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Examen de la conformité : Rapport final et recommandations

Prévenir les causes de la non-conformité

Erreurs et attentes

Dans sa décision majoritaire dans l'affaire d'Etobicoke-Centre, la Cour suprême a reconnu que, vu la nature des élections fédérales canadiennes et le fait qu'elles sont conduites par des citoyens ordinaires, l'erreur humaine est dans une certaine mesure inévitable.

Au paragraphe 46 de l'arrêt Opitz c. Wrzesnewskyjnote 26, les juges Deschamps, Abella, Rothstein et Moldaver affirment ce qui suit :

« Les réalités concrètes de l'administration d'une élection sont telles que des imperfections dans la tenue d'une élection sont inévitables. [...] La tenue d'une élection fédérale n'est possible que grâce au travail de dizaines de milliers de Canadiens et de Canadiennes embauchés dans tout le pays pour quelques jours ou, dans bien des cas, pour une seule journée de 14 heures. Ces travailleurs accomplissent de nombreuses tâches méthodiques dans des conditions difficiles. Ils doivent notamment appliquer de multiples règles dans un environnement qui ne leur est pas familier. Puisque des élections n'ont pas lieu tous les jours, on voit mal comment les travailleurs pourraient acquérir de l'expérience pratique, sur le terrain. » 

Cependant, la Cour suprême n'entendait pas par là que les fonctionnaires électoraux étaient dispensés des normes de professionnalisme les plus élevées. Elle ajoute en effet au paragraphe 69 :

« Si elle admet que des erreurs sont inévitables, la Cour ne cautionne aucun relâchement dans la formation du personnel électoral et le respect des procédures. Le [...] DGE est tenu de veiller au respect des procédures dans la mesure du possible [...]. L'omission de s'acquitter de ce mandat ébranlerait la confiance du public envers le système électoral dans son ensemble et le rendrait vulnérable aux abus et aux manipulations. »

Une question cruciale à laquelle l'examinateur a été confronté est de savoir quel taux d'erreur peut être considéré comme publiquement acceptable pour l'inscription et le vote le jour de l'élection. La plupart des participants à l'examen, et l'échantillon de citoyens que l'examinateur a interrogés informellement, ont affirmé que ce taux devrait être très basnote 27; pour la majorité, il devrait même être de « zéro ». Tous ont jugé que le taux d'erreur observé dans Etobicoke-Centre ou révélé par la vérification nationale ne pouvait être acceptable d'aucune façon pour le Canadien moyen.

Le postulat derrière cette opinion – soit l'idée que les procédures sur l'admissibilité au vote ne devraient jamais être entachées d'erreurs graves, et que seules les fautes d'écriture ou de faible conséquence sont acceptables – appelle à des améliorations. Si le taux d'erreur n'est pas considérablement réduit à la prochaine élection générale, la confiance du public s'en ressentira.

Mais la réduction du nombre d'erreurs graves commises à l'inscription et lors du recours aux répondants présente un immense défi qu'il ne faut pas sous-estimer.

Vers un nouveau modèle de prestation des services électoraux

Une des grandes conclusions qui se dégagent du présent examen est que la surveillance plus rigoureuse de l'exécution des procédures actuelles ne réduira guère le nombre d'erreurs. En effet, la présence de conseillers à la conformité sur place aux élections partielles de novembre 2012 a entraîné tout au mieux une modeste réduction du taux d'erreurnote 28.

Pour la grande majorité des participants à l'examen, l'extirpation des causes des erreurs ne saurait se faire sans l'adoption d'un nouveau modèle de prestation des services électoraux. Ce nouveau modèle devra réduire, regrouper et rationnaliser les tâches individuelles et changer qui en est responsable. Il ne s'agit pas ici de simplement « peaufiner » le système actuel avec une meilleure application des règles ou une formation plus approfondie. Il faut une réforme fondamentale et structurelle qui doit passer par la révision du cadre législatif.

Même avant la contestation judiciaire dans Etobicoke-Centre, Élections Canada avait commencé à étudier différents modèles de prestation des services électoraux en vue de la restructuration et de l'amélioration de l'approche actuellement prescrite par la Loi électorale du Canada.

Ces dernières années, de nombreux hauts responsables de l'administration des scrutins au Canada en sont arrivés à la conclusion que le modèle axé sur les sections de vote était de moins en moins adapté au 21e siècle. De plus, l'immense majorité des intervenants dans ce domaine sont d'avis que le recours aux technologies de l'information modernes favoriserait beaucoup l'amélioration des services, l'observation des règles et l'efficience des processus. Les ordinateurs, s'ils sont bien programmés, et surtout si on les compare à des êtres humains chargés d'une tâche peu familière pendant une seule journée, sont extrêmement bien adaptés à l'exécution précise d'instructions détaillées et de processus complexes. Mais l'utilisation de la technologie dans le processus de vote implique inévitablement une redéfinition du modèle de prestation des services, et la restructuration du cadre législatif connexe.

Depuis plusieurs années, Élections Canada, soucieux d'améliorer l'efficacité des processus, l'expérience du vote et l'accès au système électoral, cherche à concevoir un modèle simple et rationalisé de prestation des services électoraux.

Le contexte de l'affaire judiciaire dans Etobicoke-Centre et les résultats de l'examen de la conformité donnent fortement à penser qu'on pourrait considérablement réduire les taux d'erreurs des fonctionnaires électoraux en passant à un nouveau modèle. Mais il faudrait que l'objectif de la conformité en fasse partie intégrante. Le nouveau modèle devra tenir compte de la réalité du contexte électoral. Il devra explicitement viser l'application exacte des procédures et la tenue de documents précis. Il devra être tel que le fonctionnaire électoral typique – un non-spécialiste qui a reçu une formation limitée et ne remplit ses fonctions qu'occasionnellement, mais pendant de longues heures à la fois, dans un environnement stressant et sous le regard du public – puisse se conformer entièrement à toutes les règles et procédures.

Le modèle du Nouveau-Brunswick

Dans le cadre de sa recherche d'un autre modèle de prestation à proposer aux parlementaires, Élections Canada a étudié la possibilité d'adapter le « modèle du Nouveau-Brunswick » aux normes électorales fédérales et aux exigences des scrutins nationaux.

Lors des élections locales tenues au Nouveau-Brunswick en 2008, cette province a instauré une nouvelle façon de fournir les services électoraux. Le directeur général des élections du Nouveau-Brunswick, Michael Quinn, a expliqué que le nouveau modèle tire son origine d'une recommandation de la Commission sur la démocratie législative de cette province :

« Que le processus électoral soit mis à jour et rationalisé de façon à ce qu'il soit plus facile de voter, à ce que les règles électorales soient plus claires et plus faciles à comprendre et à ce que l'administration des élections soit plus souple et plus efficacenote 29. »

Le modèle du Nouveau-Brunswick abandonne complètement le concept de bureau de scrutin. Quand l'électeur se présente, il prouve son admissibilité, reçoit un jeton, l'échange contre un bulletin de vote, marque son bulletin, puis le dépose dans l'urne. À chaque étape, l'électeur se rend au « prochain comptoir libre » – il n'a pas à se présenter à une table qui lui aurait été désignée. Le processus gagne beaucoup en efficacité grâce à l'utilisation d'ordinateurs en réseau pour la recherche de noms sur la liste électorale, et d'un appareil de balayage-calcul électronique à l'étape du dépôt du bulletinnote 30.

Comme Élections Nouveau-Brunswick s'occupe aussi des élections provinciales, l'agence a vu rapidement l'intérêt d'y appliquer ce modèle. Après avoir présenté ses arguments en ce sens et proposé des changements législatifs, l'organisme a reçu la permission d'utiliser le nouveau modèle au scrutin provincial de 2010. L'expérience, positive, a encore été reprise avec succès aux élections locales de 2012. Aujourd'hui, le « modèle du Nouveau-Brunswick » est devenu la norme à tous les scrutins provinciaux et locaux de la provincenote 31.

Ce modèle présente de nombreux avantages par rapport au traditionnel système des sections de vote encore en usage au palier fédéral et dans les autres provinces et territoires du Canada.

Une analyse rigoureuse menée par Élections Canada a démontré que le « modèle du Nouveau-Brunswick », moyennant adaptation, pourrait répondre à toutes les exigences majeures de la Loi électorale du Canada. Le projet de l'organisme national diffère toutefois du modèle du Nouveau-Brunswick sur un point fondamental : tous les lieux de scrutin seraient connectés « en temps réel », par Internet, à une liste électorale nationale informatisée. On pourrait ainsi, depuis tous les lieux de scrutin, faire « en direct » des ajouts ou des modifications, ou biffer automatiquement des noms.

(Les diagrammes des deux pages suivantes montrent la circulation des électeurs dans un lieu de scrutin selon le modèle actuel axé sur les sections de vote et selon le nouveau modèle projeté par Élections Canada.)

Modèle actuel axé sur les sections de vote

 Modèle actuel axé sur les sections de vote
La description du graphique « Modèle actuel axé sur les sections de vote »

Légende :

PI – Préposé à l'information
SCS – Superviseur de centre de scrutin
BS – Bureau de scrutin
Scrut. – Scrutateur
GS – Greffier du scrutin

Nouveau modèle proposé par Élections Canada

Nouveau modèle proposé par Élections Canada
La description du graphique « Nouveau modèle proposé par Élections Canada »

Il y a beaucoup de raisons de penser que l'adoption d'un modèle adapté et simplifié, inspiré de celui du Nouveau-Brunswick, serait susceptible d'améliorer grandement la conformité administrative en éliminant les principales causes de non-conformité mises en lumière dans le présent rapportnote 32.

Réduction de la complexité

Le nouveau modèle projeté divise le travail des fonctionnaires électoraux en tâches spécialisées plus faciles à gérer. Il permettrait aussi de mettre à jour « en temps réel » une liste électorale électronique, et de calculer automatiquement le résultat du vote grâce à un appareil de balayage.

Les cas « d'exception » complexes pourraient être gérés séparément par des préposés spécialisés et expérimentés, ce qui réduirait les risques d'erreurs.

Le biffage automatique du nom des votants sur la liste électorale pourrait être programmé de manière à ce que les bureaux de campagne des candidats reçoivent cette information « en temps réel », ce qui allégerait le lourd fardeau administratif que représente actuellement pour les fonctionnaires électoraux la remise aux représentants des candidats, toutes les demi-heures, du Relevé des électeurs qui ont voté (« carte de bingo »).

Enfin, ce modèle combine le dépouillement automatique, rapide et exact des bulletins avec le maintien de la trace écrite que représentent les bulletins papier. Cela devrait accélérer et simplifier la clôture du vote pour la grande majorité des employés, puisque la production des résultats du scrutin serait la responsabilité de tout le centre de scrutin et non des bureaux de scrutin individuels.

Amélioration de la supervision

La redistribution des tâches selon les fonctions simplifierait la plupart des rôles. Les superviseurs pourraient concentrer leur attention sur les préposés chargés des cas complexes. Dans les petits lieux de scrutin, ils pourraient eux-mêmes recevoir la formation sur les cas « d'exception », et s'en occuper.

L'informatisation du système faciliterait la mesure de la conformité. Les superviseurs pourraient se servir d'indicateurs clés pour gérer « en temps réel » leur effectif le jour du scrutin.

Amélioration du recrutement

Comme ce nouveau modèle ne lie pas les tâches à des employés particuliers, il pourrait améliorer les conditions de travail. En effet, les fonctionnaires électoraux pourraient prendre de vraies pauses, puisqu'ils pourraient être remplacés par des collègues.

Sur le plan des ressources humaines, le travail deviendrait potentiellement moins exigeant en ressources humaines et plus efficient, par exemple par l'ajustement des services en fonction de la demande. Cela réduirait probablement le nombre d'heures-personnes requises. L'amélioration des conditions de travail devrait aussi faciliter le recrutement du personnel nécessaire.

Enfin, la gestion des cas difficiles serait plus efficace, puisque les rôles complexes dans chaque lieu de scrutin seraient réservés à une petite équipe de personnes expérimentées, et que la majorité des autres rôles seraient plus faciles à remplir.

Amélioration de la formation

La répartition des tâches selon la fonction, et le renvoi des cas « d'exception » à un personnel spécialisé, permettraient d'axer la formation sur les rôles individuels, et de réduire pour la plupart des travailleurs la quantité d'information à absorber.

Ainsi, davantage de temps pourrait être consacré à des séances de formation pratique centrées sur des tâches de base, plutôt qu'à l'assimilation de détails compliqués concernant de nombreuses procédures « d'exception ».

Par conséquent, la plupart des employés auraient besoin de moins de formation tandis que certains spécialistes, chargés notamment des cas « d'exception », nécessiteraient une formation plus ciblée.

Amélioration de la liste électorale

La liste électorale – électronique et mise à jour en temps réel – ne serait plus celle, établie en fonction des sections de vote, qu'utilisent actuellement les préposés au scrutin.

Les électeurs inscrits au registre mais dont les renseignements doivent être révisés seraient trouvés sur la liste électronique et les changements y seraient apportés. Les personnes qui se présenteraient au mauvais lieu de scrutin pourraient être redirigées efficacement vers le bon endroit – ou possiblement voter sur place, si le nouveau modèle est ainsi conçu. Aucune personne inscrite ne serait traitée comme un nouvel électeur, mais plutôt orientée vers un processus efficace de mise à jour.

Potentiellement, les électeurs pourraient vérifier sur place l'exactitude des renseignements qu'ils viennent de faire inscrire ou mettre à jour, ce qui pourrait accroître la précision de la liste.

Enfin, le système serait programmé de manière à assurer l'uniformité et l'exactitude des formats d'adresse, et à rechercher automatiquement les correspondances dans l'indicateur des rues et le tableau des codes postaux, ce qui améliorerait la qualité des adresses inscrites, en plus de faciliter la tenue du Registre entre les élections.

Changement de la culture de prestation des services

Comme les cas « d'exception » seraient traités par un groupe beaucoup plus restreint de fonctionnaires électoraux expérimentés, avec l'aide de superviseurs, les procédures devraient être appliquées de manière plus précise et uniforme.

Le fait d'exiger que les règles prévues par le système soient respectées dans chaque cas améliorera sûrement leur observation continue, ainsi que la reddition de comptes, sans coûts supplémentaires.

Lorsqu'il accueille l'électeur, le préposé pourrait avoir une liste des étapes à l'écran de son ordinateur, ce qui l'aiderait à ne rien oublier. Dans ces conditions, le taux d'observation des règles sur l'admissibilité au vote devrait être extrêmement élevé.

Défis de mise en œuvre

Élections Canada est conscient que l'adoption d'un nouveau modèle comme celui du Nouveau-Brunswick impliquerait une révision fondamentale de la législation électorale et la redéfinition en profondeur des rôles des fonctionnaires électoraux. Ce changement de paradigme aurait de vastes répercussions sur toutes les structures soutenant la conduite des scrutins. Il toucherait les procédures de vote, le matériel d'information, les méthodes et le contenu des formations, les exigences en matériel et en fournitures, les procédures de gestion des ressources humaines et financières, les modes de collecte des renseignements de gestion et les systèmes TI.

D'ici la 42e élection générale nationale, il serait irréaliste d'essayer d'instaurer ce nouveau modèle; les risques seraient inacceptables. Mais cette transition devra avoir lieu tôt ou tard si l'on souhaite donner aux fonctionnaires électoraux les moyens de respecter de manière facile, systématique et constante des règles et procédures plus efficaces.

Le plus prudent serait de définir le nouveau modèle et de le mettre rigoureusement à l'essai dans le cadre d'un projet pilote à la prochaine élection. La mise en œuvre pan-nationale attendrait la 43e élection générale, prévue en 2019.

La haute direction d'Élections Canada a approuvé à l'été 2012 une analyse coûts-avantages complète sur la réingénierie du processus de vote; par la suite, un mandat de projet a été élaboré. L'organisme doit maintenant décider s'il veut approuver ce mandat et finaliser un plan détaillé d'élaboration et de mise à l'essai du modèle. Avant de prendre cette décision, la haute direction a choisi avec raison d'attendre de définir les priorités et la portée du plan d'action qu'elle produira en réponse aux recommandations du présent rapport.

La réingénierie des services de vote fédéraux sur le modèle du Nouveau-Brunswick promet d'apporter des solutions à beaucoup des problèmes du système actuel axé sur les bureaux de scrutin. Des efforts sérieux devraient être consacrés à expliquer et promouvoir le fonctionnement du nouveau modèle auprès des divers comités du Parlement qui devront approuver sa mise à l'essai avant ou pendant l'élection générale de 2015.

La réalisation de ce projet pilote avant ou pendant l'élection de 2015 sera une entreprise majeure pour Élections Canada. Son objectif sera de prouver qu'une solution globale à long terme existe pour améliorer l'observation des règles par les fonctionnaires électoraux, et que cette solution comportera en plus d'autres avantages, comme un meilleur accès au vote et de meilleurs services aux électeurs.

Amélioration de la conformité d'ici 2015

Mais si le nouveau modèle est prometteur, il ne réglera pas le problème de la non-observation des règles à l'élection générale de 2015.

Or, il est essentiel que le taux d'erreurs graves commises par des fonctionnaires électoraux à la 42élection générale soit très bas. Même si le modèle désiré ne sera pas encore en place, des mesures efficaces devront être prises pour assurer le respect des règles et maintenir la confiance du public dans le système électoral.

Ainsi, une série de modifications modestes devront être apportées à la Loi, accompagnées de changements plus substantiels aux procédures administratives et aux mécanismes de soutien – le tout dans les limites du modèle axé sur les sections de vote, qui sera encore en vigueur en 2015.

Pour de plus amples détails sur les mesures pragmatiques qu'il conviendrait de mettre en œuvre d'ici l'élection générale de 2015, voir plus loin la section « Recommandations » du présent rapport.

Au-delà du nouveau modèle

La principale conclusion du présent examen de la conformité est qu'une redéfinition fondamentale des modes de prestation des services électoraux s'impose. Un nouveau modèle est proposé, et pourrait être instauré à l'échelle nationale d'ici l'élection générale de 2019. Élections Canada devra rester pleinement conscient du fait que ce nouveau modèle risque de ne pas durer aussi longtemps que le modèle traditionnel axé sur les sections de vote.

Mais quel sera le modèle de l'avenir? La plupart des participants à l'examen étaient d'avis que la prochaine évolution logique serait le vote par Internet, et qu'ils verraient cela de leur vivant au palier fédéral. Certains votaient déjà par Internet à leurs élections municipales.

Au cours des dernières années, Élections Canada a étudié la faisabilité du vote par Internet. Il avait même annoncé publiquement son intention, sous réserve de l'approbation du Parlement, de mettre à l'essai cette technologie à une élection partielle après 2013.

Cependant, la haute direction d'Élections Canada a décidé, à l'été 2012, de réduire ses efforts en la matière et de ne lancer aucun projet pilote avant la fin de la prochaine élection générale. Elle a expliqué que les coûts et les risques étaient trop élevés en période de restriction budgétaire, que les méthodes « d'authentification » des électeurs faisaient défaut sur le marché, et que les économies d'efficience attendues ne se concrétiseraient probablement que dans plusieurs années. L'organisme poursuit néanmoins des recherches – modestes – dans ce domaine.

Il est vrai que les systèmes actuels de vote par Internet soulèvent des préoccupations valides et sérieuses sur leur sûreté, l'authentification des électeurs, la transparence des procédures et la protection du secret du vote. Mais l'évolution des technologies et les attentes de la société devraient fort probablement modifier cette équation au cours des prochaines années.

C'est par une approche à la fois prudente et visionnaire qu'on pourra le mieux gérer cette évolution inévitable vers l'informatisation des interactions entre les électeurs et les institutions démocratiques. Et on gagnera, à mesure que seront envisagées de nouvelles méthodes de vote, à en évaluer proactivement les répercussions sur la conformité aux règles.


note 26 Cour suprême du Canada, Opitz c. Wrzesnewskyj, 2012 CSC 55; en ligne à :
http://scc.lexum.org/decisia-scc-csc/scc-csc/scc-csc/fr/12635/1/document.do

note 27 Voir le sommaire des réponses à la question no 4 à l'annexe H de l'Examen de la conformité – Rapport d'étape. En ligne à : www.elections.ca/content.aspx?section=res&dir=cons/comp/crir&document=h&lang=f

note 28 À l'annexe C, comparer les taux d'erreur à l'élection générale de 2011 avec ceux aux élections partielles dans Victoria et Durham. À noter qu'aucun conseiller à la conformité n'a été affecté à l'élection dans Calgary-Centre, qui servait de « groupe témoin ».

note 29 Commission sur la démocratie législative, Province du Nouveau-Brunswick, 2004, Sommaire des recommandations, page 14. En ligne à : www.electionsnb.ca/pdf/cld/CLDSummary-f.pdf.

note 30 Voir l'annexe D pour de plus amples renseignements sur le « modèle du Nouveau-Brunswick ».

note 31 On prévoit actuellement utiliser le modèle lors de dix élections partielles locales au Nouveau-Brunswick, le 13 mai 2013, et lors de la prochaine élection générale provinciale, le 22 septembre 2014.

note 32 Les responsables d'Élections Nouveau-Brunswick se disent prêts à collaborer avec Élections Canada pour mesurer avec précision les niveaux de conformité atteints grâce à leur modèle. À leur avis, les 10 élections partielles du 13 mai 2013 seront l'occasion d'obtenir ces mesures et de procéder à une vérification détaillée postscrutin.