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Projet d'inscription et d'élection en Afghanistan (PIEA)


Les élections et la sécurité en Afghanistan
Rapport thématique 2 du PIEA


Jean-Jacques Blais
23 février 2003

1.  Introduction

Les élections sont la négociation d'un contrat social; les parties à la négociation doivent être à l'abri de la contrainte ou de l'intimidation, et elles doivent bénéficier d'un environnement sécuritaire. L'idéal est une société où est assurée la primauté du droit. Toutefois, après un conflit, peu de sociétés peuvent prétendre à cet avantage politique. L'Afghanistan ne fait pas exception. Ses institutions de la règle du droit, lorsqu'elles existent, sont fragiles et ont besoin de la protection de forces militaires et policières visibles et professionnelles. Par forces professionnelles, on entend des forces dont l'orientation – et la culture –est d'assurer la sécurité du public et de soutenir l'ordre constitutionnel par opposition à un engagement dans des actes de répression et d'intimidation ou de défense des intérêts d'éléments illégitimes particuliers dans la collectivité.

La nature même des élections et l'importance des enjeux font que la sécurité doit avoir la priorité dans la planification des élections, particulièrement dans un environnement d'après-conflit où persiste le danger d'un retour au conflit armé. Évidemment, ceux qui sont chargés de planifier et de tenir les élections doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour éviter de provoquer un retour à la violence. Les forces de sécurité doivent se préparer avec soin aux pires éventualités. La présence de la sécurité qui en découle rassurera les participants, et cette assurance même peut bien entraîner une réduction des risques et le maintien d'une scène électorale pacifique. Des mesures de sécurité visibles et efficaces décourageront également toute tentative d'éléments perturbateurs de recourir aux armes ou à d'autres formes de violence pour contrecarrer les tentatives d'établir ou de renforcer les institutions démocratiques.

2.  La situation afghane

Ce serait peu dire que les conditions de sécurité afghanes sont moins qu'idéales pour tenir des élections. La campagne des forces de la coalition contre al-Qaïda et les talibans à la frontière sud-est de l'Afghanistan n'est qu'un des facteurs de sécurité à prendre en compte. Le conflit en Iraq ajoute à l'incertitude. À l'intérieur, bien que Kaboul bénéficie de la présence des 5 000 membres de la force de sécurité internationale, le reste du pays échappe en grande partie au contrôle de l'administration provisoire et demeure assujetti à la domination des chefs de guerre locaux et des gouverneurs provinciaux. Bien qu'il y ait des signes encourageants d'une volonté de ces dirigeants régionaux d'accepter le caractère inévitable d'un ordre politique en évolution, leur apparent acquiescement reste à être vérifié à la lumière de deux événements très importants : l'adoption d'une nouvelle constitution de l'Afghanistan et, six à huit mois plus tard, la tenue d'une élection nationale qui donnera une vie politique aux nouvelles institutions exécutives et législatives créées par cette constitution.

3.  La constitution

Le premier événement, l'entrée en vigueur d'une nouvelle constitution, sera précédé par un processus consultatif. Celui-ci n'a pas encore été pleinement mis au point et il risque de provoquer un débat animé; le désordre qui pourrait en résulter demeure difficile à évaluer. La planification devrait être en cours pour assurer la consultation avec des forces adéquates formées pour garder la paix tout en maintenant leur distance physique et politique de l'exercice.

La consultation sera suivie par la rédaction d'une constitution et sa présentation à un Loya Jirga constitutionnel suivant une procédure qui sera nécessairement démocratique mais qui n'a pas encore été déterminée. Cet organisme délibératif devra être protégé de toute perturbation ou interférence de l'intérieur ainsi que de l'extérieur, c'est-à-dire de forces extérieures qui peuvent vouloir empêcher des résultats qu'elles considèrent inacceptables. Lors d'une récente réunion, le commandant de la force de sécurité internationale, le général Van Heyst, a indiqué que la force de sécurité internationale planifie des mesures de sécurité pour assurer un environnement délibératif approprié libre d'intimidation, selon les normes internationales les plus élevées. Par conséquent, il semble impératif que la force de sécurité internationale fasse partie de toutes les délibérations à venir sur les processus de consultation et d'approbation de la constitution.

4.  L'élection nationale

L'accord de Bonn prévoit la tenue d'élections nationales en juin 2004. Le 24 janvier 2003, l'administration Karzai a donné son approbation pour les préparatifs électoraux. Il n'existe aucune institution électorale en Afghanistan et il n'y a pas eu d'élection nationale depuis 1969 alors que moins de 2 millions d'électeurs, sur une possibilité de 10 millions, étaient allés aux urnes. Il n'existe non plus aucun registre civil ni dossiers civils couvrant l'ensemble du pays depuis l'assassinat de Daoud. S'ils veulent voter tel que prévu par l'accord de Bonn, la tâche est monumentale pour les Afghans. L'UNAMA a entrepris l'organisation des élections. Un groupe de travail composé d'Afghans et de membres internationaux est sur le point d'être formé par le président. Ce groupe de travail préparera le cadre législatif nécessaire pour organiser les élections, y compris la formation d'une commission électorale indépendante.

La division de l'aide électorale des Nations Unies à New York a été mandatée pour recruter le personnel électoral de l'UNAMA, et plusieurs experts se sont rendus à Kaboul au début de mars pour commencer les préparatifs d'un programme d'inscription des électeurs qui couvrira l'ensemble de l'Afghanistan. Ils font tous les efforts nécessaires pour s'assurer que toutes les femmes en âge de voter sont inscrites. La sécurité des personnes engagées dans ce qui pourrait être un processus controversé doit être assurée tant pour les personnes qui s'inscrivent que pour celles qui attendent pour être inscrites.

La communauté internationale est engagée depuis plus d'un an dans le développement du régime des partis politiques. Au moment où nous approchons de l'élection générale, les activités des partis politiques et des divers groupes les appuyant de diverses façons augmenteront en quantité et en intensité. Encore une fois, dans une société d'après-conflit comme l'Afghanistan, les partis politiques et ceux qui voudraient s'associer à eux doivent sentir qu'on se préoccupe de leur sécurité personnelle. Ils doivent savoir que même s'ils sont prêts à prendre certains risques, des efforts sont faits et des mesures sont prises pour réduire le risque et prévenir le recours à la violence comme moyen de biaiser le processus. Les candidats ou les candidats éventuels doivent également être assurés que tous les efforts sont faits pour leur permettre de s'engager ouvertement dans le processus politique dans une sécurité relative, libres d'avancer leurs idées et leurs propositions politiques.

Une campagne politique, avec ses combats entre partis, idéologies, structures de pouvoir, groupes ethniques et classes sociales, est une période qui peut être dangereuse du point de vue des organismes d'imposition de la paix. La police et l'armée doivent forcément surveiller la situation de très près et être en mesure d'intervenir pour maintenir la paix et l'ordre. Il reste à déterminer combien de temps durera la campagne électorale, mais les forces de sécurité doivent être engagées dans le soutien de la démocratie tout au long de la campagne, au cours du vote ainsi que dans le transfert du pouvoir et la consolidation du nouvel ordre.

5.  Le professionnalisme des forces de sécurité

Il est important de noter que les forces de sécurité ont d'abord et surtout le devoir de « s'engager à soutenir la démocratie ». Pour la plupart des institutions nationales puissantes, en termes de recours à la force, il est souvent difficile de résister à la tentation de s'engager directement dans le processus politique, et les cas où elles y ont succombé sont nombreux. À ce sujet, l'Afghanistan présente une situation particulièrement difficile puisque le recours à la force n'est pas le monopole de l'administration Karzai. En fait, toutes les mesures prises par le gouvernement Karzai et l'UNAMA – y compris la création et la formation d'une armée nationale, l'imminente campagne de désarmement, de démobilisation et de réintégration, l'établissement des équipes de reconstruction provinciales et la formation de la police – visent toutes à favoriser le contrôle central de l'utilisation de la force. Ce qui est moins clair, c'est de savoir si les efforts consacrés à la formation insistent suffisamment sur le rôle des forces de sécurité pour ce qui est de soutenir le processus de démocratisation et protéger ses participants.

Il a été avancé, à juste titre semble-t-il, que les mesures planifiées – et en particulier les effectifs et autres ressources – pourraient ne pas être adéquates pour assurer à tous égards la sécurité des élections. Ce sont là des préoccupations valides au sujet de la nature de la formation elle-même et de la question de savoir si elle peut inculquer les valeurs démocratiques chez les apprenants avec une insistance suffisante pour surmonter les anciennes attitudes et pratiques négatives.

Il faudrait une présence accrue des forces internationales à l'extérieur de Kaboul pour assurer la protection nécessaire. Toutefois, on doit être réaliste au sujet de cette possibilité, étant donné l'insistance des Allemands et des Néerlandais, lorsqu'ils ont pris le commandement de la force de sécurité internationale, pour qu'il n'y ait aucun changement au mandat. À cet égard, qu'a-t-on fait pour optimiser l'utilisation des forces de sécurité existantes dans toutes les phases du processus électoral? La nature squelettique de la composante militaire internationale, y compris les forces de la coalition, nécessite-t-elle une planification précoce? Le mandat des équipes de reconstruction provinciales s'étend-il à un rôle de sécurité pour aider les élections? Quelles autres mesures sont-elles envisagées pour améliorer la capacité du renseignement de sécurité dans les provinces afin de déterminer les risques et, peut-être, de permettre de les réduire ou de contrecarrer leurs causes?

6.  Recommandations

La mission d'Élections Canada et de la Fondation internationale pour les systèmes électoraux (IFES) recommande :

  1. Que l'UNAMA charge la mission d'entreprendre une analyse des besoins de sécurité en vue des élections de juin 2004, y compris toutes les activités de l'UNAMA, des partis politiques, des candidats, des fonctionnaires électoraux et des observateurs nationaux et internationaux en prévision des élections et de la mise en oeuvre de leurs résultats.
     
  2. Que l'administration provisoire et l'UNAMA obtiennent pour la mission du Canada et de l'IFES la coopération de tous les organismes de sécurité et autres instances, groupes et organisations jugés essentiels à l'analyse par Élections Canada et l'IFES.
     
  3. Que la mission d'Élections Canada et de l'IFES soumette un rapport sur leur analyse et des recommandations au plus tard le 1er mai 2003.
     
  4. Que, jusqu'à la présentation de son rapport mentionné au paragraphe 3, la mission d'Élections Canada et de l'IFES, avec le concours de l'administration provisoire et de l'UNAMA, soit encouragée à formuler de temps à autre des suggestions sur l'établissement de la sécurité en Afghanistan, qu'elle peut juger pertinentes pour promouvoir la sécurité au moment des élections.