Perspectives électorales – Coopération électorale internationale

Perspectives électorales – Mars 2006

Message du directeur général des élections
La coopération électorale internationale

Jean-Pierre Kingsley
Directeur général des élections du Canada

Les numéros de Perspectives électorales publiés par Élections Canada ces dernières années ont amplement traité de la participation électorale au Canada, notamment celle des jeunes, des Autochtones, des personnes handicapées et des femmes. Dans le présent numéro, nous élargissons nos horizons et posons notre regard sur la coopération électorale à l'échelle internationale.

Depuis longtemps, Élections Canada joue un rôle actif sur la scène internationale; il met son expérience à la disposition des nouvelles démocraties et des organisations internationales d'appui à la démocratie. Depuis 1990, nous avons participé à des centaines d'initiatives internationales de développement démocratique dans près de 100 pays. Ces missions visent à susciter des échanges mutuellement utiles de renseignements et de pratiques, de manière à ce que toutes les parties bénéficient de l'expérience. Spécialement, nous servons d'organe de consultation sur le droit constitutionnel et électoral, et sur tous les aspects de l'administration électorale. Nous pouvons aussi mener des évaluations préscrutin pour brosser un tableau du contexte électoral et cerner les problèmes éventuels, former les travailleurs électoraux, et mettre en œuvre des programmes d'éducation des électeurs.

L'aide et la coopération internationales peuvent donc prendre diverses formes, depuis un simple échange ponctuel d'information jusqu'à des partenariats à long terme et à multiples facettes avec d'autres organismes d'administration électorale. Un tel partenariat existe entre Élections Canada et l'Institut fédéral électoral du Mexique (IFE) depuis 1993, année où nous avons reçu la visite d'un groupe d'administrateurs électoraux mexicains. Au fil des années, Élections Canada et l'IFE ont collaboré à plusieurs initiatives importantes, dont une série de conférences trilatérales (avec les États-Unis) sur divers aspects de l'administration électorale, la signature de deux ententes quinquennales de coopération bilatérale (en 1996 et en 2001) et des visites mutuelles de responsables électoraux. À cet égard, je suis heureux que le présent numéro comprenne un article de Manuel Carrillo, chef de cabinet chargé des Affaires internationales à l'IFE.

L'aide et la coopération électorales peuvent également prendre la forme de vastes missions d'évaluation internationale. Par exemple, je préside deux missions internationales financées par le Canada décrites ci-dessous. Ces initiatives s'inscrivent dans une approche d'accompagnement : loin de se limiter à l'observation électorale traditionnelle, elles se fondent sur l'établissement de liens étroits avec les commissions électorales – l'examen par les pairs et la mise en commun continue d'analyses et de renseignements. Cette approche, unique dans le monde de l'observation électorale internationale, est en réalité dans la ligne des relations bilatérales qu'Élections Canada établit et maintient depuis de nombreuses années. Comme l'illustre notre relation avec l'IFE, nous respectons l'indépendance de la commission électorale avec laquelle nous travaillons, de même que la culture et l'histoire de son pays.

La Mission internationale sur les élections en Irak (MIEI) est un exemple récent de ces initiatives. Son approche, axée sur l'interaction de pairs et l'examen systématique de tous les aspects de l'administration électorale, dont le cadre juridique, l'inscription et l'éducation des électeurs, le rôle des médias, les procédures de dépouillement et les processus de traitement des plaintes, a été saluée sur la scène internationale. Chaque aspect de l'élection est évalué en profondeur par un spécialiste de calibre international, et la mission est dirigée par un comité composé de commissions électorales indépendantes de partout dans le monde. Ces deux piliers – l'évaluation par les spécialistes et l'examen par des pairs travaillant pour des organismes électoraux – confèrent au modèle un caractère unique et crédible, et permettent une interaction efficace avec les autorités électorales irakiennes, de même que le développement de leurs capacités.

La MIEI a été établie le 20 décembre 2004. Elle donnait suite au Forum sur l'observation électorale en Irak organisé à Ottawa par Élections Canada, avec l'encouragement de l'Organisation des Nations Unies (ONU) et de la Commission électorale indépendante de l'Irak (CEII), et le soutien financier de l'Agence canadienne de développement international. Neutre et impartiale, la MIEI avait pour tâches principales de suivre les préparatifs électoraux en Irak, de porter et de publier des jugements informés à l'intention de la CEII et de la communauté internationale, et de renforcer les capacités et la confiance par l'évaluation de facteurs et d'activités liés aux trois scrutins tenus en 2005. Lors de l'élection du 30 janvier 2005, la MIEI s'est concentrée sur le processus électoral en Irak ainsi que sur l'inscription et le vote des citoyens à l'étranger. Elle s'est appuyée sur cette expérience dans son travail au référendum d'octobre 2005 et à l'élection nationale du 15 décembre 2005.

Sont associés à la MIEI les organismes électoraux indépendants de l'Albanie, de l'Australie, du Bangladesh, du Canada, du Ghana, de l'Indonésie, du Mexique, du Panama, de la Roumanie, du Royaume-Uni et du Yémen, ainsi que l'Association of Central and Eastern European Election Officials. La Ligue des États arabes y participe également comme observateur. Élections Canada a établi des bureaux à Amman et Bagdad pour diriger et coordonner les activités du Comité directeur de la mission.

Comme on pouvait s'y attendre, ce projet a présenté de nombreux défis à relever. Au départ, aucun membre de la communauté internationale ne s'était offert pour observer les élections irakiennes. Cette tâche ne pouvait revenir à l'ONU, puisqu'elle jouait un rôle direct dans l'organisation des scrutins. Autre obstacle : les risques sur le plan de la sécurité empêchaient de tenir une mission d'observation traditionnelle, c'est-à-dire d'envoyer des centaines d'observateurs internationaux dans des milliers de bureaux de vote le jour d'élection. En effet, une telle mission aurait non seulement entraîné des coûts prohibitifs, mais elle aurait été considérablement gênée par les restrictions imposées à la circulation automobile par les autorités irakiennes les trois jours précédant et suivant l'élection. Enfin, il manquait de temps pour tout planifier et organiser avant le premier scrutin, le 30 janvier 2005.

Mais en plus de ces difficultés indéniables, les participants au forum d'Ottawa ont cerné des possibilités à explorer. Pourquoi Élections Canada a-t-il participé à la MIEI? C'est très simple. Notre principale motivation, comme toujours, était d'aider les Irakiens à exercer leurs droits démocratiques. Quelles que pouvaient être les opinions sur les événements ayant mené à ces élections, l'important était d'aider les Irakiens à saisir cette occasion – certes fragile et imparfaite, mais historique – de jeter les bases de la démocratie dans leur pays.

Aperçu de la MIEI

L'évaluation électorale effectuée par la MIEI diffère de l'observation électorale traditionnelle, mais y est complémentaire. La MIEI, formée de commissions électorales indépendantes, produit avant, pendant et après chaque scrutin des analyses expertes devant orienter et accompagner les Irakiens à long terme. Nous avons pour but ultime de renforcer la capacité institutionnelle de la CEII et, ce faisant, d'accroître nos propres connaissances.

Dans ce contexte, l'indépendance de la CEII est d'une importance primordiale. L'ONU a joué un rôle central dans l'établissement de cette commission : c'est elle qui a dressé la liste des membres potentiels à partir de plus de 1 800 candidatures. Autre aspect essentiel : des milliers d'observateurs électoraux irakiens étaient présents. En effet, la CEII a accrédité environ 23 000 observateurs non partisans et 34 000 représentants d'entités politiques, dont beaucoup ont été formés par des organismes internationaux.

Mais, chose primordiale, ces élections irakiennes étaient observées par des citoyens irakiens.

En plus de proposer des évaluations des préparatifs électoraux et du scrutin lui-même, la MIEI offre un accompagnement postscrutin fondé sur l'indépendance de la CEII et sur la réalité culturelle et historique de l'Irak.

Les activités de la MIEI jusqu'à aujourd'hui

Pour ce qui est de l'élection du 30 janvier 2005, le Comité directeur de la MIEI s'est réuni trois fois, en plus de rester continuellement en contact virtuel. La MIEI a aussi organisé l'observation de l'inscription et du vote des Irakiens à l'étranger.

Le comité s'est réuni une première fois à Londres les 4 et 5 janvier 2005. À cette occasion, il a décidé de mettre sur pied un secrétariat et d'ouvrir des bureaux de liaison à Amman et à Bagdad. Il a aussi élaboré un cadre d'évaluation visant les 10 points suivants :

• le cadre juridique;
• l'inscription des électeurs;
• les préparatifs électoraux;
• l'information et l'éducation des électeurs;
• l'accès équitable aux médias;
• l'accréditation des partis politiques, des coalitions et des candidats;
• la procédure de dépôt de plaintes avant et après le scrutin;
• le vote (le jour d'élection);
• le dépouillement du vote et la compilation des résultats;
• l'inscription et le vote des électeurs à l'étranger.

Pour chacun de ces 10 points, un expert international a été chargé d'écrire un rapport selon les critères et questions prescrits par le Comité directeur, les documents juridiques et réglementaires de la CEII, et les renseignements obtenus aux bureaux d'Amman et de Bagdad.

Le Comité directeur s'est réuni une deuxième fois à Amman, en Jordanie, du 28 au 30 janvier 2005. Il a examiné six évaluations préliminaires : sur le cadre juridique; l'inscription des électeurs; les préparatifs électoraux; l'information et l'éducation des électeurs; l'accès équitable aux médias; et l'inscription et le vote des électeurs à l'étranger. Après avoir recueilli l'avis d'intervenants chevronnés et d'experts, le comité a conclu que la CEII avait conçu et mis en œuvre un processus solide qui respectait dans l'ensemble les normes internationales, mais que certains aspects exigeaient des examens et discussions plus approfondis.

La MIEI a publié son rapport préliminaire le 30 janvier 2005, après la fermeture des bureaux de scrutin en Irak. Ce rapport a été remis à la CEII; il peut être consulté sur le site Web de la MIEI (www.imie.ca) en anglais, en arabe et en kurde.

La troisième réunion du Comité directeur a eu lieu du 16 au 19 mars 2005, au siège de l'ONU, à New York, dans le cadre d'un forum visant à dresser un bilan technique du processus électoral irakien. Les principaux objectifs de la MIEI à cette occasion étaient d'examiner les conclusions des évaluateurs (10 rapports) et de recueillir les observations de la CEII et des autres intervenants; de formuler des recommandations concrètes en vue des prochains scrutins prévus en Irak – c'est-à-dire le référendum sur la Constitution, en octobre, et l'élection générale, en décembre; et d'explorer les possibilités de collaboration de la MIEI avec la CEII et l'ONU.

L'information fournie à cette réunion a servi à la rédaction du rapport final de la MIEI, qui est maintenant publié sur le site Web de la mission en anglais, en arabe et en kurde.

En 2005, la MIEI a appliqué au référendum constitutionnel du 15 octobre et à l'élection générale du 15 décembre la même méthode qu'à l'élection du 30 janvier : des experts ont évalué les principaux aspects du processus électoral, et le Comité directeur a tiré de leurs bilans un rapport global. Le Comité directeur de la MIEI s'est réuni du 14 au 16 octobre 2005, à Amman, en Jordanie, à l'occasion du référendum, et il a publié sa déclaration préliminaire à son sujet le 15 octobre. Cette déclaration peut être lue en trois langues sur le site Web de la mission.

Quant à l'élection générale du 15 décembre, elle a été discutée par le Comité directeur de la MIEI lors de sa réunion du 12 au 16 décembre, à Amman. Après consultation de diverses sources d'information – analyses expertes, bureau de la MIEI en Irak, évaluateurs internationaux et observateurs irakiens – le Comité directeur a publié le 15 décembre 2005 son rapport provisoire sur le déroulement de ce scrutin. Ce rapport portait sur les six points suivants : le cadre juridique; les préparatifs électoraux; l'information et l'éducation des électeurs; la procédure de dépôt de plaintes avant le scrutin; l'inscription des électeurs; et l'accréditation des partis politiques. Le Comité directeur a déterminé que les préparatifs électoraux, dans leur ensemble, ont répondu aux normes internationales, mais il a fait ressortir quelques lacunes sur les plans technique et procédural, et a formulé des recommandations. Ce rapport provisoire et le communiqué de presse qui en a accompagné la publication se trouvent sur le site Web de la MIEI, dans les trois langues mentionnées ci-dessus.

Au début de janvier 2006, la MIEI a envoyé une équipe de quatre personnes à Bagdad pour y mener une évaluation de suivi de son rapport provisoire. Cette équipe était composée de Ali Al Jaroushe et Dussouki Tharwat Abaza de la Ligue des États arabes, Douglas Rowland, un ancien parlementaire canadien, et Rafael López-Pintor, un universitaire européen. Ils se sont penchés sur les plaintes postélectorales, la participation des entités politiques et les vérifications postélectorales menées par la CEII. Dans son rapport, publié le 19 janvier 2006 et affiché sur le site Web de la MIEI, l'équipe souligne tant les réussites que les faiblesses du processus électoral irakien. On a appris de cette évaluation que l'expertise technique est non seulement utile, mais essentielle pour examiner précisément les rouages de l'administration électorale dans les États en transition et, au besoin, donner au processus démocratique naissant une crédibilité sur la scène publique et internationale.

À la fin de février 2006, le Comité directeur de la MIEI a présenté un compte rendu de mission à la CEII. Un rapport de recommandations visant à renforcer le processus électoral dans l'Irak de demain a été préparé et affiché sur le site Web de la MIEI.

Inscription et vote à l'étranger

En vue de l'élection de janvier, la MIEI a également mandaté l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) de faire voter les citoyens irakiens dans 36 villes réparties dans 14 pays. À l'élection de décembre, c'est la CEII elle-même qui s'est chargée du vote des Irakiens à l'étranger dans 48 villes réparties dans 15 pays. La MIEI a obtenu une accréditation en vue d'observer, lors de ces deux scrutins, l'inscription et le vote des électeurs à l'étranger.

À l'élection du 30 janvier, la MIEI a recruté plus de 100 observateurs dans 13 des 14 pays où s'est déroulé le vote à l'étranger, et à celle du 15 décembre, elle a utilisé 400 observateurs internationaux dans les 15 pays visés. Elle a remis à ces observateurs des formulaires détaillés. Ceux-ci ont été remplis et retournés à la MIEI, qui les a compilés et s'en est servie pour établir les évaluations du programme de vote à l'étranger, qui peuvent être lues sur le site Web de la mission dans les trois langues mentionnées plus haut.

Le cycle électoral de 2005 en Irak s'est révélé une occasion d'apprentissage importante pour tous, et elle a montré que la MIEI peut être un modèle pour les missions futures d'aide électorale – à titre de complément au travail des observateurs internationaux. À plus long terme, la MIEI est prête à accompagner la CEII, en tant que commission électorale indépendante professionnelle et expérimentée, et à aider les Irakiens à développer et renforcer leur régime démocratique.

L'évaluation des élections en Haïti

L'expérience acquise en Irak est maintenant mise à profit en Haïti. Lors d'un forum international tenu les 16 et 17 juin 2005 à Montréal sous les auspices d'Élections Canada, les dirigeants de huit organismes électoraux indépendants ont convenu d'établir la Mission internationale d'évaluation des élections en Haïti (MIEEH). À compter du début du mois d'août 2005, la MIEEH a établi un secrétariat à Port-au-Prince et envoyé partout en Haïti des observateurs à long terme, et elle coopère depuis avec d'autres groupes nationaux et internationaux d'observation des préparatifs électoraux. Lors du premier tour des élections législative et présidentielle, tenu le 7 février 2006, la MIEEH a également envoyé 127 observateurs internationaux à court terme dans les 10 départements d'Haïti. Son but : fournir des analyses expertes et des recommandations au Conseil électoral provisoire d'Haïti, afin de contribuer à renforcer la confiance et les moyens d'action des principaux acteurs, et la légitimité globale du processus électoral haïtien. Les rapports de la MIEEH peuvent être consultés sur son site Web (www.mieeh-immhe.ca) en cinq langues.

Les articles du présent numéro

Le présent numéro de Perspectives électorales a donc pour sujet la coopération électorale à l'échelle internationale. Certains des articles portent sur les aspects généraux ou techniques de cette coopération. Eric C. Bjornlund, directeur de Democracy International et auteur de l'excellent livre Beyond Free and Fair: Monitoring Elections and Building Democracy, explique en quoi le « comptage parallèle des résultats » est un outil plus approprié que les sondages des votants pour vérifier le dépouillement du vote des élections transitoires ou après-conflit. Steven Griner, de l'Organisation des États américains, présente une analyse comparative du financement des partis politiques et des campagnes électorales en Amérique latine, en Amérique du Nord et dans les Caraïbes. Cette étude, parrainée par le Forum interaméricain sur les partis politiques, se veut un outil d'aide aux réformes politiques et aux organisations internationales d'appui à la démocratie.

Nous sommes heureux de proposer également des études de cas. Manuel Carrillo, de l'Institut fédéral électoral, fait le point sur les efforts d'aide électorale du Mexique sur la scène internationale. Peter Woolstencroft, de l'Université de Waterloo, et John Fraser, anciennement du National Democratic Institute for International Affairs, recensent les organisations d'aide électorale – de plus en plus nombreuses – et discutent de l'utilité de l'intervention internationale en Bosnie-Herzégovine.

Les référendums sont de plus en plus souvent utilisés pour trancher les questions politiques controversées. Matt Qvortrup, de l'Université Robert Gordon, en Écosse, compare les règles référendaires britanniques et canadiennes afin d'en tirer un modèle à suivre. Thérèse Pearce Laanela, de l'Institut international pour la démocratie et l'assistance électorale, décrit le « réseau de connaissances électorales », un répertoire d'information sur l'administration électorale qui a succédé au projet Administration et coût des élections (ACE); il a été mis en ligne pour offrir des modèles et des principes directeurs utiles à l'élaboration de lois et procédures électorales. Élections Canada est fier d'être un des partenaires majeurs de cette initiative.

Enfin, Jean-Louis Roy, président de Droits et Démocratie (Centre international des droits de la personne et du développement démocratique), à Montréal, nous parle de la contribution de son organisme au développement démocratique dans le monde.

Plusieurs nouveautés apparaissent dans ce numéro. Un résumé précède maintenant chaque article. Nos lecteurs trouveront également une bibliographie commentée de guides et manuels sur l'observation électorale internationale.

Par ailleurs, dans la nouvelle rubrique « Quoi de neuf? », Gerald Huhtala, d'Élections Manitoba, nous fait part des dernières nouvelles concernant l'Accord sur la technologie électorale, dans le cadre duquel les organismes électoraux fédéral, provinciaux et territoriaux du Canada mettent en commun leurs technologies et ressources en matière d'information.

Je tiens à exprimer ma reconnaissance à tous les auteurs publiés dans le présent numéro. Leur expertise, leurs analyses et leur bilan des leçons apprises à l'étranger nous aident à mieux comprendre les ressources à notre disposition et les stratégies d'aide électorale appliquées ailleurs dans le monde. J'espère que nous tirerons tous profit de leurs connaissances, et j'invite les lecteurs à nous écrire aux adresses postale ou électronique indiquées sur la deuxième de couverture pour nous faire part de leurs commentaires.

Jean-Pierre Kingsley

Note : 

Les opinions exprimées par les auteurs ne reflètent pas nécessairement celles du directeur général des élections du Canada.