Perspectives électorales - La participation au processus électoral

Perspectives électorales – Janvier 2001

Les référendums au Canada : une étude comparative

Tim Mowrey
Agent de recherche et de la politique, Élections Canada, et participant au programme d'enseignement coopératif, Département des sciences politiques, Université de Victoria

et

Alain Pelletier
Rédacteur, Perspectives électorales, et directeur adjoint, Politiques et recherche, Élections Canada

Alors qu'en démocratie représentative l'électorat voit sa participation limitée au vote lors des élections, en démocratie participative (ou démocratie directe) il peut prendre part au choix des politiques publiques en se prononçant à leur égard plutôt qu'en choisissant ses représentants élus, Sur la scène politique au Canada, on semble pencher de plus en plus vers l'utilisation des instruments de la démocratie directe ^{note 1}, En outre, l'Étude sur l'élection canadienne 1997 a révélé que plus de 73 % des répondants étaient d'avis que des référendums ^{note 2} devraient être tenus de manière régulière ou du moins occasionnelle ^{note 3}.

Tableau 1 - Référendums tenus au Canada depuis 1867-2000

Juridiction	Dates des référendums	Total
Canada	1898, 1942, 1992	3
Terre-Neuve	1915, 1948 (2), 1995, 1997	5
Île-du-Prince-Édouard	1878, 1901, 1929, 1940, 1948, 1988	6
Nouvelle-Écosse	1920, 1929	2
Nouveau-Brunswick	1920, 1921, 1967	3
Québec	1919, 1980, 1987, 1992, 1995	5
Ontario	1902, 1919, 1921	3
Manitoba	1892, 1902, 1916, 1923 (2), 1927, 1952	7
Saskatchewan	1913, 1916, 1920, 1924, 1934, 1956, 1991	7
Alberta	1915, 1920, 1923, 1948, 1957, 1967, 1971	7
Colombie-Britannique	1909, 1916 (2), 1920, 1924, 1937, 1952 (2), 1972, 1991	10
Yukon	-	0
Territoires du Nord-Ouest	1982, 1992	2
Nunavut	1997	1

Le chiffre entre parenthèses indique le nombre de référendums tenus au cours de l'année, s'il y en a eu plus d'un.

Depuis la Confédération, toutes les autorités législatives du Canada, à l'exception du Yukon, ont tenu des référendums (voir le tableau 1); des décisions sur des questions d'importance majeure pour la nation ont ainsi été prises. Parmi les questions soumises au suffrage, mentionnons d'abord l'entrée de Terre-Neuve dans la Confédération canadienne, puis la conscription lors de la Seconde Guerre mondiale, le renouvellement de la Constitution du Canada et, enfin, un nouveau partenariat économique et politique entre le Québec et le reste du Canada. La ou les questions soumises lors du plus récent référendum de chaque autorité législative et les résultats obtenus figurent au tableau 2, Avec de telles questions en jeu, il est important de connaître et de comprendre les règles guidant l'administration des référendums au Canada.

À l'exception de l'Ontario, toutes les autorités législatives au Canada ont présentement des dispositions législatives afférentes à la conduite d'un référendum, Dans certains cas, ces dispositions sont l'objet d'une loi distincte, alors que dans d'autres cas, elles font partie de la législation électorale. En l'occurrence, le Canada, le Québec, les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut possèdent tous une législation détaillée ou une vaste réglementation en la matière.

Sur le plan fédéral, le directeur général des élections a qualité pour prendre des règlements en adaptant la législation électorale aux fins d'un référendum. Il en va de même au Québec mais, ailleurs au pays, c'est le lieutenant gouverneur en conseil qui peut prendre des règlements lorsqu'un référendum est décrété.

La plupart des législations provinciales ou territoriales prévoient qu'un référendum peut être décrété sur toute question d'intérêt public, mais seule la Constitution du Canada peut faire l'objet d'un référendum fédéral. En Alberta, la Electoral Act régit les référendums sur toute question d'intérêt public, alors que la Constitution référendum Act exige que le gouvernement provincial soumette aux Albertains toute modification éventuelle de la Constitution du Canada. La situation est similaire en Colombie-Britannique où, conformément à la Constitutional Amendment Approval Act, toute modification éventuelle à la Constitution du Canada doit faire l'objet d'un référendum, alors qu'un référendum sur toute autre question peut être décrété en vertu soit de la référendum Act, soit de la Election Act de cette province. Au Québec, le gouvernement peut ordonner une consultation populaire sur toute question, y compris un projet de loi si, lors de son dépôt, celui-ci contient une disposition à cet effet. Par ailleurs, bien qu'en Nouvelle-Écosse et au Manitoba il n'existe pas de législation afférente à un référendum général, ces provinces ont des dispositions pour la tenue de référendum sur des questions très précises. En l'occurrence, la régie des alcools de la Nouvelle-Écosse peut tenir un référendum à l'échelle d'une municipalité sur l'exploitation d'un magasin d'alcool dans cette municipalité, alors qu'au Manitoba, le gouvernement ne peut augmenter le taux provincial de taxation ou d'imposition sans en avoir obtenu l'autorisation par référendum.

Les référendums sont habituellement décrétés par le gouverneur en conseil, le lieutenant gouverneur en conseil ou le commissaire en conseil selon qu'il s'agit d'un référendum fédéral, provincial ou territorial, Toutefois, comme nous l'avons mentionné plus tôt, l'Assemblée nationale du Québec peut ordonner une consultation populaire sur un projet de loi. De manière semblable, la référendum and plébiscite Act de la Saskatchewan prévoit la tenue d'un référendum administré par l'Assemblée législative, Pour sa part, la législation de la Saskatchewan prévoit que le processus référendaire peut être amorcé par le dépôt d'une pétition comptant les signatures d'au moins 15 % de l'électorat; au Canada, seule la province de la Saskatchewan est soumise à une telle disposition.

Dans la plupart des cas, il n'y a pas de processus formel pour adopter le libellé d'une question référendaire; un tel processus existe cependant au palier fédéral et au Québec, Dans le cas d'un référendum fédéral, le texte de la ou des questions doit être soumis à la Chambre des communes et recevoir l'approbation de cette Chambre puis, celle du Sénat, Au Québec, le débat portant sur le texte d'une question devant faire l'objet d'une consultation populaire a préséance sur toute autre question devant l'Assemblée nationale. En Nouvelle-Écosse, la formulation exacte de la question est déjà précisée dans la Liquor Control Act. Dans le cas d'un référendum demandé par pétition, en Saskatchewan, la question est proposée par le demandeur à l'origine de la pétition, Le ministre qui reçoit une telle demande peut approuver le libellé de la question ou présenter à la cour une demande d'avis de motion, s'il estime qu'il convient d'y apporter un changement, La cour peut alors approuver le libellé ou le modifier de manière à exprimer plus clairement l'intention des demandeurs, ou déterminer que la question n'est pas du ressort de la province et ordonner de ne pas tenir de référendum sur la question.

Un référendum peut généralement être tenu en tout temps, séparément ou en même temps qu'une élection générale. Au Québec, au contraire, aucun référendum, ni fédéral ni provincial, ne peut être tenu en même temps qu'une élection générale. En outre, deux référendums portant sur la même question ou le même sujet ne peuvent être tenus au cours d'une même législature de l'Assemblée nationale du Québec. En Alberta, un référendum peut même être tenu en conjonction avec une élection municipale, tandis qu'au Nouveau-Brunswick, un référendum doit obligatoirement être tenu en conjonction avec une élection générale provinciale.

Dans la majorité des cas, les référendums sont essentiellement consultatifs; cependant, à certaines conditions, les résultats peuvent lier les gouvernements de l'Alberta, de la Colombie-Britannique et de la Saskatchewan, Ainsi, en Alberta, lorsqu'une majorité de bulletins de vote valides déposés à un référendum portant sur la Constitution du Canada indique une même réponse à la question soumise, le gouvernement est lié par son résultat. En Colombie-Britannique, le résultat d'un référendum conduit selon la référendum Act ou la Constitutional Amendment Approval Act lie le gouvernement lorsque plus de 50 % des bulletins de vote valides déposés indiquent la même réponse à la question soumise, Toutefois, un référendum conduit selon la Election Act de la Colombie-Britannique ou de l'Alberta n'est pas exécutoire. En Saskatchewan, le lieutenant gouverneur en conseil peut, au moment de la proclamation, décider que le gouvernement sera lié par le résultat du référendum, Le gouvernement est alors tenu d'adopter le résultat d'un référendum si plus de 60 % des bulletins de vote valides déposés indiquent une même réponse à la question soumise et qu'au moins 50 % des électeurs admissibles ont effectivement voté, Il est à noter qu'au Canada, lorsqu'un référendum est exécutoire, son résultat ne lie que le gouvernement ayant organisé le référendum.

Le Québec est seul à prévoir l'établissement d'un Conseil du référendum, dont le rôle est d'entendre toute instance judiciaire relative à un référendum, Ce conseil est composé de trois juges de la Cour du Québec; le juge en chef en assure la présidence, Seul le Président de l'Assemblée nationale ou un député à l'Assemblée nationale peut demander au Conseil du référendum de rendre une décision, Suite à la réception d'une telle demande, le Conseil doit soumettre sa décision dans les dix jours.

Tableau 2 - Résultats du plus récent référendum ou plébiscite de chaque autorité législative

Autorité Législative	Date	référendum ou plébiscite	question(s)	résultats (%) - Oui	résultats (%) - Non	participation électorale (%)
Canada	26 octobre 1992	référendum	Acceptez-vous que la Constitution du Canada soit renouvelée sur la base de l'entente intervenue le 28 août 1992?	45,7	54,3	54,3 71,8
Terre-Neuve	2 septembre 1997	plébiscite	Appuyez-vous la mise sur pied d'un système scolaire unique où tous les enfants, peu importe leur affiliation religieuse, fréquenteraient les mêmes écoles où des dispositions seraient prises pour offrir l'enseignement religieux et permettre l'observation des préceptes religieux?	72,4	27,2	53,0
Île-du-Prince-Édouard	18 janvier 1988	plébiscite	Êtes-vous en faveur d'un lien fixe entre l'Île-du-Prince-Édouard et le Nouveau-Brunswick?	59,5	40,2	65,0
Nouvelle-Écosse	31 octobre 1929	S.O.	À propos du maintien de la prohibition.	S.O.	S.O.	S.O.
Nouveau-Brunswick	23 octobre 1967	plébiscite	Êtes-vous pour la diminution de l'âge de voter de 21 à 18 ans?	32,7	67,3	78,7
Québec	30 octobre 1995	référendum	Acceptez-vous que le Québec devienne souverain, après avoir offert formellement au Canada un nouveau partenariat économique et politique, dans le cadre du projet de loi sur l'avenir du Québec et de l'entente signée le 12 juin 1995?	49,4	50,6	93,5
Ontario	18 avril 1921	S.O.	À propos de l'importation d'alcool.	S.O.	S.O.	S.O.
Manitoba	24 novembre 1952	référendum	Souhaitez-vous que la vente de l'avoine et de l'orge continue de la façon actuelle? *	89,2	10,8	S.O.
Saskatchewan	24 novembre 1952	plébiscite	1. Le gouvernement de la Saskatchewan devrait-il être obligé de présenter un projet de loi sur l'équilibre budgétaire?	79,7	20,3	80,6
			2. Toute proposition de changement à la Constitution canadienne devrait-elle être approuvée, par référendum ou plébiscite, par les résidants de la Saskatchewan?	79,3	20,7	80,5
			3. Les hôpitaux de la Saskatchewan effectuent des avortements légaux. Le gouvernement de la Saskatchewan devrait-il payer ces interventions?	37,4	62,7	80,8
Alberta	21 octobre 1991	plébiscite	Appuyez-vous le passage à l'heure avancée dans l'ensemble de la province?	61,5	38,5	70,3
Colombie-Britannique	17 octobre 1991	référendum	A. Les électeurs devraient-ils avoir le droit, en vertu de la loi, de voter entre les élections pour la destitution de leur député à l'Assemblée législative?	80,9	19,1	74,6
			B. Les électeurs devraient-ils avoir le droit, en vertu de la loi, de proposer des questions que le gouvernement de la Colombie-Britannique serait obligé de soumettre à l'approbation des électeurs dans le cadre d'un référendum?	83,0	17,0	74,6
Yukon	S.O.	S.O.	S.O.	S.O.	S.O.	S.O.
Territoires du Nord-Ouest	4 mai 1992	plébiscite	Le 14 avril 1982, lors d'un référendum tenu à l'échelle des T.N.-O., les électeurs et les électrices ont approuvé la division des Territoires du Nord-Ouest de manière à permettre la création du Territoire du Nunavut dirigé par son propre gouvernement Nunavut. L'Assemblée législative des Territoires du Nord-Ouest et le gouvernement du Canada ont accepté ces résultats. Selon l'Accord d'Iqaluit du 15 janvier 1987, l'Assemblée constitutionnelle du Nunavut (ACN) et l'Assemblée constitutionnelle de la région ouest ont accepté que la ligne de démarcation divisant les T.N.-O. serait la même que celle divisant le territoire revendiqué par la Fédération Tungavik du Nunavut (FTN) des territoires revendiqués par les Inuvialuit et les Dénés-Métis. Le 19 avril 1991, le gouvernement du Canada a approuvé la ligne de démarcation telle qu'elle apparaît sur la carte ci-dessous. (La carte avait été reproduite sur le bulletin de vote.) La division aura lieu de manière à : maintenir des niveaux de services publics convenables; laisser aux résidants des régions de la vallée du Mackenzie et de la mer de Beaufort l'occasion de négocier ultérieurement de nouveaux accords constitutionnels pour la partie occidentale des T.N.-O.; respecter les états de service et les préférences de lieu de travail des employé(e)s de la fonction publique territoriale. DANS CE CONTEXTE, APPUYEZ-VOUS LA LIGNE DE DÉMARCATION POUR LA DIVISION DES TERRITOIRES TELLE QU'ELLE APPARAÎT SUR LA CARTE CI-DESSUS?	54,0	46,0	56,1
Nunavut	26 mai 1997	vote public **	La première Assemblée législative du Nunavut devrait-elle avoir un nombre égal d'hommes et de femmes députés de manière à ce que chaque circonscription soit représentée également par un homme et par une femme?	43,0	57,0	39,0

* Seuls les producteurs de grains avaient qualité d'électeur

** Comme il n'existait aucune loi réglementant la tenue d'un plébiscite dans une seule partie des Territoires du Nord-Ouest, un scrutin public a été conduit conformément aux règles spéciales établies par le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest et le gouvernement du Canada.

s.o. – données non disponibles

Comités référendaires

Des dispositions législatives relatives à des comités référendaires ne se trouvent qu'au Québec et au palier fédéral, Au Québec, ces comités sont connus sous le nom de comités nationaux.

Sur le plan fédéral, toute personne ou tout groupe peut engager des dépenses référendaires et faire de la publicité durant une période référendaire qui se prononce directement pour ou contre la question référendaire, mais aucune personne ni aucun groupe autre qu'un comité référendaire enregistré ne peut engager des dépenses d'un montant supérieur à 5 000 $, Une personne ou un groupe peut demander l'enregistrement d'un comité référendaire en déposant auprès du directeur général des élections, à tout moment pendant la période référendaire, une demande d'enregistrement, Cette demande doit comporter le nom et l'adresse du chef et des dirigeants du comité, de même que le nom choisi pour le comité, Un comité référendaire ne peut être enregistré si son nom ou son logo ressemble de si près au nom ou au logo d'un comité déjà enregistré qu'il y aurait risque de confusion, Les comités référendaires fédéraux ne demeurent enregistrés que pour la durée du référendum, Lors du référendum fédéral de 1992, ce sont 241 comités référendaires qui se sont enregistrés auprès du directeur général des élections.

Contrairement à la législation fédérale, la Loi sur la consultation populaire québécoise limite le nombre de comités référendaires à deux : un pour et un contre, Dans les cinq jours suivant l'adoption d'une question référendaire, les députés de l'Assemblée nationale peuvent s'inscrire auprès du directeur général des élections en faveur d'une des options soumises à la consultation populaire, Les députés inscrits en faveur d'une des options forment alors le comité provisoire en faveur de cette option, Si aucun député ne s'est inscrit en faveur d'une des options, le directeur général des élections peut inviter de trois à vingt électeurs à former le comité en faveur de cette option.

Au Québec, chaque comité référendaire national doit, à l'occasion d'une réunion convoquée par le directeur général des élections, adopter les règlements devant régir le comité national, Ces règlements détermineront bon nombre des aspects du comité, y compris le nom sous lequel il sera connu; ils pourront prévoir la mise sur pied d'instances de ce comité au niveau de chaque circonscription et devront voir aux modalités de fonctionnement et de financement du comité et de ses groupes affiliés.

Tout comité référendaire fédéral enregistré est sujet à un plafond des dépenses qui se calcule en multipliant : a) le produit obtenu par la multiplication de 0,30 $ par la fraction publiée par le directeur général des élections dans la Gazette du Canada, en conformité avec l'article 414 de la nouvelle Loi électorale du Canada; b) le nombre de noms figurant sur toutes les listes électorales préliminaires pour le référendum dans les circonscriptions où le comité a l'intention d'exercer ses activités, Lors du référendum fédéral de 1992, en moyenne, le plafond des dépenses applicable à chacun des « comités du oui » était d'environ 1,1 million de dollars, alors que celui applicable à chacun des « comités du non » s'élevait à près de 4,1 millions de dollars.

Les comités nationaux du Québec sont, eux aussi, sujets à un plafond des dépenses, Celles-ci doivent être limitées de façon à ne jamais dépasser, pour un comité national, 1,00 $ par électeur inscrit sur les listes préliminaires (ou sur les listes révisées si celles-ci comptent plus de noms) dans l'ensemble des circonscriptions, Toutes les dépenses doivent être défrayées à même un fonds référendaire, Les seules sommes pouvant constituer ce fonds spécial sont les contributions versées directement par les électeurs, les sommes transférées par des partis politiques (pourvu que le total des sommes ne dépasse pas 0,50 $ par électeur) et la subvention spéciale dont l'Assemblée nationale fixe le montant, Alors que la Loi référendaire fédérale définit les dépenses référendaires comme étant uniquement les dépenses engagées directement pour appuyer une option référendaire ou s'y opposer, la loi québécoise inclut dans sa définition du terme les dépenses ayant une incidence indirecte en faveur ou en opposition à l'une des options, Lors du référendum de 1995 sur la souveraineté du Québec, le plafond des dépenses référendaires des deux comités nationaux, celui du « oui » et celui du « non », était de 5,1 millions de dollars.

Les comités référendaires fédéraux doivent se conformer à des exigences relatives aux déclarations semblables à celles auxquelles doivent se soumettre les candidats et les partis politiques enregistrés en période électorale, Par exemple, de la même façon qu'un candidat ou un parti lors d'une élection fédérale, un comité enregistré doit notamment produire auprès du directeur général des élections le rapport d'un vérificateur, Les rapports doivent dresser la liste des contributions reçues et comporter le nom de chaque contributeur, avec l'indication de la catégorie à laquelle il appartient, si le total de ses contributions a dépassé 250 $, (À titre de comparaison, le montant est de 200 $ dans le cas d'une élection,) Il est interdit aux comités référendaires fédéraux d'accepter les contributions étrangères, ce qui est également interdit à un parti politique ou à un candidat lors d'une élection.

Au Québec aussi, les comités nationaux sont tenus de divulguer les contributions qu'ils ont reçues et les dépenses qu'ils ont engagées, Chaque comité doit remettre un rapport des dépenses qui doit indiquer le nom et l'adresse complète de chacun des électeurs dont la contribution totale à ce comité national dépasse 200 $, Seuls les électeurs sont autorisés à faire des contributions et le montant total des contributions qu'un électeur peut faire à chacun des comités nationaux dans le cadre d'un même référendum ne doit pas dépasser 3 000 $.

La répartition du temps d'émission gratuit n'est régie qu'au niveau fédéral, Deux grands principes président à cette répartition : le temps d'émission doit être réparti d'une façon équitable envers les comités référendaires enregistrés admissibles et la répartition doit être compatible avec l'intérêt public, Chaque exploitant de réseau qui répond aux critères précisés dans la Loi doit libérer une période totale de trois heures de temps d'émission, Chacune des deux options référendaires (c,-à-d, le « clan du oui » et le « clan du non ») obtient alors une heure et demie de temps d'émission gratuit à répartir entre tous les comités enregistrés défendant cette option, Pour devenir admissible à la répartition, un comité référendaire doit présenter sa demande d'enregistrement avant le 27^e jour précédant le jour du scrutin, en indiquant qu'il souhaite du temps d'émission gratuit, quel réseau il souhaite utiliser et s'il favorise la question référendaire ou s'y oppose, et verser un cautionnement de 500 $, Pour décider quels comités obtiendront effectivement du temps d'émission, et combien, l'arbitre doit étudier si le comité représente des intérêts nationaux, si les projets de messages référendaires et d'émissions du comité sont directement liés à la question référendaire et si l'attribution est équitable compte tenu des différents points de vue exprimés sur la question référendaire.

Par ailleurs, la législation référendaire fédérale prévoit une période d'interdiction de toute publicité référendaire la veille du scrutin ou le jour du scrutin, Pour sa part, la législation québécoise interdit toute publicité référendaire pendant les sept jours qui suivent celui de la prise du décret référendaire ainsi que le jour même du scrutin.

Bien qu'en majorité les Canadiens soient d'avis que des référendums devraient être tenus de manière régulière ou occasionnelle, on y a rarement eu recours au Canada, En général, les référendums sont organisés par les gouvernements, qui ne sont pas légalement tenus d'en respecter les résultats, Les Canadiens ont cependant eu l'occasion, par voie référendaire, d'exprimer leurs vues sur d'importantes questions d'actualité.

Pour une comparaison en détail des législations référendaire et électorale de chacune des autorités législatives, référez-vous au Compendium de l'administration électorale au Canada, Produit par Élections Canada, le compendium est disponible sur le site Web de l'organisme (www.elections.ca).

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NOTES

Retour à la ^{Note 1} David Macdonald, « Référendums et élections fédérales », Les droits démocratiques et la réforme électorale au Canada, Collection d'études, vol, 10, Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, 1991, p, 339.

Retour à la ^{Note 2} Comme l'ont indiqué Butler et Ranney (Boyer, 1992), bien que « référendum » et « plébiscite » aient à l'origine désigné des notions distinctes, les termes sont aujourd'hui utilisés de manière plus ou moins interchangeable, Même si le mot plébiscite se retrouve dans certains textes législatifs, l'auteur n'emploie que le mot référendum tout au long du présent article.

Retour à la ^{Note 3} Étude menée suite à l'élection générale fédérale de 1997, à laquelle a pris part Élections Canada, Sur un questionnaire à retourner par la poste, Élections Canada a demandé : « Selon vous, des référendums sur des questions d'importance devraient être tenus : régulièrement, à l'occasion, rarement ou jamais? », Les réponses reçues se répartissent comme suit : régulièrement, 30 % – à l'occasion, 43,4 % – rarement, 20,1 % – jamais, 2,7 % – ne sais pas, 3,8 %.

SOURCES

MACDONALD, David, « Référendums et élections fédérales », Les droits démocratiques et la réforme électorale au Canada, Collection d'études, vol, 10, Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, 1991.

ÉLECTIONS CANADA, Compendium de l'administration électorale au Canada, sous la direction d'Alain Pelletier (rédacteur), Ottawa, 2000, Disponible sur Internet (www.elections.ca).

Étude sur l'élection canadienne 1997.

CÔTÉ, Pierre-F, La consultation populaire au Canada et au Québec, Études électorales, Directeur général des élections du Québec, 1995.

BOYER, Patrick, Q.C., Direct Democracy in Canada: The History and Future of référendums, 1992, Dundurn Press, Toronto.

Note: 

The opinions expressed are those of the authors; they do not necessarily reflect those of the Chief Electoral Officer of Canada,