Menu du sitePratiques exemplaires visant à assurer la conformité aux procédures d'inscription et de vote
4.0 Consultations à l'échelle internationale
Les consultations à l'échelle internationale ont été menées de deux façons, au moyen d'un sondage en ligne à l'intention des représentants d'organismes de gestion électorale indépendants et d'un forum de discussion en ligne sur le Réseau d'experts ACE.
Pour déterminer les répondants possibles au sondage, Élections Canada a dressé une liste des organismes de gestion électorale indépendants, avec leurs adresses électroniques. Comme tous les pays dans lesquels l'administration des élections relève d'un ministère ont été exclus, la liste définitive comprenait 106 pays. Une lettre d'invitation de la part du directeur général des élections du Canada a été envoyée par courriel à un représentant de chaque organisme, soit au directeur général des élections, au président de la commission électorale ou à une personne de rang équivalent, dans la mesure du possible. Accessible en ligne, le sondage comprenait 15 questions et était offert en anglais, en français, en espagnol et en portugais. Il contenait aussi bien des questions fermées que des questions ouvertes. Les participants avaient deux semaines pour y répondre. Les sondages qui n'avaient pas été authentifiés correctement ont été rejetés, ce qui a produit un échantillon final de n=27.
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Élections Canada a également ouvert une discussion sur un forum en ligne sécurisé du Réseau d'experts ACE (http://aceproject.org), qui permet à ses membres actifs de partout au monde (plus de 500) d'échanger leur savoir-faire, leur expérience et leurs connaissances en matière électorale. Les membres étaient invités à faire part de leurs connaissances sur les pratiques qui améliorent la conformité. Voici le message qui a été publié :
Nous aimerions amorcer une discussion sur les moyens d'assurer la conformité à la législation électorale et aux exigences administratives, et nous vous invitons à faire part de toute observation ou de tout commentaire que vous pourriez avoir. Les initiatives efficaces, durables et « conviviales » tant pour les électeurs que les préposés au scrutin (c'est-à-dire les travailleurs qui traitent avec les électeurs lors de l'inscription et du vote, soit le jour du scrutin ou aux bureaux de vote par anticipation) nous intéressent plus particulièrement. [Traduction]
Dix-huit réponses ont été obtenues. Elles ont été intégrées dans la présente section et complètent les données tirées du sondage.
Il convient toutefois de faire quelques mises en garde. Comme pour les consultations à l'échelle nationale, les mesures de conformité adoptées n'ont pas été évaluées ni mises à l'essai rigoureusement, et ne peuvent donc pas être considérées comme des pratiques exemplaires éprouvées. De plus, les systèmes électoraux et les cultures politiques varient largement d'un pays à l'autre. Par conséquent, nombre des pratiques décrites ou recommandées par certains pays peuvent ne pas être applicables dans un contexte différent. En outre, l'échantillon restreint du sondage ne permet pas d'établir des comparaisons significatives entre les régions et les systèmes électoraux. Ainsi, on ne saurait présumer que les résultats des consultations à l'échelle internationale sont nécessairement représentatifs des régimes démocratiques dans le monde ou dans une région donnée.
Malgré ces limites, les consultations à l'échelle internationale donnent un aperçu intéressant de diverses expériences. De nombreux pays et experts ont souligné l'importance de la conformité et ont exposé un éventail de moyens novateurs de faire en sorte que les préposés au scrutin exercent leurs fonctions de façon rigoureuse et uniforme.
Les constatations issues des consultations à l'échelle internationale sont résumées ci-dessous. Elles sont organisées en trois sujets : le vote et l'inscription, le recrutement et la formation, ainsi que la surveillance et la vérification. Chaque sujet se divise en deux parties : la première contient des statistiques descriptives fondées sur les résultats du sondage, et la deuxième, une analyse des constatations qualitatives.
4.1 Services de vote
Les statistiques suivantes donnent un aperçu des exigences à remplir pour s'inscrire et voter dans les pays qui ont répondu au sondage :
- 56 % des pays exigent que les électeurs s'inscrivent avant de voter;
- 12 % permettent aux électeurs de s'inscrire le jour du scrutin;
- 18 % permettent aux électeurs de voter par anticipation à un bureau de vote;
- 82 % exigent la présentation d'une pièce d'identité pour voter, et 30 % exigent la présentation d'une preuve d'adresse résidentielle;
- 26 % permettent aux électeurs de prêter serment ou de faire une déclaration pour confirmer leur identité ou leur lieu de résidence;
- 63 % confient des fonctions précises et spécialisées aux préposés au scrutin.
Pratiques efficaces
Vérifier l'identité des électeurs
Certains pays ont mentionné des moyens novateurs de vérifier l'identité des électeurs. En Nouvelle-Zélande, par exemple, chaque électeur reçoit une carte EasyVote. Produite à partir des données du système d'inscription et envoyée par la poste une semaine avant le jour du scrutin, cette carte fait état du nom de l'électeur, de son adresse résidentielle, de sa circonscription ainsi que des numéros de page et de ligne de son nom sur la liste électorale imprimée. Au lieu de scrutin, le préposé peut consulter la carte pour trouver rapidement les renseignements de l'électeur sur la liste imprimée, biffer son nom et lui remettre ses bulletins de vote. La commission électorale de la Nouvelle-Zélande a souligné que la carte EasyVote avait accru l'efficacité et l'exactitude du processus de vérification de l'identité des électeurs.
Le rôle de la carte EasyVote peut être élargi ultérieurement, car la commission électorale élabore actuellement une proposition en vue de permettre aux fonctionnaires électoraux d'accepter les cartes EasyVote comme preuve de remise d'un bulletin de vote, de sorte qu'il ne sera plus nécessaire de biffer le nom des électeurs. Les cartes seraient conservées à titre de preuve et numérisées après la fermeture des bureaux pour enrichir une liste électronique nationale. On espère que cette façon de faire rendra la consultation de la liste plus rapide et exacte, et améliorera la détection des doubles votes.
En Lettonie, il n'y a aucune liste électorale pour les élections législatives et les référendums, et les électeurs peuvent voter à n'importe quel bureau de scrutin sur présentation de leur passeport ou d'une preuve de citoyenneté. Un préposé au scrutin tamponne ensuite leur passeport pour faire en sorte que chacun ne vote qu'une seule fois.
En Mongolie, tous les électeurs doivent s'inscrire en fournissant une empreinte digitale.
Utiliser les technologies et des systèmes électroniques
Certains pays ont mentionné que le recours à la technologie dans le cadre des processus d'inscription et de vote était une pratique efficace. L'Inde, par exemple, utilise un modèle de services d'inscription et de vote électroniques, qui assure un meilleur déploiement du personnel, sa rémunération, la transparence dans la conduite des élections et une intervention immédiate en cas de perturbations de l'ordre public. Le Kenya a aussi suggéré d'utiliser des cahiers de scrutin électroniques. En Nouvelle-Zélande, la commission électorale élabore actuellement une proposition pour que tous les services d'inscription soient offerts en ligne, ce qui permettrait aux électeurs de mettre leurs renseignements à jour sur Internet plutôt qu'au moyen d'un formulaire papier.
Adapter le matériel de vote
Certains pays ont décrit les modifications qu'ils avaient apportées au matériel de vote. En Nouvelle-Zélande, les listes électorales imprimées – sur lesquelles on biffe le nom des électeurs au moment où ils reçoivent leur bulletin de vote – ont été agrandies, de même que la police de caractères. La commission électorale a expliqué qu'il était ainsi plus facile pour les préposés au scrutin de trouver le nom des électeurs et de le biffer, et que cette initiative avait réduit la fatigue oculaire et les maux de tête. Elle permet également aux électeurs d'obtenir leurs bulletins de vote plus rapidement.
En Gambie, les votes ne sont pas exprimés sur des bulletins en papier, mais plutôt avec des billes qu'il faut déposer dans des bidons en métal. Cette méthode faciliterait le vote des électeurs qui ont un faible niveau de littératie et aurait réduit le nombre de votes annulés.
4.2 Recrutement et formation
Les statistiques suivantes donnent un aperçu des processus de recrutement et de formation dans les pays qui ont répondu au sondage :
- 15 % des pays n'emploient que des fonctionnaires à temps plein comme préposés au scrutin, 41 % n'engagent que des travailleurs temporaires pour l'élection et 7 % ne font appel qu'à des bénévoles, alors que les autres font appel à une combinaison de travailleurs;
- 44 % font participer les partis politiques au recrutement ou à la nomination des préposés au scrutin;
- 89 % offrent une formation avec instructeur;
- 89 % fournissent des documents de référence aux apprentis, comme des guides et des listes de vérification;
- 52 % utilisent du matériel audiovisuel dans leurs programmes de formation;
- 21 % offrent de la formation en ligne;
- 29 % offrent de 1 à 3 heures de formation; 15 %, de 7 à 20 heures; 15 %, de 21 à 30 heures et 11 %, plus de 30 heures.
Pratiques efficaces
Évaluer les candidats avant leur embauche
Selon plusieurs pays, le recrutement systématique de travailleurs hautement compétents est un bon moyen d'accroître la conformité. Plusieurs membres du réseau ACE sont d'avis que le processus de recrutement devrait comprendre une évaluation préalable ou des tests axés sur la diligence, l'impartialité et la littératie. Des membres du réseau ACE et divers pays ont aussi suggéré de tenir une liste d'anciens préposés au scrutin et de réembaucher ceux qui ont fait preuve d'une grande compétence.
Ces pratiques sont déjà en usage dans certains des pays sondés. La commission électorale de la Nouvelle-Zélande, par exemple, évalue les compétences de base en littératie et en calcul au cours du processus de sélection, et veille à la présence de personnel qui puisse prendre la relève au besoin. Quant à la Moldavie, elle s'est dotée d'un registre des compétences électorales, dans lequel sont répertoriés des gens qui ont une connaissance et une expérience des processus électoraux.
Fournir une bonne formation
Après le recrutement, il est important que le personnel reçoive une formation adéquate. Plusieurs pays et membres du réseau ACE ont souligné l'importance d'une formation fournie en temps opportun et adaptée aux besoins du personnel. Certains ont recommandé d'ajouter à la formation en classe une formation pratique.
La plupart des pays (78 %) offrent actuellement un volet pratique. Le Costa Rica, par exemple, a mis sur pied des ateliers thématiques basés sur le rôle des préposés dans le processus de vote. Ces ateliers comprennent des simulations du fonctionnement des bureaux de scrutin, au cours desquelles on utilise le matériel requis pendant la journée. Toutes les procédures, de l'ouverture du bureau jusqu'à sa fermeture et au dépouillement des votes, sont mises en pratique.
La formation en ligne faisait également partie des suggestions de certains pays, selon lesquels ce genre de formation offrirait une souplesse accrue et conviendrait mieux à l'emploi du temps des préposés au scrutin. L'Australie et l'Estonie, entre autres, ont intégré l'apprentissage ou la formation en ligne dans leur programme.
De plus, la formation devrait être suivie d'une évaluation pour s'assurer que la matière a été assimilée. Dans certains pays, comme la Namibie, les apprentis doivent, au terme de leur formation, réussir des examens écrits et de mise en situation pour pouvoir travailler.
Enfin, les formateurs devraient eux-mêmes être bien formés et qualifiés. En Gambie et en Moldavie, une formation est offerte à ces personnes, et au Lesotho, tous les formateurs doivent être qualifiés en éducation des adultes.
Préparer des documents de référence
Presque tous les pays fournissent des documents de référence au personnel pour lui faciliter la tâche. En Guyana, tous les préposés qui travaillent le jour du scrutin, quel que soit leur rôle, ont à leur disposition des « aide-mémoire » concernant leurs tâches, leurs rôles et leurs responsabilités. En Nouvelle-Zélande, on a fait des efforts particuliers pour généraliser l'utilisation des manuels d'instructions, en exhortant sans cesse le personnel, de façon implicite ou explicite, à consulter le manuel. (Par exemple, dans les vidéos de formation, les préposés au scrutin ont toujours le manuel dans les mains et le consultent constamment, soulignant ainsi son importance.)
Les membres du réseau ACE ont aussi mis l'accent sur l'utilisation de listes de vérification et de manuels comme un moyen pratique pour s'assurer que le personnel suit les consignes.
Un service de soutien en direct est également offert dans certains pays, comme le Portugal, où le personnel peut téléphoner à l'administration centrale en tout temps pour obtenir de l'information ou de l'aide, quelle que soit la situation.
4.3 Surveillance et vérification
Les statistiques suivantes donnent un aperçu des pratiques de surveillance et de vérification dans les bureaux de scrutin des pays qui ont répondu au sondage :
- dans 71 % des pays, un membre du personnel de surveillance est chargé d'assurer une supervision continue dans les bureaux de scrutin;
- dans 88 % des pays, les représentants des partis politiques exercent une surveillance;
- dans 33 % des pays, on utilise des outils de surveillance automatisés;
- dans 84 % des pays, les incidents sont consignés dans un système;
- dans 32 % des pays, des sondages postélectoraux sont menés auprès des préposés au scrutin et dans 42 % des pays, auprès des électeurs;
- dans 67 % des pays, la documentation et les traces documentaires sont examinées manuellement;
- dans 33 % des pays, on emploie des outils automatisés d'assurance de la qualité;
- dans 32 % des pays, des évaluations sont menées par des organismes de normalisation (p. ex. l'Organisation internationale de normalisation).
Pratiques efficaces
Surveiller les procédures
La surveillance des procédures dans les bureaux de scrutin est assez courante dans les pays qui ont répondu au sondage, bon nombre emploie des fonctionnaires électoraux à temps plein ou « itinérants » pour vérifier si les préposés au scrutin s'acquittent de leurs fonctions de façon acceptable. D'autres mécanismes de supervision ont également été mentionnés. Au Costa Rica, par exemple, on a recours à un groupe de délégués qui s'occupe bénévolement de surveiller et de coordonner les processus électoraux. De concert avec les conseillers électoraux désignés, ce groupe observe les procédures appliquées dans les bureaux de scrutin et assure la conformité. En Nouvelle-Zélande, des gestionnaires (dont certains sont itinérants) sont embauchés pour observer le déroulement des premiers votes et s'assurer que le personnel respecte les procédures. Les gestionnaires itinérants doivent également remplir une liste de vérification pour chaque lieu de scrutin, afin de confirmer que tout est en règle (aménagement des lieux, personnel, fournitures, etc.). Un gestionnaire itinérant visite chaque lieu de scrutin à au moins deux ou trois reprises pendant la journée.
Des membres du réseau ACE ont indiqué que la présence d'observateurs ne suffisait pas; il faut aussi s'assurer qu'ils ont un mandat clair, une formation adéquate et des outils d'aide (p. ex. des listes de vérification).
Vérifier les procédures
Après une élection, il est courant de mener des vérifications pour déceler les erreurs et améliorer le système électoral. En Guyana, la commission électorale effectue une analyse postélectorale complète dans le but de cerner toute lacune dans la préparation et l'administration de l'élection. De même, en Namibie, des sondages postélectoraux sont menés dans tout le pays afin de déterminer les forces et les faiblesses des processus électoraux et de les améliorer. Aux Pays-Bas, le conseil électoral et la chambre basse du Parlement étudient les rapports présentés par les bureaux de scrutin concernant les plaintes d'électeurs. Dans certains cas, des représentants des partis peuvent aussi participer au processus d'examen et de vérification. En Mongolie, un observateur affilié à chaque parti, coalition ou candidat indépendant peut obtenir, à la fin du scrutin, des données quantitatives et des images des bulletins de vote marqués.
Prendre des mesures d'application
Au Portugal, toute plainte concernant la conduite des préposés au scrutin est examinée en profondeur. Les responsables de cet examen peuvent présenter des remarques sur la teneur des plaintes ainsi que des recommandations, et renvoyer les cas au procureur général s'ils constatent que des actes frauduleux ont délibérément été commis.
Plusieurs membres du réseau ACE se sont dits en faveur de l'imposition d'amendes aux membres du personnel qui ne respectent pas les exigences. Ils ont ajouté que de telles amendes doivent toutefois être encadrées sur le plan juridique.
Enfin, une approche novatrice qui allie formation et surveillance a été adoptée en Lettonie, où les résidents âgés d'au moins 16 ans (l'âge légal pour voter est de 18 ans) peuvent poser leur candidature à un poste d'observateur électoral après avoir suivi une formation en ligne. En plus d'accroître l'intégrité du système électoral, cette initiative permet d'éduquer les jeunes et les électeurs, qui ont tous accès au programme de formation en ligne.
En résumé
Les pays et les membres du réseau ACE ont mis en lumière la nécessité d'assurer une prestation efficace des services selon des procédures simplifiées, tant pour le personnel que les électeurs, ainsi que de bien utiliser la technologie. La nécessité de la formation a également été mise en évidence : dans bien des pays, les préposés au scrutin devraient suivre de nombreuses heures de formation, tandis qu'ailleurs, on emploie des experts en formation et en enseignement. Il a aussi été suggéré de mettre des documents de référence et des aide-mémoire à la disposition des préposés au scrutin en fonction. Enfin, des pays et des experts ont recommandé de désigner des superviseurs et d'effectuer des examens systématiques pour cerner les lacunes dans le système électoral et améliorer la formation. De nombreux membres du réseau ACE ont aussi suggéré d'imposer des amendes aux préposés au scrutin qui dérogent aux procédures.