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Projet d'inscription et d'élection en Afghanistan (PIEA)


Questions relatives à l'inscription des électeurs
Rapport thématique 6 du PIEA


Kerry Heisner
Février 2003

1.  Registre des électeurs

Les discussions sur les questions relatives à l'inscription des électeurs en Afghanistan portent actuellement sur la façon de procéder à l'inscription et la question de savoir si de fait l'inscription des électeurs est réellement nécessaire.

La tenue d'une élection sans un registre des électeurs en Afghanistan, un pays qui a un passé traumatisant, pourrait conduire au désenchantement face au processus électoral par suite d'accusations de fraude électorale. Même selon l'option « aucune inscription », les électeurs devraient prouver leur admissibilité le jour du scrutin selon une série de critères d'admissibilité qui restent à déterminer.

L'exemple le plus récent d'une élection dans une situation d'après-conflit sans un registre des électeurs a été l'élection présidentielle au Timor-Oriental en 2002. L'option « aucun registre des électeurs » a été choisie parce que les inexactitudes et les omissions de la base de données du registre de l'état civil auraient produit un registre des électeurs inapproprié. Même si aucun registre des électeurs n'a été utilisé le jour du scrutin, tous les électeurs ont dû produire leur carte d'inscription au centre de scrutin le jour du scrutin pour prouver leur admissibilité à voter. De l'encre indélébile a été utilisée pour marquer les doigts des électeurs de façon à éliminer le vote multiple. L'Afghanistan n'a pas d'enregistrement des actes d'état civil ou de système de cartes d'identité.

La tenue d'une élection avec un registre des électeurs donne de la transparence au processus électoral. Une élection ne doit pas seulement être juste et libre, mais il est important qu'elle soit aussi vue comme juste et libre. Une liste électorale donne de la transparence au processus électoral et rassure les participants en permettant au public d'examiner et de contester le registre avant le jour du scrutin.

Si un registre des électeurs doit être utilisé en Afghanistan le jour du scrutin, il est nécessaire de vérifier s'il existe déjà dans le pays une ressource permettant d'extraire le registre des électeurs ou s'il est nécessaire de planifier et d'entreprendre un processus d'inscription des électeurs.

Pour établir un registre des électeurs, certaines données élémentaires mais importantes, dont le nom complet de chaque électeur, son adresse et sa date de naissance, doivent être réunies dans une base de données qui permet d'affecter les électeurs aux centres et bureaux de scrutin. Au moment de la collecte des données, un codage devrait être appliqué pour identifier le lieu de l'inscription et l'électeur de façon à pouvoir effectuer cette affectation.

Un dénombrement préalable au recensement est en cours en Afghanistan et une base de données est en voie d'être établie. Le dénombrement préalable ne recueille pas les détails susmentionnés et il est donc impossible d'extraire un registre des électeurs de cette base de données. Toutefois, ce dénombrement permet de recueillir des données qui seront utiles pour le processus électoral, y compris les emplacements des villages et les immeubles (lieux d'inscription et centres de scrutins possibles). Il est à noter que selon les estimations, le travail de dénombrement préalable sera complété en décembre 2003, les données devant être complètes en mars 2004.

Aucune autre ressource n'existe actuellement dans le pays qui permettrait d'extraire un registre des électeurs.

Il reste deux autres options pour l'établissement d'une liste électorale : l'extraction des données d'un registre des électeurs d'un futur processus d'enregistrement des actes d'état civil proposé ou un processus spécial d'inscription des électeurs. L'extraction des données d'un processus d'enregistrement des actes d'état civil nécessiterait de comprendre que les exigences d'un registre des électeurs sont d'une importance capitale quant au développement du logiciel servant à l'enregistrement des actes d'état civil. Le Timor-Oriental est un exemple du passé où le processus électoral a souffert parce que cela n'avait pas été compris dès le début. Les problèmes associés à la base de données du registre d'état civil du Timor-Oriental sont soulignés plus loin dans le présent document.

Étant donné la date proposée pour l'élection en Afghanistan et les dures conditions hivernales à la fin de l'année, une décision doit être prise aussitôt que possible quant à savoir si on appliquera un processus spécial d'inscription des électeurs. Il est à noter qu'un registre des électeurs et le processus électoral sont profondément interreliés. Si un processus d'inscription des électeurs doit être entrepris, il devrait l'être sous le contrôle de l'organisme national de gestion des élections. Dans ce cas, la commission électorale centrale indépendante devrait s'assurer que le processus d'inscription des électeurs a un seul but : l'établissement d'un registre des électeurs inclusif et complet qui offre aux électeurs une possibilité optimale de voter le jour du scrutin. Le succès du processus d'inscription des électeurs dépendra également de la participation entière des Afghans au processus de planification, de sorte qu'ils puissent s'approprier le processus et tenir compte des considérations culturelles. Enfin, les processus spéciaux d'inscription des électeurs sont accompagnés de coûts dont les pays donateurs doivent convenir.

2.  Le processus de collecte des données

Idéalement, au cours d'un processus d'inscription des électeurs, afin d'optimiser la transparence des élections et de minimiser les accusations de fraude électorale (gonflage des listes), on devrait demander aux citoyens de s'inscrire personnellement dans un centre d'inscription. Également pour minimiser les accusations de fraude électorale attribuable au vote multiple, le nom des électeurs ne devrait apparaître que dans un seul registre des électeurs, soit le registre établi à partir des données du centre d'inscription où l'électeur s'est inscrit. Aux fins du scrutin, chaque centre d'inscription devrait être rétabli comme centre de scrutin le jour d'élection, et chaque électeur devrait retourner en personne dans ce centre particulier pour voter.

Le nombre et l'emplacement des centres d'inscription (et plus tard des centres et bureaux de scrutins) doivent être déterminés en fonction des statistiques démographiques, des cartes du recensement préalable, des renseignements d'autres organisations qui sont déjà sur le terrain et des visites sur place par le personnel de la commission électorale centrale indépendante. Tel que susmentionné, les électeurs devraient retourner pour voter au centre où ils se sont inscrits. La taille maximale d'un centre de scrutin, situé au bon endroit, est d'environ 3 000 électeurs avant que le risque de perdre le contrôle le jour du scrutin devienne trop grand. Par conséquent, le maximum d'inscriptions d'un centre devrait être limité à 3 000. Il y aura naturellement de nombreux centres de scrutin, desservant des petites localités de moins de 3 000 inscrits. Chaque centre de scrutin serait composé de plusieurs bureaux de scrutin, jusqu'à un maximum de six bureaux, chacun recevant 500 électeurs. Au moment de l'inscription, l'affectation des électeurs à un bureau de scrutin serait progressive, les 500 premiers inscrits étant affectés au premier bureau de scrutin, les 500 suivants au deuxième bureau, etc. Le jour du scrutin, les électeurs retourneraient au même bureau de scrutin dans le centre où ils se sont inscrits pour voter, et chaque électeur devrait en être informé au moment de l'inscription. Pendant l'inscription, chaque électeur recevrait un numéro d'inscription unique pour l'identifier ainsi que le centre et le bureau de scrutin.

Comme guide seulement, si l'Afghanistan comptait 10 000 000 d'électeurs inscrits et si tous les centres inscrivaient 3 000 électeurs, il faudrait au total environ 3 500 centres d'inscription et de scrutin. Toutefois, dans la réalité, comme de nombreux centres inscriraient moins que le maximum de 3 000, le nombre réel de centres d'inscription et de scrutin pourrait être d'environ 5 000.

Le processus d'inscription des électeurs pourrait être entrepris comme un processus séquentiel, par exemple province par province, ou il pourrait être entrepris simultanément dans toutes les provinces pendant une période fixe. Un processus séquentiel présente l'avantage qu'une plus petite équipe bien formée dans chaque province s'occuperait de plusieurs centres et voyagerait même si nécessaire de province en province. Le processus séquentiel permettrait à la commission électorale centrale indépendante de mieux gérer des problèmes comme la sécurité, l'accès et les conditions météorologiques. Le processus d'inscription devrait être géré au moins au niveau régional, mais sa gestion au niveau provincial pourrait devenir nécessaire dans certains cas.

Il existe deux méthodes pour la collecte des données sur le terrain : l'entrée électronique directe ou l'entrée manuelle des données à partir de formulaires sur papier. Dans la méthode d'entrée électronique directe, l'équipe sur place entre directement les données des entrevues en personne avec les demandeurs dans un ordinateur portatif. Les données sont stockées sur des CD-ROM qui sont progressivement envoyés à un centre de données, où leur contenu est versé dans une base de données. Un exemple récent d'entrée électronique directe sur place dans une situation d'après-conflit est celui des élections parlementaires au Timor-Oriental en 2001. Pour cette élection, l'inscription des électeurs faisait partie d'un programme d'enregistrement des actes d'état civil organisé et géré par un pays donateur de l'ONU, à l'aide d'un entrepreneur externe pour les aspects techniques. Toutefois, le système a connu des problèmes sur le terrain, dont des problèmes de matériel informatique (pannes des ordinateurs portatifs et des appareils-photo numériques) causés par les difficiles conditions tropicales, des problèmes de logiciels, les CD-ROM manquants causant l'absence des noms d'électeurs dans la base de données et le travail négligé de certains membres du personnel, ayant eu comme résultat que des villages entiers ont été codés électroniquement dans des districts incorrects et, en conséquence, pas aux bons sièges au Parlement. Comme l'Afghanistan, le Timor-Oriental a une très faible capacité technique et des conditions climatiques et physiques difficiles. Ces conditions peuvent causer des problèmes pour la méthode d'entrée électronique directe.

Une solution de rechange à la méthode électronique est que l'équipe sur place remplisse, au nom d'un demandeur, un formulaire de demande d'inscription sur papier (à partir des réponses aux questions). Les demandes sur papier sont progressivement transmises à un centre pour l'entrée des données dans une base de données. Un double de la demande est gardé sur place (bureau régional) comme référence ultérieure, au besoin, et un système contrôlé de sacs inviolables est utilisé pour transmettre les formulaires au bureau régional et au centre de données. Le système manuel serait probablement plus approprié en Afghanistan. Comme il a déjà été utilisé, les manuels de modalités existent déjà et pourraient être adaptés à l'Afghanistan, épargnant ainsi du temps pour une élection dont l'échéance est proche.

Les deux méthodes permettent de consulter la base de données quant aux inscriptions en double. Les deux méthodes permettent l'inclusion d'une photo. Pour des raisons de fraude électorale, l'électeur apparaîtrait sur la carte d'inscription grâce à l'utilisation d'un appareil-photo numérique pour la méthode électronique ou un Polaroid et le laminage à sec dans le cas de la méthode manuelle. La question de la photo sur la carte d'inscription en Afghanistan mérite réflexion, particulièrement en ce qui concerne les femmes. Les deux méthodes nécessitent beaucoup de planification et de préparation – y compris une expertise en TI. L'encre indélébile est toujours placée sur les doigts des électeurs comme protection contre le vote multiple, quelle que soit la méthode choisie. La méthode manuelle nécessite l'établissement d'un centre de données pour introduire les données des demandes sur papier. L'emplacement d'un tel centre, que ce soit dans le pays pour des raisons politiques ou hors du pays pour des raisons techniques, devrait être déterminé. Autre solution, on pourrait faire appel à un entrepreneur pour l'entrée des données si des protections de sécurité suffisantes sont en place.

3.  Décisions et mesures requises pour établir un processus d'inscription des électeurs

L'établissement d'un processus d'inscription des électeurs est une entreprise compliquée qui nécessite une planification et une préparation minutieuses, et il dépend de décisions et de mesures importantes. La liste suivante ne se veut pas séquentielle, car plusieurs de ces mesures peuvent être prises en même temps :

4.  Inscription hors du pays

Au cours des quatre dernières années, il y a eu deux exemples de processus d'inscription et de processus électoral s'étendant aux ressortissants admissibles à l'extérieur du pays où l'élection ou la consultation était tenue : le Kosovo et le Timor-Oriental. Dans les deux situations, un organisme de l'extérieur s'occupant de tels groupes (l'OIM) s'est vu confier la tâche de mener les processus d'inscription et d'élection de ces groupes externes. Cela a permis à l'administration électorale du pays de concentrer ses ressources sur les défis du processus électoral dans le pays. Toutefois, l'approbation des modalités utilisées par l'OIM, la documentation, l'échéancier et le budget sont restés aux mains de l'organisme électoral du pays. Hors du pays, les processus d'inscription et d'élection ont été dirigés par l'OIM à l'aide d'une combinaison d'opérations en personne et postales selon l'endroit où étaient situés les différents groupes. L'OIM a mis au point des modalités et une documentation pertinentes d'après les modalités et la documentation déjà approuvées dans le pays et a ensuite fait approuver ces modalités et cette documentation par l'organisme électoral du pays.

La tenue des dernières élections est revenue sous le contrôle de l'organisme électoral du pays dans le cas du Kosovo; pour le Timor-Oriental, les critères d'admissibilité ont été modifiés pour les élections subséquentes, ne permettant qu'aux électeurs dans le pays de s'inscrire et de voter.

La délégation des processus d'inscription et d'élection pour les ressortissants hors du pays à un organisme externe responsable permet à l'organisme électoral du pays de se concentrer sur les défis de la première élection tout en maintenant son autorité sur les opérations hors du pays. Si l'organisme électoral du pays décide de maintenir un contrôle direct et pratique sur les opérations dans le pays et hors du pays, sa capacité doit être élargie de façon à s'assurer qu'il dispose des ressources et de l'expertise suffisantes pour contrôler les deux processus en même temps. La charge de travail de la mise en oeuvre et de la gestion à partir du pays des processus d'inscription et d'élection hors du pays est considérable pour une première élection; il comprend tous les aspects d'une opération dans le pays, mais compliqués par une gestion qui peut être accaparée par les défis des opérations dans le pays.

Par conséquent, la commission électorale centrale indépendante doit décider très tôt si elle mènera directement les processus d'inscription et d'élection dans le pays et hors du pays ou si elle déléguera le processus hors du pays à un organisme externe comme l'OIM tout en conservant le contrôle de l'approbation du processus.