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Vérification interne – Vérification de l'approvisionnement et des contrats

5.   Observations et recommandations

Le détail de chaque observation, conclusion et recommandation découlant de la vérification est présenté ci-dessous.

5.1   Cadre de contrôle de la gestion de l'approvisionnement et des marchés

Le cadre de contrôle de la gestion des activités d'approvisionnement et de passation de marchés de l'organisme a évolué au fil des ans. Le Comité exécutif d'Élections Canada a approuvé un nouveau cadre en janvier 2011. Plusieurs bonnes pratiques sont déjà en place, certaines sont en cours d'élaboration, tandis que d'autres seront mises en œuvre prochainement.

5.1.1   Processus de planification des activités

Critère de vérification : Il existe un processus officiel de planification des activités qui tient compte des objectifs et exigences en matière d'approvisionnement.

La planification de l'approvisionnement est maintenant intégrée au cadre de planification annuelle des activités de l'organisme. En 2010–2011, les plans opérationnels des secteurs prévoyaient le recensement des activités d'approvisionnement prévues, mais les renseignements n'ont pas été regroupés en un seul document pour l'ensemble de l'organisme. Pour l'exercice 2011-2012, chaque secteur doit décrire ses activités d'approvisionnement prévues. En outre, les secteurs ont reçu un modèle de plan d'approvisionnement sur lequel on leur demande davantage de renseignements qu'à l'exercice précédent.

La direction comptait établir un plan d'approvisionnement pour Élections Canada d'ici la fin du mois de mars 2011, mais il n'a pas encore été produit. L'objectif de ce plan est d'aider les SAC à évaluer leur charge de travail et à planifier leurs capacités en vue d'atteindre leurs objectifs.

Recommandation

1. On recommande de produire et de diffuser, avant le début de chaque exercice, un plan d'approvisionnement consolidé pour Élections Canada, c'est-à-dire un plan qui fait état de la demande en matière d'approvisionnement et des ressources disponibles au sein des SAC.

Réponse de la direction

Responsable : Directeur adjoint, SAC

Les SAC accueillent favorablement cette recommandation.

Le plan d'approvisionnement d'Élections Canada est visé par la politique sur l'approvisionnement et les marchés de l'organisme, laquelle est entrée en vigueur le 1er avril 2011. Un modèle et des directives ont été établis et intégrés aux plans opérationnels des secteurs pour 2011-2012. Nous avons reçu les plans initiaux de la plupart des secteurs. Les renseignements ainsi obtenus seront regroupés en un seul plan pour l'ensemble de l'organisme. Afin de finaliser le processus, nous assurons un suivi auprès des secteurs qui n'ont pas encore soumis leur plan initial. De la surveillance et des mises à jour trimestrielles seront effectuées.

Date d'achèvement prévue : le 31 août 2011

5.1.2    Plan de mise en œuvre du cadre d'approvisionnement et de passation de marchés

Critère de vérification : Un plan de mise en œuvre a été rédigé afin d'aider les SAC à atteindre leurs objectifs.

Le Comité exécutif a approuvé le nouveau cadre d'approvisionnement et de passation de marchés en janvier 2011. Nombre des pratiques prévues dans le cadre sont déjà en place, mais bon nombre d'instruments sont encore en cours d'élaboration et ne seront mis en œuvre qu'en 2011-2012.

Le cadre prévoit notamment le renouvellement du processus d'approvisionnement au moyen des mesures suivantes :

Le nouveau cadre comporte plusieurs instruments qui prennent la forme de documents et d'initiatives, à savoir : la version mise à jour de la politique sur l'approvisionnement et les marchés (en vigueur : le 1er avril 2011); le guide de l'approvisionnement et de la passation de marchés; le comité de révision des contrats; le protocole sur les services juridiques; le plan d'approvisionnement d'Élections Canada; les directives opérationnelles relatives à l'approvisionnement; la formation obligatoire; le projet pilote sur la délégation contractuelle pour les contrats de moins de 10 000 $.

Les projets suivants ont été lancés : le guide de l'approvisionnement et de la passation de marchés; le plan d'approvisionnement d'Élections Canada; les directives opérationnelles relatives à l'approvisionnement; la formation; le projet pilote sur la délégation contractuelle. Le comité de révision des contrats, une importante mesure de contrôle, sera mis sur pied le 1er avril 2011. La formation obligatoire et le projet pilote sur la délégation contractuelle seront mis en œuvre en 2011-2012.

Pour le moment, il n'y a pas de plan de mise en œuvre qui clarifie les objectifs, les étapes et les échéances et qui permet de surveiller les progrès réalisés. Il y a un risque que le manque de ressources et/ou que la 41e élection générale empêche la mise en œuvre complète et en temps opportuns d'éléments importants du nouveau cadre.

Recommandation

2.   On recommande de rédiger et de suivre de près un plan de mise en œuvre précisant quand et comment la création des instruments du cadre d'approvisionnement et de passation de marchés sera menée à bien.

Réponse de la direction

Responsable : Directeur adjoint, SAC

Les SAC accueillent favorablement cette recommandation.

Les prochaines étapes approuvées seront intégrées à un plan de mise en œuvre.

Date d'achèvement prévue : le 30 juin 2011

5.1.3   Harmonisation avec les organismes centraux

Critère de vérification : Les activités sont orientées par des politiques officielles sur la passation de marchés qui sont en harmonie avec les exigences des organismes centraux.

Au paragraphe 5.1.1 de la Politique sur les marchés du CT, on peut lire ce qui suit : « Il incombe aux ministères et aux organismes de veiller à ce que soient mis en place et appliqués des cadres de contrôle suffisants pour assurer une diligence raisonnable et une administration judicieuse des fonds publics. »

Dans l'ensemble, Élections Canada se conforme aux politiques, règlements et lois du gouvernement qui s'appliquent à l'approvisionnement et aux marchés. L'organisme s'est doté d'un cadre afin d'assurer le respect de la Loi sur la gestion des finances publiques, du Règlement sur les marchés de l'État et de la Politique sur les marchés du CT. On procède au renouvellement de ce cadre en faisant connaître les politiques et procédures en matière d'approvisionnement et de marchés ainsi que les responsabilités de toutes les parties concernées. Le cadre fournira aux gestionnaires et aux employés la formation et les outils de gestion dont ils ont besoin.

La Politique sur les marchés du CT encourage l'établissement et le maintien de mécanismes officiels de contestation. De cette manière, on dispose de rapports de décisions en prévision des éventuels vérifications et examens et on présente régulièrement un portrait de la situation à l'administrateur général (c'est-à-dire le directeur général des élections). Le comité de révision des contrats, qui devrait être mis sur pied en 2011-2012, est l'un de ces mécanismes. Il aura pour mandat d'assurer l'orientation, la surveillance et la supervision dans le contexte de la politique sur l'approvisionnement et les marchés. La politique actuelle de passation de marchés de l'organisme (qui remonte à décembre 2005) recommandait également la création d'un tel comité, mais cela ne s'est jamais concrétisé.

Recommandation

3.  On recommande que le dirigeant principal des Finances veille à ce que le comité de révision des contrats soit mis sur pied, en conformité avec la nouvelle politique sur l'approvisionnement et les marchés d'Élections Canada.

Réponse de la direction

Responsable : Dirigeant principal des Finances

Le dirigeant principal des Finances accueille favorablement cette recommandation.

Le comité de révision des contrats est couvert par la politique sur l'approvisionnement et les marchés d'Élections Canada, qui est entrée en vigueur le 1er avril 2011. On met la touche finale au mandat, à la composition et aux modèles (notes d'information pour l'approvisionnement et pour la passation de marchés) du comité. Le calendrier des réunions et le déroulement du travail du comité seront présentés à la première rencontre (actuellement prévue pour juin 2011).

Date d'achèvement prévue : le 30 juin 2011

5.1.4    Rôles, responsabilités et obligations

Critère de vérification : Les rôles, les responsabilités et les obligations en matière d'approvisionnement et de passation de marchés sont clairement définis, bien étayés et communiqués, et ils sont conformes aux politiques et aux lois.

De manière générale, les rôles et les responsabilités liés à l'approvisionnement et à la passation de marchés sont clairement définis et bien étayés. Les SAC offrent des services d'approvisionnement et de passation de marchés aux secteurs. Les pouvoirs de délégation contractuelle sont officiellement délégués aux gestionnaires et aux conseillers des SAC par le directeur général des élections et les documents nécessaires sont réunis.

Élections Canada a récemment pris des mesures pour mettre à jour ses politiques et instruments afin d'améliorer la surveillance et le contrôle de la gestion. Le nouveau guide de l'approvisionnement et de la passation de marchés fait état des rôles et des responsabilités de tous les intervenants participant à l'approvisionnement et à la passation de marchés. En outre, l'organisme améliore ses processus et procédures afin d'assurer le respect des politiques.

Cependant, nous avons constaté que les rôles et les responsabilités en matière d'approvisionnement et de passation de marchés des agents administratifs et du Groupe de travail sur l'approvisionnement et la passation de marchés n'ont pas encore été établis. On prévoit que la formation obligatoire qui sera dispensée en 2011-2012 permettra de préciser les rôles, les responsabilités et les obligations des intervenants.

Recommandation

4.   On recommande que les SAC mettent la touche finale au guide de l'approvisionnement et de passation de marchés, afin que tous les rôles et responsabilités des intervenants soient bien définis, étayés et communiqués.

Réponse de la direction

Responsable : Directeur adjoint, SAC

Les SAC accueillent favorablement cette recommandation.

Le guide de l'approvisionnement et de la passation de marchés fait partie de la politique sur l'approvisionnement et les marchés d'Élections Canada, qui est entrée en vigueur le 1er avril 2011. Dans le guide, on définira clairement les rôles et les responsabilités des intervenants, documents à l'appui.

Date d'achèvement prévue : le 31 juillet 2011

5.1.5   Soutien pour les activités d'approvisionnement et de passation de marchés

Critère de vérification : La formation, les communications, les outils, les ressources et les renseignements nécessaires pour appuyer l'approvisionnement et la passation de marchés sont accessibles, suffisants et offerts en temps opportun.

Par le passé, certains outils nécessaires pour appuyer l'approvisionnement et la passation de marchés, comme la formation, les communications, les outils, les ressources et l'information laissaient à désirer en raison des contraintes financières et des priorités. Le nouveau cadre d'approvisionnement et de passation de marchés en tient compte. Les SAC élaborent des activités de formation, se préparent à réaliser un projet pilote sur la délégation des pouvoirs pour les activités d'approvisionnement présentant peu de risques, mettent sur pied le comité de révision des contrats et diffusent le nouveau cadre. Le cadre devrait bientôt remplacer les instruments en place, qui sont offerts sur intranet. Il sera facile d'accès pour tous les intervenants.

Élections Canada utilise la suite logicielle de comptabilité FreeBalance (version 6.2) comme logiciel intégré de gestion des finances et du matériel. L'organisme utilise également le module d'achats de FreeBalance, qui intègre le processus d'approvisionnement en entier et permet aux utilisateurs de consulter des catalogues en ligne, de faire des demandes d'approvisionnement, de passer des commandes, de traiter plus d'un exercice à la fois, d'engager des fonds, de consigner les biens et les services reçus et de traiter les paiements. Le logiciel propose également une fonction approfondie de production de rapports (information sur l'état des commandes, aperçu de la charge de travail et rendement des fournisseurs). Une nouvelle version sera bientôt mise sur le marché. Elle présentera plusieurs améliorations, sera plus facile à utiliser et sera exploitable sur le Web.

D'après notre examen du processus opérationnel, la stratégie de mise en œuvre de FreeBalance est très centralisée et insuffisamment utilisée par les secteurs autres que celui des Finances. Cela a deux conséquences. Premièrement, les SAC tendent à consigner leurs données sur les commandes et les contrats de manière centralisée. Ils jouent ainsi un rôle tactique, alors qu'ils veulent plutôt jouer un rôle de consultation stratégique. Deuxièmement, les autres secteurs ont conçu leurs propres systèmes et outils pour gérer et contrôler leurs activités d'approvisionnement et établir des rapports. Ce chevauchement dans la tenue des dossiers, la saisie des données, le rapprochement entre les systèmes et la préparation des rapports accroît la charge de travail et nuit à l'efficience.

En outre, la vérification a permis de constater que le personnel des Finances doit souvent modifier les codes financiers inscrits par les secteurs sur les demandes d'achat initiales, ce qui l'oblige à effectuer un nombre anormalement élevé de corrections au moyen du système financier. La mise en œuvre de la nouvelle architecture des activités de programmes a également fait augmenter les erreurs dans le codage des transactions d'achat. Les corrections qui en découlent ont une incidence sur le suivi des contrats pluriannuels, puisque des liens sont perdus.

En simplifiant le processus d'approvisionnement grâce à la maximisation de l'utilisation de FreeBalance, on assurerait la mise en place de processus efficients et conformes aux objectifs du nouveau cadre d'approvisionnement et de passation de marchés.

Recommandation

5. On recommande que les SAC veillent à ce que les nouveaux instruments du cadre d'approvisionnement et de passation de marchés soient transmis à toutes les personnes concernées et à ce qu'ils soient mis sur intranet, de sorte que tous les intervenants puissent y avoir accès facilement.

Réponse de la direction

Responsable : Directeur adjoint, SAC

Les SAC accueillent favorablement cette recommandation.

Les SAC ont mis à jour leur section de l'intranet en avril 2011. Ils y ont ajouté le nouveau cadre d'approvisionnement et de passation de marchés ainsi que plusieurs instruments prêts à être utilisés. Les SAC continueront d'améliorer l'information affichée sur intranet en ajoutant de nouveaux instruments dès qu'ils seront prêts et en avertissant les intervenants des mises à jour.

Date d'achèvement prévue : le 30 septembre 2011

Recommandation

6. On recommande que le dirigeant principal des Finances examine et analyse le système financier d'Élections Canada, FreeBalance, et qu'il encourage les secteurs à l'utiliser à son plein potentiel et en tant que seul système financier de l'organisme.

Réponse de la direction

Responsable : Dirigeant principal des Finances

Le dirigeant principal des Finances accueille favorablement cette recommandation.

Un examen et une analyse de l'utilisation de FreeBalance par l'organisme seront effectués. Nous formulerons des recommandations visant à améliorer l'utilisation du système, de manière à ce que l'on bénéficie de son plein potentiel.

Date d'achèvement prévue : le 31 mars 2012

5.1.6    Surveillance de la conformité et du rendement

Critère de vérification : Des mesures du rendement sont en place et font l'objet de rapports. La direction évalue la conformité et le rendement en fonction des résultats prévus et ajuste le tir au besoin.

Un des éléments clés de l'administration efficace de l'approvisionnement et de la passation de marchés est la mise en place de processus visant à assurer la conformité des pratiques avec les exigences des politiques. Pendant la période visée par la vérification, aucun processus de surveillance n'existait. La surveillance était effectuée de manière non officielle et ponctuelle. Les SAC et les Services juridiques sont les principaux responsables, et grâce à leurs activités de surveillance, les questions relatives à la conformité en matière d'approvisionnement et de passation de marchés sont traitées comme il se doit.

Dans le contexte du renouvellement du cadre d'approvisionnement et de passation de marchés, le comité de révision des contrats a pour mandat d'examiner les activités visées et de formuler des décisions et des conseils stratégiques. Compte tenu de ce mandat et afin de démontrer que les activités sont conformes aux politiques et aux exigences, la surveillance de l'administration et de la reddition de comptes doit être améliorée.

Le processus actuel d'élaboration des rapports fournit des renseignements utiles pour ce qui est de surveiller les aspects financiers de la passation de marchés, mais une meilleure surveillance des prix plafond des offres à commandes et des arrangements en matière d'approvisionnement est nécessaire. En outre, il y a lieu d'améliorer la déclaration des caractéristiques des contrats, de mieux surveiller les activités de passation de marchés afin d'éviter des situations telles que le fractionnement des marchés et les relations employeur-employé, et de justifier les modifications apportées aux contrats et leur montant. Les risques en matière de conformité sont accrus par le fait que les SAC ne disposent pas de programme d'assurance de la qualité pour les dossiers relatifs à l'approvisionnement et à la passation de marchés. La mise en œuvre d'un tel programme constituerait un outil de surveillance efficace.

En ce moment, le rendement des SAC n'est ni mesuré ni surveillé, et aucun rapport n'est produit à ce sujet. Le renouvellement du cadre prévoit des objectifs en matière de niveaux de services pour les SAC, mais rien ne laisse penser qu'un système de mesure du rendement sera mis en œuvre pour véritablement et officiellement surveiller ces niveaux de services et produire des rapports sur les résultats.

Recommandation

7.   On recommande que les SAC établissent un programme d'assurance de la qualité afin d'examiner leurs activités de passation de marchés et d'en faire rapport à la haute direction.

Réponse de la direction

Responsable : Directeur adjoint, SAC

Les SAC accueillent favorablement cette recommandation.

Les SAC établiront un programme d'assurance de la qualité afin d'examiner leurs activités de passation de marchés et d'en faire rapport à la haute direction.

Date d'achèvement prévue : le 30 septembre 2012

Recommandation

8.   On recommande que les SAC mettent en œuvre une procédure afin d'évaluer leur rendement par rapport à leurs objectifs en matière de prestation de services.

Réponse de la direction

Responsable : Directeur adjoint, SAC

Les SAC accueillent favorablement cette recommandation et rédigeront l'ébauche d'une procédure aux fins d'examen et d'approbation.

Date d'achèvement prévue : le 31 mars 2012

5.1.7    Communication de l'information sur l'approvisionnement

Critère de vérification : Les renseignements financiers et non financiers sur l'approvisionnement font l'objet de rapports pertinents et opportuns qui sont diffusés à l'interne et à l'externe, selon les besoins.

Le gouvernement fédéral a mis en œuvre une série de mesures afin de renforcer la gestion du secteur public en améliorant la transparence et la surveillance en ce qui concerne les ressources. Par exemple, le 23 mars 2004, le gouvernement a annoncé l'adoption d'une politique visant la publication obligatoire des contrats de plus de 10 000 $. D'après notre examen, le processus de divulgation proactive d'Élections Canada inclut, dans l'ensemble, des étapes de vérification rigoureuses et divers niveaux d'approbation. En outre, les SAC respectent leurs obligations en ce qui concerne les rapports à présenter à AADNC et les rapports annuels à présenter à TPSGC et au CT.

À l'interne, une reddition de comptes systématique est nécessaire pour faciliter la surveillance des activités d'approvisionnement et de passation de marchés. Les secteurs ont pris des mesures pour veiller à ce que leur information soit de meilleure qualité, plus exhaustive et présentée dans les délais prescrits. Cependant, les rapports produits au moyen des systèmes de chacun des secteurs sont identiques à ce que les SAC produisent ou devraient produire pour surveiller l'approvisionnement et établir des rapports.

La direction a besoin d'information de qualité pour bien jouer son rôle de surveillant. Pour surveiller la passation de marchés, elle doit avoir accès à des rapports exacts produits périodiquement et de façon efficiente. Les rapports destinés à des organismes externes sont adéquats, mais il reste beaucoup à faire pour améliorer la communication interne de l'information sur l'approvisionnement.

Recommandation

Voir la recommandation 7 de la section 5.1.6.

5.2   Respect des politiques, des procédures, des accords commerciaux, des lois et des règlements

Les activités d'approvisionnement et de passation de marchés de l'échantillon examiné respectent en général les politiques, procédures, accords commerciaux, lois et règlements applicables. Cependant, trois domaines présentent des risques et devraient faire l'objet d'améliorations :

5.2.1   Exigences applicables aux appels d'offres

Critère de vérification : Les appels d'offres sont conformes aux lois et aux règlements applicables ainsi qu'aux politiques du CT, et ils cadrent avec les valeurs, l'éthique et les codes de conduite d'Élections Canada.

En vertu du Règlement sur les marchés de l'État, les autorités contractantes doivent demander des soumissions avant de conclure un marché. Cependant, aux termes de l'article 6, l'autorité contractante peut conclure un marché sans lancer d'appel d'offres dans les cas d'extrême urgence, dans les cas où le montant estimatif de la dépense ne dépasse pas 25 000 $, dans les cas où la nature du marché est telle qu'un appel d'offres ne servirait pas l'intérêt public et dans les cas où le marché ne peut être exécuté que par une seule personne ou entreprise.

La vérification a permis de relever cinq cas dans lesquels des contrats à fournisseur unique de moins de 25 000 $ avaient été approuvés correctement, mais avaient été suivis d'autres contrats dans le cadre desquels la même ressource exécutait les mêmes tâches. Dans deux autres cas, deux experts-conseils ont continué de travailler sans contrat après la date de fin de leur contrat à fournisseur unique.

Dans deux cas, le processus semblait concurrentiel, mais les exigences favorisaient une entreprise ou une personne plutôt qu'une autre. En outre, une proposition a été sélectionnée simplement parce que le fournisseur avait certifié que la ressource proposée respectait les exigences et qu'il avait accepté de respecter le prix énoncé dans la proposition.

Il peut y avoir de bonnes raisons pour confier deux contrats à un fournisseur unique consécutifs à la même personne ou pour limiter la concurrence, mais un manque de surveillance peut créer de l'incertitude quant à l'équité du processus de sélection, donner lieu à de l'abus, entraîner la transgression de règles et de règlements et déboucher sur la sélection d'un marché ne présentant pas la meilleure valeur. Le processus d'appel d'offres nous permet de penser, dans une certaine mesure, que l'autorité contractante obtient le meilleur rapport qualité-prix, ce qui n'est pas toujours le cas avec les processus non concurrentiels. Pour atténuer certains des risques, une approche consiste à évaluer et documenter le taux courant du marché pour des services similaires offerts par un entrepreneur qualifié et d'utiliser cette information pendant les négociations.

Recommandation

9.   Il faut établir les étapes à suivre et l'information à compiler pour diminuer le risque de ne pas obtenir le meilleur rapport qualité-prix lorsqu'un processus non concurrentiel est utilisé.

Réponse de la direction

Responsable : Directeur adjoint, SAC

Les SAC accueillent favorablement cette recommandation.

Nous élaborons des modèles qui seront utilisés dans le cadre des processus non concurrentiels. Il s'agit notamment d'une déclaration selon laquelle le prix est équitable et la certification de l'entrepreneur et du responsable fonctionnel.

Date d'achèvement prévue : le 30 septembre 2011

5.2.2   Processus officiels de passation de marchés

Critère de vérification : Des processus officiels de passation de marchés sont en place et suivis.

De manière générale, les processus officiels de passation de marchés sont suivis, mais 28 % des 60 dossiers examinés étaient incomplets ou faisaient état d'un processus de contrats qui n'était pas tout à fait conforme aux politiques et aux règlements qui régissent l'approvisionnement et la passation de marchés.

Voici les observations qui découlent de notre examen approfondi :

Pris un à un, les risques découlant de ces constatations ne sont pas considérés comme élevés. Cependant, lorsqu'on les réunit, il est évident que le non-respect de la politique d'Élections Canada pourrait nuire à la capacité de l'organisme d'atteindre ses objectifs d'une manière disciplinée, viable et bien gérée.

Le nouveau cadre, le comité de révision des contrats et l'élaboration d'un processus d'assurance de la qualité devraient atténuer ces risques.

Recommandations

Voir la recommandation 3 de la section 5.1.3 et la recommandation 7 de la section 5.1.6.

5.2.3   Délégation de pouvoirs appropriée

Critère de vérification : Les délégations fincancières et contractuelles sont conformes aux lois et aux politiques applicables, accompagnées des documents nécessaires, tenues à jour et communiquées.

Tous les marchés passés par Élections Canada doivent être conformes à Loi sur la gestion des finances publiques, à la Politique sur les marchés du CT et au Règlement sur les marchés de l'État ainsi qu'aux politiques et procédures internes applicables. Ils doivent également respecter la délégation de pouvoirs de l'organisme. Au gouvernement fédéral, le pouvoir de passer des marchés est délégué aux ministres, qui le délèguent ensuite à divers échelons de leur ministère ou organisme. En vertu de la section 8.2.1 de la Politique sur les marchés du CT, « [...] les fonctionnaires à qui un tel pouvoir est délégué doivent l'exercer avec prudence et intégrité, de telle sorte que le ministre responsable agisse et paraisse agir dans le respect de la lettre et de l'esprit du Règlement sur les marchés de l'État et des directives du Conseil du Trésor touchant la passation des marchés. »

À Élections Canada, les délégations financières et contractuelles sont généralement conforment aux lois et politiques applicables. Le système d'information permet d'accéder en ligne à la matrice de délégation ainsi qu'aux cartes de spécimen de signature.

En vertu de l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques, les gestionnaires détenant le pouvoir de signature doivent attester que « [...] d'une part, les fournitures ont été livrées, les services rendus ou les travaux exécutés [et que,] d'autre part, le prix demandé est conforme au marché ou, à défaut, est raisonnable. »

Parmi l'échantillon, 60 factures ont été choisies au hasard pour déterminer si l'article 34 était respecté, si la personne ayant apposé sa signature détenait les pouvoirs nécessaires et si la signature correspondait au spécimen.

Tous les contrats examinés avaient été signés par un gestionnaire détenant le pouvoir de signature, et ce, pendant une période d'autorisation valide.

5.2.4   Dossiers d'approvisionnement complets

Critère de vérification : Les dossiers d'approvisionnement sont bien organisés et contiennent tous les documents nécessaires.

Puisque les responsabilités liées à la passation de marchés sont réparties entre divers secteurs, les documents connexes sont dispersés à l'échelle de l'organisme : dans les dossiers des finances, dans les dossiers d'approvisionnement et de passation de marchés des SAC, dans les dossiers du chargé de projet, et dans les dossiers des agents administratifs de chaque secteur, etc.

Dans la section 12.3.1 de la Politique sur les marchés du CT, on peut lire ce qui suit : « Les dossiers des achats doivent être établis et structurés de manière à faciliter la surveillance au moyen d'une piste de vérification complète qui renferme des détails au sujet des marchés liés aux décisions et aux communications pertinentes, y compris l'identification des fonctionnaires et des autorités approuvant les marchés. » À la lumière de la politique, les exigences associées à la décision de passer un marché doivent être clairement établies, accompagnées de l'information pertinente et incluses dans les dossiers d'approvisionnement et de passation de marchés des SAC.

Les dossiers des SAC sont la principale source d'information sur les contrats. Leur contenu devrait suffire pour confirmer que les contrats conclus sont conformes aux politiques et aux règlements en vigueur et qu'ils présentent un bon rapport qualité-prix. La gestion des dossiers aux SAC est généralement adéquate, mais à l'échelle de l'organisme, de nombreuses améliorations doivent être apportées aux dossiers des approvisionnements et des marchés. Ces améliorations pourraient produire d'importantes retombées positives.

Parmi les 60 dossiers sélectionnés dans le cadre de la vérification, 49 dossiers d'approvisionnement des SAC laissaient place à l'amélioration : ils étaient incomplets ou les formulaires ne comportaient pas tous les renseignements prévus. Voici des exemples où des améliorations sont nécessaires :

L'examen des dossiers des responsables fonctionnels a révélé que les pratiques et exigences de chacun des secteurs varient de manière considérable : certains des 60 dossiers examinés ne contenaient aucun document, d'autres ne renfermaient que des copies des factures, et d'autres faisaient état d'une gestion de projet plus complète.

Le manque d'information sur l'approvisionnement entraîne une perte de mémoire institutionnelle, puisqu'il n'y a pas suffisamment de renseignements pour orienter la planification et les renouvellements. C'est pourquoi nous sommes d'avis que les dossiers d'approvisionnements des SAC devraient être la source principale et finale pour toute l'information sur les approvisionnements et les contrats.

Pour améliorer la gestion des dossiers d'approvisionnement et renforcer la transparence et la responsabilité, les dossiers devraient constituer un compte rendu complet des activités d'approvisionnement de l'organisme, y compris la planification du processus d'approvisionnement, les appels d'offres, l'attribution des contrats et les activités des SAC. Les éléments suivants devraient être intégrés au processus de gestion des dossiers :

Des directives visant à résoudre les lacunes relatives aux dossiers devraient être données au personnel chargé des activités d'approvisionnement et de passation de marchés.

Recommandation

10.  On recommande aux SAC d'élaborer un processus afin de veiller à ce que l'information contenue dans les dossiers soit adéquate et cohérente (y compris des renseignements sur les options, les décisions, les approbations et les modifications ainsi que les noms des fonctionnaires concernés). Ces renseignements pourraient être visés par les activités de surveillance.

Réponse de la direction

Responsable : Directeur adjoint, SAC

Les SAC accueillent favorablement cette recommandation.

Nous examinons le contenu et l'organisation des dossiers d'approvisionnements. Pour les contrats de plus de 25 000 $, nous établirons un processus d'évaluation par les pairs.

Date d'achèvement prévue : le 31 décembre 2011

Recommandation

11.  On recommande que les SAC élaborent des modèles et des aide-mémoire afin de communiquer aux responsables fonctionnels les exigences relatives aux dossiers pour chaque étape du processus de passation de marchés et pour chaque section du contrat (énoncé des travaux, critères d'évaluation, clauses en matière de propriété intellectuelle, relations employeur-employé, justification du fournisseur unique, etc.).

Réponse de la direction

Responsable : Directeur adjoint, SAC

Les SAC accueillent favorablement cette recommandation et élaboreront ces outils pour les responsables fonctionnels.

Date d'achèvement prévue : le 31 décembre 2011

5.3   Optimisation des ressources tout au long du processus d'approvisionnement

5.3.1   Optimisation des ressources

Critère de vérification : Le processus de planification des activités tient compte de l'optimisation des ressources en matière de ressourcement, dans le but d'atteindre les objectifs organisationnels.

La planification de l'approvisionnement est une fonction importante qui peut contribuer à l'optimisation des ressources. À l'étape de la planification, l'agent des contrats recense et justifie les besoins de l'organisme. En consultation avec l'agent d'approvisionnement, il détermine si la passation d'un marché est la meilleure option, il choisit l'instrument le plus approprié et il établit la stratégie la plus efficace et économique pour atteindre les objectifs organisationnels.

Faire une présélection des demandes de marchés et adopter des solutions de rechange peut permettre d'obtenir un meilleur rapport qualité-prix. Les dossiers de marchés examinés ne renfermaient pas beaucoup d'information sur la planification effectuée avant le lancement du processus de passation de marchés. Le nombre de fiches de données contractuelles remplies par les gestionnaires de projets avant le début des marchés fait parfois ressortir certains éléments.

Selon les gestionnaires consultés, les budgets font l'objet de discussions et de négociations à tous les niveaux de direction dans le cadre des processus de planification des budgets et des activités. Ils peuvent ainsi prendre des décisions qui optimisent les ressources dans le contexte des marchés. Les gestionnaires doivent également justifier les budgets qu'ils proposent et les ressources qu'ils comptent utiliser. Cependant, les résultats de ces discussions visant à justifier l'utilisation des ressources des marchés ne sont pas consignés, ce qui empêche de déterminer si les décisions prennent en considération l'optimisation des ressources.

Encore une fois, il est important que les dossiers comprennent toute l'information pertinente, qu'un bon processus d'assurance de la qualité soit en place, que des activités de surveillance soient réalisées et que des rapports soient présentés à la haute direction.

Recommandations

Voir la recommandation 7 de la section 5.1.6 et la recommandation 10 de la section 5.2.4.

5.3.2    Établissement d'exigences claires

Critère de vérification : Les exigences associées à la prise de décisions en matière de marchés sont clairement établies.

Un aspect essentiel du processus de passation de marchés est l'établissement et la définition des exigences2. Cette opération devrait être effectuée le plus tôt possible avant le lancement du contrat. Dans le cas des marchés de services, les exigences devraient être directement liées au travail à réaliser et aux compétences nécessaires pour accomplir les tâches, tout en étant suffisamment souples pour permettre au gestionnaire de projet de sélectionner le meilleur candidat dans un contexte donné.

En analysant l'échantillon, les vérificateurs ont trouvé plusieurs situations dans lesquelles l'établissement de meilleures exigences aurait permis d'éviter de sérieux problèmes. Par exemple :

Au début du processus d'approvisionnement, il y a plusieurs occasions de fixer des exigences susceptibles de faciliter la sélection d'un fournisseur adéquat tout en assurant l'optimisation des ressources. En établissant les exigences clés du travail à réaliser, le gestionnaire de projet peut éloigner l'attention du contenu des propositions et accroître l'importance qu'occupe le prix dans la sélection du fournisseur.

Des entrevues sont venues compléter l'examen des dossiers de marchés. Les gestionnaires ont déclaré que la lenteur du processus de dotation les force à avoir recours à des employés temporaires ou contractuels pour atteindre leurs objectifs opérationnels. Même s'il en coûte plus cher de procéder ainsi, les raisons suivantes ont été citées pour justifier leur façon de faire : le temps nécessaire pour doter un poste, le haut recours aux bassins de candidats, la difficulté à obtenir la priorité en matière de dotation pour répondre aux besoins opérationnels et la difficulté à faire accepter les exigences propres au poste.

On sait que le recours à des employés temporaires ou contractuels pour effectuer, à court terme, des activités qui exigent des compétences spécialisées, pour pourvoir des postes temporairement vacants ou pour mener à bien des projets précis constitue une décision fondée sur les valeurs. Cependant, les difficultés rencontrées par les gestionnaires qui tentent de pourvoir les postes vacants les forcent parfois à accroître leur recours aux ressources externes.

Les agents des contrats devraient veiller à ce que les exigences de chaque marché soient clairement énoncées, qu'elles soient consignées dans les dossiers d'approvisionnement et des marchés et qu'elles concordent avec le travail à réaliser.

Recommandation

Voir la recommandation 10 de la section 5.2.4.

5.3.3    Égalité des chances en matière d'approvisionnement

Critère de vérification : La méthode d'approvisionnement utilisée assure l'égalité des chances pour toutes les entreprises qualifiées.

La règle générale pour sélectionner un fournisseur ou une ressource est d'avoir recours à un processus concurrentiel. Ce principe est énoncé dans la section 10.1.1 de la Politique sur les marchés du CT : « [...] l'autorité contractante doit lancer un appel d'offres avant la conclusion de tout marché. »

En pratique, il n'est pas toujours possible, efficace ou rentable de lancer un appel d'offres pour un contrat. Le Règlement sur les marchés de l'État tient compte de cette situation. En vertu de l'article 6, il est possible de conclure un marché sans lancer d'appel d'offres dans certaines situations, notamment dans le cas de marchés de faible valeur. À Élections Canada, les marchés à fournisseur unique sont le plus souvent utilisés dans ce contexte.

Dans l'ensemble, les processus utilisés par Élections Canada respectent le principe de l'égalité des chances. La vérification a permis de relever un cas dans lequel les exigences semblaient avoir été conçues de manière à déboucher sur la sélection d'un soumissionnaire donné. Dans quelques cas, les exigences techniques semblaient favoriser certaines entreprises, mais la nature des tâches le justifiait.

D'après un examen de tous les contrats traités entre le 1er avril 2009 et le 7 décembre 2010, 1 666 marchés de moins de 25 000 $ ont été conclus pendant cette période. Cela équivaut à près de 76 % de tous les marchés passés, mais à seulement 14,3 % de leur valeur totale (voir le tableau 1).

Tableau 1 : Contrats passés entre le 1er avril 2009 et le 7 décembre 2010 (20 mois)
Nombre de marchés Pourcentage (%) Pourcentage cumulatif (%) Valeur ($) Pourcentage (%) Pourcentage cumulatif (%)
Moins de 1 000 $ 505 22,9 22,9 193 115 0,3 0,3
Entre 1 000 $ et 4 999 $ 545 24,7 47,7 1 435 999 2,0 2,3
Entre 5 000 $ et 9 999 $ 226 10,3 57,9 1 634 693 2,3 4,5
Entre 10 000 $ et 24 999 $ 390 17,7 75,6 7 085 036 9,8 14,3
Entre 25 000 $ et 99 999 $ 350 15,9 91,5 19 673 883 27,2 41,6
Entre 100 000 $ et 999 999 $ 183 8,3 99,8 36 040 065 49,9 91,5
Plus de 1 000 000 $ 4 0,2 100,0 6 137 656 8,5 100,0
Total 2 203   72 200 447  

Compte tenu du nombre élevé de contrats de moins de 25 000 $ et de leur faible valeur relative, il semble opportun que les gestionnaires se prévalent de l'exception applicable aux contrats de faible valeur prévue par le Règlement sur les marchés de l'État et aient recours à des marchés à fournisseur unique ou à un processus accéléré. Cette approche, pourvu qu'elle soit justifiée et que les renseignements nécessaires soient consignés au dossier, semble convenable et économique.

Afin de tenir compte de ces situations, il est important d'inclure dans le nouveau cadre des mesures de contrôle appropriées, comme un processus d'assurance de la qualité et des activités de surveillance et de reddition de comptes.

5.3.4    Surveillance du rendement des entrepreneurs

Critère de vérification : Un processus permet de surveiller le rendement des entrepreneurs et de rassembler de l'information à ce sujet.

L'optimisation des ressources ne concerne pas que le processus d'approvisionnement. L'analyse doit s'effectuer tout au long de la planification, de l'évaluation des options et de l'établissement des exigences, et elle devrait inclure une évaluation post-marché.

Dans le cadre de chaque marché, le rendement devrait être évalué par des fonctionnaires compétents. Tout jugement doit être accompagné de données complètes reposant sur des faits, surtout lorsque l'évaluation est négative.

D'après la vérification, les dossiers des contrats ne contiennent généralement pas d'évaluation du rendement, même lorsque le rendement est discutable. Par exemple, dans le cadre d'un marché bien précis, les éléments livrables étaient attendus pour le 30 mars 2010, mais le marché a été prolongé deux fois, pour prendre fin le 30 septembre 2010, la date d'échéance de l'offre à commandes. Dans le dossier, il n'y avait aucune explication à savoir pourquoi l'énoncé des travaux avait été modifié, et aucune indication selon laquelle les éléments avaient été livrés et étaient satisfaisants.

Nous sommes d'avis que des évaluations du rendement fourniraient à l'organisme des renseignements utiles qui l'aideraient à déterminer si un entrepreneur devrait être sélectionné à nouveau à l'avenir.

Le rendement devrait être surveillé régulièrement, de sorte que les gestionnaires disposent des renseignements voulus en temps opportun. La surveillance présente de nombreux avantages. En effet, elle permet de veiller à ce que : les éléments livrables soient reçus et conformes aux conditions énoncées dans le contrat; le travail avance suivant les délais et le budget prescrits; les risques de dépassement des coûts et de retard dans la livraison soient minimisés.

Recommandation

12.  On recommande que les SAC renforcent leurs mesures de surveillance et de contrôle du rendement et des éléments livrables et qu'ils consignent dans les dossiers des preuves selon lesquelles les éléments ont été livrés en conformité avec les conditions du contrat.

Réponse de la direction

Responsable : Conseillers en approvisionnement et directeur adjoint, SAC

Les SAC accueillent favorablement cette recommandation. Nous élaborons des formulaires et en mettons d'autres à jour en ce qui concerne le rendement et les éléments livrables, afin de veiller à ce que la documentation consignée dans les dossiers soit complète.

Date d'achèvement prévue : le 30 septembre 2011



2 Exigences établies dans les conditions du marché, l'énoncé des travaux et les autres documents connexes.