Menu secondaire

Projet d'inscription et d'élection en Afghanistan (PIEA)


Organisme de gestion provisoire des élections en Afghanistan
Rapport thématique 1 du PIEA


Jeff Fischer
1er février 2003

1.  Introduction

Selon l'accord de Bonn, les élections de 2004 en Afghanistan peuvent être administrées par des ressources nationales et internationales oeuvrant de concert en respectant la souveraineté du processus et reconnaissant les exigences de l'aide internationale et du développement. L'organisme de gestion des élections (OGE) devrait être considéré de nature transitoire, c'est-à-dire que les personnes, les processus et les institutions à employer en 2004 peuvent faire l'objet de changements pour les élections suivantes. L'OGE est multi-institutionnel, c'est-à-dire qu'il comprend une commission électorale centrale, des commissions électorales provinciales ou locales, un secrétariat central, des bureaux électoraux provinciaux ou locaux et un tribunal électoral.

La stratégie, la structure et l'autorité de l'OGE devraient provenir d'exemples pertinents de l'OGE dans des contextes de paix et des processus de réconciliation plutôt que de structures présentes dans les démocraties établies. Comme Rafael Lopez Pintor l'écrit au sujet des élections de réconciliation, « ces expériences ont jeté une lumière nouvelle sur l'importance des élections dans le cadre d'un processus global de réconciliation nationale et de l'évolution politique vers des démocraties multipartites. Dans ces cas, les élections transitoires sont différentes de celles qui ont eu lieu ailleurs après une réforme pacifique par des gouvernements autoritaires1. »

Les OGE chargés d'administrer ces processus électoraux ont été établis dans des configurations différentes et avec des niveaux différents de participation internationale. Par exemple, il y a eu sept séries d'élections depuis 1993 où des instances internationales ont joué auprès de l'OGE un rôle important en matière de supervision de l'orientation. Il s'agit d'une distinction importante parce que dans ces cas, la population à gouverner d'après les résultats des élections a choisi de faire administrer et certifier le processus par des non-ressortissants. Les mandats de cette supervision des élections ou de cette participation à l'orientation étaient contenus dans les accords de paix ou les résolutions du Conseil de sécurité.

2.  Exemples de supervision internationale des élections

Voici des exemples des rôles que la communauté internationale a joués en matière de supervision ou de participation à l'orientation lors d'élections faisant suite à un conflit.

2.1  Cambodge (1993)

La résolution 718 du Conseil de sécurité a établi l'Autorité provisoire des Nations Unies au Cambodge (APRONUC). Cette résolution a suivi la conclusion de plusieurs rondes de pourparlers de paix et la signature des accords de Paris. Ces accords ont constitué un gouvernement provisoire composé des quatre factions constituant le Conseil national suprême (CNS). Toutefois, le caractère central du rôle de l'ONU dans les élections était clair. En fait, un des principaux éléments du mandat était la tenue des élections sous la supervision de l'ONU. L'APRONUC devait exercer un contrôle sur les institutions gouvernementales existantes ayant une influence sur le résultat des élections.

L'APRONUC a travaillé avec le CNS à l'élaboration de lois et de procédures électorales. L'APRONUC avait un directeur général des élections et 198 employés internationaux dans 21 centres provinciaux et municipaux. De plus, il y avait 400 volontaires des Nations Unies (VNU) dans 200 districts presque partout dans le pays. Ils ont servi de fonctionnaires électoraux locaux et ont offert des services pour les activités électorales, l'information, la formation, les communications, la conformité, les plaintes et la coordination. Le jour du scrutin, il y avait 1 000 superviseurs internationaux des élections en fonction avec 56 000 employés nationaux travaillant dans 8 000 équipes électorales.

2.2  Afrique du Sud (1994)

L'« accord de paix » de facto qui a déterminé les paramètres des élections en Afrique du Sud est la Constitution provisoire adoptée le 17 novembre 1993 et une série d'accords antérieurs entre le Congrès national africain (ANC) et le gouvernement. Une commission électorale indépendante (CEI) a été établie par la loi sur la commission électorale indépendante d'octobre 1993. La CEI était composée de 16 membres, dont 11 étaient des Sud-Africains et cinq des membres internationaux sans droit de vote. Le président de l'État a nommé les membres avec les conseils du Conseil exécutif provisoire (CEP).

Le CEP avait pour tâche de travailler avec le gouvernement d'Afrique du Sud pour faciliter la transition vers une démocratie pluraliste et multiraciale. L'Independent Broadcast Authority/Independent Media Commission (IBA/IMC) qui avait pour mandat de maintenir l'équité des programmes et de la propriété ont également influencé le processus électoral.

Le secrétariat du CEP a été organisé en trois directions presque autonomes : 1) la Direction de l'administration des élections (DAE); 2) la Direction de la surveillance des élections (DES); et 3) le Secrétariat d'arbitrage électoral. Ces directions comprenaient des employés internationaux et nationaux. La DAE était chargée de concevoir les procédures électorales et les lignes directrices opérationnelles. La DES devait surveiller les activités de la DAE à tous les niveaux. La DES devait également signaler les infractions aux codes de conduite des partis politiques. Le secrétariat d'arbitrage électoral a fonctionné à trois niveaux de différends : 1) les tribunaux électoraux; 2) les tribunaux d'appel électoraux; et 3) la cour électorale spéciale.

2.3  Bosnie et Herzégovine (1996-2001)

En vertu des accords de paix de Dayton, l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) avait pour mandat de superviser la tenue des élections après le conflit. L'OSCE a supervisé cinq élections après la fin du conflit. La commission électorale provisoire (CEP) était décrite dans les accords de Dayton et était composée de neuf membres dont trois internationaux. Le président international avait un droit de veto sur les décisions de la CEP. Un membre international occupait le poste de directeur général des élections pour la mission de l'OSCE. Des fonctionnaires électoraux internationaux soutenaient le directeur général, au siège de l'organisme et sur le terrain.

Sous l'autorité de la CEP, il y avait un réseau de commissions électorales d'entités, de commissions électorales cantonales (fédération seulement) et 140 commissions électorales locales municipales ou d'opstima. Une sous-commission d'appel électorale était chargée d'entendre et d'arbitrer les plaintes concernant le processus. Une commission d'experts des médias a également existé pour le premier cycle des élections, pour surveiller et réduire les propos haineux et la désinformation de la part des organisations médiatiques.

Le jour du scrutin en 1996, il y avait plus de 2 000 superviseurs internationaux des bureaux de scrutin et 32 000 membres (nationaux) des comités des bureaux de scrutin dans 4 500 bureaux de scrutin. Cette structure a été préservée en grande partie lors des élections subséquentes.

2.4  Slovénie orientale (1997)

Selon les conditions de l'accord d'Erdut, une mission de l'ONU (Administration transitoire des Nations Unies pour la Slovénie orientale ou ANUTSO) avait pour mandat d'administrer les élections municipales et les élections des représentants de la chambre des comtés du parlement croate dans les régions d'Osijec-Baranja et Vukovar-Sirmium. La responsabilité générale de la réglementation et de la tenue des élections était confiée en grande partie à l'administrateur transitoire de l'ONU.

Un directeur général des élections de l'ANUTSO devait assurer la direction opérationnelle des élections avec un personnel d'environ 30 représentants internationaux. Cette administration était soutenue par un réseau de commissions électorales locales et de comités des bureaux de scrutin.

2.5  Libéria (1997)

Les accords d'Abuja II ont établi une commission électorale indépendante pour tenir l'élection présidentielle et l'élection législative après le conflit. Cette commission était composée de sept membres nationaux et de représentants internationaux de l'ONU dont un de l'Organisation de l'unité africaine (OUA) et un de la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest (CEEAO). Les sept membres nationaux représentaient différents groupes : les partis politiques; le Front national patriotique du Libéria; le Mouvement uni de libération pour la démocratie au Libéria; le Conseil pour la paix au Libéria; les syndicats; les femmes; et les jeunes.

La Mission des Nations Unies au Libéria (UNOMIL) a offert une aide technique à la commission électorale indépendante pour les opérations électorales.

2.6  Timor oriental (2000-2002)

Le 5 mai 1999, l'accord de New York signé par l'ONU, le gouvernement du Portugal et le gouvernement de l'Indonésie confiait à l'ONU le mandat de superviser et d'organiser la consultation populaire sur la question de l'indépendance. La commission électorale de trois personnes était composée de membres internationaux mais n'avait aucune responsabilité quant aux prises de décisions ou aux opérations. Son rôle était d'arbitrer toute réclamation d'inscrits privés de leurs droits, d'entendre les plaintes au sujet du processus électoral et de certifier les résultats. Dans ce cas, la commission électorale n'avait aucune responsabilité opérationnelle.

Un directeur général des élections a supervisé les opérations auxquelles ont participé le personnel international de l'administration centrale, les bureaux de district et environ 200 volontaires de l'ONU qui ont travaillé à l'inscription des électeurs et à la supervision des bureaux de scrutin. Les règles électorales ont été promulguées par le représentant spécial du secrétaire général de la Mission des Nations Unies au Timor oriental (MINUTO). Cette structure a été plus ou moins préservée lors des missions suivantes, l'Administration transitoire des Nations Unies au Timor oriental (ATNUTO) qui a supervisé l'élection législative et l'élection présidentielle.

2.7  Kosovo (2001-2003)

Selon la résolution 1244 du Conseil de sécurité, la Mission d'administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo (MINUK) avait pour mandat de tenir les élections. Ce mandat a été délégué au troisième pilier de la MINUK, l'OSCE. Une commission de 12 membres a été formée, composée de représentants des partis kosovars-albanais signataires du traité de Rambouillet, de la société civile et des communautés ethniques minoritaires. La commission comprenait également trois membres internationaux et le président disposait d'un droit de veto sur les décisions. Un directeur des élections de la mission de l'OSCE au Kosovo a supervisé les opérations électorales.

3.  Administration nationale des élections après le conflit

Toutefois, il y a également des exemples d'organismes de gestion des élections tenant des élections sans participation internationale officielle à la prise de décisions ou à la supervision électorale, dans le cadre de vastes initiatives de paix. Le tableau suivant présente des exemples de telles élections.

ÉLECTIONS ET OPÉRATIONS DE PAIX
Administration électorale nationale

Année

Pays

Opération de paix

Type d'élection

1992

Angola

Mission de vérification des Nations Unies en Angola (UNAVEM II)

Présidentielle et législative

1993-1994

El Salvador

Mission d'observation des Nations Unies en El Salvador (ONUSAL)

Présidentielle (1993), législative (1994), municipale et Parlement centraméricain (1994)

1994

Mozambique

Opérations des Nations Unies au Mozambique (ONUMOZ)

Présidentielle et parlementaire

1995

Haïti

Mission des Nations Unies en Haïti (MINUHA)

Présidentielle et législative

1997

Albanie

Aucun acronyme

Présidentielle et parlementaire

4.  Organisme de gestion provisoire des élections en Afghanistan

Selon l'accord de Bonn, l'UNAMA peut assumer un rôle de leadership dans le processus électoral. En s'acquittant du mandat de Bonn, l'UNAMA et l'administration provisoire de l'Afghanistan doivent concevoir les règles et mettre en place les institutions pour élire les prochains niveaux de gouvernement. La loi électorale sous-tendant le processus (ou un ensemble de lois visant les élections, les partis politiques, les ONG et les médias) devrait être promulguée par un décret présidentiel, un mécanisme considéré comme un substitut du processus législatif pour le moment. Non seulement ce décret, ou une série de décrets, définira-t-il le processus, mais il décrira également les fonctions et les responsabilités des institutions requises pour administrer le processus prévu par la loi.

Au sommet de la hiérarchie se trouve la commission électorale centrale indépendante (CECI). La CECI est chargée d'organiser l'élection qui aura lieu en 2004. La composition, les responsabilités et l'autorité de la CECI sont régies par le décret présidentiel. Elle est indépendante des autres organes gouvernementaux. Pendant cette phase transitoire, sa composition est approuvée par l'ONU comme cela a été le cas d'autres commissions spéciales.

Les responsabilités administratives et opérationnelles de la CECI sont les suivantes :

En plus de ces responsabilités officielles, la CECI peut envisager de concevoir des moyens spéciaux de sensibilisation pour engager la communauté politique afghane et les sympathisants internationaux dans des mesures de renforcement de la confiance pour le processus électoral. Ces moyens peuvent comprendre des forums consultatifs de surveillance des partis politiques et des ONG, des réunions de coordination des donateurs et des mécanismes de supervision des fournisseurs. La CECI pourrait également établir une relation avec l'Association des autorités électorales asiatiques (AAEA) afin de commencer des échanges sur les pratiques électorales régionales.

Au niveau central également, un tribunal électoral central indépendant (TECI) peut être créé par le même décret pour entendre et arbitrer trois types de plaintes : 1) les refus d'inscrire les électeurs par des personnes; 2) les plaintes concernant la conduite de la campagne politique par les électeurs, les candidats, les partis, les observateurs ou des organisations médiatiques; et 3) les contestations des résultats de l'élection. Toutefois, l'autorité chargée de la certification finale devrait demeurer la CECI.

Est également prévu un réseau de commissions électorales locales subordonné à la CECI et au TECI, dont la configuration dépend en grande partie du niveau des différentes élections qui seront effectivement organisées. Par exemple, aux seules fins de la gestion décentralisée, les commissions et les bureaux électoraux provinciaux sont considérés comme faisant partie de ce modèle d'OGE. Toutefois, si des élections municipales doivent avoir lieu, il faudrait envisager d'établir des commissions et des bureaux électoraux municipaux.

Quoi qu'il en soit, les responsabilités des commissions électorales locales sont les suivantes :

La CECI et le TECI devraient être composés de membres nationaux. La présence internationale devrait prendre la forme d'une aide technique, de conseils sur l'orientation et de la médiation des problèmes. Les membres nationaux devraient être nommés par un consensus de l'administration provisoire et de l'ONU, et ils pourraient être sélectionnés selon trois approches différentes. Premièrement, les membres pourraient représenter ou refléter une communauté comme un groupe ethnique, un parti politique (s'il existe une loi sur les partis politiques), un secteur ou une profession; deuxièmement, ils pourraient refléter les élites, c'est-à-dire les juges, les procureurs, les universitaires ou les ecclésiastiques; et troisièmement, la composition de l'OGE pourrait être basée sur les compétences, c'est-à-dire selon le modèle d'une recherche de cadres professionnels.

Quelle que soit la formule, la CECI devrait être composée de seulement 9 à 11 membres dont un tiers devrait être des femmes. De même, le TECI devrait être composé d'au plus trois juges avec une présence internationale exerçant la même fonction que pour la CECI. Les commissions électorales locales devraient être composées d'au plus cinq à sept membres sélectionnés selon des critères semblables à ceux de la CECI.

La CECI et ses commissions subordonnées doivent être soutenues au plan administratif par un secrétariat national et des bureaux électoraux locaux (provinciaux) pour mener les opérations électorales. Jusqu'à ce que la CECI puisse établir une capacité administrative, le secrétariat national sera dirigé par l'ONU et doté de fonctionnaires électoraux internationaux et nationaux. Au plan local (provincial), un fonctionnaire électoral international et d'autres personnes appropriées devraient former une équipe avec la commission électorale locale et son personnel.

De plus, il y aura certainement des offres d'aide bilatérale pour le processus électoral qui nécessiteront d'être gérées, coordonnées et canalisées. En établissant un organisme de mise en oeuvre pour le secrétariat, l'ONU peut coordonner ses responsabilités administratives en matière de planification et de gestion, établir des protocoles avec la CECI et le TECI, et offrir un moyen d'organiser des contributions électorales multilatérales.

Dès sa formation, la CECI devrait demander que commence l'observation de ses activités. Cette initiative d'observation peut supposer la participation d'organisations intergouvernementales comme l'Union européenne, l'OSCE et la Ligue arabe, des initiatives bilatérales et l'intervention d'ONG internationales et locales, et des partis politiques.


1 Pintor, Rafael Lopez, "Reconciliation Elections: A Post-Cold War Experience, Rebuilding Societies after Civil War, Lynne Reiner Publishers, 1997, page 43.