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Perspectives électorales - Technologie dans le processus électoral

Perspectives électorales – Juin 2000

Les campagnes électorales sur Internet : Faut-il réglementer?

Les campagnes électorales sur Internet : Faut-il réglementer?

La Commission électorale fédérale des États-Unis se pose la question

Kenneth P. Doyle
Rédacteur principal,
Money & Politics Report, Bureau of National Affairs Inc., Washington, D.C.

En janvier, la Commission électorale fédérale (la FEC) des États-Unis a été submergée par plus de 1 200 réponses à son appel d'observations sur la possibilité de réglementer les campagnes électorales sur Internet et la manière de le faire. Ces observations provenaient pour la plupart d'usagers d'Internet, et leur message à l'organisme était clair : « Ne touchez pas au Web ». Pourquoi l'organisme a-t-il sollicité l'apport du public et qu'est-ce qui a bien pu susciter cette forte réponse, alors que d'autres appels de la FEC lui valent à peine une douzaine de commentaires? Depuis quelques années, Internet est le sujet qui fait le plus couler d'encre, non seulement dans le secteur de la haute technicité, mais aussi dans les milieux des affaires, des médias et de la politique. Comme tous les autres organismes de réglementation, la FEC tente de combler le retard.

Lorsque la Federal Election Campaign Act, la principale loi relative au financement des campagnes électorales aux États-Unis, a été adoptée au cours des années 1970, c'était en grande partie en réaction au scandale du Watergate. Rien d'étonnant, donc, que le modèle dont se sont inspirés les législateurs aux fins de la réglementation soit l'activité politique qui était prédominante il y a 25 ans – la cueillette et la dépense de fortes sommes pour s'adresser aux électeurs au moyen de la publicité radiotélévisée et imprimée, du publipostage direct, des centres de télésollicitation et d'autres moyens de communication de masse généralement dispendieux. La loi – appelée FECA – limite strictement les contributions aux candidats et exige que les participants à une campagne s'inscrivent auprès du gouvernement et lui fassent rapport des finances de la campagne.

La FECA a aujourd'hui un quart de siècle, mais l'activité qu'elle réglemente n'en continue pas moins de dominer la scène politique américaine en année d'élection majeure. Les candidats à la présidence et au Congrès recueillent des sommes de plus en plus énormes aux fins d'affrontements qui, au seul palier fédéral, devraient coûter au total trois milliards de dollars au cours du présent cycle électoral. Presque tout l'argent sera consacré à de dispendieuses communications de masse, comme la télévision, la radio et les envois postaux. Une seule annonce éclair électorale de 30 secondes à la télévision dans un marché grand média peut coûter des dizaines de milliers de dollars. Toutefois, il faut aujourd'hui tenir compte d'une nouvelle technologie de communications qui était inimaginable lorsque la FECA a été adoptée – Internet. La FEC, organisme chargé d'administrer la loi relative au financement des campagnes électorales des États-Unis, éprouve de la difficulté à établir comment cette loi peut s'appliquer à Internet, ou s'il faut un tout nouvel ensemble de règles.

Le problème, selon Me Trevor Potter, avocat en droit électoral de Washington et ancien président de la FEC, c'est que la loi relative au financement des campagnes électorales pose comme hypothèse que les efforts en vue d'influencer une élection doivent coûter beaucoup d'argent. Avec Internet, cependant, cela n'ira peut-être pas de soi. Toute personne dotée d'un ordinateur, d'un modem et d'une ligne de câble coaxial ou d'une ligne téléphonique peut, du moins en théorie, communiquer en ligne avec tout l'univers au prix de quelques touches sur un clavier. « En 1975 (lorsque la version actuelle de la FECA est entrée en vigueur), le Congrès est parti de l'hypothèse que, sans dépenses, le discours politique se limiterait simplement à une harangue au coin des rues, une des rares formes de communication publique non réglementées et non soumises à déclaration en vertu du droit électoral fédéral », a écrit Me Potter dans un récent article publié sur le site Web de la Brookings Institution (http://www.brook.edu/gs/cf/cf_hp.htm). « L'avènement d'Internet comme moyen de communications de masse modifie les fondements de l'expression du discours politique. » Une personne seule peut, à très peu de frais, créer un site Web ou envoyer des masses de courriels favorables ou défavorables à un candidat fédéral. La FEC doit actuellement établir si de telles activités sont fondamentalement différentes d'une harangue au coin des rues (activité peu dispendieuse, elle aussi).

En novembre dernier, la Commission a sollicité des commentaires du public sur la possibilité d'appliquer ses règles actuelles à Internet et la manière de le faire. On ne s'attend pas à une décision définitive sur la question avant quelque temps, mais la FEC pourrait, dans le cas d'Internet, opter pour une exemption de toutes ses règles actuelles relatives au financement des campagnes électorales ou en établir de toutes nouvelles. « La Commission sollicite notamment des observations sur une question préliminaire, soit celle de savoir si les activités de campagne électorale menées sur Internet devraient même être assujetties à ses règlements », a déclaré la Commission. « Les activités de campagne électorale sur Internet sont-elles similaires à celles qui se déroulent dans d'autres contextes, ou sont-elles différentes au point d'exiger des règles différentes? »

Presque toutes les réponses que la FEC a reçues favorisaient la non-intervention ou l'attentisme. La grande majorité se composait de brefs courriels d'usagers ordinaires d'Internet. Pour la première fois, la Commission a rendu tous les commentaires reçus accessibles sur son site Web (http://www.fec.gov). « Après mûre réflexion, j'estime que la Commission électorale fédérale ne doit déployer absolument aucun effort pour contrôler, limiter, surveiller, taxer ou réglementer l'utilisation d'Internet de quelque manière ou sous quelque forme que ce soit », a fait remarquer M. Martin Meyer, de Hamilton, Ohio. Toutefois, dans d'autres commentaires, on a souligné que les règles actuelles de la FEC pourraient être interprétées comme touchant les activités sur Internet et qu'il est peu probable que de nouvelles règles prévoyant des exemptions précises pour les activités sur Internet puissent être mises en place rapidement.

Un groupe de correspondants, dirigé par le Center for Democracy and Technology, organisme sans but lucratif, ont invité la FEC à reporter l'adoption de nouvelles règles jusqu'après l'année électorale en cours. Parallèlement, le Centre a déclaré que la FEC pourrait créer un « havre » pour les activités sur Internet dans le cadre de ses règles actuelles, en se prononçant sans équivoque sur la valeur qu'elle accordera au discours politique sur Internet au cours de la campagne politique actuelle. Le Centre, dont la spécialité est les questions relatives à Internet, a ajouté qu'il a aidé 200 particuliers à présenter plus de 800 observations concernant le projet de la FEC. Un groupe diversifié d'organisations libérales et conservatrices, notamment People for the American Way, la Free Congress Foundation et l'American Civil Liberties Union, est venu joindre sa voix à celle du Centre.

La FEC avait sollicité des observations sur les questions particulières suivantes :

Cette dernière question pourrait aussi se formuler ainsi : Le Web fait-il de chacun un éditeur en ligne potentiel et, donc, assujetti aux mêmes mesures de protection constitutionnelles que les médias traditionnels?

Le dénominateur commun de toutes ces questions, selon M. Darryl Wold, président actuel de la FEC, c'est la façon d'évaluer les coûts de l'activité sur Internet. M. Wold est l'un des trois républicains parmi les six membres de la FEC, les trois autres étant des démocrates. Lors d'une interview, il a déclaré que les questions sont si complexes qu'il est peu probable que la Commission puisse élaborer cette année d'importantes nouvelles règles relatives à Internet. Cela ne veut pas dire pour autant que la Commission ne devra pas examiner les questions que soulève la nouvelle technologie, qui sert de plus en plus à recueillir des fonds à des fins politiques et à envoyer des messages politiques aux électeurs, d'ajouter M. Wold. Celui-ci a reconnu que la FEC continuera probablement à se pencher sur un éventail de questions liées à Internet dans le cadre soit de plaintes liées à la réglementation, soit de demandes d'avis consultatif.

Au cours des derniers mois, la FEC a déjà publié des avis consultatifs destinés à faciliter le recours à Internet pour recueillir des fonds aux fins des primaires présidentielles, en prévoyant des fonds de contrepartie fédéraux pour les contributions en ligne. Elle a aussi émis des avis concernant les organismes sans but lucratif et à but lucratif, leur permettant d'établir des sites Web de sensibilisation des électeurs qui contiennent des messages relatifs à une campagne électorale. Cependant, ces sites sont non partisans et ne favorisent pas des candidats ou des points de vue particuliers. M. Wold a avoué que les sites Web établis par des sociétés, des syndicats ou des organismes de pression, qui pourraient être voués à la promotion des orientations et des candidats préférés de ces groupes, pourraient poser des problèmes beaucoup plus graves. Par exemple, la fédération nationale du travail, l'AFL-CIO, a utilisé son site Web (www.aflcio.org), pour promouvoir la campagne à la présidence du vice-président Al Gore.

Il est encore trop tôt pour saisir parfaitement toute l'importance qu'Internet revêtira pour le processus politique américain. Pour l'instant, son importance relative est peut-être faible, mais cela changera, selon de nombreux experts. Les levées de fonds sont un indice de l'utilisation d'Internet par les milieux politiques. Un récent sondage de PoliticsOnline a révélé que les candidats à la présidence des États-Unis ont recueilli près de 7,5 millions de dollars en contributions à leurs campagnes sur Internet en 1999 – en tête se trouve le sénateur républicain de l'Arizona John McCain, qui a obtenu plus de 5 millions de dollars en ligne. Les contributions totales sur Internet ont constitué à peine 5 % des contributions que les candidats à la présidence ont recueillies et qui ont totalisé plus de 140 millions de dollars. On peut toutefois avoir un bon indice de ce que sera l'avenir de la politique sur Internet, quand on songe que M. McCain a commencé à recevoir des contributions en ligne au rythme de près d'un million de dollars par semaine à la suite de sa victoire dans les primaires du New Hampshire.

Dans un grand nombre de commentaires que la FEC a reçus au sujet d'une éventuelle adoption de nouvelles règles, on a souligné les possibilités d'Internet pour ce qui est d'informer les électeurs et de favoriser leur participation dans le processus politique. Les intervenants ont fait valoir que des règles de la FEC ne viendraient pas nécessairement réduire ces avantages. Dans ses commentaires, America Online Inc., le principal fournisseur mondial de services Internet, qui compte plus de 20 millions de clients, a exposé un ambitieux programme visant à offrir à ses abonnés de l'information politique au cours de la campagne électorale et elle a incité la FEC à « établir un cadre juridique compréhensible et sans équivoque qui donne libre cours aux promesses d'Internet ».

Les représentants d'autres sociétés, les syndicats et les grands partis politiques ont pour la plupart déclaré qu'ils sont conscients que la FEC prendra son temps pour élaborer de nouvelles règles spéciales relatives à Internet. « Tout règlement que la Commission mettrait en œuvre aux premiers stades d'établissement d'Internet pourrait entraver prématurément la croissance de ce nouveau média », ont fait observer MM. Thomas Josefiak et Alexander Vogel du Comité national républicain. « La Commission devrait conclure... que la meilleure stratégie pour favoriser la croissance d'Internet consiste à lui permettre d'aller de l'avant avec le minimum d'intervention du gouvernement. » Me Robert Bauer, éminent avocat démocrate spécialisé en droit électoral du cabinet Perkins Coie, a abondé dans le même sens. « Comme il n'existe pas de règlements particuliers en place, la Commission devrait carrément déclarer qu'elle suppose que l'utilisation d'Internet n'est pas régie par la loi (sur les campagnes électorales fédérales). » Mais, Me Bauer ajoute plus loin que « la Commission pourrait conclure que la prestation sans compensation de publicité sur le Web habituellement vendue à des conditions commerciales, est susceptible de créer un risque de corruption qui justifie la réglementation. Elle pourrait aussi en arriver à la même conclusion à l'égard des passerelles dans un contexte commercial. Toutefois, ces circonstances sont différentes du simple affichage d'une page Web par une société ou un syndicat. » Me James Bopp, du Madison Center for Free Speech, a déclaré catégoriquement « qu'étant donné que les activités sur Internet augmentent la participation des particuliers et que les Américains ont désespérément besoin que l'information soit davantage autogérée, la Commission ne devrait pas intervenir dans les activités sur Internet ». Toutefois, les organisations de réforme du financement des campagnes électorales Common Cause et Democracy 21 ont déclaré que, bien que les Américains doivent avoir le loisir d'utiliser Internet à des fins politiques, des règles plus strictes devraient s'appliquer aux sociétés, syndicats, ressortissants étrangers et fournisseurs gouvernementaux. « Les actes des sociétés et des syndicats (que ce soit sur Internet ou dans tout autre contexte) devraient continuer à être régis de manière plus stricte », ont déclaré les groupes de réforme du financement des campagnes électorales.

Répétons-le, l'appel d'observations de la FEC n'était pas la première mesure qu'elle prenait à l'égard d'Internet. En 1999, la Commission a approuvé un avis consultatif que lui avait demandé les organisateurs de la campagne à la présidence du gouverneur du Texas George W. Bush, en vertu duquel elle donnait aux organisateurs de campagnes la latitude de profiter des efforts politiques en ligne de bénévoles sans avoir à déclarer ces activités à titre de contributions à la campagne. La Commission a approuvé à l'unanimité cet avis consultatif (AO 1999-17) grandement attendu, dégageant ainsi les organisateurs de la campagne Bush et ceux d'autres campagnes de toute responsabilité pour le battage politique sur Internet de particuliers étrangers à la campagne. En outre, les organisateurs de la campagne ne sont pas obligés de « faire la police » sur le Web, pour vérifier si les partisans de M. Bush contreviennent aux règles relatives au financement des campagnes électorales, a déclaré la FEC. La Commission a ajouté, toutefois, qu'elle n'a pas encore établi si certaines activités sur Internet indépendantes de la campagne contreviennent aux règles relatives au financement des campagnes électorales. Elle a souligné qu'elle a simplement jugé que la responsabilité de ces contraventions possibles n'incombe pas aux organisateurs mêmes de la campagne.

La FEC a également approuvé des avis consultatifs demandés par le Democracy Network, ou Dnet (AO 1999-25), et Election Zone LLC (AO 1999-24), qui permettent aux sociétés sans but lucratif et à but lucratif d'exploiter des sites Web fournissant de l'information non partisane sur des candidats fédéraux. Ces approbations donnent à entendre que la FEC semble disposée à accorder beaucoup de latitude au battage politique de bénévoles qui utilisent leurs ordinateurs domestiques pour appuyer des candidats particuliers, ainsi que d'organisations sans but lucratif qui cherchent à offrir une tribune en ligne non partisane à des fins de discussions d'ordre électoral. Ces toutes récentes mesures de la FEC semblent également aller, du moins en partie, à l'encontre d'une décision que la Commission avait rendue dans un avis consultatif en 1998, qui portait qu'un site Web créé par un résidant du Connecticut, Leo Smith, critiquant la représentante au Congrès Nancy Johnson (R-Conn.), pouvait constituer une dépense indépendante réglementée pour le compte des opposants de Mme Johnson. La Commission a toutefois déclaré que l'affaire Leo Smith était rendue plus complexe du fait que celui-ci avait utilisé un ordinateur commercial, et non pas un ordinateur domestique, pour créer le site Web.

Même si la FEC a adopté une politique attentiste à l'égard d'Internet, rien ne garantit que le Congrès fasse de même, surtout si on constate que la nouvelle technologie pourrait menacer les membres titulaires. Signe avantcoureur de ce que l'avenir réserve au Capitole, on y a adopté l'année dernière une nouvelle loi (Public Law 106-113) qui exigeait notamment la protection des sites Web des candidats politiques et autres contre les « cyberpirates » – ceux qui enregistrent des noms de sites Web s'apparentant à un nom ou à une marque de commerce célèbre ou qui en font le trafic.

Le projet de loi contre le cyberpiratage vise une controverse naissante concernant la possibilité qu'on abuse des noms de candidats sur des sites Web malfaisants ou malicieux. Dans la loi visant à prévenir le cyberpiratage, aussi appelé « cybersquattage », on avait omis une disposition d'une version antérieure adoptée au Congrès qui prévoyait la création d'une catégorie spéciale de noms de domaines Internet pour le président, les membres du Congrès et les candidats politiques. Les délégués du Congrès et du Sénat avaient plutôt ajouté un libellé plus général interdisant l'enregistrement non autorisé de noms personnels comme noms de sites Web – ou « noms de domaines » Internet – dans un but lucratif. La nouvelle loi prévoit une étude qu'entreprendra le secrétaire au Commerce en consultation avec le Bureau des brevets et des marques de commerce et la FEC. Cette étude doit renfermer des recommandations et des lignes directrices pour le règlement des différends concernant l'enregistrement de noms de sites Web. L'étude portera sur la prévention du trafic de noms Internet et devra expressément inclure des recommandations sur « la protection du public contre l'enregistrement de noms de domaines qui incluent les noms personnels de fonctionnaires du gouvernement, de candidats officiels et de candidats officiels possibles à une charge politique au palier fédéral, des États ou local aux États-Unis, ainsi que contre l'utilisation de ces noms de domaines de manière à nuire au processus électoral ou à la capacité du public d'avoir accès à de l'information exacte et fiable sur ces personnes ».

Le mouvement visant à protéger les candidats survient après que de nombreux critiques et satiristes eurent récemment acheté les droits de noms de domaines liés à divers candidats pour établir des sites Web. Un des cas les plus médiatisés s'est produit au début de l'année, lorsqu'on a créé un site Web parodiant M. Bush. L'année dernière, les organisateurs de la campagne Bush avaient logé auprès de la FEC une plainte en vue d'obtenir qu'une poursuite soit intentée contre Zack Exley, créateur du site Web www.gwbush.com, une parodie mettant l'accent sur des rumeurs non prouvées que M. Bush avait consommé de la drogue dans sa jeunesse. Le site jouissait de l'appui de RTMARK, qui se décrit comme « un groupe qui se fait un devoir d'attirer l'attention sur la subversion du processus politique et électoral américain par les entreprises ». L'avocat de la campagne Bush, Me Benjamin Ginsberg, a qualifié Exley de « maître-chanteur ». Les organisateurs de la campagne Bush ont déclaré que Exley avait offert de leur vendre le site gwbush.com 350 000 $.

Les éventuelles nouvelles règles de la FEC et les commentaires les plus récents mettent l'accent sur l'imposition possible de restrictions à l'utilisation d'Internet comme outil de promotion politique. La nouvelle technologie offre toutefois une autre utilité qui pourrait se révéler encore plus importante pour informer les électeurs : la divulgation en ligne des finances de la campagne des candidats, des partis et des autres organisations politiques. Le Congrès a adopté l'an dernier une nouvelle loi (P.L. 106-58) qui renferme une disposition exigeant que les grands comités politiques déposent leurs rapports financiers par voie électronique, de sorte qu'on puisse les communiquer presque instantanément et sous forme conviviale au public sur Internet. La loi laisse à la FEC le soin d'élaborer un nouvel ensemble de règles établissant un seuil financier pour les comités qui doivent déposer leurs rapports par voie électronique.

Bien qu'il soit possible que la FEC n'élabore pas de règles délimitant la promotion politique sur Internet en 2000, elle n'en rédigera pas moins, d'ici la fin de l'année, des règles mettant en œuvre la nouvelle loi relative au dépôt de rapports par voie électronique, a révélé le président de la FEC, M. Wold. On s'attend à ce que la Commission, par ces règles, exige que la plupart des principaux intervenants sur la scène politique américaine – les deux grands partis, les principaux candidats au Congrès et à la présidence et les grands comités d'action politique – communiquent leurs rapports en ligne. Seuls les candidats au Sénat sont exemptés de l'obligation de communiquer leurs rapports en ligne en vertu d'une disposition spéciale de la nouvelle loi. Le Congrès a exigé que la FEC mette le système de rapports en ligne obligatoires en place d'ici 2001. Une fois qu'il le sera, les électeurs américains pourront plus facilement et plus rapidement que jamais retracer l'argent derrière le message de chaque candidat et de chaque parti, que ce message soit communiqué sur Internet ou par des moyens plus conventionnels.

Money & Politics Report est un bulletin quotidien de nouvelles électroniques sur le financement des campagnes électorales, le lobbying et l'éthique gouvernementale publié par le Bureau of National Affairs Inc., Washington, D.C., dont le site Web est www.bna.com/moneyandpolitics.


Note : 

Les opinions exprimées par les auteurs ne reflètent pas nécessairement celles du directeur général des élections du Canada.