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Document de discussion : Enjeux découlant des communications téléphoniques inappropriées reçues par des électeurs

4. Comment mieux promouvoir l'observation et l'application de la loi

Dans cette partie du document, diverses mesures sont considérées pour prévenir les problèmes à l'origine des plaintes reçues concernant l'élection générale de 2011 et favoriser une meilleure observation et application de la loi. Toutefois, il est important de garder en tête que les interdictions juridiques et les exigences en matière de divulgation ont peu d'effet sur les gens déterminés à mener des activités illégales. De ce point de vue, il est essentiel que les mesures retenues aient une valeur dissuasive et qu'elles soient assorties de mécanismes efficaces d'application de la loi.

  1. Information du public sur le processus électoral

    • Comme il a été mentionné précédemment, Élections Canada est chargé de gérer les bureaux de scrutin et de voir à ce que tout changement soit communiqué aux électeurs.
    • En préparation pour la prochaine élection, l'organisme devra considérer des moyens de sensibiliser les électeurs à ses procédures (en particulier, le fait que l'organisme ne communique pas avec les électeurs par téléphone), de les mettre en garde contre les appels trompeurs et de les informer des recours possibles.
    • Ceci peut inclure une collaboration avec d'autres organismes, par exemple le CRTC.
  2. Interdiction de se faire passer pour un travailleur électoral ou de fournir sciemment de faux renseignements sur le processus électoral

    • La Loi modifiant la Loi électorale en ce qui concerne certaines manœuvres électorales, L.O. 2011, ch. 17, a créé une nouvelle infraction rendant coupable quiconque, en Ontario ou ailleurs, se fait passer pour un employé ou agent du bureau du directeur général des élections, une personne nommée en application de la Loi électorale, un candidat ou une personne autorisée par le candidat à agir en son nom, ou une personne autorisée à agir en son nom par un parti inscrit ou une association de circonscription inscrite.
    • Aux termes de cette loi, si le juge qui préside conclut que l'infraction a été commise sciemment, la personne est coupable de manœuvre frauduleuse et est passible d'une amende d'au plus 25 000 $ et d'un emprisonnement d'au plus deux ans moins un jour, ou d'une seule de ces peines.
    • Alors que l'infraction prévue par cette loi de l'Ontario s'applique à la personne qui fait les appels, celle énoncée à l'alinéa 482b) de la LEC (inciter une personne à s'abstenir de voter) pourrait aussi s'appliquer à l'auteur du stratagème (c.-à-d. à la personne qui a donné instruction de faire les appels).
    • Cela dit, on devrait considérer une infraction similaire à celle de l'Ontario, non seulement contre les personnes qui se font passer pour un employé ou un agent d'Élections Canada, mais aussi contre celles qui se présentent faussement comme un candidat ou son représentant, ou comme le représentant d'un parti enregistré ou d'une association de circonscription enregistrée. Dans tous ces cas, il ne serait pas nécessaire de prouver que le contrevenant voulait contrarier l'exercice du droit de vote de quelqu'un, ou inciter des électeurs à ne pas voter pour un candidat donné; il suffirait, pour qu'il y ait infraction, de prouver que la personne s'est fait passer pour quelqu'un d'autrenote 19.
    • L'infraction devrait être formulée de manière à couvrir aussi les pratiques trompeuses sur Internet, telles que les utilisations abusives des noms de domaine des campagnes et la création de sites Web présentés faussement comme ceux de vraies campagnes.
    • Enfin, on pourrait envisager d'interdire l'usurpation de l'identité d'un « tiers » enregistré (ou d'un agent ou employé de ce tiers). Aux États-Unis, il est arrivé que des individus aient diffusé de faux renseignements sur le processus de vote en se présentant mensongèrement comme des représentants d'associations de défense des droits des minorités.
  3. Élargissement des Règles sur les communications non sollicitées ou création dans la Loi électorale du Canada d'un régime similaire couvrant les « communications avec les électeurs », afin de mieux protéger la vie privée des électeurs

    • Les Règles de télémarketing du CRTC et les Règles sur les composeurs-messagers automatiques, mentionnées ci-dessus, s'appliquent aux entités politiques dans le cas des appels automatisés ou en personne faits à des fins de sollicitation. Certaines règles s'appliquent aussi si l'appel automatisé est fait à des fins autres que la sollicitation. Dans ce cas, notamment, l'appelant doit donner le nom de la personne au nom de laquelle il fait l'appel, ainsi que l'adresse postale et le numéro de téléphone de cette personne.
    • Il y a par contre quelques limites : le régime du CRTC repose sur l'auto-identification des télévendeurs : si ceux-ci ne s'identifient pas et que l'appel automatisé utilise une technologie assurant l'anonymat pour éviter la détection, les organismes responsables de l'application des lois ont peu de recours à l'heure actuelle.
    • Dans ce contexte, les points suivants doivent être abordés.
    • Convient-il d'élargir les Règles de télémarketing, ou de mettre sur pied un régime distinct, similaire mais sur mesure, de manière à couvrir les communications avec les électeurs (c.-à-d. tous les appels faits pendant la campagne électorale par des entités politiques, ou en leur nom)? Ces règles, comme celles de télémarketing, imposeraient des obligations telles que l'inscription préalable des télévendeurs ou clients, la tenue par ceux-ci d'une liste d'exclusion interne pour les communications avec les électeurs; la divulgation du nom de l'appelant, du télévendeur et du client au début de la communication et des restrictions sur les heures des appels.
    • Les Règles de télémarketing s'appliquent actuellement aussi aux élections provinciales et municipales. Les éventuelles règles sur les communications avec les électeurs s'appliqueraient-elles aussi à ces élections?
    • Ces règles devraient-elles s'appliquer uniquement pendant la période électorale, ou continuer de s'appliquer en tout temps?
    • L'élargissement des Règles du CRTC sur les télécommunications non sollicitées présente un certain avantage, en ce sens que ce régime existe déjà, et que le CRTC a l'expérience de son administration. Le CRTC a aussi le pouvoir d'imposer des pénalités administratives en cas de violation des règles, preuve suffisante à l'appui. Il est bien connu du secteur des télécommunications, ce qui lui donne accès à des renseignements de qualité sur les progrès technologiques.
    • Conviendrait-il mieux qu'un régime similaire soit autorisé en vertu de la LEC, et qu'il soit administré et appliqué par le Bureau du directeur général des élections?
    • Point important, mais distinct : la LEC devrait-elle être modifiée de manière à permettre aux électeurs d'indiquer lorsqu'ils s'inscrivent ou mettent leurs renseignements à jour dans le Registre national des électeurs qu'ils ne veulent pas recevoir d'appels des entités politiques? Cette préférence, qui serait valide pendant une période précise, mais renouvelable (p. ex. cinq ans), pourrait être ajoutée après le nom sur les listes électorales fournies aux partis et aux candidats. Les entités politiques seraient tenues d'inscrire sur leur liste d'exclusion interne les électeurs qui en font la demande. Cette option permettrait au CRTC ou à Élections Canada de garder un œil sur les plaintes reçues et d'intervenir auprès de l'entité politique.
    • Toutefois, cette approche peut avoir des effets pervers : les individus ou les organisations pourraient faire des appels trompeurs à des électeurs ciblés (partisans de leurs adversaires politiques) en espérant que les électeurs demanderaient de ne plus recevoir d'appels, ce qui empêcherait un candidat d'un autre parti de joindre ses partisans, existants ou potentiels (p. ex. pour amasser des fonds ou « faire sortir le vote »).
  4. Élargissement aux partis politiques des principes sur la protection des renseignements personnels

    • Le commissaire à la protection de la vie privée a récemment fait réaliser une étude sur les partis politiques fédéraux et la protection des renseignements personnelsnote 20. Dans leur rapport, les chercheurs signalent que les partis politiques recueillent des renseignements sur de nombreuses personnes – bénévoles, employés et donateurs du parti – mais aussi sur les électeurs inscrits, dont ils reçoivent les renseignements personnels non seulement d'Élections Canada, mais de diverses sources.
    • Certains risques d'atteinte à la vie privée sont associés aux bases de données ainsi créées. Non seulement les partis traitent de grandes quantités de renseignements personnels, mais ils les partagent avec un grand nombre de bénévoles et d'employés de campagnes locales . Tel qu'il est indiqué dans le rapport :

      Mentionnons le risque que les renseignements personnels tombent entre de mauvaises mains ou soient utilisés à des fins non autorisées. Les renseignements peuvent aussi tomber entre de mauvaises mains à cause de la négligence, de l'absence de mesures de contrôle adéquates, d'échanges impropres ou de mauvaises intentions. Cela peut entraîner des préjudices pour les personnes concernées, comme le vol d'identité, le harcèlement ou le refus de services ou de droits. (p. 26)
    • Les auteurs ajoutent : « Au-delà des risques pour les personnes, il faut aussi mentionner les risques sociaux lorsque les personnes ne font plus confiance aux organisations quand elles apprennent que celles-ci utilisent ou communiquent leurs renseignements personnels à des fins dont elles ne sont pas informées et auxquelles elles n'ont pas consenti » (p. 26).
    • Ils décrivent aussi divers incidents dans lesquels, ces dernières années, les renseignements personnels de certains électeurs ont été compromis, notamment lors d'une « possible tentative de suppression de voix dans des circonscriptions clés par le recours à des appels automatisés » (p. 28).
    • Il est peut-être temps d'exiger et de s'assurer que les entités politiques respectent les principes de protection des renseignements personnels largement acceptés (exposés à l'annexe 1 de la LPRPDE et reproduits à l'annexe du présent document) concernant la collecte, l'utilisation, la communication et la conservation des renseignements; la responsabilité et l'obtention du consentement des personnes dont les renseignements personnels sont recueillis, utilisés ou communiqués; et la mise en place de mesures de sécurité.
    • Une façon de réglementer les pratiques des partis tout en réduisant ce qu'on pourrait considérer comme un empiètement de l'État dans leurs affaires internes serait d'exiger des partis qu'ils obtiennent la certification d'un vérificateur de gestion externe. Cette certification attesterait que le parti a des mécanismes en place pour protéger les renseignements personnels des électeurs, et que ces mécanismes respectent les principes de la LPRPDE. Le parti devrait détenir cette certification pour continuer à recevoir les listes électorales d'Élections Canada.
    • Cette solution ne serait pas nécessairement une panacée – par exemple, il ne serait peut-être pas pratique de l'appliquer aux candidats – mais elle pourrait jouer un rôle préventif et potentiellement limiter les dommages que pourraient causer les personnes négligentes ou celles qui ne souhaitent pas respecter les règles. La certification préserverait aussi la réputation des partis politiques qui la détiennent, et rassurerait les électeurs préoccupés par l'usage fait de leurs renseignements personnels, surtout à la suite des événements de la dernière élection. Cela est essentiel si l'on veut maintenir la capacité des partis et des candidats à communiquer avec les électeurs.
  5. Exigences accrues en matière de communication de renseignements

    Les options suivantes concernant les exigences accrues en matière de communication de renseignements peuvent être considérées en vue de faciliter l'enquête lorsqu'on reçoit des plaintes au sujet d'appels inappropriés.

    Inscription et vérification de l'identité de tous les clients des entreprises de télécommunication pendant une élection générale.

    • Cette recommandation, qui faisait partie de la motion adoptée à l'unanimité par la Chambre des communes, le 12 mars 2012note 21, aurait de larges ramifications, puisque tous les clients des entreprises de télécommunication devraient s'inscrire (auprès de l'entreprise ou d'Élections Canada?) et être vérifiés (par l'entreprise ou Élections Canada?), que leurs télécommunications aient un lien (direct ou indirect) ou non avec l'élection. Cependant, si cette exigence était appliquée pendant la période électorale (habituellement de 36 jours), il pourrait être plus facile, après coup, de retrouver la piste des auteurs d'appels illégitimes. Il faudrait toutefois déterminer qui administrerait ce régime.

      Cette proposition a été clarifiée et simplifiée dans le projet de loi C-453 déposé en Chambre le 17 octobre 2012. Selon ce projet de loi d'un député, le parti politique, le candidat, le tiers chargé de faire de la publicité électorale ou l'association de circonscription qui, pendant la période électorale, se sert d'appareils ou de systèmes de téléphonie ou de télécommunications pour communiquer des messages vocaux relatifs à l'élection à des électeurs devrait tenir un registre quant au mode de communication des messages vocaux, l'identité des destinataires, la date et l'heure de chaque message ainsi que le nom de l'entreprise avec laquelle il a conclu un contrat pour la transmission de messages vocaux. Ces renseignements devraient être conservés pendant au moins deux ans par l'entité politique mais seraient fournis sur demande au directeur général des élections ou au commissaire aux élections fédérales dans les quatre mois suivant la réception de la demandenote 22.
    • Une autre approche, qui faciliterait et accélérerait l'enquête relative à des appels inappropriés, consisterait à exiger des partis et des candidats qu'ils communiquent à Élections Canada les nom et coordonnées des personnes ou entités qu'ils engagent pour communiquer avec les électeurs avant ou pendant l'élection, dès que le contrat est signé ou l'entente conclue (plutôt que plusieurs mois après l'élection, dans le cadre de leurs rapports financiers).
    Les entreprises de télécommunication qui fournissent des services de communication avec les électeurs pendant une élection générale devraient s'inscrire auprès d'Élections Canada.

    • Cette recommandation, également incluse dans la motion adoptée par la Chambre des communes, part du principe que les entreprises de télécommunication (ou de télémarketing, selon le cas) reçoivent de leurs clients non seulement la liste des numéros de téléphone à appeler, mais aussi la caractéristique commune à tous ces numéros, en l'occurrence qu'ils appartiennent tous à des électeurs potentiels. La mise en œuvre de cette recommandation pourrait donc être difficile, mais elle sensibiliserait les entreprises de télécommunication au public visé par les partis et les campagnes. Cela dit, Élections Canada ne régit pas les entreprises de télécommunication.
    • Le projet de loi C-453 propose une approche différente reflétant l'obligation de tenue de dossiers qui serait imposée aux entités politiques. Ainsi, l'obligation de tenir les mêmes dossiers s'appliquerait à l'entreprise de téléphonie ou de télécommunications ou la personne ou autre entité qui a conclu un contrat avec un parti enregistré, un candidat, un tiers chargé de faire de la publicité électorale ou une association de circonscription afin de fournir pendant la période électorale des appareils ou des systèmes de téléphonie ou de télécommunications en vue de communiquer des messages vocaux relatifs à l'élection à des électeurs. Ces renseignements devraient être transmis au directeur général des élections dans les quatre mois suivant le jour du scrutin.
    • Comme c'est le cas pour les renseignements demandés des entités politiques, l'enquête pourrait procéder de façon plus rapide et plus efficace si ces informations étaient transmises à Élections Canada dès qu'une entente a été conclue. Ceci faciliterait également le retraçage d'appels possiblement inappropriés avant que les informations ne soient effacées des dossiers de l'entreprise dans le cadre normal de leurs pratiques d'affaires.
  6. Augmentation des outils de vérification à la disposition du directeur général des élections

    Le nombre d'appels inappropriés pourrait être réduit de manière importante à l'aide de moyens administratifs dissuasifs. Les mécanismes possibles de vérification qui suivent devraient être considérés :

    Pouvoir d'exiger que les entités politiques produisent tous les documents nécessaires pour assurer une bonne application de la Loi.

    • La motion adoptée à l'unanimité par la Chambre des communes proposait en premier lieu le renforcement des capacités d'enquête d'Élections Canada, c'est-à-dire l'octroi au directeur général des élections du pouvoir de demander aux partis politiques tous les documents nécessaires pour assurer l'observation de la LEC. Cette proposition ressemble à ce que demandait le DGE dans son rapport de recommandations de 2010, soit l'autorisation de demander aux partis enregistrés de fournir, au besoin, les documents et les renseignements qu'il estime nécessaires pour vérifier que le parti et son agent principal se sont conformés aux exigences de la Loi relatives au compte de dépenses électorales.
    Donner au directeur général des élections le pouvoir de faire tout examen ou vérification nécessaire à l'exercice de son mandat.

    • Selon le modèle adopté par d'autres administrations, la LEC pourrait autoriser le DGE à faire tous les examens ou vérifications qu'il considère comme nécessaires à l'exercice de son mandat. Ce pouvoir serait accordé au DGE à des fins administratives, et non pour mener des enquêtes de nature pénale.
    Donner au directeur général des élections le pouvoir de demander des renseignements additionnels aux entités politiques quant à l'utilisation de services de télémarketing

    • L'augmentation des exigences de divulgation imposées aux partis et à toutes les entités politiques (associations de circonscription, candidats) sur l'utilisation des services de télémarketing et de communication promotionnelle (p. ex. exiger la divulgation du texte des télécommunications adressées aux électeurs pendant la période électorale) faciliterait la vérification et découragerait les usages illégitimes.
  7. Augmentation des outils d'enquête du commissaire aux élections fédérales

    Les mécanismes suivants peuvent également être considérés en vue de faciliter la tâche du commissaire dans sa collecte des éléments de preuve lorsqu'il est informé d'allégations d'appels inappropriés faits à des électeurs.

    Pouvoir d'exiger des entreprises de télémarketing qu'elles conservent des données au sujet de toutes les communications faites durant une période électorale

    • Pour faciliter les enquêtes quant aux appels inappropriés, on pourrait exiger des entreprises offrant des services de télémarketing qu'elles conservent les dossiers de toutes les communications effectuées au Canada pendant une élection (y compris les renseignements sur le client et sur tout paiement effectué, les scripts, et les appels entrants et sortants). Ces dossiers seraient conservés pendant au moins un an après l'élection, mais seraient communiqués au commissaire une fois l'autorisation judiciaire obtenue au titre d'un mandat de perquisition traditionnel ou d'une ordonnance de communication.
    Pouvoir d'exiger des entreprises de télécommunication qu'elles préservent des données informatiques spécifiques jusqu'à l'obtention d'une ordonnance de communication

    • Il serait également utile que le commissaire aux élections fédérales (ou ses représentants) soit autorisé à exiger, sur demande, la conservation de données informatiques spécifiques en la possession ou sous le contrôle d'une entreprise de télécommunication, de façon à empêcher ces entreprises de détruire ces renseignements dans le cadre normal de leurs pratiques d'affaires.
    • Les enquêteurs ne pourraient faire cette demande que s'ils ont des motifs raisonnables à croire a) qu'une infraction à la Loi a été ou sera perpétrée, b) que les données informatiques visées par la demande sont en la possession ou sous le contrôle de la personne en question, et c) que ces données seront utiles à l'enquête. Cette demande pourrait être faite sans autorisation judiciaire, mais ne serait valide que pendant une courte période (p. ex. 90 jours), jusqu'à ce qu'une ordonnance de communication soit obtenue d'un juge.
    • Cependant, ce mécanisme ne sera utile que si le commissaire connaît à l'avance quelques détails sur les fournisseurs de services de télécommunication engagés par les candidats et les partis politiques. Actuellement, cette information n'est pas connue dans le cas des partis, et dans celui des candidats, elle ne devient accessible à Élections Canada qu'une fois que ceux-ci présentent leurs rapports financiers, lesquels sont exigés dans les quatre mois suivant le jour de l'élection. Par conséquent, les candidats et les partis devraient être tenus de communiquer les renseignements sur leurs fournisseurs de services de télécommunication (y compris les numéros de téléphone et de compte Internet) dès qu'une entente est conclue pendant ou avant la période électorale. Tel qu'indiqué plus haut, la même obligation devrait s'appliquer aux services de télémarketing.
    Pouvoir du commissaire d'exiger qu'une personne réponde à ses questions, sous réserve d'une autorisation judiciaire préalable

    • Un autre mécanisme, qui existe déjà dans la Loi sur la concurrence,note 23 autoriserait le commissaire à saisir un juge d'une demande ex parte afin d'obtenir une ordonnance pour qu'une personne qui détient ou détient vraisemblablement des renseignements pertinents à une enquête puisse être interrogée sous serment par le commissaire ou son représentant concernant toute question pertinente à l'enquête. Cette ordonnance pourrait également obliger la personne à produire des documents.
    • Avant d'obtenir une telle ordonnance, le commissaire devrait prouver, en s'appuyant sur une preuve par affidavit, qu'une enquête est en cours et que la personne devant être à interroger détient ou détient vraisemblablement les renseignements recherchés.
    • Aucun témoignage présenté par une personne en vertu d'une telle ordonnance ne pourrait être utilisé ou reçu contre cette personne dans le cadre d'une procédure pénale.
    • Dans ce contexte, il y a lieu de noter que le directeur général des élections du Québec dispose, à l'égard de ses propres enquêtes, du pouvoir d'exiger que comparaisse devant lui, sans autorisation judiciaire préalable, toute personne dont le témoignage peut se rapporter au sujet de l'enquête, et contraindre toute personne à déposer devant lui les livres, papiers, documents et écrits qu'il juge comme nécessaires pour découvrir la vériténote 24.

Note 19 Cependant, au moins dans le cas d'usurpation de l'identité d'un candidat, l'infraction devra être formulée de façon à exclure la satire politique. Elle pourrait préciser, par exemple, qu'il n'y a usurpation que lorsqu'on risque raisonnablement de croire à la fausse identité de l'imitateur.

Note 20 Colin J. Bennett et Robin M. Bayley, Les partis politiques fédéraux du Canada et la protection des renseignements personnels : une analyse comparative, Ottawa, Commissaire à la protection de la vie privée, 2012. www.priv.gc.ca/information/pub/pp_201203_f.asp.

Note 21 Chambre des communes, 41e législature, 1re session, Journaux, no 94, 12 mars 2012.

Note 22 Voir l'art. 328.4 du projet de loi C-453, Loi modifiant la Loi électorale du Canada (messages vocaux frauduleux en période électorale : prévention et poursuites judiciaires)

Note 23 Voir l'art. 11 de la Loi sur la concurrence, L.R.C., 1985, ch. C-34.

Note 24 L'article 494 de la Loi électorale du Québec, LRQ, ch. E-3.3, investit le DGE et toute personne qu'il désigne des pouvoirs et immunités d'un commissaire nommé en vertu de la Loi sur les commissions d'enquêtes (ch. C-37). Ceux-ci incluent le pouvoir décrit ici.