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Perspectives électorales – Examen des systèmes électoraux

Perspectives électorales – Juin 1999

Système électoral proportionnel ou semi-proportionnel : effets possibles sur la politique canadienne

Heather MacIvor
Département d'histoire, de philosophie et de science politique, Université de Windsor

Le scrutin majoritaire uninominal (SMU) en vigueur au Canada n'est plus acceptable. Notre démocratie représentative est confrontée à de graves problèmes : diminution du taux de participation aux élections, mécontentement de la population à l'égard des institutions politiques, sous-représentation des femmes et des minorités à la Chambre des communes et divisions régionales de plus en plus sensibles.

La proportionnalité n'est pas le seul critère d'évaluation des systèmes électoraux, mais un système plus proportionnel, en l'occurrence le scrutin majoritaire mixte parallèle (SMMP), permettrait probablement d'atténuer ces problèmes. D'autres solutions sont possibles, notamment le scrutin majoritaire mixte « complémentaire », le vote unique transférable (VUT), le vote unique non transférable (VUNT) et la représentation proportionnelle fondée sur des listes de parti (système du scrutin de liste). Les deux systèmes de scrutin majoritaire mixte sont les options les plus prometteuses pour le Canada. Les deux méthodes garantissent une meilleure proportionnalité du point de vue de la transposition du pourcentage du vote obtenu par les partis, à l'échelle nationale et régionale, en sièges au Parlement. Les deux permettent également aux femmes, aux Autochtones et aux candidats des partis mineurs d'avoir plus de chances de se faire élire à la Chambre des communes. Le scrutin majoritaire mixte parallèle, qui est le système le moins proportionnel des deux, permettrait encore d'élire un gouvernement majoritaire unipartite avec moins de la moitié des votes de la population. Aucun système électoral n'est parfait, mais le scrutin majoritaire mixte parallèle permettrait probablement de réduire les difficultés évoquées plus haut sans nécessairement empirer les choses.

Idéalement, un système électoral incite les électeurs à participer aux élections en donnant à chacun un réel pouvoir d'influence sur l'issue du scrutin. Le SMU ne remplit pas ce critère. Le pourcentage d'électeurs admissibles qui exercent leur droit n'a cessé de diminuer au cours des quatre dernières élections générales du Canada, pour passer de 75 % en 1984 à 67 % en 1997note 1. Les raisons individuelles de voter dépendent de plusieurs facteurs, notamment l'âge, le niveau d'instruction, l'intérêt pour la politique et la satisfaction à l'égard des choix possibles, mais elles peuvent également être influencées par la conviction que le vote « ne sert à rien »note 2. À l'élection de 1997, près de 65 % des candidats élus ont remporté moins de la moitié des voix valides dans leur circonscriptionnote 3. Ainsi, au moins la moitié des votes « n'ont servi à rien » puisqu'ils n'ont pas permis d'élire des députés au Parlement. Des études comparatives révèlent que le taux de participation est de plus de 8 % supérieur dans une élection à scrutin proportionnel que dans une élection à scrutin majoritairenote 4. Enfin, le SMU décourage les électeurs qui désirent voter pour des partis ou des candidats peu ou pas du tout susceptibles de l'emporter. Cet « effet psychologique », qui sanctionne les « tiers » partis et finit par décourager leurs partisans, réduit leur part du vote d'environ 20 % dans le cadre d'un SMU comparativement à un scrutin proportionnelnote 5. Plus le système est proportionnel, plus cet effet psychologique s'estompe.

Les systèmes électoraux ont des effets directs sur la composition des chambres législatives. Plus le système est proportionnel, plus la répartition des sièges au Parlement entre les partis traduit fidèlement le vote populaire. Les systèmes non proportionnels, comme le SMU, créent une distorsion dans les caucus des partis, aussi bien du point de vue de leur importance relative que de leur composition régionale. Une enquête effectuée en 1997 sur la proportionnalité dans les élections nationales de 1945 à 1996 a révélé que le Canada se situait au 35e rang des 37 cas examinésnote 6. Bien que la distorsion de la représentation parlementaire des partis soit souvent exprimée en termes mathématiques abstraits, le SMU cause un tort réel à certains partis tout en favorisant d'autres partis injustement. En 1993, les conservateurs fédéraux ont obtenu 16 % des voix à l'échelle nationale et moins de 1 % des sièges à la Chambre des communes. Des millions de gens avaient voté pour eux, mais on estimait que les jours du parti étaient comptés parce qu'il n'avait pu faire élire que deux députés. En 1997, le Parti Réformiste a obtenu 66 365 voix de plus que les conservateurs (sur près de 13 millions), mais sa prédominance dans l'Ouest lui a permis d'obtenir trois fois plus de sièges.

Le SMU favorise le parti le plus important et les « tiers » partis concentrés à l'échelle régionale (comme le Bloc québécois) aux dépens du deuxième parti en importance à l'échelle nationale et des « tiers » partis dont la base populaire est très diffuse (comme le Nouveau Parti Démocratique)note 7. La capacité des partis nationaux au Parlement d'atténuer les clivages est gravement compromise. En récompensant exagérément les votes concentrés à l'échelle régionale, le SMU incite fortement les partis canadiens à s'engager dans la division. Il protège également un parti au pouvoir des conséquences politiques de la perte de sa base électorale dans les petites régions du pays s'il peut l'emporter dans une province très peuplée, comme l'Ontario, et il prive des provinces entières d'une représentation au Cabinet. Les deux tiers du caucus libéral actuel viennent de l'Ontario, tandis que 73 des 88 sièges de l'Ouest sont occupés par des partis d'opposition, comme c'est le cas de 21 des 32 sièges de l'Atlantique et de 49 des 75 sièges du Québec. Certains feraient valoir que, si les électeurs de l'extérieur de l'Ontario voulaient être représentés au Cabinet, ils auraient voté pour les libéraux. Mais des millions d'électeurs ont effectivement voté pour les libéraux, et leur vote n'a servi à rien. Cette répartition des sièges fausse les désirs des électeurs.

Dans les dernières années, le débat sur le SMU a surtout porté sur la représentation démographique de l'électorat à la Chambre des communes. Les femmes représentent un peu plus de la moitié de l'électorat canadien, mais n'ont jamais obtenu plus de 21 % des sièges à la Chambre des communes. Les femmes sont en minorité dans toutes les législatures nationales, mais la représentation des femmes au Parlement canadien classe le Canada à peine dans la moyenne des pays occidentauxnote 8. Il se trouve au 11e rang de 28 démocraties pour ce qui est de la proportion de femmes parmi les ministres du Cabinetnote 9. Plusieurs raisons expliquent pourquoi les femmes sont moins susceptibles que les hommes de chercher à se faire élire au Parlement et pourquoi, une fois candidates, elles ont moins de chances d'être élues. Ce sont, entre autres, l'écart salarial, la répartition des tâches au foyer et au travail selon le sexe et les stéréotypes péjoratifs qui persistent au sujet des femmesnote 10. Mais des enquêtes transnationales révèlent systématiquement que c'est le système électoral qui est la variable la plus importante dans la représentation des femmes dans les législatures nationalesnote 11. Un système électoral plus proportionnel égaliserait les chances des hommes et des femmes. Il permettrait également de réduire les obstacles aux membres des minorités qui cherchent à se faire élire au Parlement. Actuellement, le SMU joue contre les groupes ethniques, linguistiques et autres qui ne sont pas concentrés sur un territoire. Les listes de parti sur lesquelles s'appuie le SMM permettraient de donner aux membres de ces groupes de meilleures chances d'élection. On a défendu le même raisonnement pour les Autochtones, dont la concentration territoriale, surtout dans les circonscriptions nordiques, ne suffit pas à garantir qu'ils soient justement représentés à la Chambre des communesnote 12.

Enfin, toute analyse des options doit tenir compte de l'opinion publique et judiciaire et de la faisabilité de différents systèmes dans un contexte donné. La réforme électorale n'est pas considérée comme une question urgente au Canada, mais la population donne des signes de mécontentement à l'égard du SMU. Une enquête nationale effectuée en 1990 a révélé que 42 % des répondants acceptaient les distorsions créées par le SMU, tandis que 75 % préféraient le principe du SMM (voter pour un candidat local, puis pour une liste de parti provinciale)note 13. La Cour suprême du Canada n'a pas encore évalué la constitutionnalité du SMU, mais la décision qu'elle a rendue en 1991 sur les limites électorales laisse penser que le SMU pourrait être contesté juridiquement. Madame la juge McLachlin a déclaré ce qui suit au nom de la majorité des juges : « Chaque citoyen a le droit d'être représenté au sein du gouvernement. La représentation suppose la possibilité pour les électeurs d'avoir voix aux délibérations du gouvernement aussi bien que leur droit d'attirer l'attention de leur député sur leurs griefs et leurs préoccupationsnote 14. » Le SMU refuse à la majorité des citoyens la représentation effective au sens où on l'entend dans ce passage, bien qu'il permette à chaque citoyen d'avoir un seul représentant au gouvernement. Un système « mixte » plus proportionnel, qui permet de perdre moins de votes tout en préservant les circonscriptions uninominales, pourrait garantir aux citoyens le droit à la représentation effective prévue par la Charte et définie par la Cour.

Dans cette même décision de la Cour suprême, les juges ont conclu que tout système électoral de rechange devrait être adapté à un pays aux vastes régions sous-peupléesnote 15. Tout système qui supposerait la création de circonscriptions plurinominales dans des régions de peuplement dispersé, où certaines circonscriptions sont déjà plus vastes que la plupart des pays européens, pourrait ne pas tenir une contestation judiciaire en vertu de l'article 3 de la Charte. Comme c'est le nombre de députés par circonscription qui détermine en grande partie la proportionnalité d'un VUT ou d'un système de scrutin de liste et qu'il faut un minimum de quatre sièges par circonscription pour obtenir des résultats suffisamment proportionnels, un système de ce genre serait inapplicable au Canada. Si nous voulons améliorer la proportionnalité, nous devons le faire sans sacrifier les circonscriptions uninominales, du moins dans les régions nordiques et rurales.

Les effets d'une réforme électorale ne sauraient être prévus avec certitude et l'on ne peut pas appliquer directement l'expérience d'un pays à un autre, mais la littérature propose des conclusions tranchées sur les avantages respectifs des systèmes que nous avons énumérés dans l'introduction. Le VUT est une solution à rejeter pour quatre raisons. Premièrement, il suppose la création de circonscriptions plurinominales. Deuxièmement, il contraint les candidats d'un même parti à se faire directement concurrence. Cela risque de diviser les organisations locales des partis et de susciter des factions gravement et durablement divisées dans les partis nationaux. Troisièmement, la façon dont les voix excédentaires sont redistribuées peut avoir des répercussions importantes et arbitraires sur l'issue des élections. Quatrièmement, le décompte des voix et l'élection du gouvernement peut prendre des jours, voire des semaines.

Le VUNT n'est pas plus acceptable à la fois parce qu'il suppose des circonscriptions plurinominales et parce qu'il ne garantit pas de proportionnalité suffisantenote 16. Les systèmes de scrutin de liste, qui supposent également des circonscriptions plurinominales, risquent de priver les organisations locales des partis du droit de nommer des candidats, selon qui dresse les listes. Cependant, ce système donne d'excellents résultats pour ce qui est de la représentation des femmes et des minorités.

Le Canada devrait adopter une forme de SMM. L'opinion publique et judiciaire semble déjà appuyer le principe d'un système mixte, qui offre les avantages du SMU et du scrutin de liste tout en en atténuant leurs inconvénients. Dans le cadre du SMM complémentaire, actuellement utilisé en Allemagne et en Nouvelle-Zélande, chaque parti nomme deux groupes de candidats. Les membres du premier groupe se présentent dans les circonscriptions SMU, tout comme les candidats à la Chambre des communes du Canada le font actuellement. Les membres du deuxième groupe s'affrontent dans le cadre des listes de parti, à l'échelle nationale ou régionale. Lorsque les voix sont comptées, le nombre de sièges attribués à chaque parti dépend du « deuxième tour » (scrutin de liste). Les résultats du deuxième tour servent à corriger les disproportions de ceux du premier tour. C'est le plus proportionnel des systèmes mixtes.

Dans le cadre du SMM complémentaire, certains caucus de parti comptent beaucoup plus de députés « de liste » que d'autres. Ce n'est pas nécessairement un problème si tous les députés sont dotés de responsabilités importantes et clairement définiesnote 17. Le SMU suscite un roulement important à la Chambre des communes du Canada, qui est affaiblie par des députés qui manquent d'expérience, de connaissances politiques et d'une connaissance pratique des règles. Une composition plus stable ferait de la Chambre des communes un corps législatif plus puissantnote 18, comme le ferait une « classe » de députés disposant du temps et de l'énergie nécessaires pour faire du travail de comité sérieux, veiller au fonctionnement des ministères et examiner la législation. Le véritable obstacle à l'adoption d'un SMM complémentaire est l'extrême proportionnalité de l'attribution des sièges. Les partisans du SMU font valoir qu'un système électoral excessivement proportionnel éliminerait les gouvernements majoritaires unipartites et exigerait la formation de « coalitions instables ». Cet argument présente plusieurs faiblesses, la moindre n'étant pas que nombre de coalitions sont stables, mais ceux qui voudraient introduire un système électoral proportionnel au Canada doivent le prendre au sérieux.

L'autre système mixte est le SMM parallèle. La différence fondamentale entre celui-ci et le système complémentaire est que, dans le système parallèle, le nombre total de sièges d'un parti est la somme des sièges obtenus aux deux tours (et non au deuxième comme dans le système complémentaire). Les sièges obtenus au deuxième tour sont ajoutés à ceux du premier tour : ils ne servent pas à corriger les résultats disproportionnés du premier tour. Le SMM parallèle est donc beaucoup moins proportionnel que le système complémentaire. Bien que cela semble être une faille, ce système permet de répondre aux critiques de ceux qui préfèrent élire des gouvernements majoritaires unipartites. En favorisant le plus grand parti à l'échelle nationale, le SMM parallèle permet l'élection de gouvernements majoritaires avec une vaste minorité de voix, probablement de l'ordre de 43 à 49 % (voir le tableau 1). Cela permet également à chaque électeur d'élire un deuxième député, ce qui atténue le problème des votes perdus et favorise la participation électorale. Cela donne également aux grands partis nationaux de bonnes chances d'obtenir des sièges dans toutes les régions et profite aux candidatures des femmes et des minorités.

Tableau 1

Répartition approximative des sièges : SMU et SMM parallèle, 1984-1993
Parti 1984
SMU
1984
SMM
1988
SMU
1988
SMM
1993
SMU
1993
SMM
Lib. 40 54 83 87 177* 157*
P.-C. 211* 189* 169* 151* 2 24
N.P.D 30 37 43 52 9 12
Réf. - - - - 52 52
B.Q. - - - - 54 47
Autres 1 2 0 5** 13  
Total 282 282 295 295 295 295

* Gouvernement majoritaire unipartite.

** Y compris les votes du Parti Réformist

Tableau 2

Sièges obtenus par les partis : SMU et trois variantes du SMM
Parti SMM parallèl/listes provinciales SMM parallèl/iste nationale SMM complémentaire SMU
Lib. 139 138 116 155
Réf. 60 60 58 60
P.-C. 36 36 57 20
B.Q. 38 39 32 44
N.D.P. 28 27 33 21
Autres 0 1 5 1
Total 301 301 301 301

Remarque : Nous avons utilisé, dans les tableaux ci-dessus, les données réelles sur les élections fédérales canadiennes à des fins illustratives. Ces chiffres ne doivent pas être considérés comme des projections des résultats effectifs, car les tendances du vote seraient certainement différentes dans le cadre d'un système différent.


Le tableau 2 fournit des données comparatives sur la répartition des sièges selon les deux systèmes SMM et le SMU, qui permettent d'évaluer leur proportionnalité relative. Si les libéraux l'emportent toujours, le nombre de leurs sièges varie d'une majorité artificielle de 51,5 % (SMU) à une représentation extrêmement proportionnelle de 38,5 % (SMM complémentaire). Les deux systèmes SMM parallèles accordent aux libéraux environ 45 % des sièges, ce qui ne suffit pas pour former un gouvernement majoritaire unipartite, mais assure une marge confortable sur les deuxième et troisième partis en importance (Parti Réformiste et Parti progressiste-conservateur, avec respectivement 20 % et 12 % des sièges).

Les effets d'une réforme électorale ne doivent pas être surestimés, et il n'est pas possible de les prévoir intégralement, mais le SMM parallèle a suffisamment de potentiel pour justifier qu'on l'examine de façon officielle et qu'on le soumette à un débat public. Le gouvernement fédéral devrait former une commission d'enquête chargée d'examiner le système électoral, avec mandat de recommander une solution de rechange au SMU. La décision finale et exécutoire dans le choix entre les deux systèmes devrait être soumise à un référendum national, précédé d'une campagne de sensibilisation impartiale concernant les questions soulevées par ce choix. Dans les dernières années, plusieurs autres démocraties bien établies (notamment la Nouvelle-Zélande, le Japon et l'Italie) ont adopté des variantes du SMM en raison des lacunes de leurs systèmes électoraux. Les conditions sont réunies pour que le Canada fasse lui aussi semblable acte de foi.

Lexique

Abbréviation Nom complet Description
SMU Scrutin majoritaire uninominal Le pays est divisé en circonscriptions uninominales. L'électeur choisit l'un des candidats inscrits sur le bulletin de vote. Le candidat qui remporte plus de voix que tout autre obtient le siège
VUT Vote unique transférable Le pays est divisé en circonscriptions plurinominales. L'électeur classe certains ou l'ensemble des candidats sur son bulletin de vote. On calcule un quota (méthode Hare ou Droop) en fonction des votes valides et l'on compte les voix de premier choix accordées aux candidats. Les candidats qui obtiennent plus de voix de premier choix que les quotas sont élus, et les voix excédentaires sont redistribuées entre les candidats inscrits en deuxième place. Le décompte se poursuit ainsi par élimination des derniers candidats et redistribution complète des voix excédentaires des gagnants, jusqu'à ce que tous les sièges soient attribués
VUNT Vote unique non transférable omme le VUT, mais les électeurs ne votent qu'une fois (au lieu d'un maximum d'une fois par siège disponible).
- Scrutin de liste pays est divisé en circonscriptions plurinominales (ou est désigné comme une seule circonscription plurinominale). Chaque parti dresse une liste de candidats sur les bulletins de vote, et les électeurs choisissent l'une de ces listes. Les listes peuvent être ouvertes (l'électeur peut exprimer une préférence parmi les candidats du parti pour lequel il vote) ou fermées (un seul vote pour un parti). Les sièges sont attribués selon une formule de la moyenne la plus élevée ou du résiduel le plus important. Une fois calculé le nombre de sièges de chaque parti, les sièges sont attribués aux candidats qui se trouvent en tête de liste.
SMM Scrutin majoritaire mixte Chaque électeur vote deux fois : une fois pour le candidat d'une circonscription à SMU et une fois pour la liste de parti. Dans le cadre du SMM complémentaire, on calcule le nombre de sièges de chaque parti en fonction du nombre de voix obtenues par les listes, puis on en retranche les sièges obtenus dans le cadre du SMU pour déterminer les sièges auxquels chaque parti a droit dans le cadre du scrutin de liste. Dans le cadre du SMM parallèle, les deux groupes de députés sont élus séparément, et leurs totaux combinés servent à attribuer les sièges à chaque parti.

Notes

Note 1 CANADA. Directeur général des élections du Canada. Élections Canada. Trente-sixième élection générale de 1997 : Résultats officiels du scrutin – Synopsis, Ottawa, 1997, tableau 4.

Note 2 JACKMAN, Robert W. « Political Institutions and Voter Turnout in the Industrial Democracies », American Political Science Review, vol. 81, no 2, 1987, p. 405-423.

Note 3 FRIZZELL, Alan et PAMMETT, Jon H. (dir.). The Canadian General Election of 1997, Ottawa, Carleton University Press, 1998, p. 254-284.

Note 4 BLAIS, André et CARTY, R. Kenneth. « Does Proportional Representation Foster Voter Turnout? », European Journal of Political Research, no 18, 1990, p. 179.

Note 5 BLAIS, André et CARTY, R. Kenneth. « The Psychological Impact of Electoral Laws: Measuring Duverger's Elusive Factor », British Journal of Political Science, no 21, 1991, p. 91.

Note 6 FARRELL, David M. Comparing Electoral Systems, Londres, Prentice-Hall/Harvester Wheatsheaf, 1997, p. 146-147.

Note 7 CAIRNS, Alan C. « The Electoral System and the Party System in Canada, 1921-1965 », dans WILLIAMS, Douglas E. (dir.), Constitution, Government, and Society in Canada, Toronto, McClelland and Stewart, 1988, p. 114-115.

Note 8 STUDLAR, Donley. « Will Canada Seriously Consider Electoral System Reform? Women and Aboriginals Should », dans MILNER, Henry (dir.), Making Every Vote Count: Canada's Electoral System Reassessed, Peterborough, Broadview, 1999, p. 129.

Note 9 ARSENEAU, Thérèse. « Electing Representative Legislatures: Lessons From New Zealand », dans Milner (dir.), Making Every Vote Count, p. 144.

Note 10 MACIVOR, Heather. Women and Politics in Canada, Peterborough, Broadview, 1996, chapitres 7-9.

Note 11 RULE, Wilma. « Electoral Systems, Contextual Factors and Women's Opportunity for Election to Parliament in Twenty-Three Democracies », Western Political Quarterly, vol. 40, no 3, 1987, p. 494-495; NORRIS, Pippa. « Conclusions: Comparing Passages to Power », dans NORRIS, Pippa (dir.), Passages to Power: Legislative Recruitment in Advanced Democracies, Cambridge, Cambridge University Press, 1997, p. 214-215.

Note 12 STUDLAR. « Will Canada Seriously Consider Electoral System Reform? », p. 130.

Note 13 BLAIS, André et GIDENGIL, Élisabeth. Making Representative Democracy Work: The Views of Canadians, volume 17 des études entreprises pour le compte de la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, Toronto, Dundurn, 1991, p. 55.

Note 14 Circonscriptions électorales provinciales (Saskatchewan), 1991 2 R.C.S.

Note 15 Circonscriptions électorales provinciales (Saskatchewan), 1991 2 R.C.S.

Note 16 LIJPHART, Arend. Electoral Systems and Party Systems: A Study of Twenty-Seven Democracies, 1945-1990, Oxford, Oxford University Press, 1994, p. 41.

Note 17 JENKINS, Lord et al. The Report of the Independent Commission on the Voting System, Londres, UK Home Office, 1998, chapitre 7.

Note 18 FRANKS, C.E.S. The Parliament of Canada, Toronto, University of Toronto Press, 1987, p. 73-79.


Note : Les opinions exprimées par les auteurs ne reflètent pas nécessairement celles du directeur général des élections du Canada.