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Projet d'inscription et d'élection en Afghanistan (PIEA)


Options pour un système électoral pour la
Wolesi Jirga d'Afghanistan
Rapport thématique 3 du PIEA


Jørgen Elklit
22 février 2003

L'article 43 de la Constitution de 1964 de l'Afghanistan prévoyait l'élection des membres de la Wolesi Jirga (chambre basse) du Shura (Parlement) par la pluralité dans les circonscriptions uninominales (c'est-à-dire un système uninominal majoritaire à un tour). Deux élections ont eu lieu selon ce modèle dans les années 1960.

Toutefois, l'accord de Bonn de 2001 exige que les élections libres et justes prévues « au plus tard deux ans après la convocation de la Loya Jirga d'urgence » (donc en juin 2004) aient pour résultat un « gouvernement respectueux des deux sexes, multiethnique et pleinement représentatif » (italique ajouté, J.E.). L'accord de Bonn stipule également que la Constitution de 1964 de l'Afghanistan n'est applicable que jusqu'à l'adoption d'une nouvelle Constitution car elle n'est pas compatible avec l'accord de Bonn.

Un « gouvernement pleinement représentatif » (italique ajouté, J.E.) n'est possible que si des élections sont tenues en fonction d'un système de représentation proportionnelle, car les systèmes électoraux majoritaires ne peuvent produire qu'accidentellement un gouvernement suffisamment représentatif.

Même sans cette orientation de l'accord de Bonn, un choix réfléchi basé sur les huit critères bien établis pour choisir un système électoral, critères qui figurent ci-après, conduit à l'évidence à un système électoral à représentation proportionnelle. En conséquence, pour les deux raisons mentionnées, les élections de la Wolesi Jirga de 2004 devraient être tenues comme des élections à représentation proportionnelle. Les systèmes électoraux à représentation proportionnelle ne sont toutefois pas un système électoral particulier, mais toute une famille (et même élargie) de systèmes électoraux. Il s'agit donc de choisir parmi les divers systèmes électoraux à représentation proportionnelle qui ont été élaborés au fil des ans. Un choix réfléchi parmi les systèmes électoraux est normalement basé sur une pondération équilibrée d'un nombre considérable de critères, parmi lesquels on trouve habituellement les huit préoccupations suivantes (adoptées ici de Reynolds, Reilly, et coll., 1997) :

Des compromis entre ces huit critères sont inévitables. C'est particulièrement le cas pour les élections transitoires et les élections après un conflit, alors que les contraintes temporelles, les tensions ethniques, les problèmes de représentation, les questions linguistiques et d'alphabétisation, les résultats escomptés dans certaines conditions et d'autres éléments sont des facteurs importants à prendre en compte lorsque la décision finale sur le système électoral et ses composantes est éventuellement prise. En outre, diverses questions plus spécifiques associées aux divers systèmes de représentation proportionnelle envisagés doivent être considérées avec soin.

On peut déterminer au moins sept questions propres à la représentation proportionnelle qu'il faut considérer pour prendre une décision. Puisque ces questions sont interreliées, elles doivent être considérées simultanément.

Selon le raisonnement présenté ci-dessus, les élections de la Wolesi Jirga de 2004 devraient se dérouler selon un système électoral à représentation proportionnelle. Les élections à représentation proportionnelle nécessitent des circonscriptions plurinominales, c'est-à-dire où on élit plus d'un député. La raison en est que c'est seulement avec cette formule que les sièges peuvent être distribués de manière à traduire – plus ou moins parfaitement – la distribution des votes entre les candidats des différents partis et les candidats indépendants. Plus il y a de sièges dans une circonscription, plus il est facile de refléter la tendance du vote pour les partis, de sorte qu'un parti recueillant par exemple 17 % du suffrage obtiendra environ 17 % des sièges.

Les systèmes où tout le pays forme une seule circonscription à représentation proportionnelle (par exemple les Pays-Bas, l'Afrique du Sud, le Danemark, l'Allemagne et Israël) auront donc une correspondance presque parfaite (à ce niveau) entre la répartition des votes et la répartition des sièges (pour les partis au-dessus du seuil électoral, le cas échéant). Toutefois, si les partis ne se présentent qu'au niveau national et d'après une liste nationale des candidats, les électeurs ont souvent tendance à croire qu'ils n'ont aucune représentation locale ou régionale appropriée et ils ne savent pas qui sont leurs représentants.

La solution est d'affecter tous les sièges dans de plus petites circonscriptions plurinominales (souvent identiques aux subdivisions administratives régionales du pays, par exemple les provinces, les régions ou les comtés) ou de combiner l'affectation nationale globale des sièges à une affectation régionale ou locale de certains des sièges qui sont ensuite pris en compte dans le calcul final. Si l'affectation des sièges au niveau local a lieu après une élection majoritaire dans des circonscriptions uninominales, on parle souvent d'élection proportionnelle mixte. Ce système électoral est bien connu de l'Allemagne et a été introduit dans quelques pays au cours des 10 dernières années (par exemple la Nouvelle-Zélande et le Lesotho, et pour les élections de l'assemblée en Écosse et au pays de Galles), et il a également été débattu ailleurs.

Le système électoral proportionnel mixte présente plusieurs avantages mais aussi certains inconvénients, du moins dans les pays traditionnels peu alphabétisés et où la structure des partis est faible. La raison de ces inconvénients – du moins dans les pays où les structures administratives et les structures des partis sont faibles et qui sont peu alphabétisés – est qu'un système électoral proportionnel mixte ordinaire nécessite les conditions suivantes :

D'après ce raisonnement, les options pour le système électoral de la Wolesi Jirga de 2004 sont au nombre de deux principalement, bien qu'une troisième option (présentée ci-après) soit également possible. Ce jugement est basé sur le libellé de l'accord de Bonn, les divers critères pour choisir les systèmes électoraux et la nécessité évidente d'un système simple qui puisse être pleinement compris et apprécié par les électeurs et les partis dès les premières élections. Dans leur ensemble, ces conditions éliminent l'application d'un système électoral proportionnel mixte explicite. Il y a donc deux options principales de système électoral :

La troisième option, à ne pas rejeter du revers de la main car elle ne nécessiterait pas que les électeurs présentent deux bulletins, consisterait à combiner ces deux systèmes de la manière suivante :

Comme ces trois options de système électoral ont chacun un mérite considérable, il est fortement recommandé qu'elles forment la base de la discussion à venir au sujet du système électoral à mettre en oeuvre pour les élections de la Wolesi Jirga en 2004.

  1. elle séparera la préparation de l'élection de la préparation et de la publication des résultats de l'exercice de recensement préalable;
  2. le lien direct entre le nombre d'électeurs inscrits dans une province et le nombre de sièges qui lui sont affectés offre une forte incitation à tous les mouvements et regroupements politiques d'obtenir que tous les électeurs éventuels, y compris les femmes, s'inscrivent avant l'élection, car un faible niveau d'inscription dans une province aurait la conséquence immédiate de réduire son nombre de sièges.
       1. Pour les élections de juin 2004, les 225 sièges à la Wolesi Jirga suggérés selon l'option 2 (ou peut-être 200 selon l'option 3) sont affectés aux 32 provinces (ou quel que soit le nombre réel de provinces) selon une proportionnalité stricte de la somme de deux chiffres : 1) le nombre final d'électeurs inscrits dans chaque province et 2) la superficie géographique de chaque province en kilomètres carrés, peut-être multipliée par un facteur de 10 (le facteur exact reste à déterminer, mais 10 semble être un choix raisonnable).
 
  2. Une affectation provisoire de 225 sièges aux provinces selon l'option 2, d'après les prévisions démographiques moyennes pour chaque province plus la superficie en kilomètres carrés multipliée par 10 donne les résultats suivants :
 
    2 sièges :    1 province (Nuristan)
    3 sièges :    4 provinces (Logar, Kunar, Laghman, Kapisa)
    4 sièges :    7 provinces (Khost, Paktya, Sar-i-Pul, Badghis, Nimroz, Zabul,
                  Bamyan)
    5 sièges :    3 provinces (Wardak, Paktika, Jawzjan)
    6 sièges :    2 provinces (Samangan, Farah)
    7 sièges :    3 provinces (Takhar, Ghor, Parwan)
    8 sièges :    5 provinces (Kunduz, Baghlan, Balkh, Faryab, Uruzgan)
    9 sièges :    1 province (Badakhshan)
    10 sièges :  0 province
    11 sièges :  1 province (Hilmand)
    12 sièges :  3 provinces (Ghazni, Nangarhar, Kandahar)
    13 sièges :  0 province
    14 sièges :  0 province
    15 sièges :  1 province (Hérat)
    24 sièges :  1 province (Kabul)

Un calcul semblable basé sur les 200 sièges de l'option 3 n'a pas été entrepris, mais la distribution suivrait évidemment le même modèle.

 

Option 1 :
Représenta­tion propor­tionnelle simple dans une seule circonscrip­tion nationale globale, listes des partis fermées

Option 2 :
Représentation proportionnelle simple dans 32 circonscriptions plurinominales, sièges attribués proportionnelle-ment aux circonscriptions, listes des partis fermées

Option 3 :
Comme l'option 2, mais certains sièges compensatoires sont attribués aux partis sous-représentés dans les circonscriptions plurinominales

1. Simplicité du système

5 5 4

2. Données supplémentaires requises pour attribuer les sièges aux circonscriptions

5

4

4

3. Nombre de bulletins de vote requis

5 5 5

4. Effets attendus sur la formation de mouvements politiques nationaux (« partis »)

5

3

4

5. Les diversités politiques, régionales et autres se refléteront-elles dans la Wolesi Jirga?

3

5

4

6. Les électeurs peuvent-ils directement tenir des politiciens individuels responsables?

1

3

2

7. Jusqu'à quel point les candidats peuvent-ils être élus facilement?

1

3

2

8. Degré de proportionnalité globale (si aucun seuil électoral n'est établi, dans les options 1 et 3)

5

3

4

Somme de 1 à 8

30 31 29

Recommandations

Les trois options de système électoral décrites ci-dessus doivent être présentées avec soin à tous les intéressés. Les options doivent être examinées de près et débattues aux niveaux politiques appropriés avant qu'une décision soit prise quant au système à appliquer aux élections de la Wolesi Jirga de 2004. Mais il ne semble pas urgent de mettre au point ce processus décisionnel, car il y a certainement des problèmes plus sérieux actuellement, concernant d'autres éléments du processus de préparation aux élections.

Les dispositions pour les élections de la Wolesi Jirga de 2004 ainsi que le titre pertinent dans la proposition constitutionnelle devraient au moins inclure les éléments suivants et les portions pertinentes des articles sous le titre 4 de la Constitution de 1964 :

Une commission électorale (centrale) indépendante devrait être établie. La commission électorale sera composée de X membres, dont au moins un devra posséder des titres de compétences juridiques équivalant à ceux d'un juge de la haute cour. Le président et les membres de la commission électorale sont nommés par le président, après avoir été désignés selon les modalités précisées dans la loi électorale. Ces modalités doivent prévoir un examen ouvert, transparent et impartial des candidats possibles, qui ne doivent à aucun moment à partir de leur nomination et au cours de leur mandat être membres d'un mouvement ou d'un parti politique. La loi électorale doit également préciser (en termes généraux) comment le secrétariat de la commission électorale sera structuré et pour quelle durée les commissaires sont nommés. La durée devrait être plus longue que le mandat électoral parlementaire prévu, qui était de quatre ans dans la Constitution de 1964, et également plus longue que le mandat présidentiel, si un président élu est éventuellement prévu par la Constitution.

La Constitution devrait également indiquer qu'il y aura une sorte de tribunal électoral, qui entendra les demandes et les plaintes sérieuses, comme le précisera la loi électorale. Les plaintes devraient toujours être soumises d'abord à la commission électorale, qui servira de première instance dans les cas de plaintes associées aux élections.

Les critères d'admissibilité au vote et à la candidature aux deux chambres du Shura (Parlement) doivent également figurer dans la Constitution, ce qui est particulièrement important par rapport aux personnes déplacées à l'intérieur du pays (PDIP) et aux réfugiés résidant hors de l'Afghanistan.

Les seuils électoraux ne sont pas nécessaires selon l'option 2; selon les options 1 et 3, la recommandation est de ne pas appliquer un seuil électoral; il est important que tous les courants d'opinions soient représentés à la Wolesi Jirga plutôt que de les avoir seulement à l'extérieur de cet organe.

Aucune disposition spéciale pour la représentation des femmes n'a été incluse dans ces recommandations car il n'y a aucune raison de croire que de telles dispositions seront acceptées et amélioreront la qualité des élections de la Wolesi Jirga en 2004. Toutefois, ceux qui préparent les listes de candidats devraient être encouragés à inclure autant de femmes que possible sur leurs listes (et à des places qui offrent de réelles chances d'élection).

Si un système comprenant un président élu est éventuellement inclus dans la Constitution, les dispositions concernant l'élection du président devraient également y figurer. Un système majoritaire à deux tours est proposé, car il assurera que le président a été appuyé par plus de 50 % des électeurs, qu'il soit élu au premier ou au deuxième tour.