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Le directeur général des élections du Canada et le commissaire aux élections fédérales : assurer l'observation et l'exécution de la Loi électorale du Canada de manière efficace et cohérente

Contexte

En juin 2014, le Parlement a adopté un certain nombre de modifications importantes à la Loi électorale du Canada (la Loi), qui ont eu une incidence sur les mandats du directeur général des élections (DGE) et du commissaire aux élections fédérales (CEF).

Depuis le 1er octobre 2014, le CEF relève du Service des poursuites pénales du Canada (SPPC) et n'a aucun lien institutionnel avec Élections Canada. Le CEF n'est plus nommé par le DGE, il ne partage plus les locaux d'Élections Canada et il n'a plus de ressources humaines en commun avec Élections Canada. Dorénavant, le CEF sera nommé par le directeur des poursuites pénales, il travaillera dans les locaux du SPPC et il aura rang d'administrateur général aux fins de l'embauche et de la gestion du personnel.

Pour sa part, le DGE continuera d'être nommé par la Chambre des communes, mais les prochains titulaires du poste auront un mandat non renouvelable de 10 ans.

Compte tenu de ces changements, le présent document énonce les grands principes qui orientent les relations entre le DGE et le CEF dans l'exercice de leurs attributions respectives.

Observation et exécution de la Loi : contexte juridique, rôles et responsabilités

La Loi électorale du Canada établit le cadre juridique des élections fédérales au Canada. Elle prévoit des règles qui ont pour but d'assurer l'intégrité et l'équité des élections fédérales, notamment en garantissant des chances égales à tous les participants au processus électoral. Elle vise à atteindre ces objectifs d'équité et d'intégrité au moyen d'un ensemble détaillé et complexe de règles, comme celles sur le financement politique, qui comprennent des plafonds des dépenses, des restrictions touchant les contributions et des exigences de production de rapports financiers applicables aux entités politiques réglementées et aux tiers qui font de la publicité électorale. Contribuent également à ces objectifs les règles relatives aux opérations de vote (inscription et identification des électeurs, procédures de vote, dépouillement du scrutin).

Selon la Loi, le DGE et le CEF ont chacun le mandat d'exercer des attributions précises. Le DGE est responsable de la conduite des élections et de l'administration de la Loi de façon générale, tandis que le CEF veille à l'observation et à l'exécution de la Loi. Le DGE et le CEF exercent leurs attributions de façon complètement indépendante l'un par rapport à l'autre, ainsi que par rapport à toute autre autorité et aux divers concurrents électoraux ou autres intervenants et participants aux élections.

Même si le DGE et le CEF sont indépendants l'un de l'autre sur les plans institutionnel et fonctionnel, il est dans l'intérêt de tous les participants au processus électoral que les règles régissant les élections soient comprises, appliquées et exécutées de manière aussi cohérente et efficace que possible.

Aussi est-il important de clarifier les rôles et les responsabilités du DGE et du CEF pour ce qui est d'assurer l'observation de la Loi, et la nature de leurs relations, à la lumière notamment des modifications législatives de 2014.

Conformité à la réglementation : les rôles et les responsabilités du directeur général des élections et du commissaire aux élections fédérales

Directeur général des élections

Le DGE est responsable de l'administration générale de la Loi.

À cet égard, son rôle premier est de diriger et de surveiller de façon générale les opérations électorales, et de voir à ce que les fonctionnaires électoraux se comportent avec équité et impartialité, et observent la Loinote 1.

Fait important, le DGE est plus particulièrement chargé d'administrer les parties 17 et 18 de la Loi, qui régissent :

Dans le cadre de ses fonctions, le DGE favorise et surveille la conformité comme suit, notamment :

Commissaire aux élections fédérales

Le CEF doit veiller à l'observation et à l'exécution de la Loi. Il peut mener une enquête de sa propre initiative ou en réponse à une plainte note 2, y compris à la suite d'un renvoi par le DGE. En fait, la vaste majorité des affaires traitées par le CEF sont des renvois du DGEnote 3. Il appartient exclusivement au CEF de décider comment traiter un renvoi ou une plainte.

Lorsque le CEF constate une infraction à la Loi, il peut décider d'envoyer une lettre d'avertissement informelle à l'entité ou au particulier en cause, de conclure une transactionnote 4 ou de renvoyer l'affaire au directeur des poursuites pénales, qui est seul investi du pouvoir de décider s'il y a lieu d'intenter une poursuite note 5.

Certaines activités du CEF sont complémentaires ou ont un but semblable à celles du DGE, dont les suivantes :

Nécessité d'assurer l'observation et l'exécution de la Loi de manière efficace et cohérente

Même si le DGE et le CEF sont indépendants l'un de l'autre sur les plans institutionnel et fonctionnel, il est dans l'intérêt de toutes les entités réglementées et des citoyens que les règles régissant les élections soient comprises, appliquées et exécutées de manière aussi efficace et cohérente que possible.

La nécessité que le DGE et le CEF adoptent une approche cohérente et coordonnée de l'observation et de l'exécution de la Loi, tout en se gardant de compromettre l'indépendance avec laquelle ils s'acquittent de leurs mandats respectifs, revêt une importance particulière dans trois domaines.

Information et interprétation

Le DGE et le CEF doivent fournir de l'information cohérente sur la Loi électorale du Canada et son interprétation afin d'assurer une compréhension commune ainsi qu'une application prévisible et équitable des règles.

Façons de faire et mécanismes de contrôle

Dans la mesure du possible, les mécanismes d'observation et d'exécution de la Loi, comme les lignes directrices et les interprétations de la Loi, les renvois au CEF et les décisions du CEF de recourir à des outils formels ou informels d'observation et d'exécution de la Loi devraient reposer sur une compréhension commune des difficultés relatives à la conformité et des réalités propres aux entités réglementées. Les nouvelles tendances ou pratiques de même que l'évolution des technologies pourraient obliger le DGE et le CEF à modifier leurs façons de faire ou leurs mécanismes de contrôle.

Résultats

Il est fort possible que les mesures prises par le DGE pour mettre au jour ou régler des cas de non-conformité (p. ex. exiger la correction d'un rapport financier) aient une incidence sur les activités et les décisions du CEF, et vice versa. La coordination peut aider à prévenir des conséquences inattendues. Par exemple, il serait normal que le CEF consulte le DGE et Élections Canada avant de poser comme condition, dans une transaction, qu'une entité réglementée modifie un rapport.

Particulièrement en présence de nouveaux enjeux, un manque de coordination dans les mesures correctives peut réduire l'efficacité et la cohérence du régime de réglementation, ce qui risque de semer l'incertitude et de faire naître un sentiment d'injustice parmi les entités réglementées. Le DGE et le CEF sont conscients qu'ils pourraient ne pas toujours s'entendre d'emblée. Toutefois, ils conviennent de la nécessité d'établir des mécanismes afin qu'au final, la solution retenue mène à un résultat prévisible pour les entités réglementées.

Principes directeurs des relations entre le directeur général des élections et le commissaire aux élections fédérales

En vue d'atteindre l'objectif d'une exécution efficace et cohérente de la Loi dans le contexte de la séparation institutionnelle de leurs bureaux respectifs, le DGE et le CEF doivent entretenir des relations de travail fructueuses. Ces relations reposent sur les cinq principes suivants.

1. Échange de renseignements

Lorsque la Loi électorale du Canada a été modifiée de façon à rompre les liens institutionnels entre le CEF et Élections Canada, les nouvelles dispositions législatives ont aussi autorisé certains échanges de renseignements. En vertu de l'article 16.5, le DGE peut communiquer au CEF tout document ou renseignement qu'il obtient sous le régime de la Loi et qu'il estime utile à l'exercice des attributions du CEF. De même, cet article exige que le DGE communique au CEF, à la demande de celui‑ci, tout document ou renseignement que le CEF estime nécessaire pour accomplir son travail. À ce titre, lorsque Élections Canada constate un cas de non-conformité dans ses vérifications, sa Politique administrative sur la conformité en matière de financement politiquenote 6est appliquée, ce qui peut mener au renvoi de l'affaire au CEF.

Réciproquement, il existe plusieurs raisons pour lesquelles le CEF devrait communiquer certains renseignements au DGE à l'appui d'un cadre efficace et cohérent d'observation de la Loi. Il est important, par exemple, que les entités réglementées soient informées des exigences de la Loi pour qu'elles puissent prendre les mesures nécessaires afin de demeurer en état de conformité. Le CEF est souvent le mieux placé pour repérer des domaines où il semble y avoir un problème de conformité récurrent. Grâce à ces renseignements essentiels, le DGE est en mesure de cibler les efforts déployés par l'organisme pour renseigner les entités réglementées sur leurs obligations aux termes de la Loi.

Ainsi, il est crucial d'établir des pratiques et des protocoles d'échange de renseignements efficaces entre le DGE et le CEF pour promouvoir la conformité et assurer l'exécution efficace de la Loi.

2. Consultation et collaboration

Le DGE et le CEF doivent travailler en étroite collaboration pour s'assurer que la Loi est interprétée de la manière la plus uniforme possible, que tous les participants travaillent sur la base des mêmes hypothèses et que, tel qu'indiqué précédemment, les questions de conformité sont rapidement cernées et réglées.

En ce qui concerne la nécessité que les deux bureaux interprètent la Loi de la même façon, le Parlement a reconnu que ce principe est fondamental, en exigeant que le DGE consulte le CEF avant de publier une ligne directrice, une note d'interprétation ou un avis écrit sur l'application de la Loi. Dans le cas des avis écrits, la Loi prévoit que l'avis définitif publié par le DGE, après consultation des partis enregistrés et du CEF, lie le DGE et le CEF à l'égard du parti qui a demandé l'avis, et il constitue un précédent dans tous les autres cas.

Toutefois, au‑delà des exigences de la Loi concernant le nouveau cadre d'interprétation législative, le DGE et le CEF doivent veiller ensemble à ce que les entités réglementées soient bien informées des exigences de la Loi et que leurs besoins soient pris en considération dans l'élaboration des systèmes et des programmes. Le Comité consultatif des partis politiques, qui, selon la Loi, est composé du DGE et de deux représentants de chaque parti enregistré, permet aux participants d'exprimer leurs points de vue et de contribuer à l'élaboration de nouveaux systèmes et programmes. Bien que le CEF ne fasse pas partie du Comité, les membres ont demandé qu'il soit d'office invité à assister aux réunions afin qu'ils puissent bénéficier de son point de vue.

Par ailleurs, comme les deux bureaux mènent des activités visant à assurer l'observation de la Loi, il y a tout lieu que le DGE, le CEF et leurs représentants se rencontrent régulièrement. Bien que certaines de ces consultations puissent avoir lieu de manière informelle selon les besoins, il pourrait aussi être utile de prévoir la participation des deux bureaux à des comités ou groupes de travail formels. C'est souvent dans le cadre de telles consultations que sont communiqués des renseignements essentiels permettant au DGE de s'attaquer à certains problèmes de conformité en modifiant les outils d'information prévus pour les entités réglementées. Grâce à ces échanges, le bureau du CEF peut aussi mieux planifier son travail à court et à moyen terme, par exemple en recevant des données statistiques sur l'état des dossiers de vérification à Élections Canada.

Les consultations et les efforts de collaboration peuvent aussi s'avérer nécessaires en ce qui a trait aux démarches administratives du DGE concernant l'objet d'un renvoi ou d'une plainte au CEF. Même lorsqu'une affaire est renvoyée au CEF, le DGE demeure tenu d'administrer les dispositions de la Loi. Une entité politique peut, par exemple, présenter au DGE une demande de modification d'un rapport financier ou lui fournir de nouveaux renseignements sur des opérations visées par une enquête que mène le CEF sur un cas de non‑conformité aux exigences de production de rapports. Le cas échéant, il peut être important que les deux bureaux se consultent afin de décider d'un commun accord si la modification proposée ou les renseignements supplémentaires sont suffisants pour régler le cas de non‑conformité.

De même, il est important que les mesures correctives proposées par le CEF soient fondées sur l'interprétation et l'application normales de la Loi, et qu'elles soient aussi cohérentes que possible avec elles. Par exemple, ce serait le cas lorsque le retour d'une contribution ou la correction d'un rapport financier figure comme condition d'une transaction entre le CEF et une entité politique. Pour cette raison, avant de conclure une transaction, le CEF consultera souvent le DGE au sujet des conditions proposées.

3. Coordination des activités pendant les élections

En période électorale, la coordination entre les deux bureaux est particulièrement importante. Les élections sont caractérisées par une activité intense sur une période relativement courte, dans un contexte conflictuel créé par la concurrence politique. Les indications d'activités pouvant contrevenir à la Loi proviennent de diverses sources, comme les observations de préposés au scrutin ou de représentants des candidats, ou des plaintes reçues par le directeur du scrutin ou le bureau du DGE. Dans certains cas, on doit rassembler les renseignements rapidement afin de bien évaluer la nature et le degré du risque pour l'intégrité électorale, et de déterminer la mesure d'intervention appropriée.

Puisqu'il est parfois nécessaire d'intervenir rapidement, et en raison des effets potentiels de toute intervention, la coordination entre le DGE et le CEF est primordiale. Les deux bureaux ne serviraient pas la démocratie s'ils transmettaient des messages incohérents ou contradictoires aux électeurs et aux participants politiques, ou si l'un deux prenait des mesures nuisant aux efforts de l'autre.

Il est aussi important que les deux bureaux établissent des procédures claires sur la façon de rediriger les plaintes déposées au mauvais bureau. Ces procédures aideront chacun des bureaux à régler les problèmes sans tarder, ce qui est crucial en période électorale.

Le DGE et le CEF savent que, pour maintenir la confiance du public dans les élections fédérales, le bureau pertinent doit remédier rapidement aux situations de non‑conformité. Une telle intervention rapide exige souvent des deux bureaux qu'ils coordonnent leurs efforts pour veiller à ce que chacun possède les renseignements nécessaires à l'exécution de son propre mandat.

4. Confidentialité des enquêtes

La Loi contient une règle claire selon laquelle le bureau du CEF ne peut pas communiquer de renseignements relatifs à une enquête ou obtenus dans le cadre d'une enquête, y compris le fait qu'une enquête a été ouverte. À l'article 510.1 de la Loi, le Parlement a prévu un nombre limité d'exceptions où il est possible de communiquer des renseignements, notamment lorsque le CEF estime que ce serait dans l'intérêt public. Selon la Loi, pour juger de l'intérêt public, le CEF doit tenir compte du droit à la vie privée de l'intéressé, de la présomption d'innocence et de l'importance de la confiance du public dans l'équité des élections.

En menant une enquête ou en envisageant une mesure d'observation ou d'exécution de la Loi, le CEF et son personnel doivent parfois consulter des experts en la matière à Élections Canada. Cette démarche garantit que le plan d'action envisagé sera en phase avec la façon doit la Loi est habituellement appliquée dans des circonstances semblables. Dans ce contexte, la communication est autorisée en vertu de l'article 510.1 de la Loi à titre d'exception à l'exigence de confidentialité, puisqu'il s'agit de la communication des renseignements nécessaires pour mener une enquête ou pour conclure ou renégocier une transaction.

Les relations entre le DGE et le CEF tiennent donc compte de l'obligation imposée au CEF et à son personnel de protéger la confidentialité des renseignements recueillis dans le cadre de leur travail. Le CEF ne fournira pas de renseignements sur les enquêtes en cours au DGE ou à son personnel, à moins que la communication de ces renseignements ne soit permise par une des exceptions énumérées à l'article 510.1 de la Loi.

5. Communication avec le public

Le DGE et le CEF ont chacun leurs propres conseillers en communications pour préparer les réponses de leurs bureaux respectifs aux médias lorsque surviennent des événements, et pour veiller à communiquer avec le public de façon efficace et professionnelle. Dans certaines circonstances, les deux bureaux devront néanmoins préparer une réponse publique coordonnée pour s'assurer de transmettre des messages cohérents et éviter toute confusion. Bien qu'ils coordonnent ainsi leurs efforts, le DGE et le CEF prendront chacun pour soi la décision définitive de diffuser ou non un message particulier, dans le respect de leur indépendance.


note 1 Article 16.

note 2 Article 510.

note 3 Commissaire aux élections fédérales, Rapport annuel de 2012-2013, p. 7, à www.cef-cce.gc.ca/content.asp?section=rep&dir=rep1&document=index&lang=f

note 4 Article 517.

note 5 Article 511. Pour en savoir plus, consulter le Bulletin d'information sur la mise en application de la Loi électorale du Canada, à www.cef-cce.gc.ca/content.asp?section=abo&dir=bul&document=index&lang=f.

note 6 Consulter www.elections.ca/content.aspx?section=pol&dir=acp&document=index&lang=f

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