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Perspectives électorales - Technologie dans le processus électoral

Perspectives électorales – Juin 2000

Liste électorale permanente : l'expérience québécoise

Liste électorale permanente : l'expérience québécoise

Monique Michaud
Agente de recherche, Directeur général des élections du québec

En novembre 1997, le Québec écrivait une nouvelle page de son histoire politique. Lors d'un scrutin municipal, on utilisait pour la première fois la toute nouvelle liste électorale permanente (LEP), balayant ainsi tout un pan de ses habitudes, de ses mœurs et de son folklore électoral.

Les choses ne seraient jamais plus les mêmes. Fini le temps où, dès l'annonce d'une élection, le recensement se transformait en véritable course contre la montre. Finis le difficile recrutement des recenseurs, le porte-à-porte et les longues retranscriptions à la machine à écrire. Finies les campagnes électorales interminables. La LEP allait révolutionner la façon de confectionner une liste électorale.

Avant la LEP

L'idée de se doter d'une liste électorale permanente n'était pas nouvelle au Québec. À plusieurs occasions au cours des dernières décennies, les responsables politiques et administratifs ont jonglé avec cette idée, en raison des nombreux problèmes associés à la confection des listes électorales. Au début des années 1980, le Directeur général des élections du Québec (DGEQ) déposait même un rapport sur cette question. Selon ses conclusions, l'implantation d'un tel registre ne pouvait se faire sans que l'on soit au préalable en mesure de préciser comment la vie privée des électeurs serait respectée et de démontrer la rentabilité d'une liste électorale permanente gérée avec des outils informatiques.

Élection après élection, les paliers provincial, municipal et scolaire ont donc continué à confectionner leurs listes, chacun à sa manière, selon ses propres règles. La façon de confectionner les listes n'était en effet pas la même aux trois paliers. Même à l'intérieur d'un palier donné, on pouvait observer des variations d'une municipalité à une autre ou d'une commission scolaire à une autre. Les caractéristiques de la qualité d'électeur ne concordaient pas entre les paliers, pas plus que les territoires électoraux.

Entre deux scrutins, les mouvements démographiques venaient modifier la composition de l'électorat d'un territoire, de telle sorte que tout était à recommencer le scrutin suivant.

Les nombreux recensements posaient d'importantes difficultés de gestion et de réalisation. Au provincial, le recrutement des recenseurs se faisait de plus en plus difficile. Cette tâche exigeait en effet une très grande disponibilité pendant quatre jours consécutifs. Les directeurs du scrutin nommaient les recenseurs à partir des listes fournies par les partis politiques. À titre d'exemple, lors du référendum provincial de 1992, 25 % des personnes recommandées comme recenseurs se sont désistées. Dans le cas de la région de Montréal, le taux de désistement s'est établi à 32 %. Deux circonscriptions ont affiché des taux de désistement de 80 % et 90 %.

La difficulté de la tâche en rebutait plusieurs. En milieu rural, les recenseurs parcouraient parfois de longues distances. Dans les villes, ils évoquaient des raisons de sécurité, des difficultés d'ordre linguistique, des problèmes d'accès à certaines conciergeries. Certaines personnes refusaient carrément d'ouvrir leur porte aux recenseurs. Puis, il fallait dactylographier les listes... Il n'était pas rare qu'un recenseur peu aguerri doive recommencer plus d'une fois cette procédure.

Les coûts de confection des listes étant prohibitifs, il devenait nécessaire de les rationaliser. À chaque scrutin, plusieurs milliers, voire plusieurs millions de dollars étaient engloutis dans une opération vouée à un perpétuel recommencement, une activité dont le fruit devenait très vite périmé. Mais il y avait encore autre chose. Les méthodes employées pour confectionner les listes ne correspondaient plus à la réalité sociologique et technologique de cette fin de siècle.

À la faveur de fulgurants progrès réalisés dans le domaine de l'informatique, on envisagea la confection d'une telle liste avec sérieux et réalisme. Les représentants des paliers provincial, municipal et scolaire s'entendaient sur la nécessité d'apporter une solution durable au problème de la confection des listes électorales.

En juin 1992, l'Assemblée nationale confiait au DGEQ le mandat de procéder à une étude de faisabilité concernant la mise sur pied d'une liste électorale permanente.

Les étapes préparatoires

Afin de donner suite au mandat reçu du législateur, le DGEQ procède, dans un premier temps, à des consultations auprès de dirigeants des milieux municipaux et scolaires ainsi que de représentants politiques. En raison du caractère confidentiel des données sur les électeurs, il consulte aussi le président de la Commission d'accès à l'information. Un questionnaire est adressé à toutes les municipalités et à l'ensemble des commissions scolaires. Des membres du personnel du DGEQ rencontrent ensuite des employés de divers organismes publics, notamment ceux de la Régie de l'assurance-maladie du Québec (RAMQ), de la Société de l'assurance-automobile du Québec (SAAQ) et de la Régie des rentes du Québec, qui possèdent une expertise quant aux méthodes de mise à jour de banques de données et au respect de la confidentialité des dossiers contenant des renseignements nominatifs.

Le Directeur général des élections du Québec remet son rapport à l'Assemblée nationale en mars 1993. Il recommande que soit instituée une liste électorale informatisée, destinée à l'usage des instances provinciale, municipales et scolaires. Le rapport préconise la confection d'une liste basée sur un recensement assorti d'une mise à jour avec les données de la RAMQ.

En juin 1995, l'Assemblée nationale du Québec adopte le projet de loi 40, Loi sur l'établissement de la liste électorale permanente et modifiant la Loi électorale et d'autres dispositions législatives. Le DGEQ reçoit le feu vert : il doit établir une liste permanente qui permettra plus d'exactitude et d'exhaustivité dans les listes aux trois paliers, tout en contribuant à réduire les coûts de réalisation. De plus, les modalités d'inscription devront être simplifiées, afin de faciliter l'exercice du droit de vote.

Une liste, deux fichiers

Le premier défi : établir l'architecture du système informatique et développer les unités de traitement nécessaires à la gestion des données et à la production des listes provinciale, municipales et scolaires. Deux fichiers prennent forme, soit le fichier des électeurs et le fichier des territoires. La combinaison des deux fichiers permettra d'obtenir la liste électorale nécessaire à la tenue de tout scrutin.

Le fichier des électeurs comprend les renseignements sur l'identité des personnes qui désirent être inscrites sur la liste : nom, prénom, date de naissance, sexe, adresse et date d'établissement du domicile dans une municipalité. Ce fichier est construit à partir de la liste des électeurs inscrits pour le référendum de 1995, du registre des électeurs hors du Québec et des modifications apportées à la liste à l'occasion d'élections partielles et de scrutins provinciaux, municipaux ou scolaires.

Toute personne qui, au sens de la Loi électorale, possède la qualité d'électeur peut être inscrite sur la liste électorale permanente. La qualité d'électeur diffère selon qu'il s'agisse du palier provincial, municipal ou scolaire.

Le fichier des territoires réunit, pour sa part, l'information territoriale nécessaire à la gestion et à la production des différentes listes électorales, notamment les adresses et la description des territoires électoraux.

Pour les scrutins provinciaux, le fichier des territoires contient les descriptions des sections de vote de chacune des 125 circonscriptions électorales. Pour le palier municipal, il regroupe les descriptions des districts électoraux ou des quartiers. Le fichier des territoires comprend aussi, pour les élections scolaires, les données sur les 69 commissions scolaires linguistiques.

Le fichier des territoires contient de plus les renseignements relatifs aux districts judiciaires. En vertu de la Loi électorale, le DGEQ produit les listes destinées au choix des jurés.

Permanente et à jour...

Le deuxième et probablement le principal défi des artisans de la liste électorale permanente : assurer sa mise à jour. Impossible en effet de concevoir un tel outil sans mécanismes de mise à jour fiables et performants, qui permettront de tenir compte des déménagements, des décès, de l'atteinte de l'âge de la majorité ou de l'obtention de la citoyenneté canadienne.

De même, puisque les données relatives aux territoires évoluent, il importe de pouvoir intégrer rapidement au fichier des territoires toute modification apportée aux limites d'une municipalité, tout changement de nom de rue ou tout développement domiciliaire.

La mise à jour de la liste doit s'effectuer sur une base continue. Plusieurs sources d'information alimentent donc la liste. Ainsi, grâce au couplage des données de la RAMQ et de celles du fichier des électeurs, on attribue un code de recoupement à chaque électeur. Ce code permet à la Régie de transmettre au DGEQ tout changement d'identité ou d'adresse d'un électeur.

La principale source d'information pour la mise à jour du fichier des électeurs est donc la RAMQ. La majorité des modifications aux dossiers de la RAMQ proviennent de ses propres bénéficiaires. Elle reçoit aussi près de 40 % des changements d'adresse de la SAAQ et, dans une moindre mesure, d'autres organismes, comme la Régie des rentes du Québec.

Le deuxième mécanisme le plus important en ce qui a trait au nombre de modifications effectuées au fichier des électeurs est celui de la révision de la liste électorale. Cette révision s'effectue à la suite d'un décret d'élection ou d'un décret référendaire et des modifications apportées à la liste électorale ou référendaire municipale. Les autres sources pour la mise à jour du fichier sont le ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration du Canada, le Curateur public et l'électeur lui-même. Enfin, le DGEQ peut recommander la tenue d'un recensement ou d'une révision afin de procéder à une vérification totale ou partielle de la liste.

Quant au fichier des territoires, sa mise à jour est effectuée à partir de données fournies par la RAMQ, les municipalités, les directeurs du scrutin, les commissions scolaires, la Commission de toponymie et la Gazette officielle du Québec.

L'électeur a accès aux renseignements contenus dans la liste électorale permanente à son sujet. Il lui appartient de communiquer au personnel du DGEQ tout changement à ces renseignements, de même que sa volonté d'être radié de la liste, le cas échéant.

Afin de s'assurer que le plus grand nombre possible d'électeurs puissent exercer leur droit de vote, le législateur a instauré un mécanisme de révision pour traiter les cas particuliers : la Commission permanente de révision. À la lumière des résultats obtenus après quelques mois de fonctionnement seulement, les travaux de la Commission permettent d'être optimistes. Ce mécanisme, conjugué à ceux qui existaient déjà, contribue à l'exhaustivité et à la qualité de la LEP.

Derrière la liste, d'abord des personnes...

Si la liste électorale permanente affiche une qualité et une exhaustivité exemplaires, c'est grâce à celles et à ceux qui la font. Une équipe formée de personnel hautement qualifié se consacre à la gestion de la LEP. Pour leur part, analystes et programmeurs, administrateurs de données et technologues assurent l'entretien, le fonctionnement et le développement de l'équipement informatique.

Pour appuyer leur travail, des moyens de communication efficaces constituent un impératif, bien sûr, mais il faut d'abord et surtout du personnel qualifié et compétent.

L'effectif du Centre de renseignements du DGEQ est un partenaire majeur dans la constante mise à jour de la liste électorale permanente. Le personnel du Centre assure l'interface entre la population et la liste. À l'heure des nouvelles technologies des communications, d'autres personnes alimentent et développent le site Web du DGEQ. Le site Web, dont une section porte sur la LEP, représente un moyen d'information efficace, particulièrement lors d'un scrutin.

... et des cyber outils !

L'infrastructure informatique requise, les artisans de la liste électorale permanente l'ont voulue la plus simple possible. Bien que l'équipement informatique représente la pierre angulaire de la LEP, son efficacité ne requiert pas de systèmes très complexes. Tout ce qu'il faut, c'est une technologie fiable et bien adaptée aux besoins.

Ainsi, l'équipement informatique de base se compose de trois mini-ordinateurs, chacun étant destiné à un usage précis : un serveur de production, un serveur de développement, un ordinateur servant aux essais technologiques. Chacun de ces serveurs contient une base de données propre à son environnement.

Quant aux logiciels utilisés, il s'agit d'un gestionnaire de base de données (Oracle), d'un ensemble d'outils de développement de Oracle (Developer 2000, Langage C, Pro C, SQL, Pl/SQL, TCP/IP), d'un système d'exploitation (Digital UNIX) et d'utilitaires. Pour les initiés de l'informatique, ajoutons que l'espace mémoire nécessaire à la base de données (plus de 5 000 000 d'électeurs) dépasse les 18 Go. Les applications ont été développées pour être compatibles avec l'environnement informatique existant aux bureaux du DGEQ.

Qualité, rapidité, exhaustivité, fiabilité

Les attentes étaient élevées, le projet, ambitieux. La liste électorale permanente semble être à la hauteur. Parmi ses avantages, les plus visibles et les plus mesurables sont une réduction des coûts de confection des listes électorales (plus de 17 millions de dollars épargnés sur 5 ans malgré les coûts liés à l'implantation et à la gestion de la LEP), une utilisation par les différents paliers de gouvernement, une réduction sensible de la période électorale (de 47 à 33 jours). On constate aussi une amélioration constante de la qualité des listes électorales et un meilleur contrôle de la confection et de la mise à jour des listes.

Le taux de modifications apportées lors de la révision de la liste électorale lors d'un scrutin constitue un indicateur de qualité fort éloquent : un taux de modifications de 8,5 % lors du référendum de 1995, contre un taux de 5,7 % lors du scrutin provincial de novembre 1998.

Le nombre d'électeurs inscrits constitue un autre indicateur favorable à la LEP. Au total, 4 639 860 personnes étaient inscrites lors du recensement réalisé en 1994, contre 5 254 482 pour l'élection de 1998. Le 30 novembre 1999, le nom de 5 311 347 électeurs apparaissait sur la LEP.

Un nouveau mécanisme récemment mis en place facilite l'inscription des électeurs qui atteignent l'âge de 18 ans, celle des citoyens qui obtiennent la nationalité canadienne ou des personnes qui, possédant déjà la nationalité canadienne, viennent s'établir au Québec. Cette modalité permet, en vertu de la Loi électorale, d'inscrire directement ces personnes sur la liste électorale après avoir obtenu l'information de la RAMQ. Le DGEQ communique ultérieurement avec elles pour les informer qu'à moins d'un avis contraire de leur part, elles sont inscrites sur la liste.

Cette nouvelle modalité a contribué à résoudre certaines difficultés liées à l'inscription des jeunes de 18 ans. Une proportion importante d'entre eux tardait, en effet, à retourner le formulaire d'inscription.

Le taux de demandes d'inscription lors d'un scrutin a nettement diminué, passant de 6,5 % en 1994 à 4,6 % en 1998. Lors du recoupement initial qui a donné lieu à la première version de la LEP, il y a trois ans, 7 % des électeurs potentiels n'étaient pas « recoupés » avec le fichier de la RAMQ. En juin 1999, ce taux s'établissait à 1,2 % et en février 2000, à 0,87 %. Autre avantage et non le moindre, la liste des électeurs pour un scrutin donné peut être produite à 12 heures d'avis !

Un protocole d'entente conclu entre le DGEQ et Élections Canada permet la transmission de données sur les nouvelles inscriptions, les décès ou toute autre modification concernant les électeurs du Québec aux responsables du registre national canadien. La mise à jour des données du registre canadien s'effectue en partie, en ce qui concerne les électeurs québécois, à partir de celles de la LEP.

Pour les administrateurs d'élection du Québec, la véritable mise à l'épreuve de la LEP a cependant eu lieu lors du scrutin provincial de novembre 1998. L'expérience s'est avérée concluante. La liste électorale permanente produite pour l'élection générale était incontestablement de meilleure qualité que les listes issues d'un recensement porte-à-porte.

La consécration de ce succès est venue en novembre 1999, alors que le DGEQ se voyait décerner le Prix d'excellence de l'administration publique québécoise pour la liste électorale permanente. Les Prix d'excellence visent à souligner des réalisations remarquables du secteur public et à rendre hommage à leurs maîtres d'œuvre. Les critères pour l'octroi de ce prix sont l'impact de la réalisation auprès de la clientèle, son caractère novateur, son potentiel d'application dans d'autres organisations et la qualité de la gestion dans sa mise en œuvre.

Des perspectives d'avenir ...

Malgré les difficultés qui subsistent et auxquelles on tente sans cesse d'apporter des solutions, les résultats sont probants. La liste électorale permanente remplit ses promesses.

Devant un tel succès, d'aucuns pourraient être tentés d'en multiplier les usages. Mais le législateur n'a pas conçu la LEP dans cet esprit. La liste électorale permanente vient combler des besoins très précis, et elle le fait très bien. Qui plus est, en vertu de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, les renseignements relatifs aux électeurs n'ont pas un caractère public et sont strictement réservés à des fins électorales.

S'il devait y avoir de nouveaux usages, c'est du côté du fichier des territoires, qui ne contient pas de renseignements nominatifs, qu'ils surviendront. On peut, à titre d'exemple, penser à d'éventuels partenariats avec certains organismes gouvernementaux qui gèrent déjà des banques de données territoriales.

Grâce à l'exhaustivité et à l'exactitude des renseignements qu'il contient, entre autres en ce qui concerne l'orthographe des noms de lieux, le fichier des territoires pourrait certes contribuer à parfaire d'autres banques de données territoriales. En effet, le citoyen peut posséder une multitude d'adresses, mais seul le domicile principal de l'électeur est inscrit à la LEP. C'est le domicile principal qui confère la qualité d'électeur.

L'idée de mettre au point un système de gestion unifiée de l'identité et des adresses fait l'objet de discussions depuis quelque temps dans le milieu gouvernemental. Peut-on penser à une utilisation du fichier des territoires dans le cadre d'un tel projet? Cette possibilité reste à être évaluée et analysée sur tous ses angles. Le développement de la géomatique laisse aussi entrevoir d'autres mariages intéressants.

Dans un avenir plus immédiat, toutefois, des énergies devront continuer à être investies pour bonifier la liste. Certaines utilisations déjà prévues à la Loi électorale sont perfectibles, notamment en ce qui concerne l'adaptation de la LEP aux règles du monde scolaire. Il y a encore place à l'amélioration du côté des mécanismes de mise à jour. L'exception et le cas particulier ne doivent toutefois pas faire perdre de vue la perspective d'ensemble qui, somme toute, sert actuellement très bien la démocratie québécoise en favorisant l'exercice du droit de vote par le plus grand nombre d'électeurs possible.


Note : 

Les opinions exprimées par les auteurs ne reflètent pas nécessairement celles du directeur général des élections du Canada.