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Projet d'inscription et d'élection en Afghanistan (PIEA)


Le développement des partis politiques en Afghanistan
Rapport thématique 4 du PIEA


Carolyn McCool
31 mars 2003

Sommaire

L'Afghanistan traverse une phase de développement précédant la primauté du droit; il se rapproche des normes de la démocratie et d'une élection, en 2004, pour mettre fin à l'une des histoires les plus sombres du monde. Les partis politiques qui ont oeuvré pendant des décennies dans un environnement inquiétant d'illégalité et de violence sont particulièrement fragiles. Les obstacles au développement des partis politiques sont les risques très concrets d'intimidation, le harcèlement et les représailles violentes visant l'activisme, la crainte de ces conséquences – qu'elles se produisent ou non, et la nécessité de s'assurer, au sein du gouvernement et des formations politiques, que le rôle, la formation, le fonctionnement, les droits et les responsabilités des partis politiques sont compris et appuyés par une capacité opérationnelle. Tous ces obstacles risquent de s'aggraver durant la période précédant et suivant immédiatement l'élection de 2004. Or cette élection ne peut pas réussir et dégager une certaine intégrité et une certaine crédibilité sans la participation d'entités politiques actives à des niveaux raisonnablement fonctionnels.

Les entités politiques sont à un stade de développement très embryonnaire en Afghanistan, bien que certaines existent sous une forme ou une autre depuis de nombreuses années. Plus de 100 formations politiques peuvent être actuellement recensées, beaucoup d'entre elles à un stade très instable de croissance, de transition ou d'union avec d'autres. De grandes différences semblent marquer les importantes lignes de faille comme le rôle de la religion par rapport à l'État, la relation des pouvoirs régionaux et provinciaux avec le gouvernement central et la place des femmes dans la société, bien que ces questions n'aient pas encore été exposées et débattues dans le contexte de compétitivité d'une élection. En outre, les partis sont confrontés à ce qui pourrait s'avérer une loi draconienne sur l'inscription plaçant le gouvernement central dans une position de force et d'ingérence vis-à-vis du programme, des politiques, des chefs et des membres des partis.

Il semble qu'aucune des formations politiques actives en Afghanistan n'ait de structure comportant une procédure décisionnelle interne établie, de membres et de chefs élus connus, ou de programme élaboré et appuyé par les membres. Il s'agit plutôt de formations n'ayant pas encore le statut de parti qui se sont réunies autour de personnes exerçant une influence établie, autour d'une identité ethnique ou religieuse ou autour d'objectifs idéalistes comme « la démocratie ». Il faudra accorder une aide considérable à ces formations pour leur permettre de progresser sur les plans de la structure et de l'idéologie. La transformation et l'auto-organisation spontanées sont impossibles.

Le développement des partis politiques exige donc un appui considérable. Le besoin le plus pressant est toutefois de collaborer et de se mettre à l'unisson avec ceux qui travaillent déjà dans ce domaine. Deux organismes sont déjà très engagés : l'American National Democratic Institute et le Friedrich Ebert Stiftung (Allemagne). Les deux organismes sont réputés offrir un niveau de service fort crédible aux entités politiques en Afghanistan. Ils ont confirmé le besoin de ressources accrues dans ce domaine et le fait qu'ils appuieraient et accueilleraient favorablement l'engagement d'un intervenant supplémentaire. La recommandation centrale de ce rapport est qu'un tel engagement soit pris dès que possible.

Si des ressources sont affectées à un tel engagement, par exemple par un partenariat entre Élections Canada et la Fondation internationale pour les systèmes électoraux (IFES), la conception d'un programme de renforcement des capacités devrait se faire dans le pays, dans le contexte d'un groupe de travail sur le développement des partis politiques présidé par la Mission d'assistance des Nations Unies en Afghanistan (MANUA), à titre d'organisme responsable du succès de la mission internationale en Afghanistan. Ce programme doit comprendre des moyens de développement des partis politiques, c'est-à-dire mettant l'accent directement sur les entités politiques, mais il doit aussi prévoir un effort pour le renforcement des autorités étatiques et électorales, de même que de diverses professions clairement liées aux partis politiques, comme les professions juridiques, afin d'obtenir des résultats et d'optimiser les effets du renforcement des capacités et des institutions.

Introduction

L'Accord de Bonn stipule qu'en Afghanistan, un gouvernement « pleinement représentatif » doit être élu par voie d'élections « libres et régulières » tenues dans les deux ans suivant la date de convocation de la Loya Jirga d'urgence. Une série de résolutions prises par le Conseil de sécurité de l'ONU en 2001, aboutissant aux résolutions 1378 et 1383, indique clairement qu'on a pour intention et comme attente que la communauté internationale soutienne concrètement, par des ressources et en temps utile, la tenue d'élections libres et régulières avant la fin de juin 2004. Plusieurs éléments devront être abordés dans une architecture globale d'aide si l'on veut que ce soutien soit efficace. Parmi ces éléments, le développement des partis politiques est crucial.

1.  Contexte

Ce rapport est préparé à la demande d'Élections Canada et de l'IFES. Le but est de revoir la situation des partis politiques en Afghanistan dans le contexte du cadre juridique, y compris une loi sur les partis politiques, et de favoriser le développement des partis politiques d'ici l'élection de 2004 et par la suite. On a passé environ quatre semaines en Afghanistan, principalement à Kaboul, et effectué un seul voyage à Kandahar. On a tenu quelque 45 réunions consultatives1 et passé de nombreuses heures à discuter avec l'équipe d'Élections Canada et de l'IFES. On a consulté divers documents et ouvrages de référence.

On ne peut pas prétendre bien connaître l'Afghanistan après un séjour de quatre semaines passées en majeure partie dans la capitale. La situation est très complexe et alourdie par un passé de conflits graves et variés. Toutefois, certains types de conditions sont courants dans les sociétés d'après-conflit qui connaissent un changement rapide et, bien qu'on ait appris de nombreuses leçons nouvelles en Afghanistan, aucune n'a été surprenante. On a donc pu tirer certaines conclusions et formuler des recommandations2 en toute confiance.

2.  Le rôle des partis politiques

La participation des partis politiques3 est un élément essentiel de toute élection libre et régulière. La formation et le développement des partis politiques sont essentiels pour : a) assurer la participation des citoyens à la vie publique et à la gouvernance; b) établir un ensemble d'options stratégiques et structurelles permettant d'orienter le processus de création d'un État; c) tenir des élections qui produisent une forme de gouvernement représentatif; et d) transférer le pouvoir de la population aux gouvernants.

L'engagement des entités politiques dans le processus électoral et le processus parlementaire permet à tous les secteurs de la société de revendiquer une part du pouvoir. Il permet à des groupes de personnes de briguer le pouvoir plutôt que de dépendre de personnes qui les choisissent comme base du pouvoir, c'est-à-dire qu'il permet l'exercice collectif du pouvoir à l'échelle nationale. De plus, la transition en Afghanistan pourra progresser de manière plus rapide et méthodique si les parlementaires représentent les électeurs par le mécanisme des partis politiques. L'intérêt public est soutenu par des décisions stratégiques négociées, ce qui est difficile voire impossible à envisager si les représentants exercent une charge publique sur la base du seul pouvoir individuel. C'est par la participation des citoyens aux partis politiques et par l'engagement de ces partis dans le processus électoral et législatif que la primauté du droit sera institutionnalisée dans la société. Les partis sont également des institutions qui assurent la responsabilisation des gouvernants envers les gouvernés. En un sens, ils assurent la transmission du pouvoir aux institutions de la gouvernance et, dans le sens inverse, le processus de responsabilisation essentiel pour contrôler le pouvoir et son exercice.

La stabilité de l'Afghanistan et son entrée dans la communauté des nations démocratiques dépend donc, entre autres, de la transformation des partis politiques en organisations raisonnablement matures et représentatives. Le fait de ne pas soutenir le développement de ces entités non seulement retarderait le progrès de la démocratie en Afghanistan mais, à brève échéance, sanctionnerait l'exercice du pouvoir par la violence et l'oppression religieuse en apportant à cet ancien système les apparences d'un processus électoral moderne. Compte tenu de sa récente histoire, les conséquences nationales et internationales seraient graves pour l'Afghanistan.

Le défi consiste à concevoir un programme permettant de créer une diversité raisonnable de partis politiques. La tâche comporte deux aspects: a) favoriser l'apparition entre les partis d'un écart idéologique ou politique suffisamment important pour que les électeurs aient un choix réel4; et b) appuyer le renforcement de la capacité de ces organisations à s'engager d'abord dans le processus électoral puis dans le processus parlementaire.

Certaines conditions sont nécessaires pour que les partis politiques tels qu'ils sont connus dans les pays démocratiques occidentaux émergent et s'engagent dans le processus électoral et le processus parlementaire5. Les citoyens doivent savoir et comprendre qu'au titre de la liberté individuelle, ils auront le droit légitime de former des partis politiques et de s'y joindre, de soutenir ou de diriger la concurrence livrée par leur parti à d'autres entités semblables et de voter individuellement et secrètement pour un parti politique et ses candidats6. Il doit exister des incitatifs institutionnels à exercer ces droits, par exemple la possibilité d'élire une certaine personne au Parlement, d'être élu et d'influer sur des aspects comme le développement institutionnel, l'affectation des ressources, les relations commerciales et la politique étrangère. Point particulièrement important pour le développement des partis politiques, il doit y avoir des ressources suffisantes pour que les gens exercent leurs droits de former des partis politiques, de s'y joindre et de voter pour les partis politiques et leurs candidats.

Aucune de ces conditions n'existe en Afghanistan actuellement à un degré suffisant pour permettre la création sans aide d'entités politiques matures. La connaissance et la compréhension des processus en place, sauf dans le cas d'une très petite élite intellectuelle, sont si limitées et confuses qu'elles sont fonctionnellement inexistantes; par exemple, même si de nombreuses personnes savent qu'il y aura probablement une autre Loya Jirga, elles ne comprennent pas quel sera son but et certaines, même parmi les cadres supérieurs du gouvernement, ne savent pas qu'il y aura en juin 2004 une élection de représentants au Parlement central7. Les incitatifs institutionnels qui amèneront les gens à tenter d'exploiter pleinement le processus électoral n'ont pas encore été établis mais le seront par l'adoption d'une constitution et de diverses lois, par exemple sur l'enregistrement des partis politiques et le cadre électoral, probablement plus tard en 2003. En fin de compte, sans une aide significative de sources étrangères, la capacité d'appuyer le développement des partis politiques demeure limitée, à l'exception des personnes disposant d'importantes ressources financières personnelles et de bons conseils.

Signaler cette absence de conditions ne doit pas être pris comme une critique de la société afghane ou du peuple afghan. L'histoire de ce pays au cours des dernières décennies a empêché tout développement significatif dans ces domaines.

3.  La construction des partis politiques en Afghanistan

Il n'existe aujourd'hui en Afghanistan aucune formation politique pouvant être définie comme parti politique au sens où on l'entend dans les démocraties occidentales arrivées à maturité. Il y a toutefois un éventail de formations présentant des caractéristiques politiques et exerçant une influence qui se distinguent quant à l'âge, au développement organisationnel, au pouvoir, au rayonnement géographique et aux bases et convictions idéologiques. Le fait qu'elles ne puissent pas ressembler à des partis politiques au sens occidental ne signifie pas qu'elles n'en sont pas; dans certains cas, elles sont extrêmement puissantes et sophistiquées et elles recèlent un vaste potentiel.

Aucune liste ou analyse exacte des partis ne peut être produite après un seul mois en Afghanistan. On estime qu'un tel projet nécessiterait deux à trois mois pour atteindre un certain degré de fiabilité et de crédibilité. Ce projet serait essentiel pour soutenir la conception de tout nouveau programme de renforcement des institutions ou des capacités.

Il n'y a pas de consensus quant au nombre d'entités politiques, à leurs noms ou à leurs chefs. Il existe une liste qui identifie environ 118 entités politiques. D'autres listes indiquent au moins plusieurs dizaines d'organisations. Il y a les anciens partis jihadi, dont certains sont plus fondamentalistes et extrémistes et d'autres plus modérés. Certains de ces partis peuvent être en transition ou en voie de fusion. Il existe d'anciens partis constitutionnels dont certains ont une histoire remontant à des décennies et d'autres sont royalistes, gauchistes ou plus conservateurs. Il y a les partis chiites basés sur des caractéristiques ethniques ou religieuses et représentant différentes parties d'un segment de la population afghane. Il y a des vestiges actifs de formations communistes. Il y a des formations démocratiques plus nouvelles dont les membres ont probablement des racines dans un grand nombre d'autres traditions. On soupçonne que beaucoup de ces nouvelles formations ont des rapports avec des capitaux étrangers.

Ces formations ne sont dans aucuns cas des partis politiques comme nous les connaissons en Occident avec de nombreux membres et des structures organisées. Elles reposent sur des bases de pouvoir régionales traditionnelles, tribales, ethniques ou religieuses, recherchent de telles bases de pouvoir ou s'efforcent d'établir un nouveau type de base de pouvoir sous la bannière d'une démocratie dont les paramètres ne sont pas encore bien compris. Toutes ces formations veulent assurément passer par l'étape électorale de 2004 et accéder au pouvoir, en qualité d'institutions crédibles, par rapport aux bases de pouvoir de l'Afghanistan, à la communauté internationale ou aux deux.

Les différences idéologiques ou l'écart entre ces formations existent dans la mesure où il y a des divergences d'opinion et de croyances sur des aspects comme le rôle de la religion dans un État souverain, le fait que ce rôle ait une portée pratique stricte ou libérale, la relation des régions et des provinces avec le gouvernement central et la place des femmes dans la société. La tension entre ceux qui cherchent un avenir basé sur la primauté du droit et les normes démocratiques et ceux qui veulent préserver des bases de pouvoir plus anciennes et traditionnelles sous-tend ces différences et d'autres différences en Afghanistan. L'élection de 2004 sera une expérience cruciale dans l'évolution de ces rivalités.

Des partis politiques existent en fait depuis des décennies en Afghanistan, et le mouvement démocratique n'est pas un phénomène nouveau puisqu'il remonte au moins au début du 20e siècle. Diverses périodes de libéralisme ont vu la naissance de formations qui ont réussi à survivre, dans certains cas depuis des décennies. Citons par exemple la période parlementaire libérale suivant immédiatement la Seconde Guerre mondiale et la période constitutionnelle des années 1960 à 1973. Il y a aujourd'hui en Afghanistan des partis dont l'histoire remonte directement aux années 1960 et dans certains cas, encore plus loin.

La relation entre certaines de ces forces et formations est fluide et propice au changement, y compris la relation entre les formations démocratiques plus nouvelles et les formations plus anciennes visant la réforme. Par exemple, le Front islamique national d'Afghanistan, dirigé par Pir Gailani, a exprimé son désir et sa volonté de faire partie d'une nouvelle structure politique avec certaines des forces démocratiques plus jeunes pour d'abord renforcer le gouvernement central et le président Karzai et ensuite pour encourager un candidat présidentiel à l'élection de 2004, que cette personne soit M. Karzai, le roi ou peut-être Pir Gailani lui-même. En même temps, on prévoit que les blocs de pouvoir tribaux et religieux demeureront et que seulement un parti présidentiel et l'anticipation de l'exercice du pouvoir sont susceptibles d'influer sensiblement sur eux.

La création de nouveaux partis politiques est envisagée dans divers milieux. Par exemple, on dit que le président Karzai pense établir un parti politique. Son frère dirigerait cette initiative. On soutient que le président lui-même ne s'est guère investi dans ce projet ou n'est pas entièrement convaincu de sa sagesse. De plus, des assemblées du peuple Hazara issues du parti Hezb-i Walahat pourraient former la base d'un nouveau parti politique à prétention multiethnique. Selon la rumeur, un parti pourrait être créé par ceux qui se réclament de l'Alliance du Nord.

Il y aurait quelque 70 nouvelles formations jeunes et prodémocratiques. Beaucoup de ces formations en sont probablement encore aux tout premiers stades de développement et peuvent compter relativement peu de membres actifs. Environ 45 d'entre elles se sont unies et constituent ce qu'on appelle maintenant le Front national pour la démocratie en Afghanistan. Plusieurs groupes ont dirigé la formation du Front, dont le Conseil national de la paix et de la démocratie et le Conseil des défenseurs de la paix et de la liberté, chacun étant à son tour un organisme-cadre. Il est intéressant de noter que malgré l'absence d'une loi sur les partis politiques ou d'une constitution, le Front national pour la démocratie en Afghanistan a annoncé sa formation lors d'un important événement public. Un programme du parti sera rédigé et les candidats seront présentés pour l'élection de 2004. Toutefois, les groupes qui se sont joints à ce front peuvent garder leur propre identité et demander de participer à l'élection de façon indépendante. Il est peu probable que l'un ou l'autre de ces groupes envisage une alliance ou un partenariat avec d'autres partis plus anciens, même les plus modérés comme la formation de Gailani, le Front islamique national d'Afghanistan. C'est sans doute parce que les plus nouvelles forces démocratiques veulent se dissocier de toute idée de doctrine guerrière ou de fondamentalisme religieux et parce qu'elles craignent d'être marginalisées par des personnes plus expérimentées au plan politique et, dans certains cas, plus charismatiques qui ont déjà une vaste clientèle potentielle.

Des observateurs dignes de foi prédisent que nous pouvons nous attendre à voir au moins les partis politiques suivants émerger et se développer avec des aspirations électorales et un réel espoir d'obtenir une part importante du suffrage :

Il peut évidemment y avoir une multitude d'entités plus marginales sans grand espoir de soutien significatif mais drainant néanmoins les votes d'autres partis.

Aucune formation politique actuelle de l'Afghanistan ne semble ni apte à fonctionner à des niveaux raisonnables, de manière transparente et efficiente, conformément à la primauté du droit dans une élection ou dans une tribune législative, ni susceptible de le devenir spontanément. Afin d'aider les partis à créer cette capacité et à contribuer à l'intégrité de l'élection de 2004, des ressources considérables devront être déployées à très brève échéance, en plus de celles qui sont déjà en place.

Peut-être la leçon la plus difficile à apprendre pour les politiciens – pas seulement en Afghanistan – et certainement la plus cruciale pour le succès du processus électoral, est-elle la façon de perdre. Il est fort possible que ceux qui n'obtiennent pas à un poste de domination, ou à tout le moins une très forte pluralité, auront recours à la violence pour obtenir un tel poste. Cela pourrait signifier une fin prématurée de l'expérience démocratique en Afghanistan. Il faut s'attaquer à ce problème de différentes façons, notamment par un programme efficace de désarmement, démobilisation et réintégration (DDR), mais un programme efficace de développement des partis politiques insistant sur la primauté du droit est également crucial pour assurer l'acceptation des résultats de l'élection.

Cadre juridique

Par définition, dans une société démocratique, les partis politiques n'ont pas besoin d'autorisation législative ou d'autres formes d'autorisation gouvernementale pour exister. En fait, une telle exigence pourrait conduire à la subversion des droits constitutionnels à la liberté d'association, d'assemblée et d'expression. Une loi à l'extérieur du cadre électoral qui serait conçue pour réglementer l'existence des partis politiques ne devrait être envisagée que si la politique publique le justifie clairement et devrait dans tous les cas faire abstraction de la politique et des activités de ces partis, sauf lorsqu'ils s'égarent dans des aspects comme l'incitation à la violence, les propos haineux ou l'obscénité.

On convient généralement qu'en Afghanistan aujourd'hui, les partis politiques ne peuvent pas fonctionner légalement sans une autorisation spécifique obtenue du gouvernement. Le danger est évidemment qu'une loi en ce sens puisse être révoquée ou minée par des modifications adoptées assez facilement par voie législative, le risque étant de miner les droits plutôt que de réglementer leur exercice. Il est donc essentiel qu'une protection constitutionnelle claire soit assurée. De plus, avec une prolifération d'instruments (constitutionnels, électoraux, réglementaires), visant tous les partis politiques, une harmonisation subtile est nécessaire pour que les dispositions, les exigences, les responsabilités et les droits soient reliés entre eux d'une manière transparente.

Les besoins sont clairs, impératifs et, compte tenu du bref délai, urgents. Une constitution doit être adoptée, un programme législatif doit être établi pour l'autorité transitoire, y compris une ou plusieurs lois électorales prévoyant entre autres une commission électorale. Cette commission doit être établie et doit entreprendre la mise en oeuvre du plan d'action qui aboutira à une élection en Afghanistan. Les événements devraient de préférence se dérouler dans cet ordre. Toutefois, comme on ne prévoit pas que la constitution sera adoptée avant octobre de l'année en cours, l'ordre inverse semble s'imposer. L'Accord de Bonn prévoit une élection nationale avant la fin de juin 2004. À ce moment, le programme de l'Accord sera achevé et sa force d'impulsion sera perdue. Les préparatifs pour une élection en juin 2004 doivent commencer dès maintenant. L'intention est donc d'adopter d'abord une législation établissant une commission électorale et la réglementation des partis politiques avant d'adopter la constitution. Bien que cette façon de procéder ne soit pas la plus méthodique d'un point de vue juridique et qu'elle puisse dérégler le développement global par nécessité de modifier la législation après la constitution, il n'y a aucune autre solution pratique si l'on veut respecter l'échéancier de l'Accord de Bonn.

1.  La Constitution

La Constitution de 1964 prévoyait à l'article 32, entre autres, que « les citoyens afghans ont le droit de former des partis politiques, conformément à la loi... ». Cela indique clairement que des exigences légales seront établies. Toutefois, le roi a refusé de signer la loi sur les partis politiques. Cette omission a eu pour effet d'éliminer en fait un droit qui en soi était garanti par la Constitution. Le fait de lier un droit constitutionnel à un texte législatif n'est pas une approche recommandée pour la rédaction d'une constitution, puisqu'il peut être interprété comme une permission de restreindre, de contraindre ou d'affaiblir les droits et libertés de base.

Il est recommandé que la constitution garantisse le droit de former des partis politiques, mais que ce droit ne soit pas limité par un libellé comme « conformément à la loi. »

Une commission est chargée de la rédaction de la constitution. Après en avoir produit une version préliminaire, la commission la présentera à une commission élargie qui cherchera à dégager un consensus sur le document et les changements proposés. Les points de vue de cette commission seront ensuite présentés au public pour un vaste processus de consultation. Il semble que la commission est très consciente de la nécessité d'un processus de consultation publique et qu'elle a préparé une proposition détaillée à cet effet. Il s'agira d'un projet vaste et complexe conduisant à une Loya Jirga constitutionnelle en octobre 2003.

En ce qui concerne le système électoral, on prévoit que la constitution garantira le droit de vote et pourra comprendre des dispositions pour le système de représentation ainsi que pour d'autres aspects électoraux fondamentaux, par exemple l'établissement d'une commission électorale indépendante.

On indique que la commission pourrait convenir d'adopter un modèle de gouvernement unitaire dans lequel tous les fonctionnaires provinciaux rendraient compte au centre. D'autres questions seront abordées dans la constitution, par exemple le rôle du roi, le cas échéant, et le bien-fondé d'un Parlement à une ou à deux chambres. Toutes ces questions influeront sur les partis politiques rivalisant pour le pouvoir et donneront lieu selon le cas à des dynamiques très différentes dans le processus électoral et dans le forum législatif subséquent.

2.  La législation électorale

Du point de vue de la loi et du développement, les partis politiques ne peuvent pas être analysés isolément mais doivent l'être dans le contexte ou l'environnement dans lequel ils fonctionnent. Le principal facteur contextuel, du moins jusqu'à la tenue de l'élection, sera le processus électoral. L'interconnexion entre les entités politiques et les autorités électorales et autres est cruciale pour le développement des partis politiques.

Il n'y a pas encore de loi électorale. Une telle loi pourrait émerger comme simple texte législatif omnibus ou comme une série de lois traitant des différents aspects du système électoral et de l'élection elle-même. Les contraintes de temps pourraient favoriser la deuxième approche.

La commission électorale
Dans l'Afghanistan d'aujourd'hui, où l'histoire est marquée par la violence extrême et par une grave oppression politique et religieuse, le processus électoral soulèvera de nombreuses questions délicates et controversées. L'expérience d'autres pays a démontré que les commissions électorales ont déjà tenté de descendre dans l'arène politique en prenant des décisions qui limitent la concurrence des partis aux entités et aux candidats jugés plus acceptables pour les commissaires. Des efforts devraient être faits pour contrecarrer cette tendance et assurer la capacité de la commission à agir de manière indépendante et impartiale au plan politique. Les électeurs devraient déterminer la vie politique de l'Afghanistan, et non les commissaires dont l'unique rôle est d'organiser une élection efficace, libre et régulière.

La structure et les compétences de la commission électorale seront établies par l'autorité transitoire. Les principes primordiaux sont que la commission doit être indépendante du gouvernement et du contrôle politique, et qu'elle doit être limitée par la loi à des juridictions ou des compétences clairement définies.

Aucun groupe de travail électoral n'a encore été établi et aucune échéance n'a été proposée. On ne sait pas non plus si un groupe de travail sera établi ou si la commission sera établie simplement sans passer par le processus d'un groupe de travail. Quel que soit le processus, une consultation publique est souhaitable. Cette consultation est particulièrement cruciale en l'absence de forum législatif qui permettrait un débat sur l'action gouvernementale proposée.

Il est recommandé qu'un projet de loi établissant une commission électorale soit publié aux fins de consultation publique.

Le groupe de travail et la commission formuleront des recommandations ou trancheront toutes les questions relatives au système électoral et à l'élection, sauf celles qui sont déterminées par la Constitution. On indique qu'elle devrait aussi se pencher sur la rédaction d'une loi sur les partis politiques. Il semble aussi que le nom du président de la commission pourrait être connu dans un très proche avenir.

Le groupe de travail et la commission électorale doivent absolument être composés de personnes compétentes aussi indépendantes que possible des partis politiques existants ou émergents et des mouvements tribaux, ethniques et religieux, afin d'assurer le plus haut degré d'intégrité du processus électoral et la crédibilité de la commission en Afghanistan et à l'étranger. Une commission électorale indépendante et compétente serait en bonne position pour conseiller l'autorité transitoire sur la nécessité d'une approche équilibrée et neutre de toutes les questions nécessitant un texte législatif, y compris l'enregistrement des partis politiques.

Afin de soutenir la réalité et l'apparence d'une commission indépendante, il est recommandé d'établir un processus de nomination des commissaires ouvert, transparent et fondé sur le mérite.

Il est en outre recommandé de concevoir immédiatement un programme de renforcement des capacités qui sera mis en oeuvre après la nomination des commissaires. Ce programme devrait comprendre une série de colloques d'orientation, d'information et d'éducation dans le pays ainsi qu'un élément hors du pays comprenant des tournées d'étude et des visites de délégations. Ce programme devrait être coordonné en étroite collaboration avec la MANUA et avec l'autorité transitoire.

Questions électorales touchant les partis politiques
Les aspects controversés entre les entités politiques et l'État, y compris les autorités électorales, comprendront vraisemblablement la divulgation de la structure du parti, de son programme et de ses finances ainsi que l'examen des programmes des partis et des candidats proposés. D'autres problèmes se présenteront sans doute; ils sont décrits ici dans le but d'illustrer un type d'approche inclusive et neutre au plan politique, qui impute à toutes les parties et autorités la responsabilité quant à la transparence et au respect de la primauté du droit.

Divulgation de la structure, du programme et des finances du parti
Les entités politiques voulant rivaliser pour le pouvoir lors d'une élection cherchent à obtenir la confiance du public et, pour cette raison, on devrait exiger qu'elles démontrent au moins un certain degré de démocratie interne, de transparence du processus décisionnel et de responsabilisation. Il est fort probable que les partis devront s'enregistrer auprès de l'État dans un processus distinct du processus électoral et qui comprendra le dépôt d'une copie d'une constitution (voir ci-après). Que la divulgation se fasse auprès d'un ministère ou d'une commission électorale, il est prudent de demander que les partis politiques possèdent et promulguent un statut devant préciser des procédures internes et des processus décisionnels du parti qui sont raisonnablement démocratiques. Du point de vue juridique, cette approche est certainement très difficile mais, particulièrement dans une société sortant d'un conflit récent et se trouvant dans un état de transition profonde et rapide, elle offre un facteur décisif en regard duquel les partis peuvent être mis à l'épreuve, leur indiquant qu'ils doivent satisfaire à certaines attentes. En même temps, un certain degré de souplesse devrait s'appliquer à l'interprétation d'une telle exigence.

De même, les partis politiques voulant participer à l'élection devraient soumettre un exemplaire du programme du parti ou au moins un sommaire. Sous réserve de certaines limites susmentionnées, le contenu de ces programmes est hors de propos – il peut relever d'un intérêt spécial ou être délibérément absurde, communiste ou conventionnel. Ce qui importe est que les partis déclarent publiquement ce qu'ils défendent. Les fonctionnaires électoraux peuvent ainsi s'assurer que certaines normes minimales sont respectées et que la transparence est rehaussée dans le processus électoral.

En dernier lieu, les finances des partis et des candidats doivent être assujetties à un système de comptabilité et d'examen minutieux, ce qui paraîtra probablement offensant, du moins pour certains de ceux qui veulent se présenter à l'élection, mais qui est une protection essentielle non seulement de la transparence mais aussi de l'intégrité de l'élection elle-même. L'utilisation de fonds noirs, gris ou illégaux entachera le processus. De même, l'utilisation de fonds étrangers, même de sources amicales, dégradera le processus électoral et pourrait conditionner le résultat de l'élection, ce qu'il faut éviter à tout prix.

Il est recommandé d'obliger les entités politiques demandant une accréditation pour participer à l'élection à divulguer et à soumettre aux autorités compétentes leur constitution (qui devrait démontrer un respect raisonnable des normes démocratiques et de la primauté du droit), leur programme et leurs états financiers.

Il est recommandé de n'autoriser aucun financement de sources étrangères pour toute entité politique voulant s'enregistrer ou se faire accréditer pour participer à l'élection.

Examen des programmes des partis politiques
Il est courant que les partis voulant participer à une élection doivent soumettre leur programme ou au moins un sommaire de leur programme avec leur demande d'accréditation. C'est le point initial où la commission électorale pourra accepter ou rejeter des entités politiques et elle pourrait être tentée de le faire d'après des considérations politiques, tribales, régionales, ethniques, religieuses ou d'autres considérations hors de propos. La politique du programme d'un parti n'est pas une question que la commission électorale doit prendre en considération, à moins qu'elle dépasse les limites de ce qui est acceptable dans une société de primauté du droit, par exemple en prônant la violence ou la haine ou en proférant des obscénités. De plus, le fait que des membres ou des chefs d'un parti, individuellement ou collectivement, aient notoirement commis des actes criminels ou soient soupçonnés d'en avoir commis ne devrait pas être retenu comme motif pour empêcher l'organisation de participer à l'élection.

Il est recommandé de ne pouvoir retenir ni le contenu du programme d'une entité politique demandant l'accréditation (à moins qu'il ne repose sur la violence, la haine ou des obscénités) ni le caractère général de ses membres et de ses chefs, individuellement ou collectivement, comme motifs pour refuser ou accorder son accréditation.

Approbation ou rejet des candidats
L'examen des demandes des candidats est un autre élément pour lequel une commission électorale pourrait agir en fonction de ses propres convictions politiques. On peut soutenir que des candidats devraient être rejetés si l'on sait ou si l'on soupçonne qu'ils ont des antécédents de violence ou d'autres formes graves d'intimidation, d'oppression et de contrôle. Ces critères ont toujours été difficiles à énoncer clairement et à appliquer, et ils soulèvent souvent des questions concernant la primauté du droit, puisque ces antécédents peuvent ne pas être établis de façon concluante mais reposer entièrement sur des croyances largement ou étroitement répandues. De plus, les sources de renseignements qui pourraient apporter une preuve claire ne veulent généralement pas les partager, et la commission qui devrait trancher sur ces situations pourrait ne pas avoir les compétences ou le contexte nécessaires pour le faire de manière efficace et crédible.

On peut toujours exiger que des candidats soient rejetés s'ils ont été condamnés pour certaines infractions ou certains types d'infractions, ou s'ils ont été accusés de crimes de guerre ou de crimes contre l'humanité, ce qui devrait toutefois être précisé dans un texte législatif ou un règlement.

Il est recommandé ne pas baser l'acceptation ou le rejet de candidats sur un comportement criminel connu ou soupçonné, à moins qu'une condamnation ait été obtenue d'un tribunal compétent et qu'une disposition à ce sujet soit prévue dans un texte législatif approprié.

Dans ces deux cas, le caractère acceptable des partis et des candidats, le risque est toujours présent que des intérêts étrangers tentent d'intervenir et d'exercer un contrôle. Aussi difficile que cela puisse être, particulièrement si ces nations sont considérées amicales par les autorités, on doit rejeter ces tentatives de façon stricte et irrémédiable.

Cette approche très libérale de l'inclusion dans le processus électoral, qui est en fait une approche très conservatrice de la primauté du droit, représente un idéal. Il y aura sans doute de la résistance, un rejet opérationnel ou au moins une érosion de certains ou de tous ces principes. Le résultat ne sera pas nécessairement l'impossibilité pour la commission de fonctionner à des niveaux raisonnablement acceptables. Il est toutefois important que les principes soient énoncés et proposés de manière convaincante, non seulement pour encourager leur respect mais également pour s'assurer que la commission connaît bien les normes et les attentes internationales, du moins dans certains cercles. Des efforts produits de bonne foi pour atteindre ces objectifs, au moins dans une certaine mesure, peuvent être suffisants pour assurer l'intégrité du processus électoral et de son résultat.

3.  Loi sur les partis politiques

Le projet de loi sur les partis politiques soulève plusieurs préoccupations sérieuses qui entrent dans deux catégories principales : a) le rôle de l'État dans les affaires des partis, ce qui serait très difficile à traiter; et b) l'intention apparente de ne permettre l'enregistrement que des entités qui, selon leurs déclarations et leurs gestes, sont ou cherchent à être de nature multiethnique. La conclusion est que le projet de loi est antidémocratique et, en conséquence, doit être examinée de près.

Une commission spéciale s'occupe de cette loi à la demande du président Karzai. Un processus de consultation publique ne semble pas être prévu pour le moment. Ce n'est ni prudent si sage. À un stade où la nécessaire transparence souffre d'une forme d'administration très limitée, et particulièrement en l'absence de forum législatif où l'action gouvernementale peut être contestée, il est impératif que des lois proposées aussi délicates que celle-ci soient exposées au public et à l'ensemble des chefs et des militants des partis politiques.

Il est recommandé de publier le projet de loi sur les partis politiques dès que possible aux fins de consultation publique.

Préoccupations découlant du projet de loi sur les partis politiques
La base de l'autorité décisionnelle concernant l'enregistrement d'un parti politique se trouve dans l'article 14 du projet de loi. Les demandes d'enregistrement doivent être soumises au ministère de la Justice. Une division de ce ministère qui est chargée d'enregistrer les partis et les organisations sociales évaluera la demande « selon la constitution et le mandat » du parti politique proposé. La division aura un mois seulement pour approuver ou rejeter la demande et la « rejettera » si elle est « considérée » incompatible avec les dispositions de la loi sur les partis politiques. Les questions suivantes découlent de ces dispositions.

a) Le mot « mandat » n'est pas défini, et son sens n'est ni précisé ni clarifié. Il est toutefois utilisé dans le paragraphe 8(1), qui interdit de baser un parti sur des « tendances » (encore un mot qui est imprécis et non défini) préjudiciables, ethniques, tribales et régionales, et dans l'article 10, qui exige que « la constitution et le mandat » d'un parti soient positivement compatibles avec certains principes comme la souveraineté et l'intégrité territoriale, l'absence de lutte armée, la contribution à l'unité nationale et à la paix ainsi qu'à la lutte contre le terrorisme, et l'observation de la Déclaration universelle des droits de l'homme. Des mots comme « mandat » et « tendance » devraient être clarifiés et, idéalement, définis dès le début du texte législatif afin d'éviter d'être des moyens de rejeter un parti selon des considérations hors de propos et inappropriées.

b) La disposition explicite de l'article 14 vise le rejet plutôt que l'approbation des demandes. Particulièrement à un stade transitoire dans une société démocratique, les auteurs des lois devraient adopter un langage inclusif plutôt qu'exclusif, avec une obligation positive d'accepter ou d'approuver les demandes à moins d'un défaut évident de se conformer aux règles et aux règlements. L'utilisation d'un langage négatif et excluant par opposition à un langage positif et inclusif maintiendra un environnement limitant les activités des partis politiques.

c) Les critères et le processus de détection de présumées incohérences et de décision de désapprobation ou de rejet des demandes ne sont pas établis. Il n'y a aucune transparence en ce qui concerne les procédures d'exercice du pouvoir et aucune clause d'appel.

Ces lacunes du processus décisionnel de l'article 14 conduisent à la conclusion que le projet de loi ne se conforme pas à la primauté du droit. Nous ne considérons pas que ce soit l'intention des auteurs; au contraire, nous croyons à une éminente bonne foi. Toutefois, il est manifestement opportun d'offrir des conseils sérieux et francs, dans un esprit de professionnalisme collégial.

d) De plus, des préoccupations sont soulevées par d'autres exigences et déclarations de fond, dont plusieurs auront une incidence sur la capacité des partis politiques de s'enregistrer, soit :

Article 2 : L'énoncé stipulant que « le système politique du gouvernement afghan est basé sur le nombre de partis politiques » devrait être clarifié. Si l'intention est l'approbation d'une diversité ou d'une pluralité de partis, le langage est approprié, mais peut-être devrait-il être envisagé pour la constitution plutôt que pour une loi réglementant l'enregistrement des partis.

Article 3 : L'exigence touchant la conformité aux « intérêts nationaux du pays » est suffisamment vague pour ouvrir la porte à l'abus et à l'exercice arbitraire de l'autorité gouvernementale. Le processus par lequel les intérêts nationaux seront déterminés et par qui ils le seront sont des éléments qui ne sont pas précisés. De plus, il s'agit d'une violation de la liberté d'expression qui sera vraisemblablement garantie par la constitution, puisqu'elle devrait permettre à chaque citoyen de s'opposer à l'expression des « intérêts nationaux » de l'État. En dernier lieu, le fait d'exiger que la « fonction » d'un parti soit conforme aux « intérêts nationaux » est imprécis puisqu'on n'indique pas quelle « fonction » est envisagée.

Article 4 : L'exigence stipulant que « le parti politique devra recruter volontairement des personnes admissibles dans la société... », sans tenir compte de certaines caractéristiques personnelles, est troublante en soi. En premier lieu, imposer une conduite volontaire est une contradiction et une intrusion inappropriée du gouvernement dans les affaires internes d'un parti. En second lieu, une obligation positive de recruter de tous les secteurs de la société serait un fardeau impossible pour presque n'importe quelle organisation politique. Le langage plus approprié serait ici de demander que la possibilité d'être membre du parti soit ouverte à toutes les personnes admissibles, sans égard à certaines caractéristiques personnelles.

Article 5 : Plutôt que d'imposer une exigence d'âge pour être membre d'un parti politique, la loi devrait plus simplement exiger que les membres soient des électeurs admissibles. C'est une restriction déraisonnable de la liberté individuelle d'association que les juges, les procureurs et les officiers militaires ne puissent pas être membres d'un parti politique. Il est également déraisonnable d'interdire qu'une même personne soit membre de plusieurs partis.

Article 6 : La présomption que les chefs de parti doivent être des hommes, telle qu'exprimée par l'utilisation du pronom « il », est une violation des normes internationales des droits de la personne. L'exigence que les chefs de parti soient nés de parents afghans est déraisonnable, particulièrement parce qu'il peut être difficile de prouver la citoyenneté de ses parents. La référence à la conjointe d'un chef est une considération extérieure qui ne doit pas influer sur l'enregistrement d'un parti politique. L'exigence que le chef d'un parti ait au moins 25 ans est une intrusion inappropriée dans les affaires internes du parti, puisque ce sont les membres du parti qui devraient choisir ses dirigeants pourvu qu'ils soient électeurs admissibles. L'interdiction de la double nationalité éliminera de nombreux Afghans qualifiés de la diaspora qui pourraient vouloir retourner au pays. L'exigence que les chefs n'aient « commis » aucun acte criminel (par opposition à avoir été condamnés) est suffisamment vague pour ouvrir la porte à l'abus. On devrait déterminer si l'interdiction devrait se rapporter à « tout » acte criminel ou seulement aux actes criminels plus graves. L'exigence que les chefs « aient une bonne réputation et ne soient pas coupables de corruption » est assez vague pour permettre l'abus.

Article 7 : L'énoncé stipulant que « les partis politiques auront des droits égaux et des responsabilités égales en regard de la loi » est vague et imprécis.

Article 8 : Cet article supprime en fait tout droit d'un parti d'avoir une identité ethnique, tribale ou régionale et, pour cette raison, il est contraire à la notion de droits minoritaires collectifs. La conclusion doit être que les seuls partis dont l'enregistrement sera approuvé sont ceux qui sont suffisamment grands et assez riches pour avoir une présence et une identité dans plus d'un groupe ethnique, une tribu ou une région.

Article 9 : L'exigence voulant qu'un parti politique « observe et respecte la shari'a » est extrinsèque et hors de propos pour l'enregistrement des partis politiques et est une violation du droit à la liberté de religion. De plus, elle soulève des questions quant à la shari'a par rapport au droit civil. On devrait au plus exiger dans ce genre de texte législatif que les partis politiques respectent la constitution et les lois afghanes (ce qu'il est de toute façon inutile d'énoncer). Toute exigence d'observer et de respecter la shari'a devrait relever de la Constitution plutôt que d'une loi. Le fait d'exiger que les partis politiques observent et respectent « les traditions nationales et historiques du pays » est suffisamment vague pour ouvrir la porte à l'abus : quelles sont ces traditions; qui les déterminera; comment cette exigence sera-t-elle appliquée et par qui; un parti ayant perdu son droit pourra-t-il faire appel?

Article 11 : Il n'y a aucune raison d'exiger que le siège social d'un parti politique soit à Kaboul, à moins que ce soit pour faciliter l'accès du gouvernement central à de tels bureaux à des fins de protection, comme semble l'indiquer cet article. Comme les citoyens, les organisations, les associations et les entreprises ont vraisemblablement déjà droit à la protection de la police, cela ressemblerait à une tentative à peine voilée d'assurer la surveillance et le contrôle des activités des partis politiques par le gouvernement central.

Article 13 : L'exigence voulant que pour s'enregistrer un parti ait au moins 30 fondateurs et 700 membres se semble pas utile et, encore là, constitue une intrusion déraisonnable de l'autorité gouvernementale dans les affaires internes des partis. Dans un environnement où les partis politiques sont encore considérés avec méfiance, et où l'on craint encore les représailles du gouvernement face aux activités politiques, on devrait songer à réduire les nombres à 5 fondateurs et 250 membres.

Article 14 : Voir ci-dessus.

Article 15 : Il serait préférable que les partis soumettent leur constitution avec la demande d'enregistrement plutôt qu'après l'enregistrement afin de pouvoir déterminer s'ils atteignent un niveau raisonnable de démocratie interne (voir ci-après).

Articles 16 et 18 : L'interdiction de toute activité du parti avant qu'il soit enregistré est une restriction déraisonnable de ce qui sera vraisemblablement garanti par la constitution au titre des libertés d'assemblée, d'association et d'expression. Le fait est confirmé par la description des activités qui peuvent commencer seulement après l'enregistrement, notamment « commenter librement... les questions », ou « ... utiliser la presse du pays... ». Une conséquence serait que le parti ne pourrait pas annoncer sa formation ou sa demande d'enregistrement, ou indiquer ce que seront son programme et ses activités une fois enregistré.

Article 19 : Le fait d'exiger « d'éviter d'insulter, de menacer ou de commettre des actes dérogeant à l'éthique publique contre les autres partis politiques et leurs membres » est suffisamment vague pour ouvrir la porte à l'abus, particulièrement dans l'environnement assertif et compétitif d'une campagne électorale. Ce genre de restriction devrait être limité à des aspects comme les propos haineux et l'incitation à la violence, et la question sera vraisemblablement traitée par un ou plusieurs codes d'éthique de campagne liant les partis politiques et les candidats.

Article 20 : L'exigence selon laquelle un parti politique ne peut pas se dissoudre sans une ordonnance du tribunal n'est pas justifiée et constitue une intrusion déraisonnable et inutile de l'autorité gouvernementale dans les affaires internes du parti. Entre autres, le refus de la dissolution permettrait la surveillance continue du gouvernement au siège social qui doit être à Kaboul (voir ci-après).

Article 22 : La disposition selon laquelle les fondateurs et les chefs ont le droit à une audition pour présenter les raisons d'une demande de dissolution est inutile puisque ce droit serait garanti de toute façon dans un État de primauté du droit. Cette disposition suggère que le droit d'assister à des procédures judiciaires doit être garanti par un texte législatif spécifique plutôt que d'être un droit constitutionnel.

Ces dispositions donnent au gouvernement un rôle qui, dans l'ensemble, est inutile et contraire au principe de primauté du droit. La loi sur les partis politiques a nettement été rédigée dans le contexte d'une culture plus ancienne de contrôle, d'intrusion, de surveillance et de réglementation par le gouvernement qui va à l'encontre de toutes les traditions démocratiques que l'Afghanistan s'efforce d'adopter.

Interprétation du projet de loi par le gouvernement
Cette position antidémocratique a été soulignée par les commentaires formulés dans certaines réunions où on a clairement indiqué que l'on envisage sérieusement de refuser l'enregistrement de tout parti qui ne démontre pas par ses déclarations et par ses gestes qu'il est activement multiethnique. Ainsi, une interprétation très agressive des articles 4 et 8 serait appliquée. On a également suggéré que tout cas où un parti serait soupçonné de tenter de camoufler sa non-conformité à ces articles, appliqués strictement, serait renvoyé au procureur général pour enquête.

Cette position découle nettement du désir de renforcer le gouvernement central par rapport aux bases de pouvoir régionales traditionnellement fortes. Il ne fait nul doute que le gouvernement central afghan doit être renforcé. Toutefois, si cela se fait au détriment des différences régionales, ethniques, tribales et religieuses, Kaboul deviendra seulement la région la plus puissante plutôt que le siège d'une nation unifiée et diverse.

De plus, on peut soutenir que l'approche proposée par le gouvernement est une violation des normes internationales des droits de la personne. La Déclaration sur les droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques8 stipule, entre autres, que :

« Article 1
1. Les États protègent l'existence et l'identité nationale ou ethnique, culturelle, religieuse et linguistique des minorités, sur leurs territoires respectifs, et encouragent l'instauration des conditions propres à promouvoir cette identité.
2. Les États adoptent les mesures législatives ou autres qui sont nécessaires pour parvenir à ces fins. »;
et
« Article 2.4
Les personnes appartenant à des minorités ont le droit de créer et de gérer leurs propres associations. »

L'Afghanistan serait sage de suivre l'orientation des Nations Unies à cet égard au moment où il s'efforce d'entrer dans la communauté des nations démocratiques. Toute tentative du gouvernement central de gérer la vie politique des partis politiques et le processus électoral est une intrusion déraisonnable et fondamentalement antidémocratique, et présente un haut degré de risque de refus de la population, avec des conséquences pour le développement d'un environnement politique stable.

Il est recommandé de produire des efforts immédiats pour porter toutes ces questions à l'attention des personnes appropriées.

4.  Une autre vision de l'enregistrement des partis politiques

Les partis politiques qui veulent participer à une élection doivent évidemment se présenter aux autorités compétentes et faire certaines révélations au sujet de leurs affaires. La méthode préférée serait de demander l'enregistrement aux autorités électorales. Un tel procédé indiquerait clairement que l'intrusion gouvernementale dans le fonctionnement des partis a pour but d'assurer l'intégrité du processus électoral, plutôt que de surveiller et de contrôler ce que les membres des partis politiques pensent, croient et font en dehors de ce processus – questions qui font l'objet de garanties constitutionnelles comme les libertés d'assemblée, d'association, d'expression et de religion. Actuellement, il semble inévitable que l'enregistrement par l'État (par opposition aux autorités électorales) sera la méthode adoptée en Afghanistan, ce qui pourrait toutefois changer après l'élection de 2004.

Il est recommandé à l'avenir d'envisager l'inclusion de l'enregistrement des partis politiques dans le système d'administration des élections, et d'en retirer la responsabilité au ministère de la Justice.

Que l'enregistrement se fasse directement par l'État ou par les autorités électorales, une approche différente d'une telle loi est possible – une approche à la fois minimaliste et neutre au plan politique9. Aucun contrôle sur le programme ou les activités des partis n'est recherché ni nécessaire. Selon ce modèle, le genre d'information exigé pour l'enregistrement d'un parti serait le suivant :

Sur réception d'une demande comportant ce genre d'information, sur le formulaire requis, l'autorité compétente enregistrerait le parti. Une décision de refuser l'enregistrement devrait indiquer les raisons et le parti aurait le droit d'en appeler devant une autorité appropriée. L'autorité chargée de l'enregistrement devrait également annuler l'enregistrement sur demande d'un représentant autorisé à soumettre une telle demande d'annulation, mais elle aurait également le pouvoir d'annuler l'enregistrement s'il était déterminé qu'il a été obtenu par la fraude ou par une fausse déclaration, ce qui pourrait également faire l'objet d'un appel par le parti devant une autorité compétente. La loi pourrait en outre exiger qu'un parti renouvelle son enregistrement chaque année.

Dans le contexte d'une élection, d'autres exigences seront imposées aux entités politiques, mais en ce qui concerne l'enregistrement des partis politiques, en dehors des limites du système électoral, ce genre d'information est tout ce dont un État a besoin pour assurer le fonctionnement méthodique et transparent d'un parti politique. Le fait de dépasser ces exigences reviendrait à maintenir une ancienne culture de surveillance, d'intrusion et de contrôle du gouvernement, en violation des droits et libertés, ce qui perpétuerait inévitablement l'environnement paralysant qui a entouré les partis politiques en Afghanistan pendant des décennies.

Il est recommandé de s'efforcer d'encourager l'étude d'un modèle d'enregistrement des partis politiques qui soit minimaliste et neutre au plan politique.

Les normes suggérées ici sont très élevées. On ne prévoit pas qu'elles seront adoptées telles que présentées. Tout en insistant sur la nécessité d'un système d'enregistrement des partis politiques en Afghanistan, des sources très crédibles et progressistes ont indiqué une préférence pour une loi minimaliste et réglementaire, par opposition à une loi qui impose le contenu politique. Pour cette raison, on s'attend à ce que les rédacteurs de la loi et les décideurs appuient une telle approche. En autant que des efforts raisonnables et de bonne foi sont produits pour atteindre un certain degré de protection contre le contrôle politique par le gouvernement, l'indépendance de la commission électorale et la transparence du processus décisionnel selon la primauté du droit, l'intégrité du processus électoral en 2003 peuvent être assurés.

Programme de renforcement des institutions et des capacités

Il faut se demander comment encourager la croissance d'une communauté de partis raisonnablement diverse et comment promouvoir et soutenir la formation et le développement d'entités politiques individuelles dans le cadre des responsabilités et des droits constitutionnels et juridiques appropriés. Il faut à cette fin mettre au point un programme de renforcement des capacités offrant un ensemble intégré d'éléments de formation et de soutien qui démontreront les diverses options pour l'établissement, la croissance et la gestion d'un certain nombre de partis politiques différents et les moyens de mettre en oeuvre ces diverses options.

Un développement significatif est absolument nécessaire, mais il y a très peu de temps pour le faire. Si l'élection de 2004 n'inclut pas la participation de partis politiques fonctionnant à un niveau de responsabilité raisonnable, pendant et après la campagne, dans le forum législatif, les conséquences pour l'Afghanistan pourraient être graves, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur. Le gouvernement afghan doit démontrer au moins un niveau minimal de fonctionnalité dans la période suivant immédiatement l'élection. Un échec de gouvernance à ce moment pourrait avoir de graves répercussions sur la conjoncture politique intérieure et extérieure et pourrait compromettre l'intérêt des donateurs à plus long terme. Il est temps de produire un effort concerté pour renforcer les institutions. C'est un défi pour la communauté internationale dont les intérêts demandent des efforts significatifs pour soutenir le développement des partis politiques en Afghanistan dans la période pré et postélectorale.

Il est recommandé qu'Élections Canada et l'IFES s'engagent le plus tôt possible dans un programme de renforcement des institutions et des capacités visant le développement des partis politiques selon les principes, les lignes directrices et les suggestions qui suivent. Ce programme devrait être opérationnel avant la Loya Jirga constitutionnelle qui est prévue pour l'automne 2003.

1.  Principes sous-jacents

Certains principes doivent guider l'élaboration et la mise en oeuvre d'un programme de renforcement des institutions et des capacités dans un environnement d'après-conflit, ce qui comprend l'appropriation, la viabilité et la collaboration locales ou nationales.

L'appropriation locale est devenue un concept en vogue dans les programmes internationaux de démocratisation. L'idée sous-jacente est que les étrangers ne peuvent pas eux-mêmes voir au développement des citoyens et des institutions d'un pays. Pour réussir, le développement doit venir de l'intérieur du pays. Ce n'est pas seulement une question de mise au point de méthodes d'enseignement. C'est une question d'apprentissage, de respect et de la nécessité de miser sur les connaissances, l'expertise, les traditions et les lois locales, dans la mesure où elles ne sont pas incompatibles avec les valeurs et les normes promues. Il faut également, à chaque étape, laisser la responsabilité aux citoyens du pays hôte.

Il ne s'agit pas de rejeter ou d'ignorer les ressources, les connaissances, l'expertise et les valeurs que la communauté internationale apporte à l'Afghanistan, ni d'abandonner certaines exigences de base pour ceux qui reçoivent l'aide, par exemple des efforts de bonne foi pour respecter la primauté du droit. C'est exactement ce que l'Afghanistan attend de nous. Toutefois, afin que les Afghans puissent apprendre à partir de nos expériences et les intégrer de façon appropriée dans leur pays, notre offre doit être faite d'une manière très respectueuse et doit chercher clairement à soutenir et à suggérer plutôt qu'à imposer ou à coloniser.

L'appropriation locale peut être institutionnalisée par l'adoption d'une stratégie de prise en charge10. Cette démarche nécessite une planification stratégique avec des objectifs clairs pour les étapes qui peuvent être prévues (par exemple, avant le lancement de la campagne électorale, avant la première réunion du nouveau Parlement) et, de toute façon, de façon périodique (par exemple, plan annuel, plan triennal, plan quinquennal). Un des éléments clés d'un tel plan stratégique devrait être le renforcement de la capacité locale ou nationale de prendre en charge une part croissante des éléments et des programmes de démocratisation et de renforcement des institutions. Cet objectif peut être atteint en comptant davantage sur le personnel local, en déterminant les organismes locaux qui peuvent agir comme partenaires ou en contribuant au renforcement de tels organismes au besoin, et par l'inclusion de programmes de formation des formateurs dans chaque projet important à moyen terme et à long terme.

La viabilité est un autre pilier de la démocratisation. Le développement ne se produit pas à moins d'être viable. L'appropriation locale est essentielle à cet égard, mais la viabilité soulève d'autres préoccupations. Le coût du développement doit en fin de compte être supporté par les budgets locaux et nationaux. Le rythme et le moment de la formation et du renforcement des capacités doivent être appropriés aux populations visées. Le programme d'enseignement doit être conçu en tenant compte des niveaux d'instruction et d'alphabétisation ainsi que des expériences professionnelles et des cultures. Il faut un ensemble de méthodes d'enseignement convenant aux sujets et aux participants11. Tous ces facteurs doivent être pris en compte selon les circonstances, les expériences, les traditions et les cultures locales.

La collaboration et la coordination entre tous les intervenants sont essentielles afin d'obtenir des résultats, de partager les ressources et d'éviter le dédoublement ainsi que la fatigue et l'épuisement causés par la formation des participants au programme. Une approche multi-organismes est nécessaire pour la mise en oeuvre, avec un mécanisme dont l'élément central doit être des réunions régulières de coordination des activités. Il est essentiel qu'une vision commune soit établie entre tous les intervenants. Cette activité peut être aussi simple que le fait de veiller à ce qu'une diversité raisonnable de partis politiques distincts au plan idéologique et reflétant les valeurs fondamentales de segments importants de la population afghane soient capables de rivaliser efficacement pour obtenir les votes lors d'une élection et de bien représenter les électeurs dans le processus législatif par la suite. Conformément à ces principes, il est essentiel que la collaboration et la coordination se fassent avec des personnes, des agences et des organisations locales dans la mesure du possible, tout en poursuivant un programme de renforcement des capacités pour accroître leur participation au fur et à mesure.

Le rôle de la MANUA est crucial. Bien que le renforcement et les activités des partis politiques doivent être indépendants de toute l'autorité gouvernementale, les Nations Unies ont un rôle de chef de file à jouer pour assurer le succès de la mission internationale en Afghanistan et, en conséquence, l'ONU devrait adopter un rôle d'orientation et de consultation dans le développement des partis politiques.

2.  Éléments d'un programme

Diversité politique et formation de coalitions
Si on n'offre pas à l'électorat diverses options électorales, le résultat de l'élection ne sera pas un « gouvernement pleinement représentatif ». Nous pouvons être témoins de l'émergence d'un certain nombre de types différents de partis politiques. Les efforts de la communauté internationale doivent chercher à soutenir également le développement de tous les partis enregistrés. Il ne doit exister aucun favoritisme. Il n'appartient pas aux étrangers d'indiquer, ouvertement ou de manière plus nuancée, que la population afghane devrait choisir une entité politique ou parmi un éventail réduit d'entités politiques rivalisant pour le pouvoir.

En même temps, cela ne veut pas dire que nous devrions faire abstraction de l'existence de forces non démocratiques ou antidémocratiques. Les programmes et les projets qui seront offerts viseront à soutenir le développement de formations démocratiques efficaces fonctionnant selon le principe de la primauté du droit. C'est le but de la participation de la communauté internationale dans ce domaine. Le fait est que les programmes et les projets doivent être offerts à tous ceux qui veulent en tirer avantage, sans favoritisme.

De plus, on devrait s'efforcer d'explorer des moyens novateurs de façonner des partenariats entre formations plus anciennes et plus récentes. Les Afghans sont généralement des néophytes en ce qui concerne le processus électoral démocratique et seront enclins soit à voter pour ceux qu'ils connaissent, soit à ne pas voter du tout. Les nouveaux instincts pour la démocratie pourraient être utilisés pour réformer ou transformer les plus anciennes formations et développer ainsi la possibilité d'un partenariat élargi entre l'électorat et les nouveaux parlementaires. Toutefois, la résistance à cette idée parmi les nouveaux regroupements sera considérable, et on ne sait pas encore si cette possibilité peut se concrétiser. Cependant, il serait utile qu'elle soit explorée de manière active et assertive par la communauté internationale. Une approche très novatrice et créatrice serait nécessaire pour déterminer les lacunes qui pourraient être comblées par ces partenariats ou autres relations.

Le milieu institutionnel comporte une lacune en matière de recherche et développement. Il ne semble pas exister d'instituts indépendants susceptibles de former la base d'une capacité locale de soutenir le développement des partis. En même temps, des Afghans modérément progressistes ont accès à d'importants fonds non gouvernementaux intéressés à soutenir le développement de la démocratie. S'ils pouvaient être convaincus du bien-fondé de l'établissement d'un institut afghan de recherche et développement, cet institut pourrait être utilisé par les nouveaux partis pour leur développement et par les partis plus anciens pour leur transformation en formations démocratiques. Il y aurait ainsi une base afghane pour le développement des partis politiques et un forum où des liaisons éventuelles pourraient être explorées.

On doit admettre qu'en ce moment ces possibilités seraient presque inévitablement rejetées. Les détenteurs d'une fortune personnelle ne veulent pas la consacrer à des aventures politiques coopératives et novatrices, et ceux qui ont des convictions et des ambitions politiques rigides ne veulent pas être entachés par une association avec leurs concurrents. Toute poursuite de ces possibilités devrait se fonder sur des relations individuelles entre les étrangers et les Afghans à des niveaux politiques assez supérieurs, durant une période illimitée, et sur des rapports avec des pays postcommunistes et transitoires où ces types d'alliances ont réussi.

Une diversité extrême appelle à la formation de coalitions. Ni le processus électoral ni l'électorat ne seraient servis par une lutte entre 100 entités, ou même la moitié de ce nombre. Comme nous l'avons vu récemment avec la formation du Front national pour la démocratie en Afghanistan, la formation de coalitions est possible et elle doit être encouragée à chaque occasion.

Développement des partis
Si les candidats qui peuvent être élus, et les partis ou entités qui les présentent, ne comprennent pas leurs droits et leurs responsabilités ainsi que la manière de les exercer, et si le public électeur ne comprend pas ce qu'il peut attendre des représentants élus et des partis qui les encadrent, et si le public ne comprend pas sa capacité, par la voie du scrutin, d'influencer l'action subséquente du gouvernement, l'élection sera alors un exercice vide de sens et extrêmement coûteux.

Le programme de renforcement des capacités devrait pour le moins mettre l'accent sur l'établissement des éléments suivants :

Une crise de la représentation sévit en Afghanistan aujourd'hui. Il n'y a aucun antécédent de gouvernement représentatif et les gens ne croient pas que leurs points de vue sont représentés dans les structures gouvernementales existantes. Le lien de la représentation et de la responsabilité est dans la relation verticale entre le citoyen et le chef de file, ou l'éventuel électeur et l'éventuel chef de file. Si les chefs de file éventuels ne se constituent pas une gamme de compétences en leadership et en représentation ou ne comprennent pas leurs droits et leurs responsabilités, et si les électeurs éventuels ne se constituent pas une gamme de compétences en participation civique dans la relation avec les partis politiques et les représentants élus, la naissance et le développement des partis politiques n'auront pas lieu.

La situation des femmes en Afghanistan est particulièrement délicate actuellement. Elle dépasse la portée de ce document, mais elle est bien connue de tous : les femmes souffrent des taux d'analphabétisme les plus élevés, sont assujetties dans de nombreux cas à un isolement forcé, n'ont guère ou pas du tout de liberté de mouvement, et font face au risque d'interdiction – imposée par les hommes de la famille – de participer au processus d'inscription ou à l'élection. Ces conditions ne sont pas universelles et, en fait, il y a un mouvement de femmes actif et certaines femmes sont mêmes nommées dans des postes supérieurs au gouvernement, probablement pour la forme, mais elles agissent comme modèles de rôles et symboles des espoirs et des aspirations de nombreuses femmes afghanes.

Différents types de soutien peuvent être offerts aux partis politiques. Ils peuvent se relever du soutien de l'infrastructure ou du renforcement direct des capacités. Ces deux moyens peuvent contribuer au développement des partis politiques comme institutions de la vie publique et rehausser leur capacité de s'acquitter des responsabilités électorales et législatives.

Soutien de l'infrastructure
Dans une société d'après-conflit, les partis émergents ont généralement peu de ressources pour soutenir leur travail et leur développement. C'est le cas des nouveaux mouvements démocratiques populaires, mais aussi des partis misant sur des forces plus anciennes qui tentent de se réformer. Ils ont besoin d'espace physique, de matériel de communication, y compris l'accès à Internet, et de fournitures de bureau de base. Une façon de répondre à ce besoin est d'établir un réseau de centres de services aux partis politiques. Ces centres ne devraient pas exister seulement à Kaboul mais aussi dans des centres régionaux stratégiques de tout l'Afghanistan. Chaque centre aurait un certain nombre de salles de réunion à déterminer d'après le nombre approximatif de partis enregistrés, mais sans qu'un parti ou une entité ait un bureau qui lui soit exclusivement réservé12. Chaque centre devrait avoir un système de communications avec un nombre approprié de connexions Internet et d'autres éléments de base comme des photocopieurs, encore là dans un espace partagé, de sorte que les représentants des partis puissent communiquer les uns avec les autres et avec des partis et des organisations politiques de l'extérieur de l'Afghanistan. Il devrait y avoir au moins une grande salle dans chaque centre pouvant accueillir des colloques et des ateliers. La gestion globale devrait être confiée à un seul système pour tout l'Afghanistan, sous la direction immédiate d'un partenaire de la mise en oeuvre, avec un personnel mixte étranger et afghan. L'utilisation des salles de réunion et d'ateliers passerait par un système de réservation.

Ce type de soutien de l'infrastructure présente plusieurs avantages pour le travail de développement des partis politiques : a) il offre un environnement structuré dans lequel les partis peuvent se rencontrer et communiquer dans leurs propres rangs; b) il place les partis dans une infrastructure commune qui encourage le dialogue entre partis et la formation de coalitions; c) il offre un espace où les organismes et les agences de développement, du pays et de l'étranger, peuvent rencontrer les partis politiques; d) il offre aux agences et aux organismes un espace pour se rencontrer, soutenant ainsi une culture de collaboration et de coordination; e) il offre aux entités politiques au moins la possibilité d'avoir accès à ces genres de services sans recourir à des fonds de source incertaine13. Par contre, une personne a laissé entendre que le degré de crainte et de méfiance est encore si élevé que les activistes politiques n'utiliseraient pas les espaces publics; par conséquent, cette suggestion devrait être discutée en profondeur dans la communauté afghane avant sa mise en oeuvre.

Il est recommandé d'envisager l'établissement d'un système de centres de services aux partis politiques en Afghanistan. Ces centres seraient ensuite disponibles pour toutes les agences et organisations offrant des programmes de développement des partis politiques.

D'autres types de mécanismes de soutien basés sur les dépenses sont possibles, par exemple le paiement du coût des messages produits pour les médias pendant la campagne électorale, ou le paiement du coût des affiches de la campagne. Une des difficultés réside dans le fait qu'on estimera que le donateur appuie le contenu des messages et des affiches, avec la nécessité subséquente de surveiller et, dans certains cas, de censurer. Le procédé devient rapidement très controversé. Un tel programme devrait être négocié avec soin avec les entités politiques et devraient ensuite être géré avec un soin extrême.

Il est recommandé de n'offrir aux partis politiques aucune contribution en argent provenant de quelque source étrangère que ce soit.

L'expérience d'autres pays a démontré que ce soutien est impossible à comptabiliser ou à surveiller de manière efficace. Le processus est essentiellement incontrôlable et peut donner lieu à des situations politiques très difficiles pour la communauté internationale.

Renforcement des capacités
Diverses populations cibles doivent être déterminées pour différents types de renforcement direct des capacités, et on doit concevoir un programme de formation approprié composé de sujets, de questions et de défis, d'après une diversité de méthodes de formation.

La première question qui se pose est de déterminer le groupe dont la capacité doit être renforcée. Le besoin le plus urgent sera la commission électorale, après son établissement. Nul doute que des personnes très talentueuses et instruites se trouvent en Afghanistan et dans la diaspora, qui peuvent offrir une riche réserve de candidats qualifiés pour siéger comme commissaires, mais on ne devrait pas supposer que les personnes agissant à ce titre n'ont pas besoin d'une formation et d'une sensibilisation sur la nature de leurs responsabilités. La commission dirigera l'élection dans des circonstances qui seront très difficiles. Il est essentiel pour l'intégrité et la crédibilité du processus électoral, y compris la commission elle-même, que les commissaires soient compétents et indépendants.

Il est recommandé de prendre des mesures immédiates pour concevoir et mettre en oeuvre un programme de formation des nouveaux commissaires électoraux. Ce programme devrait comprendre des rencontres avec des homologues d'autres pays, en Afghanistan et hors du pays, ainsi qu'une série de colloques d'orientation, d'information et de formation dans le pays.

Un autre groupe visé devrait être celui des fonctionnaires du gouvernement qui devront transiger avec les partis politiques, par exemple ceux qui recevront les demandes, les examineront et détermineront l'enregistrement des partis politiques. Lorsque la loi sur l'enregistrement sera promulguée, ces personnes devraient recevoir une formation sur mesure comprenant de l'encadrement en cours d'emploi, avec un suivi régulier à mesure que la quantité de demandes d'enregistrement augmente.

Une considération particulière devrait être accordée à la participation d'avocats, de professeurs de droit et d'étudiants en droit au travail auprès des partis politiques. Il existe un besoin urgent qu'un point de vue critique soit présenté sur le projet de loi sur les partis politiques, et après l'adoption de la loi, la profession juridique pourrait participer à un programme de renforcement des capacités, avec les représentants des partis politiques sur les droits et obligations en vertu de la loi, leur exercice de manière concrète et la prise de mesures appropriées dans l'éventualité d'une infraction à la loi par les autorités.

Le plus grand groupe sera naturellement celui des activistes politiques, des représentants et des agents officiels qui auront besoin d'une formation approfondie sur une longue période.

Les sujets à couvrir lors de colloques de formation comprendraient le cadre constitutionnel et juridique, les engagements de l'Afghanistan en vertu de certains instruments internationaux comme la Déclaration universelle des droits de l'homme, et des aspects techniques et professionnels nécessitant le développement de l'expertise (structures, bases et tendances du pouvoir en Afghanistan; structure et processus internes des partis; élaboration de programmes et de politiques; processus d'inscription et d'enregistrement des partis; responsabilisation et finances des partis; relations avec les médias; rôle des femmes; formation des candidats; jeunes leaders; participation des citoyens; processus législatif; et travail en comité parlementaire, entre autres).

Selon les sujets à couvrir et la sensibilité qu'ils peuvent susciter dans différents domaines, des groupes multipartites et des groupes d'un seul parti devraient être formés. Par exemple, les ateliers portant sur des sujets généraux comme le cadre constitutionnel et le cadre juridique ainsi que les processus d'enregistrement des partis et d'attestation de l'élection pourraient être organisés sur une base multipartite, alors que certains partis pourraient vouloir se réunir avec des experts internationaux sur l'élaboration des programmes des partis.

Différents sujets et différents groupes cibles nécessiteront des approches et des méthodes différentes. Les programmes dans le pays comme ceux déjà mis en oeuvre activement par certaines agences en Afghanistan sont le fondement primaire de tout programme de renforcement des capacités puisqu'ils permettent l'établissement de relations à long terme entre les étrangers et les ressortissants; c'est souvent dans le contexte de ces relations que les problèmes les plus difficiles sont soulevés et, sinon résolus, du moins éclairés. Il est également possible de profiter de la présence dans le pays d'experts internationaux qui travaillent dans diverses agences dans tout l'Afghanistan. Enfin, un programme de visites de l'Afghanistan par des délégations de représentants de partis politiques et de parlementaires devrait être conçu pour que les visites soient régulières; les rencontres avec des experts étrangers constituent un des moyens clés permettant de se concentrer sur les défis et les possibilités spécifiques du processus électoral et du processus législatif. Une considération devrait être accordée à la venue d'experts de partis politiques de l'étranger qui pourraient offrir des consultations individuelles à tout parti politique enregistré le souhaitant. Un tel projet devrait être conçu avec soin afin d'éviter les allégations de favoritisme, et il devrait être centré dans les bureaux internationaux, le temps étant offert de façon égale à tous.

Un accent considérable et substantiel devra être mis sur le rôle des femmes dans les partis politiques et par rapport à ceux-ci. Le développement des partis devra prévoir une sensibilisation à l'égalité des sexes, aux droits des femmes et à la nécessité de promouvoir les femmes dans des postes de militantes, d'agentes et de candidates. L'électrice est un sujet qui devrait être coordonné avec le programme d'éducation des électeurs et du public. Tous ces efforts devront viser les hommes aussi bien que les femmes, en se préoccupant particulièrement de convaincre les hommes quant à ces questions.

Un programme postélectoral devra être mis au point avec des cours aux niveaux appropriés sur une variété de sujets pour les représentants des partis politiques qui auront été élus au nouveau Parlement.

Le programme de renforcement des capacités ne devrait pas se concentrer sur Kaboul seulement. Des équipes mobiles peuvent jouer un rôle très utile, particulièrement si un système de centres de services aux partis politiques n'est pas adopté. Si les régions et les provinces ne sont pas incluses dans une approche visant tout l'Afghanistan, l'hostilité entre elles et le centre ne fera que s'approfondir et continuer de diviser le pays.

La conception d'un programme global de renforcement des capacités doit se faire de la base en montant. Une collaboration et une coordination étroites sont nécessaires pour déterminer les ressources qui ont déjà été engagées, les programmes qui ont déjà été conçus et les éléments qui nécessitent encore soutien et développement.

Il est recommandé d'établir immédiatement un groupe de travail sur le développement des partis politiques composé de multiples agences et donateurs, sous l'orientation globale de la MANUA, pour accomplir cette tâche.

Le développement des partis politiques fait l'objet d'une mise en oeuvre active en Afghanistan depuis plus d'un an. Des agences ayant de solides antécédents ont participé à des efforts substantiels. Les réunions avec elles à Kaboul le mois dernier ont indiqué la valeur du travail déjà accompli. Les ressources supplémentaires amenées dans ce pays pour soutenir le développement des partis politiques doivent être coordonnées de près et intégrées à celles des agences qui sont déjà sur le terrain. On ne doit pas tenter de dédoubler leur travail mais plutôt de déterminer les aspects ou les domaines où ces ressources seront utiles. Par exemple, il se peut que le groupe de travail indique qu'un programme visant les femmes et la politique devrait être établi comme projet de base. De même, l'élaboration d'un programme de soutien parlementaire pourrait être soutenue par le groupe de travail, en organisant des visites à l'étranger par des législateurs et des représentants de partis politiques14.

Un groupe de travail sur le développement des partis politiques doit aborder ces questions et aucune décision d'établir de nouveaux programmes ou d'importer des ressources supplémentaires ne devrait être prise sans une consultation approfondie avec ce groupe.

La voie de l'avenir

La tâche à accomplir est très claire. Si une élection nationale doit être tenue en Afghanistan en 2004 comme le prévoit l'Accord de Bonn et si la communauté internationale veut maintenir sa crédibilité concernant son engagement envers ce pays, des efforts significatifs doivent être produits pour rehausser la capacité des partis politiques de fonctionner dans le processus électoral et dans le Parlement qui sera formé. Des efforts très crédibles sont déployés par les agences qui sont déjà sur le terrain, avec un succès substantiel déjà apparent (par exemple par la formation du Front national pour la démocratie en Afghanistan), mais il reste beaucoup à faire.

On doit immédiatement s'engager à établir un autre bureau responsable du développement des partis politiques en fonction d'une analyse approfondie des partis politiques et avec un mandat professionnel transversal qui viserait le renforcement des capacités non seulement des entités politiques mais également des autorités étatiques et électorales et des professions juridiques. C'est seulement en saisissant tous ces facteurs que leur capacité contribuera d'une manière intégrée à la tenue d'une élection libre et juste, produisant une forme de gouvernement représentatif pour la première fois depuis au moins un demi-siècle pour le peuple afghan.

Élections Canada et l'IFES sont dans une bonne position pour pouvoir offrir ce service. S'ils décident d'offrir les ressources nécessaires, la conception du programme pourrait commencer en Afghanistan dans les prochains mois, en même temps qu'une analyse complète des partis politiques, et une organisation de service pourrait être opérationnelle avant la convocation de la Loya Jirga constitutionnelle à l'automne 2003.

Il est essentiel qu'un tel programme soit lancé et mis en oeuvre sous l'égide de la MANUA et en étroite collaboration et coordination avec les autres agences accomplissant un travail semblable. La MANUA ne devrait pas s'occuper du développement des partis politiques, un travail qui doit se faire sans intervention d'aucune autorité gouvernementale, mais la MANUA devrait coordonner et offrir une orientation globale pour ces efforts.

Les enjeux sont très élevés, et les conséquences d'un échec de l'engagement peuvent être graves, tant en Afghanistan qu'au plan international. C'est le moment de s'attaquer à la tâche et d'y donner suite de manière méthodique et en y consacrant les ressources requises.

ANNEXE I

SOMMAIRE DES RECOMMANDATIONS

1. La constitution devrait garantir le droit de former des partis politiques, mais sans que ce droit soit limité par un libellé comme « conformément à la loi ». (page 10)

2. Un projet de loi établissant une commission électorale devrait être rédigé aux fins de consultation publique. (page 12)

3. Afin de soutenir la réalité et l'apparence d'une commission indépendante, il est recommandé d'établir un processus de nomination des commissaires ouvert, transparent et basé sur le mérite. (page 12)

4. Il est en outre recommandé de concevoir immédiatement un programme de renforcement des capacités qui sera mis en oeuvre après la nomination des commissaires. Ce programme devrait comprendre une série de colloques d'orientation, d'information et d'éducation dans le pays ainsi qu'un élément hors du pays comprenant des tournées d'étude et des visites de délégations. Ce programme devrait être coordonné étroitement avec la MANUA et l'autorité transitoire. (pages 12 et 26)

5. Les entités politiques demandant l'accréditation pour participer à l'élection devraient être tenues de divulguer et soumettre aux autorités compétentes leur constitution (qui devrait démontrer un respect raisonnable des normes démocratiques et de la primauté du droit), leur programme et leurs états financiers. (page 13)

6. Aucun financement de sources étrangères ne devrait être permis pour les entités politiques qui demandent l'enregistrement ou l'accréditation pour participer à l'élection. (pages 13 et 26)

7. Ni le contenu du programme d'un parti politique demandant l'accréditation (à moins qu'il ne repose sur la violence, la haine ou des obscénités), ni le caractère général de ses membres et de ses chefs, individuellement ou collectivement, ne devraient pouvoir être retenus comme motifs pour refuser ou accorder son accréditation. (page 13)

8. L'acceptation ou le rejet de candidats ne devrait pas reposer sur un comportement criminel connu ou soupçonné à moins qu'une condamnation ait été obtenue d'un tribunal compétent et qu'une disposition à ce sujet soit prévue dans un texte législatif approprié. (page 14)

9. Le projet de loi sur les partis politiques devrait être publié dès que possible aux fins de consultation publique. (page 15)

10. Des efforts immédiats devraient être produits pour porter les préoccupations concernant le projet de loi sur les partis politiques à l'attention des personnes appropriées. (page 18)

11. Pour l'avenir, il faudrait envisager de confier la responsabilité d'enregistrer les partis politiques à l'administration électorale et la retirer du ministère de la Justice. (page 19)

12. On doit s'efforcer d'encourager l'étude d'un modèle d'enregistrement des partis politiques minimaliste et neutre au plan politique. (page 20)

13. Élections Canada et l'IFES devraient s'engager dès que possible dans un programme de renforcement des institutions et des capacités visant le développement des partis politiques, programme qui devrait devenir opérationnel avant la Loya Jirga constitutionnelle qui est prévue pour l'automne 2003. (page 21)

14. Un système de centres de services aux partis politiques devrait être envisagé en Afghanistan à l'usage de toutes les agences et organisations accomplissant un travail de développement des partis politiques. (page 25)

15. Un groupe de travail sur le développement des partis politiques composé de multiples agences et donateurs devrait être établi immédiatement, sous l'orientation générale de la MANUA. (page 27)

ANNEXE II

LISTE DES RÉUNIONS

ANNEXE III

RÉFÉRENCES

Documents

1. Résolutions du conseil de sécurité de l'ONU 1267 (15 octobre 1999), 1333 (19 décembre 2000), 1363 (30 juillet 2001), 1378 (14 novembre 2001), et 1383 (6 décembre 2001).

2. Accord de Bonn, 5 décembre 2001.

3. Déclaration sur les droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques, adoptée par la résolution 47/135 de l'Assemblée générale de l'ONU le 18 décembre 1992.

Ouvrages généraux sur l'Afghanistan

4. The Constitutions of Afghanistan (1923 – 1996) (compilation), non daté, Shah M Book Co, Kabul, Afghanistan.

5. Adamec, Ludwig W., Historical Dictionary of Afghanistan, 2e édition, 1997, Scarecrow Press, Inc.

6. Dupree, Louis, Afghanistan, 1980, Princeton University Press.

7. Elphinstone, Mountstuart, An Account of the Kingdom of Caubal, (1815), 1969, Akademische Druck-u. Verlagsanstalt Graz, Autriche.

8. Ewans, Martin, Afghanistan, A Short History of its People and Politics, 2002, HarperCollins.

9. Rubin, Barnett R., The Fragmentation of Afghanistan, 2002, Yale University.

Documents provenant de l'Afghanistan

10. Union des femmes afghanes, Constitution (1992) et réalisation des activités, non daté.

11. Union des femmes afghanes, Discours de Suraya Parlika, 8 mars 2003.

12. Assemblée pour la paix et l'unité nationale de l'Afghanistan, document d'information (assemblée organisée par le Front national islamique d'Afghanistan).

13. Association des institutions civiques de l'Afghanistan, Suggestions pour la commission de rédaction de la constitution, non daté.

14. Fondation pour le développement civil, Introduction, objectifs, projets en cours, non daté.

15. Commission de rédaction de la constitution, Secrétariat, Information publique sur le processus de rédaction de la constitution en Afghanistan, 27 février 2003.

16. Foladi, Dai, Préface de What is Democracy, non daté, (imprimé à Kaboul).

17. Friedrich Ebert Stiftung (Almut Wieland-Karimi), Afghanistan: No Peace without the Majority of the Population, octobre 2001.

18. Friedrich Ebert Stiftung (Almut Wieland-Karimi), War in Iraq – Setbacks for the Peace Process in Afghanistan?, non daté.

19. Centre d'éducation Marefat, Introduction, objectifs, projets en cours, non daté.

20. Front national pour la démocratie en Afghanistan, Grande assemblée pour annoncer l'existence du FNDA, 10 mars 2003.

21. Assemblée indépendante du peuple, Plan de travail proposé, 20 septembre 2003, (dirigée par la Fondation pour le développement civil)16.

22. Loi sur les partis politiques, projet, non daté.


1 Voir la liste des réunions à l'annexe II.

2 Voir l'annexe I, Sommaire des recommandations.

3 Par « partis politiques », on entend les formations et les mouvements politiques préalables ainsi que tous ces types d'entités politiques qui peuvent être autorisées à demander une accréditation dans le processus électoral (p. ex. partis, coalitions, initiatives de citoyens, candidats indépendants).

4 Les sociétés d'après-conflit se retrouvent souvent avec une prolifération d'entités politiques. Historiquement, les partis politiques se forment après que les institutions parlementaires ont été créées. La nature trop complexe du processus décisionnel empêche les personnes d'agir individuellement pour prendre des décisions efficaces. Une résolution classique de cette situation a été la création d'un système bipartite, le premier parti étant celui qui gouverne face à l'opposition. La crédibilité des partis d'opposition dépend de leur capacité d'offrir une solution de rechange au parti au pouvoir. Le système bipartite a évolué pour favoriser le soutien du processus décisionnel exécutif et la responsabilisation essentielle au bon exercice du pouvoir. Il faudra sans doute du temps avant de pouvoir régler la situation des partis politiques en Afghanistan ou d'observer un autre modèle d'équilibre du pouvoir législatif stable.

5 Il ne s'agit pas ici d'anthropologie politique, mais plutôt d'établir les exigences fondamentales d'un point de vue opérationnel.

6 La commission électorale – qui doit encore être établie - doit déterminer si le vote sera effectué d'après des listes ouvertes de candidats ou des listes fermées de partis.

7 Le gouverneur de la province de Kandahar, son porte-parole et le maire de la ville de Kandahar ont soutenu ignorer qu'il y aurait une élection en juin 2004 avant de l'apprendre lors des réunions des 3 et 4 mars 2003.

8 Adoptée par la résolution 47/135 de l'Assemblée générale de l'ONU le 18 décembre 1992.

9 Un examen intensif de la législation portant sur l'enregistrement des partis politiques a été entrepris dans des pays d'Europe, d'Asie, du Moyen-Orient et d'Amérique du Nord.

10 Certains parlent d'une « stratégie de départ », terminologie qui n'est pas recommandée car elle laisse entendre que l'objectif de la communauté internationale est simplement de partir.

11 Par exemple, un style de formation magistral, s'il est trop utilisé ou utilisé exclusivement, peut empêcher l'assimilation et la retention de l'information et contribuer à la fatigue et à l'épuisement chez les instructeurs et les participants.

12 Les bureaux exclusifs soulèvent le risque d'un traitement préférentiel, car certains partis auraient des salles plus grandes ou plus confortables, et à mesure que le nombre de partis augmente, il peut devenir impossible de les accommoder.

13 Une incitation à se dissocier de ces sources sera l'examen minutieux des finances des partis et des candidats tout au long du processus électoral.

14 Les voyages à l'étranger de représentants des partis et de candidats afghans devraient être traités avec prudence. Ils sont très coûteux et, bien que l'expérience ait démontré que ces voyages peuvent être très utiles après que les participants locaux ont atteint une capacité significative, avant que ce point soit atteint, ils peuvent avoir peu de valeur pour le développement des partis politiques. Par exemple, une visite d'étude à l'étranger des membres de la nouvelle commission électorale serait probablement utile, car on peut présumer que leurs qualifications et leurs antécédents leur permettraient d'assimiler les expériences étrangères assez facilement. Ce jugement devra être porté dans le cas de chaque groupe de participants éventuels à ces visites.

15 À noter que bien que M. Royesh affirme ne pas être membre du Wahadat, il a eu une longue association avec ce mouvement et il est actuellement directeur du conseil provincial du Wahadat pour Kaboul.

16 Il y a une relation entre toutes les organisations des points 13, 14, 16, 19 et 21, et avec la communauté Hazara et le Hezb-i Wahadat (le parti pour l'unité).