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Cahier d'information pour la ministre des Institutions démocratiques (janvier 2017)

3. Régulation des activités électorales

La régulation des activités électorales comporte trois principaux volets : le processus de vote, le financement politique et l'exécution de la loi.

3.1 Processus de vote

Instructions, adaptations et formation

Les modalités du processus de vote, y compris les rôles et les responsabilités des fonctionnaires électoraux aux bureaux de scrutin, la marche à suivre pour administrer le vote, ainsi que les procédures de fermeture des bureaux de scrutin et de protection des documents électoraux, font toutes l'objet, dans la LEC, de prescriptions détaillées qui ne peuvent être modifiées qu'avec l'intervention du Parlement.

Ces dispositions sont complétées ou appliquées, s'il y a lieu, suivant les instructions du DGE aux directeurs du scrutin et aux autres fonctionnaires électoraux. Ces instructions décrivent en détail les étapes qui doivent être suivies, notamment pour mettre à jour les listes électorales (processus de révision) les jours de vote (par anticipation ou le jour de l'élection) et administrer le vote par bulletin spécial.

En plus de pouvoir donner des instructions, le DGE peut adapter des dispositions de la LEC pendant la période électorale ou dans les 30 jours suivants pour permettre aux électeurs d'exercer leur droit de vote ou pour permettre le dépouillement des votes, s'il est nécessaire de le faire en raison d'une situation d'urgence, de circonstances exceptionnelles ou imprévues ou d'une erreur. Pendant l'élection générale de 2015, le DGE a fait huit adaptations, qui sont publiées sur le site Web d'Élections Canada.

Entre les périodes électorales, Élections Canada met en place une formation et une infrastructure pour veiller à ce que les directeurs du scrutin soient prêts dès le déclenchement d'une élection. Au cours des dernières années, cette tâche déjà difficile est devenue un défi de taille, de nouvelles dispositions législatives ayant accru les responsabilités des fonctionnaires électoraux et la complexité de leur travail (en particulier les exigences d'identification des électeurs ajoutées en 2007).

Identification des électeurs

Pour voter à un bureau de vote par anticipation, à un bureau ordinaire ou à un bureau local d'Élections Canada lors d'une élection générale ou partielle fédérale, les électeurs doivent prouver leur identité et leur adresse. Trois options s'offrent à eux. La première consiste à présenter une pièce d'identité délivrée par un gouvernement et portant leurs photo, nom et adresse. La deuxième consiste à présenter deux pièces d'identité figurant sur la liste des pièces autorisées par le DGE : les deux doivent porter leur nom et au moins l'une d'elles doit porter leur adresse. Enfin, les électeurs qui n'ont aucune preuve d'adresse autorisée peuvent présenter deux pièces prouvant leur identité, prêter serment et faire attester leur adresse par un autre électeur, lequel doit résider dans la même section de vote, prouver son identité et son adresse, et attester l'adresse de cet autre électeur uniquement.

Le projet de loi C-23 a modifié les règles d'identification des électeurs, notamment en interdisant l'utilisation de la carte d'information de l'électeur (CIE) comme pièce d'identité. De plus, le processus de recours à un répondant a été remplacé dans la LEC par le processus d'attestation décrit ci-dessus. Le projet de loi C-33 annulerait ces changements.

Intégrité électorale

Dans le cadre de son mandat, Élections Canada doit protéger l'intégrité du processus électoral en veillant à ce que les préposés au scrutin suivent les procédures aux bureaux de vote et en évitant toute interférence indue avec le droit de vote des électeurs.

Au cours de l'élection générale de 2011, des communications trompeuses avec les électeurs (appels automatisés) et des erreurs de procédure commises par des préposés au scrutin ont soulevé des préoccupations en lien avec l'intégrité. Élections Canada a donc lancé, avant l'élection générale de 2015, un programme d'intégrité électorale pour renforcer sa capacité à repérer les incidents pouvant nuire au processus électoral puis à intervenir, et pour aider les préposés au scrutin à suivre les procédures.

Avant et durant l'élection générale de 2015, Élections Canada a communiqué aux électeurs, aux entités politiques et aux travailleurs électoraux les efforts déployés pour repérer les pratiques illégales et trompeuses. Les principaux thèmes étaient la vigilance et la reddition de comptes. Selon nos activités de surveillance, rien n'indique qu'il y ait eu des problèmes d'intégrité systémique durant l'élection. L'organisme a également lancé un certain nombre d'initiatives pour une conformité accrue aux procédures relatives aux scrutins. La vérification indépendante du rendement des préposés au scrutin a révélé que dans l'ensemble, ces derniers avaient adéquatement exécuté leurs tâches.

En vue de la prochaine élection générale, Élections Canada continue de favoriser la mise sur pied de cadre de gestion de la qualité et des risques, et de prendre des mesures concernant tout incident relatif à l'intégrité.

3.2 Financement politique

Le régime de financement politique prévu dans la LEC est fondé sur trois valeurs fondamentales : l'équité, la transparence et la prévention de l'influence indue de l'argent. Ces valeurs sont principalement appuyées par les mesures suivantes :

Plafonds et remboursement des dépenses

La LEC indique des plafonds des dépenses électorales distincts pour les partis et les candidats. Les plafonds s'appliquent au total de toutes les dépenses électorales, payées ou non, et visent aussi les contributions non monétaires ou les cessions. Les plafonds, qui sont différents pour les partis politiques et les candidats, sont établis à partir du nombre de noms d'électeurs figurant sur la liste électorale et varient en fonction de la circonscription et du nombre de circonscriptions dans lesquelles le parti soutient un candidat. Les tiers (c.-à-d. les entités autres que les partis enregistrés, les candidats et les associations de circonscription enregistrées) sont aussi visés par des plafonds de dépenses. Toutefois, ces plafonds touchent seulement les dépenses de publicité électorale. Dans tous ces cas, les plafonds sont ajustés en fonction de la durée de la période électorale.

À l'élection générale de 2015, le plus haut plafond des dépenses électorales d'un parti était de 54 936 320,15 $, et le plus haut plafond d'un candidat, de 279 227,99 $. Le plafond des dépenses de publicité électorale pour les tiers était de 439 410,81 $, incluant un plafond de 8 788,22 $ par circonscription.

Les partis politiques enregistrés qui ont obtenu au moins 2 % de tous les votes, ou 5 % des votes dans les circonscriptions où ils soutiennent des candidats, ont droit à un remboursement partiel de leurs dépenses électorales (50 % des dépenses admissibles). Les candidats doivent être élus ou avoir obtenu 10 % des votes pour avoir droit au remboursement partiel (60 % des dépenses admissibles). Pour recevoir le remboursement, les partis et les candidats doivent remplir les exigences quant aux rapports à produire. Les tiers n'ont droit à aucun remboursement.

Complexité accrue

Le régime actuel découle en grande partie des réformes successives de 1974, 2000, 2003, 2006 et 2014. Bien que ces réformes aient permis d'établir un régime de financement politique complet, la complexité des règles représente un défi important pour les participants au processus. Par exemple :

Rôle de l'agent officiel

Le régime de financement politique pour les candidats repose sur le rôle et les responsabilités de l'agent officiel, qui est chargé des transactions et des rapports financiers d'une campagne. Comme Élections Canada ne connaît pas l'identité des agents officiels avant l'élection, il est difficile de les former à l'avance. Bien que l'organisme produise des manuels et des tutoriels Web, les agents officiels apprennent les règles au fur et à mesure, souvent trop tard pour assurer la conformité. Beaucoup d'entre eux, voire la plupart, n'exerceront plus jamais les fonctions d'agent officiel.

Favoriser la conformité aux règles financières

Élections Canada s'efforce d'aider les entités politiques à se conformer aux règles. Pour ce faire, l'organisme produit et met à jour du matériel de formation, répond aux questions des campagnes pendant et après l'élection, et les aide à s'assurer que leurs rapports financiers sont complets et exacts. Compte tenu du nombre de rapports de candidats (soit 1 800 rapports pour l'élection générale de 2015) et des difficultés à établir les faits et à obtenir les documents exigés, ce travail peut prendre plusieurs mois (parfois plus d'un an) après l'élection. Or, des délais trop longs nuisent à la transparence de l'élection et, dans les cas de non‑conformité, à l'application efficace du régime.

La complexité des règles entraîne un manque d'uniformité dans leur application. C'est particulièrement le cas lorsqu'Élections Canada peut être tenté de faire preuve de souplesse en interprétant les règles afin d'aider les entités politiques à se soustraire à la rigidité de la loi dans des situations qui semblent anodines, ce qui pourrait avoir des conséquences graves sur l'intégrité du régime dans d'autres circonstances.

Avis écrits, lignes directrices et notes d'interprétation

Le projet de loi C-23 prévoyait l'établissement d'avis écrits, de lignes directrices et de notes d'interprétation (ALI) sur l'application de la LEC aux partis enregistrés, aux associations de circonscription, aux candidats, aux candidats à l'investiture et aux candidats à la direction. Les ALI sont établis à la demande d'un parti politique ou à l'initiative du DGE, après consultation de tous les partis enregistrés et du commissaire aux élections fédérales (ci-après le commissaire). Élections Canada est tenu de répondre à toutes les demandes d'ALI des partis politiques.

Il y a deux catégories d'ALI : 1) les avis écrits et 2) les lignes directrices et les notes d'interprétation. Donnés uniquement à la demande d'un parti politique (par l'intermédiaire de son agent principal), les avis écrits portent sur les conséquences juridiques, en vertu de la LEC, d'une activité précise à laquelle une entité politique a l'intention de se livrer. Les avis écrits lient le DGE et le commissaire.

Plus générales, les lignes directrices et les notes d'interprétation sont fournies à titre d'information seulement, à l'initiative d'Élections Canada ou à la demande d'un parti politique. Elles portent sur une disposition particulière (ou des dispositions étroitement liées) de la LEC et servent à expliquer de façon générale comment Élections Canada traitera un certain type d'activité en vertu de la LEC. Les lignes directrices et les notes d'interprétation ne sont pas contraignantes.

En prévision de la 42e élection générale, Élections Canada a aussi publié des manuels d'orientation sur les règles de financement politique visant les partis et les candidats, ainsi qu'un certain nombre de notes d'interprétation sur des sujets précis (p. ex. la publicité électorale sur Internet).

3.3 Exécution de la loi

Conformément à la LEC, le commissaire est nommé par le directeur des poursuites pénales (DPP) pour un mandat de sept ans, et est chargé de veiller à l'observation et à l'exécution de la LEC et de la Loi référendaire. Il mène des enquêtes sur les allégations d'infraction et, s'il y a lieu, renvoie les cas au DPP, qui décidera s'il intente une poursuite. Le commissaire actuel, Yves Côté, est entré en fonction le 3 juillet 2012.

Le commissaire reçoit des plaintes du public et d'Élections Canada. Par exemple, le secteur responsable du financement politique à Élections Canada peut lui signaler des infractions possibles à la LEC, détectées lors de la vérification des rapports financiers des partis ou des candidats.

Le poste de commissaire a été créé en 1974, et ses responsabilités se limitaient alors à veiller au respect des règles régissant les dépenses électorales et le financement politique. En 1977, ses responsabilités ont été élargies de manière à couvrir toutes les dispositions de la LEC. En 2006, la Loi fédérale sur la responsabilité a transféré au DPP le pouvoir d'intenter des poursuites dans les cas d'infraction à la LEC. En 2014, la LEC a été modifiée afin que le commissaire ne soit plus nommé par le DGE et ne relève plus de son Bureau, mais bien du Bureau du DPP. Le projet de loi C-33 annulerait cette modification pour que le commissaire relève de nouveau du Bureau du DGE.