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Examen de la conformité – Rapport d'étape – Examen de la conformité aux procédures d'inscription et de vote le jour du scrutin

Les causes de la non-conformité

Très rapidement, il est apparu clairement que des causes multiples expliquent pourquoi les fonctionnaires électoraux font des erreurs le jour du scrutin. Il n'existe pas de cause unique à l'origine de tous les problèmes de non-conformité aux procédures.

Les différents groupes et particuliers ayant participé à l'examen avaient diverses opinions sur les causes les plus importantes, mais celles-ci peuvent être regroupées en six thèmes :

  1. La complexité
  2. La supervision
  3. Le recrutement
  4. La formation
  5. La qualité des listes électorales
  6. Les causes historiques et culturelles

Chacun de ces thèmes est décrit en détail ci-dessous.

Nous rappelons aux lecteurs que la discussion qui suit sur les causes de la non-conformité aux procédures par les fonctionnaires électoraux s'inscrit dans un cadre restreint. Il a en effet été décidé de se limiter à l'environnement du jour du scrutin, et uniquement aux rôles et fonctions des cinq catégories de fonctionnaires électoraux fédéraux suivants :

Comme les lois électorales de la plupart des démocraties occidentales, la Loi électorale du Canadanote 6 est extrêmement normative en ce qui a trait aux responsabilités juridiques précises des fonctionnaires électoraux qui administrent le vote, et aux procédures détaillées qu'ils doivent suivre. La liste précise des 103 pouvoirs et fonctions attribués par la loi à ces travailleurs temporaires le jour du scrutin se trouve à l'annexe A.

1. Complexité

Pour la plupart des Canadiens et Canadiennes qui votent le jour du scrutin, le processus d'administration semble simple et facile. La majorité du temps, il est simple pour les fonctionnaires électoraux aussi, parce que le vote « ordinaire » est facile à administrer.

Mais les préposés au vote doivent aussi traiter un nombre important de cas « d'exception », qui peuvent s'avérer très complexes, vu la grande diversité des scénarios possibles et le nombre élevé de processus distincts qu'il faut alors comprendre.

De fait, les problèmes de non-conformité aux lois électorales et aux processus administratifs par les travailleurs électoraux ne sont pas constatés ou signalés quand ceux-ci administrent le vote « ordinaire ».

En effet, c'est plutôt la complexité et la multitude des processus « d'exception » qui sont source de difficulté, de confusion et de frustration, et qui sont gérées de différentes manières souvent non conformes aux règles.

Le vote « ordinaire »

Environ 85 % de l'électoral actif suit le processus de vote « ordinaire » le jour du scrutin, soit les étapes suivantes :

  1. Le jour du scrutin, l'électeur prend la carte d'information de l'électeur qu'il a reçue par la poste et se rend au lieu de vote dont l'adresse figure sur la carte.
  2. Une fois arrivé au lieu de vote, l'électeur voit, en jaune clair, les pancartes et les flèches installées par Élections Canada pour signaler l'entrée.
  3. Dans la salle où se déroule le vote, l'électeur est accueilli par le préposé à l'information, qui lui demande de lui montrer la carte d'information de l'électeur (CIE) qu'il a en main.
  4. L'électeur montre sa CIE au préposé à l'information (PI), qui confirme qu'il est au bon endroit; le PI demande ensuite à l'électeur s'il a sur lui une preuve d'identité personnelle comme un permis de conduire.
  5. L'électeur répond qu'il a son permis de conduire; le PI lui suggère alors de le sortir et de se préparer à le présenter.
  6. Le PI montre à l'électeur la section de vote indiquée sur sa CIE, et l'invite à se rendre au bureau de scrutin portant le numéro correspondant.
  7. L'électeur se présente au bureau de scrutin et y est accueilli par le scrutateur, qui lui demandera peut-être de donner ses nom et adresse, ou plus probablement de simplement présenter la CIE et le permis de conduire qu'il a en main.
  8. L'électeur dépose sa CIE et son permis de conduire sur la table, et le greffier du scrutin (GS) trouve ses nom et adresse sur la liste électorale de la section de vote; pendant ce temps, le scrutateur s'assure que les renseignements sur le permis de conduire sont exactement les mêmes que sur la CIE et la liste électorale, et que la photo sur le permis ressemble bien à la personne devant lui.
  9. Après avoir vérifié l'identité de l'électeur, et confirmé que les renseignements sur le permis de conduire sont les mêmes que sur la liste électorale, le scrutateur redonne le permis à l'électeur et lui offre de déposer la CIE dans une boîte de carton, où elle sera détruite et recyclée.
  10. Le scrutateur prend un bulletin de vote, le plie et appose ses initiales au verso, tandis que le GS, avec une règle et un crayon, biffe le nom de l'électeur sur la liste électorale imprimée.
  11. Le scrutateur donne le bulletin de vote à l'électeur, lui indique l'isoloir, et lui signale qu'il doit faire une seule marque sur le bulletin, dans le cercle correspondant au candidat de son choix, puis lui remettre le bulletin, replié de manière à protéger la confidentialité du vote.
  12. L'électeur se retire dans l'isoloir, déplie le bulletin, y fait un « X » dans le cercle de son choix avec le crayon fourni à cette fin, replie le bulletin comme il l'était lorsqu'il l'a reçu, puis le remet au scrutateur.
  13. Le scrutateur s'assure que ses initiales sont au verso du bulletin, examine le talon numéroté du bulletin, le détache, puis remet le bulletin à l'électeur, lui signalant de déposer le bulletin dans l'urne.
  14. L'électeur glisse son bulletin rempli dans la fente étroite sur le dessus de l'urne, et le GS coche le nom de l'électeur sur la liste électorale, pour signaler qu'il a voté. Il encercle ensuite le numéro de séquence de l'électeur sur un autre document.
  15. L'électeur quitte le lieu de scrutin.

Ces étapes sont nombreuses, mais elles peuvent se dérouler efficacement, rapidement et uniformément.

Ainsi, le jour des élections partielles du 26 novembre 2012, l'auteur du présent rapport et d'autres personnes travaillant au projet ont observé de nombreux électeurs qui ont franchi en moins de 3 minutes, et parfois à peine 90 secondes, tout le processus de vote – arrivée au lieu de vote, détermination du bon bureau de scrutin, vérification de l'inscription, preuve d'identité/d'adresse, remise du bulletin, inscription du choix sur le bulletin, dépôt du bulletin dans l'urne, et départ.

Le vote « non ordinaire »

Cependant, environ 15 % des électeurs ne répondent pas aux critères du vote « ordinaire » et qui sont les suivants :

  1. se rendre au bon lieu de vote le jour du scrutin;
  2. être inscrit correctement sur la liste électorale imprimée « ordinaire » (nom bien orthographié, adresse de résidence à jour);
  3. apporter sa carte d'information de l'électeur au lieu de vote;
  4. avoir sur soi son permis de conduire, ou une autre pièce d'identité autorisée, avec photo, suffisant à prouver l'identité et l'adresse de résidence;
  5. être inscrit sur la liste électorale imprimée sous le même nom et à la même adresse que ceux figurant sur le permis de conduire (ou l'autre pièce d'identité équivalente);
  6. ne pas avoir de problème de mobilité et de communication verbale et être capable de marquer son bulletin sans assistance.

Dans le cas de ces électeurs, le processus d'obtention du bulletin prend beaucoup plus de temps, et devient beaucoup plus complexe pour les fonctionnaires électoraux, peu importe lequel des critères est manquant.

La complexité inhérente à l'application des exigences de la Loi électorale du Canada au quelque 15 % des électeurs à situation « d'exception » suscite beaucoup de confusion, et fait commettre aux travailleurs électoraux temporaires de nombreuses erreurs, fréquemment graves.

Environ la moitié des 100 pages du Manuel des scrutateurs et des greffiers du scrutin pour les bureaux de vote ordinaires sont consacrées aux procédures compliquées à suivre lorsque se présentent ces cas « d'exception ». Par contraste, le processus de vote « ordinaire » est traité en cinq pagesnote 7.

Il existe au moins 17 de ces situations « d'exception », mais les travailleurs électoraux ne sont pas tenus de produire de relevé de leur fréquence.

Cependant, la « vérification de conformité » nationale menée dans le cadre de notre projet a révélé qu'environ 8 % des électeurs doivent procéder à leur inscription le jour du scrutin avant de voter, et que 1 % des électeurs doivent demander à un répondant de confirmer leur identité et leur adresse de résidence.

Lorsque l'électeur n'a pas sur lui de preuve acceptable d'identité et d'adresse de résidence, la procédure peut différer selon que le répondant est appelé pour l'inscription ou pour l'obtention du bulletin de vote. Si l'électeur est inscrit, le processus ne s'applique qu'au vote.

On trouve à l'annexe B un sommaire des résultats de la vérification et des taux d'erreurs mesurés en ce qui concerne l'inscription des électeurs et le recours aux répondants. Des mesures détaillées sont fournies pour les 10 bureaux de scrutin contestés dans Etobicoke-Centre; un échantillon de 1 000 bureaux de scrutin utilisés à l'élection fédérale de mai 2011; et un échantillon de 30 des bureaux ouverts lors des 3 élections partielles de novembre 2012. Les résultats provenant des échantillons de l'élection fédérale de mai 2011 et des élections partielles de novembre 2012  ont donc servi à estimer les taux d'erreur pour chacune de ces élections.

La vérification des documents d'inscription de l'échantillon national de mai 2011 montre que la majoriténote 8 d'entre eux sont entachés d'au moins une erreur. Pour ce qui est des documents rendant compte du recours aux répondants, plus de la moitiénote 9 d'entre eux révèlent une erreur. Des erreurs graves – les tribunaux les qualifieraient « d'irrégularités » – se sont produites respectivement dans 12 % et 42 % des cas d'inscription et d'utilisation d'un répondant. Rien ne permet de penser que le taux de conformité soit sensiblement meilleur lorsque sont appliqués les autres processus « d'exception » décrits ci-dessous.

Outre ces électeurs (9 % du total) dont l'inscription ou le recours à un répondant nécessite l'application d'un processus « d'exception », il est estimé qu'au moins 5 %note 10 des électeurs ne possèdent ni permis de conduire ni pièce d'identité équivalente avec photo délivrée par le gouvernement : ces personnes doivent donc produire une combinaison de documents admissibles pour prouver leur identité et leur adresse résidentielle actuelle. La liste des documents admissibles est certes exhaustive, mais elle est si hétéroclite qu'il est pratiquement impossible aux scrutateurs de l'interpréter uniformément. D'où le risque que l'admissibilité de l'électeur ou la légitimité de son adresse de résidence, sur la foi des documents présentés, soient contestées officiellement ou informellement par les représentants des candidats.

L'annexe C présente les options d'identification offertes aux électeurs aux bureaux de scrutin; 40 documents d'identité approuvés par le directeur général des élections y sont énumérés.

Enfin, on estime qu'environ 1 % des électeurs nécessitent l'application d'autres processus administratifs spéciaux parce qu'ils répondent à l'un des critères suivants :

  1. Ils ont besoin d'un interprète de langage;
  2. Ils ont besoin d'un interprète gestuel;
  3. Ils ont besoin qu'on les aide à voter en raison d'un handicap;
  4. Ils ont besoin du gabarit pour électeurs à déficience visuelle;
  5. Ils doivent faire corriger une erreur typographique sur la liste électorale;
  6. Ils doivent faire corriger la liste électorale en raison d'un changement légal de leur nom (p. ex. après leur mariage);
  7. Ils ont besoin d'un deuxième bulletin après avoir annulé par inadvertance leur premier bulletin;
  8. Ils votent le visage couvert;
  9. Ils votent à un autre bureau de scrutin au moyen d'un « certificat de transfert »;
  10. Ils votent alors que leur nom a été biffé par inadvertance sur la liste électorale;
  11. Ils votent alors qu'un imposteur a déjà voté en leur nom;
  12. Ils votent alors que leur habilité à voter est contestée (par un fonctionnaire électoral ou le représentant d'un candidat);
  13. Ils votent alors que leur adresse de résidence est mise en doute (par un fonctionnaire électoral ou le représentant d'un candidat);
  14. Ils votent après avoir refusé de prêter serment mais demandé la permission du directeur du scrutin.

Serments

Dans la plupart des situations « d'exception » ci-dessus, le scrutateur, le greffier du scrutin ou l'agent d'inscription doit mettre par écrit certains renseignements, soit sur un formulaire spécial, soit sur la liste électorale, ou dans le cahier du scrutin. Dans beaucoup de ces situations, l'électeur doit prêter un serment verbal sur les renseignements qu'il est obligatoire de fournir pour recevoir un bulletin. Les détails des procédures à suivre sont fixés par la Loi électorale du Canada.

Il existe sept serments différents que peuvent exiger le scrutateur et le greffier du scrutin, mais les conditions dans lesquelles ils sont nécessaires sont ouvertes à interprétation.

Les sept serments sont les suivants :

  1. Serment sur la qualité d'électeur;
  2. Serment sur l'adresse de résidence;
  3. Serment sur l'inexactitude de la liste;
  4. Serment de l'électeur victime d'un imposteur ou dont le nom a été biffé par inadvertance sur la liste;
  5. Serment de l'ami, de l'époux, du conjoint de fait ou du parent d'un électeur ayant besoin d'aide;
  6. Serment de la personne faisant appel à un répondant;
  7. Serment du répondant.

Le caractère indéniablement compliqué de l'administration du vote « ordinaire » et des 17note 11 processus « d'exception » saute aux yeux dans le diagramme d'Élections Canada reproduit à l'annexe D.

La clôture du scrutin

À la complexité des divers processus « d'exception » s'ajoute, pour les travailleurs électoraux après les 12 heures de scrutin, l'obligation de clore le vote, de fermer à clé les portes du lieu de scrutin et de procéder à ce qui suit :

  1. Compter le nombre de votants à chaque bureau de scrutin;
  2. S'assurer que le nombre des bulletins utilisés et inutilisés correspond au nombre total des bulletins fournis;
  3. Compter les votes valides (bulletins acceptés) reçus par chaque candidat;
  4. S'assurer que le nombre des bulletins utilisés correspond au nombre total des bulletins annulés, rejetés et acceptés;
  5. S'assurer que le nombre des bulletins rejetés et acceptés correspond au nombre des votants au bureau de scrutin;
  6. S'assurer que le total officiel des votes acceptés en faveur des différents candidats dans l'urne correspond au nombre total des bulletins acceptés au bureau de scrutin;
  7. Remplir le « Relevé du scrutin » officiel et transmettre par téléphone au bureau du directeur du scrutin les résultats dans chaque bureau de scrutin;
  8. S'assurer que le nombre de certificats d'inscription reçus correspond au « registre des électeurs votant par certificat d'inscription » du cahier du scrutin.

Ces tâches doivent être faites en présence des représentants autorisés des candidats, lesquels devront attester par écrit l'exactitude du dépouillement auquel ils ont assisté. La loi électorale précise que, en l'absence de représentants, la clôture du scrutin doit se faire « en la présence [...] d'au moins deux électeursnote 12 ».

Le processus doit être fait selon un ordre strict, et ses résultats, dûment mis par écrit, doivent être placés dans des enveloppes et des boîtes.

La procédure de fermeture est illustrée à l'annexe E, sous la forme d'un petit « aide-mémoire » remis à chaque scrutateur. Riche en graphiques mais difficile à suivre, ce diagramme montre à quel point le dépouillement et la clôture sont des processus compliqués.

Sommaire – la complexité comme cause de la non-conformité

La complexité de l'environnement juridique et opérationnel dans lequel travaillent les fonctionnaires électoraux temporaires nuit à la conformité parce que :

2. Supervision

Les fonctionnaires électoraux ne savent pas toujours clairement qui est le « chef » au centre de scrutin.

De même, la confusion règne parfois, chez les préposés au vote, les représentants des candidats et le grand public, quant au rapport hiérarchique qui existe entre les différents fonctionnaires électoraux.

Par ailleurs, la procédure de renvoi aux supérieurs des différends liés à l'inscription ou au vote n'est pas claire; de ce fait, l'efficacité et la rapidité des solutions aux conflits dépendent souvent de la personnalité des travailleurs électoraux présents. De manière générale, on peut dire qu'en cas de désaccords au bureau de scrutin, il n'existe aucun processus précis de renvoi qui serait fondé dans la loi.

Scrutateurs

Du point de vue de la loinote 13, c'est le scrutateur qui assume presque entièrement la responsabilité de ce qui arrive au bureau de scrutin. Pendant les heures du vote, c'est lui qui décide qui est admissible ou non au vote, et au moment du dépouillement, c'est lui encore qui décide quels bulletins doivent être acceptés ou rejetés.

Conformément à la Loi électorale du Canada, la formation que reçoivent les scrutateurs part du principe qu'il leur revient entièrement, dans leur section de vote, de décider qui peut voter, quels serments doivent être demandés, quels processus spéciaux doivent être appliqués, et quels bulletins sont valides.

En théorie, chaque scrutateur relève du directeur du scrutin qui l'a nommé. La loi prévoit que le directeur du scrutin est le seul responsable qui peut annuler la décision d'un scrutateurnote 14 ou lui donner des consignes sur les exigences de la loi qui s'appliquent en une affaire donnée, question de régler un différend. Mais dans les faits, cet idéal est irréalisable étant donné le très grand nombre de scrutateurs nommés dans chaque circonscription, et les exigences pratiques de la gestion de files d'électeurs souhaitant aller voter.

Afin de bien comprendre le modèle de supervision actuel des fonctionnaires électoraux, il faut considérer que chacun des 308 directeurs du scrutin fédéraux du Canada est responsable au regard de la loi de la conduite et de l'administration de l'élection dans la circonscription où il est nommé. Or, la plupart des circonscriptions du Canada comptent plus de 80 000 électeurs inscrits.

De même, chaque scrutateur est chargé de la conduite et de l'administration du vote dans une section de vote particulière, à l'intérieur de la circonscription. La plupart des circonscriptions du Canada sont divisées en plus de 200 sections de vote, qui sont des regroupements administratifs, définis par la loi, d'au moins 250 électeurs admissibles (sauf exception). Dans la réalité, la majorité des sections de vote ont entre 400 et 500 électeurs inscrits — ce n'est que dans les régions rurales ou éloignées qu'elles ne comptent habituellement qu'un nombre réduit de personnes.

Ce modèle de supervision par délégation a été élaboré avant la Confédérationnote 15, à une époque où les circonscriptions et les sections de vote étaient beaucoup moins peuplées, où la majorité de la population était rurale, et où la législation électorale était beaucoup moins complexe.

Au 21e siècle, on ne peut pas s'attendre raisonnablement à ce qu'un directeur du scrutin soit en mesure d'aider à toute vitesse plus de 200 scrutateurs, aux quatre coins de la circonscription, lorsqu'ils lui soumettent des problèmes de procédure ou des différends à trancher, le tout pendant que le vote se déroule. De même, comment demander aux scrutateurs d'attendre la décision ou le jugement de leur directeur du scrutin, quand d'autres électeurs font la file pour voter?

Dans ce contexte, les scrutateurs n'ont d'autre choix que de prendre des décisions rapides sur l'application des processus « d'exception », leur administration et la documentation à produire. Il n'est pas étonnant dans ces circonstances que leurs décisions soient souvent contraires à la loi électorale ou aux directives administratives.

Superviseurs des centres de scrutin

Plus de 11 000 superviseurs de centre de scrutin ont été embauchés à la 41e élection générale, le 2 mai 2011.

Beaucoup des 15 261 lieux de scrutin n'avaient pas de superviseur de centre de scrutin. Selon la Loi électorale du Canada, il n'est pas obligatoire que chaque lieu de vote ait un superviseur; c'est au directeur du scrutin de décider s'il faut en embaucher un lorsque plus de quatre bureaux de scrutin sont regroupés en un même emplacementnote 16. La plupart des directeurs du scrutin nomment un superviseur dans tous les centres de scrutin comptant plus de trois bureaux. Dans certains des grands centres de scrutin, qui peuvent réunir jusqu'à 40 bureaux de vote, plusieurs superviseurs sont embauchés.

La plupart des « profanes » en matière d'administration électorale, dont beaucoup des représentants des partis politiques, présument que le superviseur du centre de scrutin doit être le grand responsable de tous les aspects de l'administration du vote dans leur lieu de vote.

Il est vrai que, par la force de leur personnalité et soucieux de se montrer à la hauteur des attentes et des besoins des fonctionnaires électoraux, de nombreux superviseurs de centre de scrutin (SCS) « prennent la situation en main » et donnent directives et conseils à tous les employés du lieu de vote.

Mais la Loi électorale du Canada ne leur confie pas un tel rôle. On lit ce qui suit au paragraphe 124(2) de la Loi :

Si le centre de scrutin comprend au moins quatre bureaux de scrutin, le directeur du scrutin peut nommer, pour tout le jour du scrutin, un superviseur de centre de scrutin chargé de surveiller le déroulement du vote et de l'informer de tout ce qui pourrait entraver celui-ci. [C'est nous qui soulignons.]

La Loi ne donne aucun détail sur le sens des mots « surveiller le déroulement du vote », alors qu'elle est riche de précisions sur les responsabilités et les pouvoirs des scrutateurs.

Par conséquent, au regard de la loi, le rôle du SCS se limite à gérer l'aménagement physique du lieu de vote, à veiller à la circulation ordonnée des électeurs, et à s'assurer que les affiches restent intactes et que le lieu de vote est accessible aux personnes handicapées (stationnement, accès physique) – le tout sous la direction du directeur du scrutin. Certains SCS considèrent qu'ils ont aussi pour tâche de coordonner les activités du préposé à l'information et de l'agent d'inscription, afin d'aider le duo « autonome » du scrutateur et du greffier du scrutin. D'autres insistent sur leur rôle fonctionnel : ils s'occupent de l'entrée et de la sortie des électeurs et des représentants des candidats, tandis que les autres fonctionnaires électoraux se concentrent sur la facilitation et le contrôle du vote lui-même.

Certains SCS sont des leaders naturels ou des experts de l'administration électorale, grâce à leur grande expérience dans le domaine, mais d'autres ne sont pas en mesure de donner des directives de gestion générale ou disposés à assumer la responsabilité lorsque des différends éclatent entre les préposés au vote, les électeurs et les représentants des candidats. Tous sont limités par le fait que la loi ne les habilite pas à assumer réellement la charge que semble impliquer leur titre.

Le superviseur de centre de scrutin pourrait certainement contribuer davantage à l'application uniforme des processus et des interprétations de la loi s'il avait le pouvoir d'obliger les travailleurs électoraux à y adhérer.

Chaîne de commandement

Les manuels de formation produits par Élections Canada à l'intention des fonctionnaires électoraux reflètent l'ambiguïté de la Loi électorale du Canada quant à la chaîne de commandement dans les lieux de vote.

On y lit en effet des phrases comme les suivantesnote 17 :

L'équivoque des rapports hiérarchiques, qui touche donc trois des cinq fonctionnaires électoraux « de base », ne facilite certainement pas l'application uniforme des processus électoraux prévus par la loi et le règlement, d'autant plus qu'elle se combine à l'impossibilité logistique dans laquelle se trouve le directeur du scrutin de superviser concrètement, le jour du scrutin, des dizaines de SCS et agents d'inscription et des centaines de scrutateurs.

Depuis sa création, la Loi électorale du Canada reflète le concept suivant : deux fonctionnaires électoraux indépendants – le scrutateur et le greffier du scrutin – remplissent leur devoir de manière autonome, à la seule lumière de la loi. Cependant, ces dernières décennies, les nouveaux postes de superviseur de centre de scrutin, d'agent d'inscription et de préposé à l'information se sont ajoutés. Or, le rôle et le titre de ces nouveaux postes appellent plutôt une structure d'autorité commune, soit une chaîne de commandement. Cette incohérence entre la réalité et le cadre juridique cause beaucoup de confusion sur le terrain et semble susciter de nombreux problèmes de non-conformité.

Surveillance partisane

On détecte en arrière-plan de la Loi électorale du Canada l'idée selon laquelle la présence de représentants partisans dans les lieux de vote garantit la stricte conformité aux processus prévus par la loi et aux directives délivrées par le directeur du scrutin et le directeur général des élections.

De fait, la plupart des Canadiens reconnaissent probablement là le rôle des représentants des candidats, ces personnes désignées par l'insigne de leur parti qu'on voit parfois aux bureaux de scrutin, surveillant attentivement le déroulement de l'inscription et du vote.

La Loi permet aux candidats d'autoriser (article 136) un nombre indéfini de représentants, mais jamais plus de deux d'entre eux ne peuvent être présents en même temps à un bureau de scrutin. En théorie, chaque candidat devrait donc autoriser plus de 400 représentants bénévoles dans une circonscription moyenne (comportant plus de 200 sections de vote), voire peut-être une centaine de plus, s'il veut assurer une présence continue et une observation attentive de chaque aspect du déroulement des activités électorales, dont le travail des agents d'inscription et le dépouillement après la fermeture des bureaux.

Mais dans la réalité actuelle, les partis et les candidats peinent de plus en plus à trouver des bénévoles, et très peu de représentants sont nommés. Ceux et celles qui sont présents aux bureaux de vote ont principalement pour tâche de déterminer lesquels parmi leurs partisans connus n'ont pas encore voté, de communiquer cette information au candidat, et d'obtenir en direct le résultat de dépouillement. Ainsi, aux élections partielles de novembre 2012, il n'y avait souvent qu'une poignée de représentants des candidats dans les centres de scrutin pendant la journée, et que deux représentants pour trois bureaux de vote au moment du dépouillement. Lorsque l'auteur du présent rapport a visité certains lieux de scrutin, il n'y avait même parfois aucun représentant de candidat présent.

Lors des ateliers tenus avec les préposés au vote et le personnel de gestion en région, certains ont fait valoir que la plupart des représentants nommés par les partis et les candidats ne connaissent pas grand-chose aux processus exigés par la loi. Les représentants de candidats interrogés par l'auteur du présent rapport le jour des élections partielles du 26 novembre ont admis franchement qu'ils n'avaient jamais reçu de formation officielle sur les processus électoraux, et qu'ils utilisaient leur « gros bon sens » pour s'assurer que seuls les électeurs admissibles et dûment inscrits reçoivent un bulletin, que leur identité et adresse de résidence sont vérifiées, que le vote est secret, et que personne ne vote plus d'une fois.

La Loi électorale du Canada n'oblige en effet pas les représentants des candidats à recevoir de formation sur les processus électoraux avant d'assumer leurs fonctions de surveillance de l'inscription et du vote et d'objection en cas de non-conformité aux procédures le jour du scrutin. À la demande des partis politiques, Élections Canada a mis sur son site Web tous ses manuels des fonctionnaires électoraux, mais ce n'est pas parce que ces renseignements sont accessibles que les exigences à respecter sont comprises. Aucun des participants à l'examen n'a affirmé que le rôle ou le nombre des représentants devraient être réduits ou limités, mais aucun ne s'est dit d'avis non plus que la présence des représentants aux bureaux de scrutin, dans les circonstances actuelles, contribuait à la conformité aux règles par les fonctionnaires électoraux.

Cependant, même si la plupart des Canadiens semblent l'ignorer, la Loi prévoit une autre présence partisane au bureau de scrutin.

En effet, le paragraphe 34(1) prévoit que tous les scrutateurs doivent être nommés à partir d'une liste de noms fournie par le candidat représentant le parti arrivé premier à la dernière élection dans la circonscription. De même, le paragraphe 35(1) prévoit que tous les greffiers du scrutin doivent être nommés à partir d'une liste fournie par le candidat du parti arrivé deuxième à la dernière élection.

En théorie, c'est une bonne idée : les services aux électeurs de la section de vote seront fournis par deux travailleurs partisans mais opposés; on présume qu'ils seront des personnes très qualifiées et motivées qui comprennent l'importance des règles sur l'inscription et le vote, et qui veilleront, assistées des deux représentants de chaque candidat, à la conformité précise et uniforme aux procédures administratives.

La réalité est bien différente. De même qu'ils ont de moins en moins de représentants aux bureaux de vote, les candidats et les partis ont de moins en moins de bénévoles prêts à travailler comme fonctionnaires électoraux. L'article 36 de la Loi électorale du Canada reconnaît clairement que la totalité des scrutateurs et des greffiers du scrutin ne seront pas choisis à partir des listes des candidats, puisqu'elle permet aux directeurs du scrutin de procéder aux nominations « à partir d'autres sources » si un nombre suffisant de personnes n'ont pas été recommandées au 17e jour avant le jour du scrutin.

À l'élection fédérale de 2011, dans la circonscription moyenne, seulement 118 des 403 postes requis de scrutateurs et de greffiers du scrutin étaient occupés par des personnes nommées par les candidats.

Fait intéressant, cette tradition de la nomination des préposés au vote par les candidats arrivés premier et deuxième semble disparaître plus lentement dans l'Est que dans l'Ouest. On peut voir ci-dessous le nombre moyen de scrutateurs/greffiers du scrutin nommés par les candidats dans chaque circonscription, par province/territoire :

Province/territoire Nombre moyen des scrutateurs/GS nommés par les candidats Nombre moyen de scrutateurs/GS par circ. Pourcentage des scrutateurs/GS nommés par les candidats
Yukon 0 173 0 %
Territoires du Nord-Ouest 0 143 0 %
Nunavut 0 86 0 %
Colombie-Britannique 14 424 3 %
Alberta 31 446 7 %
Saskatchewan 65 312 21 %
Manitoba 9 336 3 %
Ontario 67 420 16 %
Québec 268 418 64 %
Nouveau-Brunswick 278 342 81 %
Nouvelle-Écosse 205 400 51 %
Île-du-Prince-Édouard 123 145 84 %
Terre-Neuve-et-Labrador 158 368 43 %
Canada 118 403 29 %

À tous les ateliers et réunions où la question de la nomination partisane des travailleurs électoraux a été soulevée, on a convenu dans l'ensemble que ce concept n'était plus pertinent dans le Canada du 21e siècle.

Le consensus des participants à l'examen est que l'embauche des travailleurs électoraux fédéraux devrait se faire selon le seul principe du mérite. Les partis et les candidats devraient être encouragés, s'ils connaissent des gens intéressés à devenir travailleurs électoraux, à les diriger vers le processus de demande d'emploi, mais celui-ci devrait être ouvert à tout le monde, peu importe quels partis sont arrivés premier et deuxième à la dernière élection. Aucun participant n'a soutenu que les nominations partisanes favorisaient le respect des règles et normes électorales; certains ont même affirmé le contraire.

De nombreux participants ont souligné que le principe de la neutralité de la conduite des élections était profondément enraciné dans la Loi électorale du Canada et dans l'idée que la population se fait de l'administration électorale au Canada. Dans l'ensemble, ils jugent que la procédure actuelle – soit la nomination des fonctionnaires électoraux à partir de listes de noms fournies par les candidats des deux partis en tête – est contraire au principe de la neutralité, et qu'elle ne suffit clairement pas au recrutement de l'ensemble des travailleurs voulus.

Sommaire – la supervision comme cause de la non-conformité

Le système actuel de supervision aux bureaux de vote le jour du scrutin nuit à la conformité aux procédures parce que :

3. Recrutement

À chaque élection, une véritable armée de travailleurs temporaires est engagée dans chaque circonscription. La plupart des directeurs du scrutin doivent embaucher plus de 800 employés après le déclenchement du scrutin. Ce sont ainsi plus de 230 000 travailleurs électoraux à court terme et à temps partiel qui doivent être recrutés à chaque élection fédérale.

La grande majorité de ces personnes ne travailleront qu'une journée, soit le jour du scrutin.

La constitution d'un effectif motivé et qualifié, qui veillera avec soin à ce que toutes les activités d'inscription et de vote le jour du scrutin suivent à la lettre les règles et les directives, est difficile pour plusieurs raisons.

Conditions de travail

Le jour du scrutin, les préposés au vote doivent s'attendre à travailler pendant au moins 14 heures, et jusqu'à 16 heures, dans une grande salle, sans heure de lunch ni pause-café. Pendant 12 de ces heures, l'employé interagira avec le grand public.

Leur lieu assigné de travail ne sera pas nécessairement proche de leur résidence, et leurs frais de déplacement ne seront pas remboursés.

On ne leur donnera qu'une seule journée de travail, et ce sera un lundi.

Ils toucheront comme rémunération un montant forfaitairenote 18, qui correspondra, ou sera légèrement inférieur, au salaire minimum dans leur province ou territoire. Ils n'auront pas la possibilité de faire des heures supplémentaires. Aucun boni ne leur sera versé s'ils ont de l'expérience. Élections Canada les paiera par chèque ou dépôt direct plusieurs semaines après l'élection.

On ne leur fournira ni repas ni boissons, et ils devront probablement manger pendant leurs heures de travail, lorsqu'il y aura un « creux ». Le lieu de scrutin n'aura pas nécessairement de cuisine.

Les scrutateurs et greffiers du scrutin seront avertis que, en vertu de la loi, tout le processus de vote sera interrompu s'ils ne sont pas assis à leur bureau de vote.

Les fonctionnaires électoraux doivent suivre une formation obligatoire, pour laquelle ils toucheront une rémunération forfaitairenote 19, approximativement au même taux horaire que leur travail le jour du scrutin.

Le cours durera de deux à trois heures, pendant lesquelles, pour l'essentiel, un formateur passera en revue le contenu d'un manuel distribué aux participants. La formation sera probablement tenue le soir ou le week-end, au bureau du directeur du scrutin.

Elle réunira probablement plusieurs dizaines de personnes. On n'aura le temps ni pour des exercices pratiques ni pour des simulations. Aucun DVD de formation ni cours en ligne n'est offert. Aucun examen ne confirmera l'acquisition des connaissances.

Le manuel que recevront les travailleurs à la formation décrira en détail leurs responsabilités. Ils seront encouragés à le lire attentivement et à l'apporter avec eux le jour du scrutin. Ils ne seront pas rémunérés pour ce temps de lecture. Les fonctionnaires électoraux devront probablement travailler avec plusieurs personnes dont ils ne feront la connaissance que le matin du scrutin. S'ils sont assignés à un centre de scrutin, le superviseur devrait confirmer avec eux au téléphone leur heure d'arrivée et la marche à suivre pour entrer dans l'édifice avant son ouverture aux électeurs. Sinon, quelqu'un au bureau du directeur du scrutin les appellera quelques jours avant le jour du scrutin.

Naturellement, ces conditions de travail n'intéressent pas la majorité des gens.

De nombreuses personnes qualifiées prêtes de prime abord à travailler pendant l'élection, et même à prendre congé le lundi du scrutin, changent d'avis lorsqu'elles apprennent les conditions de travail. D'autres, échaudées par leur première expérience, ne s'y font plus prendre. Le bassin des personnes capables et disponibles pour assumer ces postes rétrécit donc progressivement, et leur recrutement en devient de plus en plus difficile.

On dit parfois des travailleurs électoraux qu'ils sont des « bénévoles payés ». S'ils n'étaient pas payés, il serait probablement impossible de les inciter à assumer plus d'une fois les obligations que leur impose la loi. D'un autre côté, quel employeur s'imaginerait que ses nouveaux employés peuvent maîtriser des processus complexes à forte teneur juridique dès leur première (et unique) journée de travail? C'est pourtant là l'exigence de la Loi électorale du Canada.

On voit donc clairement que les conditions de travail des employés électoraux temporaires ne sont pas propices à une parfaite conformité aux règles et processus.

Le seuil du jour 17

Comme on le mentionne dans la section ci-dessus sur la supervision, les articles 34 et 35 de la Loi exigent que le choix des scrutateurs et des greffiers du scrutin se fasse à partir de listes de personnes aptes à exercer ces fonctions fournies par les candidats des partis politiques arrivés premier (dans le cas des scrutateurs) et deuxième (dans le cas des greffiers du scrutin) à la dernière élection dans la circonscription. Une exigence similaire s'applique aux agents d'inscription (paragraphe 39(3)).

L'article 37 précise que le directeur du scrutin qui refuse de nommer un scrutateur ou greffier du scrutin recommandé par un candidat doit en aviser le candidat, qui pourra alors recommander une autre personne.

L'article 36 permet au directeur du scrutin de procéder aux nominations à partir d'autres sources, mais seulement si les candidats n'ont pas fait leurs recommandations ou n'ont pas recommandé un nombre suffisant de personnes au 17e jour précédant le jour du scrutin.

Cette impossibilité de recruter des scrutateurs, greffiers du scrutin ou agents d'inscription potentiels avant le jour 17 – à peine 2 semaines avant le jour du scrutin – nuit considérablement à l'embauche ordonnée de personnes qualifiées et à l'organisation des formations nécessairesnote 20.

Cette restriction empêche en plus de profiter d'un avantage que confèrent les élections à date fixe, c'est-à-dire la possibilité de recruter et de former bien à l'avance les personnes.

La Loi restreint le recrutement avant le jour 17, ce qui oblige les directeurs du scrutin à trouver à toute vitesse des travailleurs capables et disponibles, tout en composant avec des listes de personnes proposées aux qualifications incertaines. En ce sens, la Loi elle-même nuit à la parfaite conformité aux règles le jour du scrutin.

Processus de demande des emplois

À chaque élection recommence à zéro le processus de recrutement des fonctionnaires électoraux.

Chaque postulant qui souhaite obtenir un des emplois offerts doit remplir un formulaire de demande, en ligne ou au bureau du directeur du scrutin. Ce formulaire servira à déterminer si la personne possède les capacités de lecture, d'écriture et de calcul de base nécessaires.

Sauf s'ils sont bien connus et ont déjà établi des liens de confiance, les postulants sélectionnés devront se présenter à une brève entrevue au bureau du directeur du scrutin, où on évaluera leurs compétences et confirmera leur expérience, et où on les assignera à une formation et à un bureau de scrutin. Certains postulants pourront être rejetés à cette étape.

Lorsque les postulants sont nommés par les candidats, le processus ci-dessus n'est habituellement qu'une formalité, mais il permet de vérifier que la personne a les compétences de base requises.

Élections Canada fournit aux directeurs du scrutin les coordonnées des fonctionnaires électoraux engagés lors de la dernière élection, mais ce répertoire n'est pas tenu à jour en période non électorale. Comme on l'a mentionné ci-dessus, de nombreux travailleurs refusent de renouveler l'expérience après une élection, mais les personnes sur ces listes sont appelées et invitées à travailler à la nouvelle élection.

Beaucoup de directeurs du scrutin tiennent un répertoire de collègues, connus lors d'élections antérieures, qui pourraient selon eux assumer les postes de fonctionnaires électoraux. Ils savent aussi que les travailleurs qu'ils engageront auront souvent occupé des postes similaires à des scrutins provinciaux ou locaux précédents. Les directeurs du scrutin les plus débrouillards restent donc en contact avec les dirigeants électoraux des autres paliers de gouvernement, afin d'obtenir d'eux les coordonnées de postulants potentiels.

Aucune présélection des éventuels travailleurs électoraux n'a actuellement lieu avant la délivrance des brefs, et aucun des trois paliers de gouvernement n'applique de processus de certification de ces travailleurs. De même, aucun des organismes électoraux fédéral, provinciaux et territoriaux ne tient de répertoire d'anciens fonctionnaires électoraux expérimentés.

Le processus de recrutement des fonctionnaires électoraux repart donc de zéro à chaque élection, ce qui nuit à la conformité aux procédures le jour du scrutin. En effet, l'idéal serait que les travailleurs assument graduellement, lors d'une série de scrutins successifs, des responsabilités toujours accrues de conformité aux règles. Actuellement, cet idéal n'est que rarement concrétisé.

Le « test du miroir »

De nombreux directeurs du scrutin disent que, à la fin du processus de recrutement, ils en sont réduits à utiliser le « test du miroir », cette méthode qui sert à déterminer qu'une personne respire encore si son haleine fait de la buée sur un miroir.

Ils veulent dire par là que, lorsque le scrutin n'est plus qu'à quelques jours, ils n'ont parfois d'autre choix que de recruter le premier venu.

Interrogés sur les situations désespérées dans lesquelles ils se retrouvent parfois, divers directeurs du scrutin expérimentés ont expliqué que le personnel électoral recruté appartient habituellement, selon eux, à l'une des trois catégories suivantes :

Première catégorie : le travailleur « doué ». Cette personne considère qu'elle rend un service public en acceptant de travailler à l'élection, et qu'elle apporte ainsi à la société une contribution de grande importance. Elle est motivée à participer au mécanisme de la démocratie; tient à ce que la procédure électorale soit exécutée correctement; et est habituellement prête à reprendre ses fonctions à chaque scrutin successif. Les travailleurs de cette catégorie formeraient 40 % du total, ce qui est encourageant.

Deuxième catégorie : le travailleur « plein de bonne volonté ». Il est réellement intéressé par le travail, a les capacités requises pour bien le faire, est tout disposé à apprendre s'il n'a pas d'expérience, et voit dans le travail électoral une occasion exceptionnelle de vivre une expérience utile et intéressante. Ces travailleurs formeraient 40 % du total eux aussi.

Les derniers 20 % sont les travailleurs « de convenance ». Ils cherchent du travail et veulent de l'argent. Ils ne sont pas particulièrement intéressés par les élections, la démocratie ou la politique; ils ne veulent pas apprendre un tas de détails administratifs; et ils posent souvent plus de questions sur le montant de leur chèque et la date à laquelle ils le recevront que sur les fonctions qu'ils s'apprêtent à assumer. Il ne faut pas en conclure que ces personnes ne sont pas qualifiées ou qu'elles ne feront pas bien leur travail. Mais quand ces travailleurs de convenance doivent être engagés à quelques jours à peine de l'élection, les directeurs du scrutin se demandent tout bas s'ils réussiront vraiment à assumer correctement leurs fonctions.

Sans l'ombre d'un doute, ces compromis quant à la qualité de l'effectif ne peuvent qu'avoir un effet négatif sur la conformité aux règles le jour du scrutin.

Sommaire – le recrutement comme cause de la non-conformité

Les difficultés de recrutement qu'entraînent le cadre juridique et les dispositions administratives actuelles nuisent à la conformité aux règles parce que :

4. Formation

Les dirigeants d'Élections Canada admettent volontiers que leur programme actuel de formation des fonctionnaires électoraux est inadéquat.

Ils reconnaissent que, pendant la période de gouvernements minoritaires qui se sont succédé de 2004 à 2011, ils n'ont pas mis à jour en profondeur le régime de formation ni modernisé leur application des principes de l'éducation des adultes. Concentrés sur la préparation au prochain scrutin, ils ont présumé que les méthodes de formation précédentes feraient l'affaire, l'élection pouvant être déclenchée à tout moment. Des changements législatifs importants ont toutefois été apportés pendant cette période, et le nombre des processus « d'exception », tout comme la complexité globale de la procédure, ont considérablement augmenté.

Pendant l'examen, le programme de formation actuel a fait l'objet de nombreuses critiques :

Les participants à l'examen ont convenu dans l'ensemble qu'une formation de qualité doit absolument être prodiguée pour que les processus électoraux soient suivis correctement. Les discussions ont souvent mené à un consensus sur les trois objectifs fondamentaux que doit viser cette formation :

  1. Apprendre aux travailleurs électoraux ce qu'ils doivent faire.
  2. Apprendre aux travailleurs électoraux comment ils doivent le faire.
  3. Apprendre aux travailleurs électoraux pourquoi ils doivent le faire.

Évidemment, le taux de conformité aux règles s'en ressent si la formation est inadéquate. Il faut dire que ce n'est pas une mince entreprise logistique que de former entre 500 et 800 personnes – dont un grand nombre travaille pendant la journée – en une période de deux semaines et demie avant l'élection. Il faut de plus que la formation soit efficace, pratique et agréable.

Une question a été soulevée pendant les discussions : les processus seraient-ils davantage respectés si la formation était plus longue? La plupart des participants ont répondu par la négative, et beaucoup ont même affirmé que la formation en classe, qui dure en moyenne deux heures et demie, pourrait être raccourcie de beaucoup.

Cependant, les tenants de cette opinion partaient habituellement du principe que le gros de l'apprentissage sur les processus « d'exception » devrait se faire « sur le tas », à l'aide d'un superviseur qui serait toujours présent pour répondre aux questions. Selon eux, cette façon de faire conviendrait particulièrement pour les serments, les entrées spéciales dans le cahier du scrutin ou la consignation des objections officielles des représentants des candidats.

Sommaire – la formation comme cause de la non-conformité

Les faiblesses de la formation des travailleurs électoraux peuvent facilement nuire à la conformité aux règles, parce que:

5. La qualité de la liste électorale

« Il faut une bonne liste pour avoir une bonne élection » – c'est là un adage que partagent les administrateurs électoraux de partout dans le monde.

Dans un monde idéal, tous les électeurs intéressés à voter seraient inscrits correctement sur la liste électorale, à leur adresse de résidence actuelle.

Mais la réalité au Canada est que de nombreux électeurs admissibles (8 %) qui souhaitent voter constatent le jour du scrutin qu'ils ne sont pas inscrits sur la liste de leur bureau de scrutin, dans leur section de vote.

Ils demandent alors souvent pourquoi ils ne sont pas sur la liste, alors qu'ils sont certains qu'ils l'étaient à la dernière élection, ou qu'ils se sont justement inscrits cette fois-là. Ils veulent savoir pourquoi ils doivent remplir un certificat d'inscription alors qu'ils se souviennent clairement l'avoir fait avant. Et beaucoup se plaignent d'avoir à faire la file pour parler à l'agent d'inscription, et d'être obligés de perdre tout ce temps : prouver son identité et son adresse de résidence, remplir exactement et signer le certificat d'inscription, et retourner au bureau de scrutin avec le certificat pour finalement voter.

Et lorsque les électeurs nouvellement inscrits se présentent à leur bureau de scrutin avec leur preuve d'inscription, ils doivent encore attendre que le greffier du scrutin transcrive les renseignements dans le cahier du scrutin avant que le scrutateur ne leur remette leur bulletin de vote. L'exaspération de ces électeurs, qui pestent contre toute cette paperasserie qu'ils considèrent redondante, nuit sans aucun doute à la conformité correcte aux procédures.

Les trois groupes de participants aux ateliers – travailleurs électoraux de première ligne, gestionnaires en région et « experts techniques » des partis politiques – ont convenu que le taux de conformité augmenterait beaucoup s'il y avait moins d'électeurs à inscrire le jour du scrutin. Ce processus « d'exception » est en effet celui que les fonctionnaires électoraux ont à appliquer le plus souvent, et plus on pourrait réduire le nombre des électeurs qui en ont besoin (8 %), mieux ce serait.

On peut voir dans le tableau ci-dessous les données officielles d'Élections Canada sur le nombre d'inscriptions le jour du scrutin lors des quatre dernières élections.

Élection Inscriptions le jour du scrutin Votants le jour du scrutin % des votants inscrits le jour du scrutin
41e élection générale – 2 mai 2011 757 539 12 490 692 6,06 %
40e élection générale – 14 octobre 2008 730 939 11 935 356 6,12 %
39e élection générale – 23 janvier 2006 796 101 12 700 392 6,27 %
38e élection générale – 28 juin 2004 764 185 11 978 806 6,38 %

Ces chiffres révèlent que, à quatre élections successives, une proportion étonnamment constante des électeurs ont dû s'inscrire le jour du scrutin. Selon l'échantillon national ayant servi à la vérification de la conformité (voir sommaire à l'annexe B), ce serait plutôt 8 % des électeurs qui auraient à s'inscrire au bureau de scrutin avant de voter. Cet écart est attribuable à diverses occurrences de non-conformité aux procédures mesurées par la vérification.

En 1997, le Canada a inscrit dans la loi l'obligation de créer le Registre national des électeurs (RNE) et adopté la méthodologie de la liste électorale permanente. Élections Canada tient à jour les adresses dans le RNE électronique à partir de diverses sources d'information, dont les dossiers de permis de conduire des provinces et les fichiers d'impôt fédéraux, ainsi que par des échanges officiels de données avec les registres permanents tenus par les organismes électoraux provinciaux et territoriaux.

Les électeurs peuvent mettre à jour leur inscription sur le site Web d'Élections Canada, et les directeurs du scrutin mènent d'importantes activités de « révision » pour améliorer la qualité de la liste électorale dans les délais permis par le vote.

Lorsque la liste électorale est établie à partir d'un registre permanent, la principale difficulté consiste à tenir à jour les adresses des électeurs. Les Canadiens déménagent relativement fréquemment – selon Statistique Canada, en moyenne 20 % de la population change d'adresse chaque annéenote 21.

Malgré les mesures que prend Élections Canada pour maintenir autant que possible l'actualité du registre, les mises à jour automatiques qu'il obtient de ses diverses sources gouvernementales ne suffisent pas à produire une liste parfaitement exacte au moment du déclenchement du scrutin. C'est pour cette raison que différentes activités de révision de la liste sont réalisées pendant la période électorale, dont le recensement de porte en porte d'environ 10 % des logements, caractérisés par un fort taux de mobilité. Mais il reste qu'environ 8 % des électeurs doivent encore s'inscrire le jour même du vote.

La question des mesures à prendre pour améliorer la couverture et l'exactitude des listes électorales avant le jour du scrutin ne relève pas de notre examen. Mais ce n'est pas là le seul aspect qui explique pourquoi il est difficile aux fonctionnaires électoraux d'observer les règles sur l'inscription. Ainsi, l'observation des élections partielles et l'examen des directives communiquées aux fonctionnaires électoraux révèlent beaucoup de confusion quant aux conditions d'utilisation des certificats d'inscription par opposition aux certificats de correction. Conformément à leurs instructions, les travailleurs électoraux demandaient à l'électeur de remplir un nouveau certificat d'inscription s'il n'était pas sur la liste de sa section de vote de résidence. Les agents d'inscription n'avaient généralement même pas de certificats de correction.

Quant aux scrutateurs et aux greffiers du scrutin, ils avaient des certificats de correction, mais avaient pour instruction écrite de ne les utiliser que pour « la correction des erreurs » :

« Si vous croyez que la liste électorale officielle porte un nom ou une adresse correspondant à ceux de l'électeur (p. ex. une faute d'orthographe ou de typographie a été faite, un changement légal de nom ou l'électeur veut ajouter des informations supplémentaires relatives à son adresse), un certificat de correction (EC 50051) doit alors être rempli [...]. Ensuite, l'électeur vote [selon la] procédure de vote régulièrenote 22. » [C'est nous qui soulignons]

La vérification de la conformité a montré que beaucoup de travailleurs pensaient – logiquement – que les changements d'adresse étaient des « informations supplémentaires relatives à [l']adresse ». Mais au contraire, le paragraphe qui suit immédiatement le précédent dans le manuel se lit comme suit :

« Note : Si la différence dans le nom ou l'adresse de l'électeur est irréconciliable, ou si l'électeur a déménagé, ne remplissez pas un Certificat de correction (EC 50051). L'électeur doit obtenir un certificat d'inscription (EC 50050-1). » [C'est nous qui soulignons]

Il est clairement contre-intuitif, tant pour les travailleurs électoraux que pour les électeurs, d'obliger ces derniers à remplir un nouveau certificat d'inscription lorsqu'ils ont simplement déménagé. Les préposés se demandent pourquoi il faut inscrire des personnes déjà inscrites. Ils ne comprennent pas pourquoi le certificat de correction sert si l'électeur change de nom, mais est proscrit s'il a changé d'adresse. Aux ateliers, même des travailleurs avec beaucoup d'expérience se sont demandé quelle était la bonne méthode à suivre dans le cas des déménagements.

La totalité des décisions et processus liés à l'inscription des électeurs le jour du scrutin sont illustrés à l'annexe F. Cependant, les fonctionnaires électoraux observés aux élections partielles n'avaient pas toujours accès à toutes les ressources requises pour s'acquitter de leurs fonctions à cet égard : versions des listes électorales, cartes, indicateurs des rues, et accès à des agents d'inscription bien renseignés.

Dans les faits, force est de constater que la plupart des personnes à qui on demande de remplir un certificat d'inscription le jour du scrutin sont déjà inscrites sur la liste électorale. Il devrait donc suffire de leur demander d'indiquer quels changements doivent être mis à jour, après quoi ils devraient être considérés comme dûment inscrits en vertu de la loi et prêts à voter.

L'examen interne d'Élections Canada révèle que 70,7 % des électeurs inscrits le jour de l'élection générale de 2011 se trouvaient déjà dans le Registre national des électeurs. La plupart d'entre eux avaient simplement changé d'adresse de résidence. C'est donc dire que le processus d'inscription le jour du vote doit être rationalisé, et que son efficience doit être améliorée. Ainsi, le temps d'attente diminuera pour les électeurs, et la conformité aux procédures d'inscription et de vérification de l'identité et de l'adresse pourra être augmentée.

Un problème connexe a été relevé : de nombreuses personnes, ne comprenant pas qu'elles ne peuvent voter qu'au bureau de scrutin associé à leur adresse de résidence, se présentent à un autre lieu de scrutin.

Si on leur permet de s'inscrire et voter au bureau de scrutin qui n'est pas le leur, elles deviennent un facteur de non-conformité aux procédures. Mais la situation devient aussi source de frustration et d'embarras pour les préposés au vote qui ne connaissent pas la procédure à suivre ou n'ont pas les renseignements nécessaires pour indiquer formellement à ces personnes où elles doivent aller voter, si elles sont inscrites ou non sur la liste de leur section de vote, et le chemin à suivre pour se rendre au bon endroit.

Sommaire – la qualité de la liste électorale comme cause de la non-conformité

La qualité de la liste électorale influe sur la conformité en ce sens que l'inscription le jour du scrutin est un processus « d'exception » dont la complexité considérable ouvre la voie à de multiples possibilités d'erreurs. Le régime actuel d'inscription le jour du scrutin nuit à la conformité parce que:

6. Facteurs historiques et culturels

Le cadre législatif actuel des services électoraux au Canada n'a pas connu de remaniement approfondi depuis l'instauration du vote secret.

C'est depuis la fin du 19e siècle qu'est en place le concept selon lequel le scrutateur et le greffier du scrutin sont « en charge » du vote de tous les électeurs admissibles sur un territoire relativement restreint.

Quand ce système a été conçu et instauré, bureau de scrutin et lieu de scrutin étaient synonymes – le vote avait lieu à la résidence ou au bureau du scrutateur, et tant les préposés que tous les votants devaient habiter la section de vote. Il s'agissait de petites communautés, où tout le monde se connaissait, et on ne demandait à personne de prouver son identité ou son adresse de résidence. Toutes ces règles ont été ajoutéesnote 23 au coup par coup, au fil des décennies, sans qu'on prenne en ligne de compte la capacité limitée de tout système.

Ainsi, les temps ont changé, mais le modèle de base de prestation des services électoraux n'a pas suivi. Aujourd'hui, la plupart des Canadiens votent à des centres de scrutin où sont regroupés de nombreux bureau de vote, mais la loi et les procédures reflètent encore une structure qui date de plus de 100 ans.

Ce n'est pas sans raison que les jeunes disent souvent de leur première expérience du vote que c'était comme « retourner dans le passé » – tous ces gens assis à des tables avec des piles de documents juridiques et de formulaires compliqués, qui barrent les noms sur une liste avec un crayon et une règle, ne permettent aux gens de recevoir leur bulletin qu'à la table qu'on leur a assignée, et travaillent seul ou à deux, mais jamais en équipe, sans qu'on voie le moindre ordinateur ou technologie moderne...

Ce processus défini par l'histoire utilise des termes et exige des procédures qui semblent figés dans le temps. Les décideurs et les administrateurs électoraux sont réticents à le remanier; il est vrai que tous reconnaissent qu'il a bien servi le pays. La transition vers une nouvelle approche présenterait d'énormes difficultés, sans compter les coûts et les risques. Et il y a toujours la prochaine élection à préparer. Il faut donc admettre que la mise au point d'un nouveau modèle de prestation des services électoraux qui aurait toutes les composantes du modèle actuel – tous ces « morceaux » complexes, sophistiqués et même élégants qui en assurent l'intégrité – serait une entreprise des plus ambitieuses.

Il reste que, comme on l'a discuté dans la section sur la complexité, ci-dessus, l'ajout continuel de « morceaux » au système actuel – pour en accroître soit l'intégrité (p. ex. présentation de pièces d'identité, recours aux répondants), soit l'accessibilité (p. ex. possibilité de s'inscrire le jour du scrutin) — rend difficile, même aux travailleurs électoraux les mieux intentionnés, le plein respect des exigences juridiques et administratives.

En lien avec cette question, il faut signaler une réalité : la plupart des fonctionnaires électoraux au Canada sont des personnes âgéesnote 24, et bon nombre ont travaillé à de nombreuses élections successives. La plupart des Canadiens estiment en effet que le travail de préposé au vote s'adresse surtout aux aînés, « les gens qui ne travaillent pas et qui sont libres le lundi ».

L'auteur du présent rapport a interrogé beaucoup de ces retraités qui ont travaillé à toutes les élections pendant des décennies. Ils ont parlé de leur difficulté à comprendre les nouveaux processus qui étaient ajoutés, comme la correction des inscriptions le jour du scrutin, ou la multitude des méthodes à la disposition des électeurs pour prouver leur identité et leur adresse. Ils se souviennent d'élections où les processus « d'exception » étaient rares et soumis à des exigences minimales; ils ne comprennent pas pourquoi ils doivent prendre en note les renseignements de personnes qu'ils connaissent et en qui ils ont confiance; et ils veulent surtout que les électeurs qu'ils voient scrutin après scrutin n'aient pas à surmonter d'obstacles inutiles pour voter. Ces sentiments sont entièrement compréhensibles, mais ils sont lourds de conséquences pour la conformité aux règles.

Un autre thème est ressorti de l'examen : selon beaucoup d'observateurs politiques et de représentants des candidats, les préposés au vote ont une « culture du service à l'électeur » qui les pousse à faire absolument tout ce qu'ils peuvent pour permettre aux gens de voter.

Cependant, les procédures de contrôle existent pour empêcher les personnes inhabiles à voter, et les électeurs à voter plus d'une fois. Les personnes qui sont incapables de prouver leur admissibilité doivent parfois se faire refuser le bulletin de vote, et les préposés n'ont pas à s'en excuser.

L'équilibre peut être dur à trouver entre faciliter l'exercice du droit de vote et protéger l'intégrité du scrutin, mais ce juste milieu doit être défini, compris et respecté – la confiance publique envers le système électoral en dépend.

Sommaire – les facteurs historiques et culturels comme cause de la non-conformité

Certains facteurs historiques et culturels nuisent à la conformité aux règles et procédures parce que :


Note 6 Loi électorale du Canada, L.C. 2000, ch. 9; dernière modification le 1er avril 2012; comprend 22 parties, 577 articles, 338 pages. La version codifiée se trouve en ligne à www.elections.ca/content.aspx?section=res&document=index&dir=loi/fel/cea&lang=f

Note 7 Bureau ordinaire – Manuel des scrutateurs et des greffiers du scrutin – EC 50340 (07/09), p. 41 à 45. En ligne à www.elections.ca/res/pub/ecdocs/EC50340_f.pdf.

Note 8 Cette conclusion est tirée du tableau de la vérification de conformité, dans la colonne pour l'élection générale de 2011 (annexe B). Les chiffres des lignes 14 et 17 à 24 ont été additionnés. Ce calcul indique que 695 593 erreurs auraient été commises dans les 974 403 inscriptions présumées pour cette élection; certains certificats présentaient des erreurs multiples.

Note 9 Cette conclusion a été obtenue selon la même méthode que pour les inscriptions : à l'annexe B, la ligne 30 a été additionnée à la ligne 28. La ligne 31 n'a pas été comptée, puisqu'elle recoupe dans une large mesure la ligne 30. Ainsi, on estime à 95 559 le nombre d'erreurs commises dans les 120 171 documents qui auraient servi à attester le recours à un répondant. Comme plusieurs erreurs ont souvent été commises dans le cas d'un même électeur, on ne peut pas exprimer ce taux d'erreur sous forme de pourcentage précis.

Note 10 Ce chiffre est estimé par l'examinateur à partir de la rétroaction reçue du personnel électoral en région. Le nombre précis des électeurs qui n'ont pas de permis de conduire ou de preuve équivalente de leur identité et de leur adresse de résidence le jour du scrutin n'est consigné dans aucun rapport. Lors du sondage mené par Élections Canada après l'élection générale de 2011, 90 % des votants ont déclaré avoir utilisé leur permis de conduire comme pièce d'identité. Or, comme on sait que 1 % de la population prouve son identité à l'aide d'un répondant, la proportion des électeurs qui doivent produire deux documents attestant leur identité et leur adresse pourrait atteindre 9 %.

Note 11 Quinze pour cent des électeurs ont besoin d'un ou de plusieurs des 17 processus « d'exception » : 8 % doivent s'inscrire (processus no 1); 5 % doivent fournir deux documents qui, combinés, prouvent leur identité et leur adresse de résidence (no 2); 1 % doivent demander à un électeur inscrit dans leur section de vote de répondre de leur identité pour l'inscription et/ou le vote (no 3); et 1 % doivent invoquer un des processus spéciaux énumérés de 1 à 14 à la page précédente.

Note 12 Loi électorale du Canada, paragraphe 283(1).

Note 13 Le lecteur peut se faire une idée des exigences incombant au scrutateur par le nombre de fois où ce poste revient dans le tableau (annexe A) des tâches attribuées par la loi aux fonctionnaires électoraux le jour du scrutin.

Note 14 Cette interprétation se fonde sur l'exemple fourni au paragraphe 148.1(2) de la Loi électorale du Canada : le directeur du scrutin, saisi de l'appel d'un électeur, peut ordonner qu'il lui soit permis de voter, annulant ainsi la décision du scrutateur. Selon d'autres interprétations, chaque scrutateur prend ses décisions en autonomie et, sauf dans de très rares circonstances, ses décisions sont sans appel.

Note 15 En matière d'administration électorale, le Canada a adopté des dispositions législatives conçues au Royaume-Uni au 19e siècle. De fait, les directeurs du scrutin, les scrutateurs et les greffiers de scrutin sont déjà mentionnés dans « A Digest of the Law of Elections containing the Proceedings at Elections for all places in England, Ireland and Scotland », une publication datant de 1826. En ligne à http://books.google.co.uk/books?id=f7MDAAAAQAAJ&printsec=frontcover&source=gbs_ge_summary_r&cad=0#v=onepage&q&f=false

Note 16 Loi électorale du Canada, paragraphe 124(2).

Note 17 Voir EC 50355 Manuel des superviseurs des centres de scrutin; EC 50456 Manuel des préposés à l'information; EC 50357 Manuel des agents d'inscription; EC 50340 Manuel des scrutateurs et des greffiers du scrutin. Tous peuvent être consultés en ligne avec l'outil de recherche du site Web d'Élections Canada : www.elections.ca.

Note 18 Le taux salarial des fonctionnaires électoraux n'est pas fixé par Élections Canada; le tarif de leurs honoraires doit être approuvé par le Conseil du Trésor.

Note 19 Fixée dans le Tarif des honoraires approuvé par le Conseil du Trésor.

Note 20 En juin 2010, le directeur général des élections a officiellement recommandé l'adoption de mécanismes législatifs qui permettraient de procéder plus tôt aux nominations. Cette recommandation n'a pas reçu l'appui du comité parlementaire. Voir « Faire face à l'évolution des besoins – Recommandations du directeur général des élections », en ligne à www.elections.ca/content.aspx?section=res&dir=rep/off/r40&document=part1&lang=f#1.2

Note 21 Statistique Canada, « Rapport sur l'état de la population du Canada », 20 juillet 2011. En ligne à www5.statcan.gc.ca/bsolc/olc-cel/olc-cel?catno=91-209-XIF&lang=fra

Note 22 Bureau ordinaire – Manuels des scrutateurs et des greffiers du scrutin – EC 50340 (07/09), p. 66. En ligne à www.elections.ca/res/pub/ecdocs/EC50340_f.pdf.

Note 23 Les règles sur les pièces d'identité obligatoires ne sont qu'un exemple parmi d'autres de la complexification de l'environnement de travail des préposés au vote. On peut aussi mentionner les exigences accrues en matière de protection des renseignements personnels, la sensibilité aux besoins d'accessibilité des personnes handicapées, l'accommodation aux traditions et pratiques culturelles, la traduction des instructions sur le vote, les attentes d'efficience, etc.

Note 24 Quarante-cinq pour cent des scrutateurs et des greffiers du scrutin employés à la 41e élection générale, tenue en mai 2011, avaient plus de 60 ans; 65 % avaient plus de 50 ans.