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Perspectives électorales – Élection générale de 2004

Perspectives électorales – Janvier 2005

Le projet de loi C-24 : substituer l'État au secteur privé?

Ian Stewart
Professeur, Département des sciences politiques, Université Acadia

Jusqu'à récemment, le parti fédéral au pouvoir a généralement reçu un généreux financement des entreprises canadiennes. Même si plusieurs pouvaient y voir une entorse à la démocratie, les gouvernements étaient peu enclins à modifier un régime de financement qui leur avait été si profitable. Durant la première moitié de 2003 toutefois, le gouvernement Chrétien a fait adopter le projet de loi C-24 par les deux chambres du Parlement. Les modifications ainsi apportées à Loi électorale du Canada ont notamment plafonné à 1 000 $ les contributions des personnes morales et syndicats aux associations de circonscription et aux candidats, augmenté le remboursement des dépenses électorales des partis et candidats et créé un régime pour les associations de circonscription, les courses à l'investiture et les courses à la direction des partis. La modification la plus pertinente au présent article est l'allocation prévue pour les partis politiques ayant reçu plus de 2 % des votes à l'échelle nationale (ou plus de 5 % dans les circonscriptions où ils ont présenté des candidats). Cette allocation tirée des fonds publics est de 1,75 $ par année multiplié par le nombre de votes obtenus à l'élection générale précédente. Le présent article examine certaines conséquences de l'allocation et démontre que, du moins pour certains partis, cette forme de subvention publique ne changera pas outre mesure la répartition relative des ressources auparavant fournies par le secteur privé.

L'idée d'utiliser des fonds publics pour soutenir les partis politiques n'est pas nouvelle. Déjà au milieu des années 60, le Comité des dépenses électorales de la Chambre des communes (appelé le Comité Barbeau) faisait remarquer que certains pays subventionnaient des activités précises des partis (p. ex. le transport au Japon, le temps d'antenne et les envois postaux en Grande-Bretagne et en France et les congrès électoraux en Norvège note 1), alors que d'autres (p. ex. Allemagne de l'Ouest, Suède et Puerto Rico) leur versaient des subventions inconditionnelles fondées sur le nombre de votes ou de sièges obtenus à l'élection précédente note 2. Le Comité Barbeau jugeait cette dernière approche débilitante pour les organismes de parti et s'est prononcé contre son adoption au Canada. Vingt-cinq ans plus tard, la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis (ou Commission Lortie) s'est très peu écartée de cette position. Bien qu'entre-temps, trois provinces (le Québec en 1977, le Nouveau-Brunswick en 1978 et l'Île-du-Prince-Édouard en 1983) aient institué des subventions publiques annuelles aux partis admissibles note 3, la Commission Lortie a seulement proposé que les partis enregistrés ayant obtenu plus de 1 % des votes à une élection générale reçoivent un montant unique de 0,60 $ par vote à titre de remboursement des dépenses électorales (jusqu'à concurrence de 50 % de leurs dépenses réelles) note 4. Même cette modeste recommandation est restée lettre morte, comme la plus grande partie du rapport Lortie, pendant plus d'une décennie.

Le débat sur les subventions publiques

La situation a brusquement changé au printemps de 2003. En même temps que se multipliaient les révélations sur un abus possible des fonds publics consacrés à la publicité gouvernementale et que se poursuivait une lutte houleuse pour la direction du parti gouvernemental, le projet de loi C-24 est venu révolutionner le financement des partis fédéraux. Le gouvernement a offert trois raisons précises à la subvention annuelle des partis admissibles. Tout d'abord, si l'État coupait l'accès traditionnel des partis aux importantes contributions des personnes morales et des syndicats, il devait compenser adéquatement la perte de ces revenus. Ensuite, un remplacement des contributions privées par un financement public réduirait le risque d'une influence indue de l'argent sur l'élaboration des politiques. Enfin, une allocation trimestrielle garantie libérerait les partis des perpétuelles activités de financement et leur permettrait de s'adonner à des activités plus utiles à la société.

Il va sans dire que ces arguments n'ont pas fait l'unanimité. Les porte-parole des partis plus modestes se sont plaints que l'obligation d'obtenir 2 % des votes était discriminatoire, voire inconstitutionnelle. Des députés de l'opposition ont affirmé que le projet de loi obligeait les contribuables à soutenir des partis contre leur volonté, que des électeurs pourraient protester en se retirant du processus électoral, qu'une forte dépendance financière envers l'État couperait les liens entre les partis politiques et les secteurs qu'ils sont censés représenter, et qu'une allocation fondée sur les votes obtenus à l'élection générale précédente pénalisait injustement les mouvements politiques jeunes ou modestes et favorisait indûment les partis nationaux. Un député a dit craindre que le projet de loi précipite la formation d'un « club exclusif » note 5, alors qu'un autre a proposé de le rebaptiser la « Loi sur la protection des titulaires » note 6.

Les tendances de financement antérieures

Tableau 1
Ratio de la part du financement annuel et de la part des votes obtenue à l'élection précédente (Années sans élection et principaux partis seulement)
  Libéral Progressiste-conservateur N.P.D. Bloc Québécois Réformiste/Alliance
2002 0,95 0,81 1,82 0,25 1,21
2001 0,96 2,05 1,86 0,26 0,59
2000
1999 1,11 0,80 1,71 0,35 0,94
1998 1,11 0,96 1,58 0,21 0,93
1997
1996 0,99 0,98 4,07 0,20 0,90
1995 0,83 0,90 4,63 0,32 0,60
1994 0,84 0,76 4,28 0,45 0,75
1993
1992 0,86 0,98 1,26
1991 0,73 0,97 1,49
1990 1,16 0,79 1,19
1989 0,69 1,12 1,23
1988
1987 0,89 0,73 1,88
1986 0,90 0,73 1,84
1985 0,68 0,93 1,67
1984
1983 0,54 1,41 1,36
1982 0,66 1,13 1,55
1981 0,66 1,12 1,58
1980
1979
1978 0,75 0,99 1,74
1977 0,84 0,84 1,80
1975/1976 0,76 0,84 2,02

Ces objections méritent un examen approfondi. Dans quelle mesure les subventions publiques révolutionnent-elles l'attribution de ressources aux partis enregistrés du Canada? En d'autres mots, le système antérieur s'appuyant sur le secteur privé n'était-il pas implicitement influencé par les résultats de l'élection générale précédente? Le tableau 1 donne un élément de réponse en présentant pour les années sans élection note 7 un ratio du financement annuel de chacun des principaux partis par rapport à la part des votes qu'il a reçue à l'élection générale précédente. Ainsi, un ratio de 1,00 indique que le financement recueilli par le parti correspond exactement à la part des votes obtenue à l'élection précédente. Depuis 1993, lorsque cinq partis sont représentés au Parlement, trois d'entre eux (le Parti libéral, le Parti progressiste-conservateur et le Parti réformiste/l'Alliance canadienne) recueillent un financement quasi proportionnel au vote obtenu à l'élection précédente, avec une moyenne respective de 0,97, 1,04 et 0,85. Dans les années 70 et 80, la relation entre financement et vote obtenu est à peine différente. Il est vrai que le Parti libéral a été plus lent que ses rivaux à prendre conscience des profits à tirer des campagnes par publipostage et par téléphone; son ratio moyen pendant la période de 1975 à 1992 a donc seulement été de 0,78:1, alors que celui du Parti progressiste- conservateur avait presque atteint l'équilibre à 0,97:1. En fait, il semble que même pendant les années 30 à 50, le financement récolté par les principaux partis était presque proportionnel au vote obtenu à l'élection générale précédente. Bien qu'il n'y ait pas de données pour le prouver, K.Z. Paltiel a soutenu que les donateurs privés « protégeaient leurs intérêts en répartissant leurs contributions dans une proportion de 60:40 entre le parti au pouvoir et les partis d'opposition » note 8. Or, aux huit élections fédérales tenues entre 1930 et 1958, le ratio des votes obtenus par le parti élu et le principal parti d'opposition a été de 59:41 note 9.


Des panneaux électoraux dans la circonscription d’Ottawa–Orléans.

À la lumière de ces faits, il convient de rappeler que le chef de l'Alliance canadienne Stephen Harper a souvent proclamé que le Parti libéral du Canada était le « principal bénéficiaire » du projet de loi C-24 note 10; le député allianciste d'arrière-ban John Williams a déclaré, de façon plus imagée, que les subventions publiques entraîneraient la « permanence de l'hégémonie libérale » note 11. Pourtant, le tableau 1 démontre que les libéraux amassaient déjà des fonds plus ou moins proportionnels aux subventions publiques proposées. Deux mises en garde s'imposent à ce propos. Premièrement, l'analyse n'indique pas si parmi les recettes que touchaient les libéraux avant 2004, la part qu'a exclue le projet de loi C-24 est proportionnellement plus faible ou plus élevée que chez leurs adversaires note 12. Deuxièmement, si l'État est particulièrement généreux – les 22 millions de dollars versés en allocation aux cinq grands partis en 2004 (en plus de leurs remboursements électoraux) représentent environ 70 % de leurs revenus cumulatifs en 2002 –, alors les libéraux pourraient bien obtenir une part proportionnelle d'un gâteau beaucoup plus gros.


Le Bloc Québécois et le Parti Vert ont grandement profité des dispositions du projet de loi C-24 sur le financement public.

À certains égards, les deux cas atypiques du tableau 1 sont les plus intéressants. À un extrême se trouve le Nouveau Parti Démocratique, qui a profité d'une part de financement supérieure à sa part des votes à l'élection générale précédente pour chaque année sans élection depuis 1974. Ce parti n'a toutefois que faiblement protesté au cours des débats parlementaires sur le projet de loi C-24. Comme l'a indiqué la chef du parti Alexa McDonough devant le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles, son caucus était en faveur du principe de la législation et dans l'ensemble, il en appuyait la teneur note 13. À l'autre extrême se trouve le Bloc Québécois, dont la part du financement n'a jamais été près d'atteindre la moitié de sa part des votes à l'élection précédente. Ce parti a fait preuve d'un enthousiasme sans borne pour le projet de loi, qui promettait d'être une aubaine. Comme l'a déclaré le député Antoine Dubé : « Je suis toujours heureux de m'exprimer en cette Chambre, mais je dirais qu'aujourd'hui, je le suis encore plus car il s'agit d'un projet de loi proposé par le gouvernement qui, en quelque sorte, nous a presque été présenté comme un cadeau, à nous, du Québec. Vraiment, c'est une surprise. On ne s'attendait pas à cela note 14. »

L'élection de 2004 et l'avenir

Les dispositions du projet de loi C-24 sur le financement public ont-elles eu des conséquences sur la dernière élection fédérale? En fait, aucun des quatre grands partis n'a été handicapé financièrement par le nouveau régime. Conscients que certains donateurs deviendraient illégaux à compter du 1er janvier 2004, tous les partis ont redoublé leurs efforts de financement à l'automne de 2003. Puis, après ces « lucratifs adieux » note 15 à l'ancien régime, les partis ont encaissé leurs allocations aux termes du nouveau régime (9,2 millions de dollars aux libéraux, 8,5 millions aux conservateurs, 2,4 millions au Bloc Québécois, et 1,9 million au N.P.D.). Les allocations ont été payées en un seul versement en 2004 – et non trimestriellement, comme elles le seront les années subséquentes –, de sorte que les coffres de tous les partis étaient relativement bien remplis en début de campagne. Par conséquent et comme le projet de loi C-24 incite dans une certaine mesure à « faire sortir le vote » même dans les circonscriptions où la victoire est hors de portée note 16, il n'est pas étonnant que trois partis aient presque atteint leur plafond des dépenses et que le NPD ait engagé plus des deux tiers de sa limite note 17.

En fait, c'est sur un acteur inattendu que le projet de loi C-24 a eu son plus grand impact. À l'élection générale de 2000, le Parti Vert avait présenté 111 candidats et obtenu 0,8 % des suffrages exprimés. Cependant, loin de créer une situation de « club exclusif », les dispositions du projet de loi ont en fait poussé les verts à soutenir un candidat dans chacune des 308 circonscriptions en 2004, de manière à pouvoir atteindre plus facilement le seuil des 2 % du vote national note 18. Un des candidats de ce parti au Nouveau-Brunswick a même présenté ainsi la situation aux électeurs : « Aux termes de la Loi électorale, les partis qui reçoivent 2 % des votes sont payés 1,75 $ par vote. En votant pour nous, vous solidifiez Le Parti Vert du Canada note 19. » En bout de ligne, le Parti Vert recueillera 4,3 % des suffrages à l'élection de 2004, et il est maintenant admissible à un financement public annuel d'environ un million de dollars. Ravis de ce résultat, des représentants du parti ont déclaré que ces fonds serviraient à établir des ailes provinciales note 20, à embaucher des employés à temps plein, à remanier le site Web du parti et à verser un salaire à temps plein à son chef, Jim Harris note 21.


Édifice du Centre, édifices du Parlement, Ottawa

Comme le montre la percée des verts, il est difficile de prévoir comment les partis et les électeurs réagiront aux nouvelles règles instaurées par le projet de loi C-24. Les partis, déjà bien financés par l'État, courtiseront peut-être avec moins de vigueur les donateurs privés toujours admissibles. Quant aux électeurs, ils auront peut-être le sentiment « d'avoir déjà donné » et seront moins généreux envers les partis. Un agent de financement de longue date du Parti libéral a reconnu récemment que, depuis la fin de l'élection, la collecte de fonds « se fait plus lentement qu'à notre goût ». L'ancien président du Parti libéral Stephen LeDrew, qui avait initialement qualifié d'idiot le projet de loi C-24, a affirmé par la suite le juger « encore plus stupide que je pensais » note 22. Pourtant, le remplacement du marché par l'État comme source de financement politique (en période non électorale du moins) semble surtout pénaliser le N.P.D. En effet, comme on l'a vu plus tôt, sa proportion de financement privé, d'une année à l'autre, a constamment dépassé sa part des suffrages exprimés à l'élection précédente. Le régime de financement foncièrement étatique instauré par le projet de loi C-24 rendra évidemment impossible une telle anomalie. Par surcroît, la nouvelle réglementation a déjà donné des forces à un rival potentiellement dangereux du N.P.D. En effet, les candidats de ce parti et du Parti Vert ciblent un auditoire similaire; c'est en partie pourquoi Jack Layton s'est empressé en juin dernier de proclamer que le Sierra Club et Greenpeace avaient choisi la plateforme de son parti comme la plus écologique note 23. Le N.P.D. n'a remporté que 19 sièges à la dernière élection fédérale, mais dans 16 autres circonscriptions (9 en Colombie-Britannique, 4 en Ontario, 2 en Saskatchewan, et 1 dans les Territoires du Nord-Ouest), les votes combinés des candidats du Parti Vert et du N.P.D. dépassent ceux du candidat élu. On a beaucoup parlé cette dernière décennie de la nécessité « d'unir la droite »; peut-être le projet de loi C-24 contribuera-t-il au cours de la prochaine décennie à lancer un mouvement analogue visant à « unir la gauche ».

Notes

Note 1 Rapport du Comité des dépenses électorales, Ottawa, Imprimeur de la Reine, 1966, p. 175-180.

Note 2 Rapport du Comité des dépenses électorales, p. 203-222.

Note 3 Peter P. Constantinou, « Le financement public des partis politiques, des candidats et des élections au Canada » dans F. Leslie Seidle, dir., Aspects du financement des partis et des élections au Canada, volume 5 de la collection d'études, Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, Toronto, Dundurn Press, 1991, p. 269-320.

Note 4 Rapport final de la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, Pour une démocratie électorale renouvelée : Proposition de loi, vol. 3, Ottawa, ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1991, p. 154-156.

Note 5 Parlement du Canada, Chambre des communes, Débats de la Chambre des communes (hansard), 37e législature, 2e session, Numéro 115, 10 juin 2003, www.parl.gc.ca/common/Chamber_House_Debates_load.asp?Language=F&Parl=37&Ses=2&Dte=115_2003-06-10-E.

Note 6 Jim Brown, « Squabble over Party Funding Escalates », The Chronicle Herald, Halifax, 7 juin 2003, p. B5.

Note 7 Le tableau 1 porte sur les années sans élection puisque de généreuses subventions publiques étaient déjà accordées aux partis politiques au cours des années où se tenait une élection.

Note 8 K. Z. Paltiel, Political Party Financing in Canada, Toronto, McGraw-Hill, 1970, p. 10.

Note 9 De toute évidence, la sélection d'un échantillon d'élections fédérales représentatif du financement des partis des années 30 à 50 est en partie arbitraire. Une restriction aux six élections tenues entre 1930 et 1953 produit un ratio des votes gouvernement-opposition de 60,4:39,6, alors que l'inclusion des élections tenues aux limites de la période 1930-1958 produit des écarts plus importants du ratio 60:40.

Note 10 Parlement du Canada, Chambre des communes, Débats de la Chambre des communes (hansard), 37e législature, 2e session, Numéro 057, 11 février 2003, www.parl.gc.ca/common/Chamber_House_Debates_load.asp?Language=F&Parl=37&Ses=2&Dte=057_2003-02-11-E.

Note 11 Parlement du Canada, Chambre des communes, Débats de la Chambre des communes (hansard), 37e législature, 2e session, Numéro 062, 18 février 2003, www.parl.gc.ca/common/Chamber_House_Debates_load.asp?Language=F&Parl=37&Ses=2&Dte=062_2003-02-18-E.

Note 12 Voir, par exemple, « Does Money Still Talk? », Winnipeg Free Press, 13 juin 2004, p. B1-B2.

Note 13 Parlement du Canada, Sénat, Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles, Délibérations du comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles, fascicule 13, 17 juin 2003, www.parl.gc.ca/37/2/parlbus/commbus/ senate/com-f/lega-f/13eva-f.htm?Language=F&Parl=37&Ses=2&comm_id=11.

Note 14 Parlement du Canada, Chambre des communes, Débats de la Chambre des communes (hansard), 37e législature, 2e session, Numéro 058, 12 février 2003, http://www.parl.gc.ca/common/Chamber_House_Debates_load.asp?Language= F&Parl=37&Ses=2&Dte=058_2003-02-12-E.

Note 15 Hubert Bauch, « Parties Are Awash in Campaign Money », The Gazette, Montréal, 25 mai 2004, p. A13.

Note 16 Arthur Drache, « Getting out the Vote Is Money in the Bank », The National Post, 22 juin 2004, p. IN3.

Note 17 Les rapports des dépenses électorales des partis politiques enregistrés peuvent être consultés à www.elections.ca/content.asp?section=pol&document=index&dir=exp2004&lang=f&textonly=false.

Note 18 Jennifer Stewart, « Greens Get 3.3% of N.S. Votes », The Chronicle Herald, Halifax, 30 juin 2004, p. C6.

Note 19 Karin Bach, « Every Vote Will Help Build Green Party », Saint John Telegraph-Journal, Saint John, 23 juin 2004, p. A8.

Note 20 Ruth Davenport, « Green Party Gains Votes, Will Shift Focus to Province », The Daily News, Halifax, 29 juin 2004, p. 8.

Note 21 Amy Carmichael, « Two-per-cent Victory Looms for Greens », The Chronicle Herald, Halifax, 28 juin 2004, p. A3.

Note 22 Joan Bryden, « New Law Hurt Grits' Financing », The Sunday Herald, Halifax, 11 juillet 2004, p. A1.

Note 23 Voir, par exemple, « NDP Greener than Greens on Issues, Environmentalists Say », The Daily News, Halifax, 17 juin 2004, p. 11.


Note : 

Les opinions exprimées par les auteurs ne reflètent pas nécessairement celles du directeur général des élections du Canada.