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Inscription et vote le jour du scrutin et pendant le vote par anticipation – L'évolution des tâches du personnel électoral de 1920 à 2012

Note au lecteur

Le présent rapport a été rédigé par Louis Massicotte, professeur titulaire, Département de science politique, Université Laval, pour Élections Canada. Les observations et les conclusions qui s'y trouvent sont celles de l'auteur et ne reflètent pas nécessairement les opinions d'Élections Canada.

Introduction

Le présent rapport décrit l'évolution législative des tâches qu'est appelé à remplir le personnel électoral, le jour du scrutin et pendant le vote par anticipation, en ce qui a trait à l'inscription et au vote. Il propose aussi une analyse de ces changements – notamment du contexte sociopolitique de chacun – ainsi qu'une évaluation de la complexité des exigences imposées au personnel électoral et du fardeau qu'elles représentent. La période étudiée débute en 1920note 1.

Méthodologie

1. Les fonctionnaires électoraux visés par l'étude

La Loi électorale du Canada offre une description détaillée du déroulement que doivent suivre les opérations de vote dans les bureaux de scrutin. À bien des égards, elle ressemble à un manuel de procédures : on y indique ce qui doit être fait, et par qui. Jusqu'à 1993, seulement deux fonctionnaires électoraux intervenaient dans les bureaux de scrutin : le scrutateur et le greffier du scrutin.

Une autre catégorie – le réviseur – a été créée en 1993; on l'appelle depuis 1996 « l'agent d'inscription ». Ce poste découlait d'un nouveau mécanisme de facilitation du vote. Jusque-là, l'électeur qui n'était pas inscrit sur la liste électorale un certain nombre de jours avant le scrutin ne pouvait pas voter : la liste électorale était close (c'était la règle à tout le moins dans les villes; la procédure était plus libérale dans les régions rurales). Des citoyens se sont plaints, et cette distinction entre milieux urbains et ruraux risquait d'être contestée en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés. C'est pourquoi la possibilité de s'inscrire le jour du scrutin a finalement été accordée aux électeurs en milieu urbain.

Les agents d'inscription sont affectés par le directeur du scrutin aux « bureaux d'inscription ». Ils ne sont pas présents dans tous les bureaux de scrutin, mais seulement, la plupart du temps, dans les centres qui regroupent plus d'un ou de deux bureaux de scrutin. Comme les scrutateurs et les greffiers du scrutin, les agents d'inscription sont nommés à partir des listes de noms fournies par les partis arrivés premier et deuxième dans la circonscription à la dernière élection. En 2011, 17 551 agents d'inscription ont été nommés pour 70 890 bureaux de scrutinnote 2. Élections Canada rapporte qu'un agent d'inscription était accessible dans 84 % des centres de scrutinnote 3.

Ces trois fonctionnaires électoraux ne sont pas les seules personnes qui peuvent être présents de manière constante aux bureaux de scrutin. Le paragraphe 124(1) de la Loi habilite les directeurs du scrutin, avec l'approbation du directeur général des élections, à nommer dans les centres de scrutin un « préposé à l'information » ainsi qu'une « personne responsable du maintien de l'ordre », qu'on appelait autrefois « constable ». Le directeur du scrutin peut par ailleurs nommer un superviseur dans les centres de scrutin : en 2011, 84 % des bureaux de scrutin avaient un superviseurnote 4. Enfin, l'article 156 de la Loi autorise le scrutateur à nommer un interprète au besoin. Cependant, ces autres fonctionnaires électoraux n'interagissent pas directement avec les électeurs au moment de l'inscription ou du vote, et ils ne participent pas directement au dépouillement. C'est pourquoi ils ne sont pas abordés dans la présente étude.

La Loi autorise également les candidats et leurs représentants à être présents dans les bureaux de scrutin, mais ils ne sont pas des fonctionnaires électoraux. Ils sont seulement autorisés à s'asseoir aux bureaux de vote et à surveiller le vote et le dépouillement des bulletins.

2. Le point de départ : la Loi des élections fédérales de 1920

Bien que la législation électorale au Canada remonte à la Confédération, la présente étude a choisi 1920 comme date de départ pour des raisons qui s'expliquent facilement. En effet, le 1er juillet 1920, date de l'adoption de la Loi des élections fédérales, fut un moment important de l'histoire électorale du Canada. On n'avait pas oublié l'élection de 1917, tenue en temps de guerre et son débat sur la conscription : or, avant le scrutin, le gouvernement avait redéfini à son avantage les règles du jeu pour améliorer ses chances d'être réélu. Les femmes avaient reçu le droit de vote, mais seulement celles qui, ayant des soldats dans leur famille, allaient probablement appuyer la conscription. Les Canadiens venant de pays en guerre contre le Canada s'étaient vu retirer temporairement leur droit de vote s'ils avaient été naturalisés moins de 15 ans avant l'élection. « Le parti avait fixé les règles sur l'accès au vote au scrutin de 1917 de façon à pratiquement assurer son élection comme gouvernement majoritairenote 5. » Traduction

La grande innovation de la Loi de 1920 était la création du poste de directeur général des élections du Canada, dont le titulaire administrerait avec neutralité le processus électoral. Encore aujourd'hui, du point de vue international, on voit dans l'instauration de cette charge un progrès majeur vers la neutralité électorale, puisque c'était un tiers, au lieu du gouvernement au pouvoir, qui assumait désormais la supervision globale du processus électoral. Le nom du premier directeur général des élections, le colonel Oliver Mowat Biggar, était inscrit dans le libellé de la Loi; ce n'est qu'en 1927, après la démission de Biggar, que le mécanisme actuel de nomination du directeur général des élections – par résolution de la Chambre des communes – a été adopté. Même si aucune majorité qualifiée n'est nécessaire à l'adoption de cette résolution, les cinq nominations faites depuis (1927, 1949, 1966, 1990 et 2007) n'ont pas soulevé d'opposition à la Chambre.

La Loi de 1920 apportait aussi d'autres nouveautés : la détermination du droit de vote et l'établissement des listes électorales, responsabilités tantôt des provinces, tantôt d'Ottawa au cours des décennies précédentes – étaient confiés une fois pour toutes au gouvernement fédéral. De plus, les exigences liées à la propriété étaient abolies. C'est donc dire, puisque toutes les femmes avaient reçu le droit de vote deux ans plus tôt, que la première élection générale sous le régime de la Loi de 1920 a également été la première au suffrage universel. Autres innovations de cette loi : le vote par anticipation et l'obligation faite aux employeurs d'accorder à leurs employés du temps pour voter.

3. L'évolution de la Loi de 1920 à 2012

L'historique de la Loi des élections fédérales (voir les détails à l'annexe 1) peut être résumé comme suit : cette loi a été révisée une première fois en 1927, dans le cadre d'une révision générale de la législation : aucun changement substantiel n'a été fait, mais des articles ont été renumérotés. En 1934, le gouvernement conservateur de Richard Bennett a décidé de créer le Bureau du commissaire du cens électoral fédéral, et l'inscription des électeurs a été soumise à une loi distincte, la Loi du cens électoral fédéral; quant aux autres dispositions, elles ont été reprises sous le nom de Loi des élections fédérales de 1934. Après l'élection générale de 1935, ces innovations ont été jugées inappropriées : trois ans plus tard, le Bureau du commissaire du cens électoral fédéral a été aboli, et la Loi du cens électoral fédéral a été abrogée. Les dispositions sur le droit de vote et l'inscription ont été réintégrées à la Loi des élections fédérales de 1938, pour mise en œuvre par le directeur général des élections.

En 1951, la Loi a été rebaptisée « Loi électorale du Canadanote 6 », parce que le mot « Dominion » (dans le titre anglais de la Loi) était considéré comme une relique à connotation coloniale incompatible avec le statut du Canada comme un pays souverain. Elle a été révisée à nouveau dans le cadre de la refonte générale de la législation fédérale de 1952. En 1960, une toute nouvelle loi a été adoptée, mais ses innovations substantielles se limitaient principalement à élargir le droit – on ne l'appelait plus « privilège » – de voter par anticipation. Une autre révision globale a été réalisée en 1970, laquelle a également coïncidé avec la refonte générale des lois la même année. Les dernières révisions datent de 1985 (dans le cadre de la refonte générale des lois) et de 2000.

Bref, des révisions ont été apportées en 1927, 1952, 1970 et 1985 lors de codifications générales, et une nouvelle Loi a été adoptée en 1920, 1934, 1938, 1960, 1970 et 2000.

Entre les révisions, des dizaines de lois modificatives ont aussi parfois apporté des changements majeurs à la Loi. Comme on peut le voir à l'annexe 1, toutes ne touchaient pas aux tâches des scrutateurs et des greffiers du scrutin : c'est le cas par exemple de la suppression en 1960 de la disqualification visant « tout Indien ... qui réside ordinairement sur une réservenote 7 », votée immédiatement avant la nouvelle version de la Loi afin d'en souligner l'importance symbolique; de la Loi sur les dépenses d'élection de 1974; ou du remaniement en 2003 des règles sur le financement des partis politiques. La présente étude ne porte que sur la vingtaine de modifications touchant directement aux tâches des fonctionnaires électoraux. Trois d'entre elles méritent une mention spéciale : la modernisation de 1977; le projet de loi C-114 de 1993, dans le sillage de la publication du rapport de la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis (la Commission Lortie); et le resserrement en 2007 des exigences d'identification des électeurs.

4. Le processus de modification de la Loi

Le Règlement de la Chambre des communes n'impose pas de procédure particulière à suivre pour modifier la Loi. Les projets de loi modifiant la Loi électorale doivent être adoptés de la même façon que n'importe quel autre projet de loi public. Ils peuvent être déposés par le gouvernement ou par un député. S'ils émanent d'un député, ils ont peu de chances d'être adoptés, mais il y a des exceptions, comme le projet de loi C-243 sur le remboursement des dépenses électorales des partis enregistrés, déposé en 1996 par Ian McClelland, député albertain du Parti réformiste. De même, l'instauration des heures de vote variables en 1996 a été inspirée en partie par le projet de loi C-307 déposé par Anna Terrana, une députée libérale de la Colombie-Britannique.

Les projets de loi modifiant la législation électorale peuvent être déposés par le gouvernement sans consultation préalable des députés. C'est ce qui semble s'être passé dans le cas des deux lois – sur le cens et les élections – adoptées en 1934. Mais à partir de 1936, afin que les députés puissent se prononcer sur les projets de loi avant leur présentation, la Chambre des communes a généralement procédé de la façon qui suit. Un comité spécial de la Chambre était chargé d'examiner les enjeux relatifs à la législation électorale. Le comité recevait en audience le directeur général des élections et étudiait ses recommandations et propositions, formulées dans le sillage du plus récent scrutin. Le cas échéant, les projets de loi d'initiative parlementaire touchant à la législation électorale étaient renvoyés au comité. D'autres témoins étaient également entendus, et les propositions du grand public étaient prises en note. Ensuite, le comité exprimait dans un rapport ses recommandations, parfois sous la forme d'un avant-projet de loi. Par la suite, le gouvernement déposait un projet de loi fondé sur les recommandations du comité. C'est ce processus qui a été suivi notamment en 1936-1938, 1947, 1951, 1955, 1959-1960, 1968-1970 et 1977; à compter de 1955, c'est le Comité permanent des privilèges et élections qui a joué le rôle confié auparavant à un comité spécial.

Les réformes de 1993 ont donné suite aux travaux commencés dès la fin de 1989 par la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, sous la présidence de Pierre Lortie. L'imposant rapport finalement publié en janvier 1992 a été examiné par le Comité spécial de la Chambre des communes sur la réforme électorale, présidé par le député Jim Hawkes. En 1993, le Comité a mis de l'avant ses recommandations, qui ont été intégrées au projet de loi C-114, parrainé par le gouvernement. Par contraste, le projet de loi C-63, qui a créé en 1996 le registre permanent des électeurs et instauré de nouvelles heures de vote, ne se fondait pas sur le rapport d'un comité de la Chambre : il a été déposé par le gouvernement sur sa propre initiative (Élections Canada avait toutefois mené des travaux préparatoires). Avant la refonte de la Loi en 2000 (projet de loi C-2), le Comité permanent de la Chambre des communes sur la procédure et les affaires de la Chambre s'est réuni à de nombreuses reprises et a produit des recommandations précises, inspirées du Rapport Lortie et des rapports législatifs du directeur général des élections, Jean-Pierre Kingsley. Le projet de loi C-31 (2006-2007), sur l'identification des électeurs, répondait aux recommandations formulées par le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre en juin 2006. Enfin, le projet de loi C-18 (2007-2008), complément du C-31, a été déposé par le gouvernement après des consultations informelles avec des députés de l'opposition.

5. Stratégie de recherche adoptée

Il aurait été inutile de simplement examiner le contenu de chacune des lois; la meilleure stratégie consistait plutôt à résumer les tâches des scrutateurs et des greffiers du scrutin en 1920 et en 2012 (sans oublier la création des réviseurs/agents d'inscription en 1993), et à remonter, pour chaque nouvelle tâche ajoutée, à sa date de création. Dans le cas des tâches disparues, il s'agissait au contraire de déterminer leur date d'abolition (il est vrai que les tâches créées après 1920 mais supprimées avant 2012 – comme celles liées pendant 23 ans au vote par procuration – ne sont pas des plus importantes, mais on a voulu les mentionner par souci d'exhaustivité). Le but de la présente étude n'est donc pas de faire la chronique de tous les changements apportés à la Loi entre 1920 et 2012, mais de comparer les tâches à être accomplies par les fonctionnaires électoraux de ces deux époques.

La partie I de la présente étude décrit les changements apportés aux tâches des fonctionnaires électoraux de 1920 à 2012. Pour plus de clarté, les tâches aux bureaux de scrutin ordinaires sont présentées séparément de celles liées au vote par anticipation. Les premières sont divisées en trois catégories : avant l'ouverture du bureau de scrutin; pendant les heures de vote; et au moment du dépouillement. Pendant le vote par anticipation, les mêmes activités sont réalisées sauf indication contraire; les principales différences concernent l'étape de l'interruption et de la réouverture du bureau de vote.

Pour les changements apportés depuis les années 1970, il est facile de connaître le contexte et les justifications avancées. À partir de la fin des années 1970, le directeur général des élections, qui était alors Jean-Marc Hamel, a produit des rapports législatifs qui évaluaient l'applicabilité de la Loi au scrutin précédent. Ces rapports proposaient aussi des modifications législatives à apporter. Toutes n'ont évidemment pas été acceptées (par exemple, les recommandations répétées d'Élections Canada sur la nomination des directeurs du scrutin sont restées lettre morte jusqu'en 2006), mais il ne fait aucun doute que ces rapports – rédigés par l'organisme de supervision du processus électoral, après une vaste consultation du personnel interne et, sur le terrain, des directeurs du scrutin et de leurs employés – ont éclairé les décisions prises par les députés.

Avant 1970, les sources se font plus lacunaires. De l'information peut toutefois être tirée des procès-verbaux des réunions de divers comités – tels le Comité permanent des privilèges et élections ou les comités spéciaux de la Chambre –, ainsi que des comptes rendus des débats de la Chambre.

L'auteur de la présente étude a constaté, pendant ses recherches, que l'énumération détaillée des tâches des employés électoraux, bien qu'instructive, ne donnait qu'une idée incomplète de l'ampleur de leur travail. En effet, il fallait aussi connaître le nombre d'heures consacrées à ces tâches, et le nombre d'électeurs accueillis aux bureaux de vote. Heureusement, des statistiques détaillées existent qui mettent davantage en lumière la charge de travail réelle des employés électoraux. Elles sont présentées à la partie II.



note 1 L'auteur exprime sa gratitude au personnel d'Élections Canada pour ses commentaires sur une version préliminaire de la présente étude.

note 2 Ces données sont tirées respectivement du Rapport du directeur général des élections du Canada sur la 41e élection générale du 2 mai 2011, p. 53; et des Résultats officiels du scrutin de la quarante et unième élection générale de 2011, tableau 1.

note 3 Courriel d'Alain Pelletier, directeur par intérim, Politique et Recherche, Élections Canada, à l'auteur, le 24 janvier 2013.

note 4 Ibid.

note 5 Norman Ward, The Canadian House of Commons: Representation, Toronto, University of Toronto Press, 1950, p. 227.

note 6 Pour faciliter la lecture, les titres complets Loi électorale du Canada et Loi des élections fédérales ne sont utilisés que dans les citations, ou si la clarté l'exige. Sinon, les deux lois, et la législation électorale dans son ensemble, sont désignées simplement par les mots « la Loi ».

note 7 Loi électorale du Canada, L.R.C. 1952, ch. 23, art. 14