Perspectives électorales – Le redécoupage des circonscriptions électorales fédérales

Perspectives électorales – Octobre 2002

Communauté d'intérêts et quotient électoral

Professeur Réjean Pelletier*
Département de science politique,
Université laval, Québec

* L'auteur était membre de la Commission de délimitation des circonscriptions électorales fédérales du Québec en 1994.

Si la démocratie repose sur l'idée fondamentale de la souveraineté du peuple, la démocratie de représentation, dans laquelle nous vivons, implique que le peuple participe à l'exercice de l'autorité politique en choisissant des personnes appelées à le représenter. Le choix de ces représentants et représentantes se fait dans le cadre d'élections compétitives fondées sur des règles de jeu ou sur un processus électoral réellement démocratique. Le suffrage universel, le mode de scrutin et le découpage de la carte électorale font partie de ces règles du jeu. Il importe donc de bien définir qui a le droit de choisir ses représentants, selon quelles modalités et dans quel cadre territorial. À cet égard, la délimitation des circonscriptions électorales constitue un processus tout aussi important que la définition du mode de scrutin.

Le cadre légal

La Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales (L.R.L.C.E.) ne fournit que des balises générales pour la révision de la carte électorale. Elle prescrit la prise en considération de trois facteurs : le quotient électoral – la population ne doit pas s'écarter de plus de 25 % de la population moyenne des circonscriptions de la province; la communauté d'intérêts; et la superficie – une circonscription ne doit pas être trop vaste.

Ces critères doivent être considérés en concomitance, c'est-à-dire qu'il faut tenter de les respecter simultanément, étant entendu que le principe ayant trait à la superficie s'applique rarement alors que le quotient électoral et la communauté d'intérêts doivent toujours être pris en considération. Toutefois, si ces deux derniers critères sont d'une égale importance, il faut bien voir que le quotient est le facteur premier pour empêcher des distorsions trop importantes dans la représentation électorale. C'est là un moyen essentiel pour assurer une représentation paritaire de la population des diverses circonscriptions et une meilleure égalité des citoyens. En pratique toutefois, la parfaite égalité entre les circonscriptions n'est probablement pas souhaitable parce qu'il serait alors impossible de prendre en compte d'autres facteurs tels que la communauté d'intérêts. Le législateur a donc accordé une grande latitude aux commissaires en permettant un écart de plus ou moins 25 % par rapport au quotient électoral.

La Cour suprême du Canada reconnaît d'ailleurs l'importance de la communauté d'intérêts ou de ce qui peut lui être assimilé. Dans son Renvoi : Circonscriptions électorales provinciales (Saskatchewan), elle a statué à la majorité que le droit de vote garanti à l'article 3 de la Charte canadienne des droits et libertés n'a pas pour objet l'égalité du pouvoir électoral comme tel, mais le droit à une « représentation effective ». Ce droit de vote, ajoute-t-elle, comporte de nombreux éléments, dont l'un est l'équité.

La cour explique encore que « la parité relative qu'il est possible d'atteindre peut ne pas être souhaitable si elle a pour effet de détourner du but principal, qui est la représentation effective ». Ce qu'il importe de souligner, c'est que la cour établit elle-même un certain nombre de facteurs dont on peut tenir compte dans la délimitation des circonscriptions. « Des facteurs tels les caractéristiques géographiques, l'histoire et les intérêts de la collectivité et la représentation des groupes minoritaires peuvent devoir être pris en considération si l'on veut que nos assemblées législatives représentent la diversité de notre mosaïque sociale », écrit-elle en précisant que cette liste n'est pas exhaustive.

Par-delà ces grandes balises établies par la L.R.L.C.E. et par la Cour suprême, que signifie cette notion de communauté d'intérêts?

La communauté d'intérêts

D'entrée de jeu, il convient de rappeler, à la suite de John C. Courtney (2001 : 207), que cette notion suggère « une variété de facteurs possiblement en compétition ». La L.R.L.C.E. fait état de la communauté d'intérêts ou de la spécificité d'une circonscription électorale ou de son évolution historique, ce qui peut donner lieu à différentes interprétations souvent contradictoires. La communauté d'intérêts est-elle avant tout de nature économique, sociologique, linguistique ou culturelle? S'agit-il d'une spécificité à caractère géographique, démographique ou autre?

La Loi électorale du Québec établit des balises plus précises qui peuvent nous éclairer : « La circonscription représente une communauté naturelle établie en se fondant sur des considérations d'ordre démographique, géographique et sociologique, telles que la densité de la population, le taux relatif de croissance de la population, l'accessibilité, la superficie et la configuration de la région, les frontières naturelles du milieu ainsi que les territoires des municipalités locales » (article 15). Il est probable que les commissaires fédéraux tiennent compte implicitement de la plupart de ces critères dans leur travail, à l'exception peut-être du taux relatif de croissance de la population.

Dans son rapport de 1994, la Commission fédérale de délimitation des circonscriptions électorales fédérales du Québec indiquait qu'elle avait cherché :

• « à tenir compte de l'existence de chaque grande région de la province et de sa personnalité propre;
• à ne pas déplacer, sans raison sérieuse, les limites des circonscriptions existantes;
• à respecter le sentiment d'appartenance et la communauté d'intérêts des habitants d'une région ou d'une sous-région, de même que leurs pôles d'attraction commercial, industriel, résidentiel, agricole ou autre;
• au besoin, à écarter résolument l'aspect purement mathématique de la démographie, ce qui explique que dans une même région il existera des différences de population notables mais justifiées et souhaitées par les personnes en cause;
• à faciliter, par l'établissement d'un rapport raisonnable entre les deux facteurs du territoire et de la population qui l'habite, l'accomplissement de la tâche du député qui, en définitive, a la responsabilité d'être à l'écoute de ses électeurs et électrices, et doit leur être accessible en toute circonstance ». (Rapport, 1994 : 52-53)

La notion même de communauté d'intérêts soulève une question fondamentale à la base de la démarche des commissaires : est-ce que les individus qui résident dans une circonscription ont des intérêts communs qu'un représentant serait appelé à défendre ou est-ce qu'ils vivent des problèmes communs qu'un représentant serait appelé à résoudre? Pour y répondre, il faut tenir compte d'un certain nombre de facteurs qui impliquent que la population d'un territoire donné partage des intérêts, des problèmes, des attributs.

Dans le cas du Québec qui nous intéresse plus particulièrement ici, il faut tenir compte d'une frontière naturelle qui divise le territoire en deux, soit le fleuve Saint-Laurent. Les communautés d'intérêts se définissent, en général, de part et d'autre du fleuve. On devrait donc se fixer comme règle qu'en aucun cas les limites d'une circonscription ne devraient franchir cette barrière naturelle, y compris dans une région comme Trois-Rivières au nord et Bécancour au sud où les échanges économiques et commerciaux sont de plus en plus fréquents depuis la construction d'un pont.

Un autre facteur physique, soit l'immensité du territoire québécois, joue un grand rôle. Le territoire du nord de la province est très vaste et peu peuplé. Une telle situation n'est pas unique au Québec, mais elle est plus accentuée dans cette province du fait qu'elle s'étend plus au nord que les autres provinces canadiennes. Ce vaste territoire septentrional soulève, en particulier, la question des intérêts communs des communautés autochtones qui y vivent et, de ce fait, le problème de la représentation de ces intérêts.

Dans un mémoire intéressant et bien documenté, la Société Makivik, chargée de la défense et de la promotion des intérêts des Inuits, réclamait en 1994 la création d'une circonscription au nord du 55^e parallèle, soit pour 7 693 personnes à l'époque. Le premier projet de la commission partageait le territoire inuit entre deux circonscriptions, soit Manicouagan et Abitibi. Ne pouvant créer la circonscription revendiquée, la commission, avec l'accord des représentants des Inuits, a décidé de réunir tous les Inuits dans une même circonscription, soit celle d'Abitibi. Cette circonscription est la plus vaste circonscription de toutes les provinces au Canada à l'extérieur des territoires; elle comprend également de nombreux villages cris. Quant à la circonscription de Manicouagan, elle constitue le seul cas au Québec où s'applique la clause des « circonstances extraordinaires » : la commission y a dépassé la limite inférieure de la population prévue par la Loi.

En ce qui regarde la difficulté du député de fournir des services et de bien assurer la représentation des circonscriptions qui couvrent des territoires immenses, il faut se rappeler ce que disait déjà Munroe Eagles à ce sujet. Reconnaissant que « le processus de délimitation est en soi un moyen rudimentaire et peu original de résoudre les problèmes de prestation de services », il ajoutait : « Il serait beaucoup plus simple de fournir des allocations supplémentaires au député ou à la députée venant de régions éloignées ou peu peuplées, pour embaucher plus de personnel ou acquérir des équipements de télécommunications qui lui permettraient d'assurer efficacement la représentation et les intérêts ». (Eagles, 1991 : 207)

Par-delà ces facteurs relevant de la géographie physique mais qui font également appel à la communauté d'intérêts, il importe aussi de considérer l'appartenance à une même municipalité où se sont tissés des liens entre les citoyens ou, dans les grandes villes, l'appartenance à un même quartier où s'établissent des relations de voisinage. À ceci s'ajoute la prise en considération des intérêts économiques qui relient les gens d'une région, comme les liens entre une ville qui constitue le pôle économique d'une région (par exemple, Rimouski, Joliette ou Drummondville) et son arrière-pays ou les liens économiques qui se sont développés dans une région comme la Beauce.

En 1994, la Commission fédérale pour le Québec a tenté de capter cette double réalité – appartenance à une même municipalité et intérêts économiques communs – en tenant compte de la structure de municipalité régionale de comté (MRC) propre au Québec. À l'extérieur des grandes communautés urbaines de Montréal, Québec et l'Outaouais qui regroupent un peu plus du tiers de la population québécoise, tout le reste du territoire de la province (à l'exception de la partie la plus septentrionale) est découpé en 96 MRC. Chaque MRC constitue un ensemble supramunicipal qui regroupe un certain nombre de municipalités ayant normalement des affinités, en particulier sur le plan économique; les MRC s'occupent d'aménagement du territoire, de développement économique et de mise en commun des services municipaux. Autant que possible, la commission a cherché à préserver les frontières des MRC de façon à les inclure en bloc dans une même circonscription et à protéger ainsi leurs intérêts économiques. Dans certaines régions, comme en Estrie, il ne fut pas toujours possible de le faire.

Dans le cas du Québec comme dans les autres provinces, le dépeuplement des milieux ruraux et des régions périphériques au profit des villes et des régions centrales soulève un autre problème. Celui-ci s'est posé avec acuité en Gaspésie et, d'une façon générale, dans l'est du Québec. Il devrait se poser davantage cette année dans la région du Saguenay-Lac-Saint-Jean. Dès le départ, il est apparu clairement en 1994 qu'on ne pourrait maintenir les trois circonscriptions existantes en Gaspésie puisque chacune aurait été très éloignée du quotient électoral (91 946 habitants) et même nettement au-delà de l'écart maximal de 25 % prévu par la Loi. Par ailleurs, vouloir maintenir la situation en vigueur et faire trois exceptions ne semblaient pas du tout justifiés puisque les circonscriptions plus populeuses de la Montérégie au sud de Montréal et des Laurentides au nord auraient été pénalisées. En outre, ce que perdait la région (une circonscription), elle ne pouvait le récupérer dans la région contiguë, soit le Bas-Saint-Laurent, car elle était aussi en déclin démographique.

Par la suite, il restait à déterminer comment redécouper la péninsule gaspésienne. Dans son projet initial, la commission proposait un découpage selon l'axe est-ouest. Cette proposition a fait l'objet de débats aussi bien à Percé qu'à Rimouski. Les personnes présentes à ces audiences se sont montrées favorables à un découpage selon l'axe nord-sud qui respectait mieux, selon elles, les communautés d'intérêts et l'intégrité territoriale des MRC de la péninsule. Le rapport final a tenu compte de ces observations.

Le développement rapide des banlieues et le dépeuplement des centres-villes pose un problème analogue. C'est ainsi que la commission a proposé, en 1994, la disparition d'une circonscription sur l'île de Montréal et la création de deux circonscriptions dans la région métropolitaine, l'une au sud en Montérégie et l'autre au nord dans la région des Laurentides. Une telle proposition a entraîné des modifications importantes aux circonscriptions de l'île de Montréal et de la région métropolitaine. Mais dans ce cas, contrairement à ce qui s'est passé en Gaspésie, cette proposition qui comportait le transfert d'une circonscription vers la banlieue a soulevé moins de controverse du fait que les pertes du centre-ville étaient compensées en banlieue.

Deux autres points méritent enfin d'être soulignés. Le premier a trait à la présence de caractéristiques sociales communes dans un milieu donné, comme le partage d'une langue minoritaire ou l'appartenance à une communauté culturelle. Ce sont là des facteurs sociaux qui peuvent engendrer une véritable communauté d'intérêts. Faudrait-il alors favoriser la communauté culturelle ou le groupe linguistique de façon à lui garantir une circonscription où il serait majoritaire, quitte à introduire une forme de « gerrymandering » visant la promotion sociale ou l'action positive? On devrait rejeter cette dernière hypothèse, mais il faudrait être sensible à la première partie de la question à condition que la minorité linguistique ou le groupe ethnique soit suffisamment nombreux et concentré sur un territoire particulier. C'est ainsi que les circonscriptions de l'ouest de Montréal peuvent être plus facilement à majorité anglophone que l'immense circonscription de Gaspé, et que celles du centre de Montréal peuvent comporter, sinon une majorité, du moins une minorité importante de gens appartenant à un groupe ethnique. Dans l'un et l'autre cas, il faut en tenir compte le plus possible dans le découpage de la carte électorale.

Enfin, la communauté d'intérêts peut résulter du découpage antérieur des circonscriptions électorales. Les citoyens n'aiment pas changer régulièrement de circonscriptions et les représentants préfèrent habituellement les limites existantes de leur circonscription (à moins que le changement proposé leur soit plus favorable...). C'est ce que faisait déjà remarquer Alan Stewart (1991 : 173) lorsqu'il écrivait : « Les limites existantes des circonscriptions sont pertinentes, non seulement parce qu'une commission antérieure a déterminé qu'elles reflétaient une communauté d'intérêts, mais aussi parce que la création de circonscriptions fait naître une communauté d'intérêts chez les personnes qui participent à la vie politique du secteur (ne serait-ce qu'en se rendant aux urnes) ». Les partis sont organisés sur la base des circonscriptions; il en est de même d'un certain nombre d'associations qui veulent influer sur la vie politique de leur milieu, ce qui contribue au développement d'intérêts communs.

Conclusion

Tant que le système actuel sera en place, c'est-à-dire un système fondé sur l'élection d'un député à la majorité simple dans une circonscription électorale, le territoire demeurera toujours un élément fondamental. À l'intérieur du territoire que l'on veut découper, il importe de tenir compte des facteurs socio-démographiques et économiques qui définissent une communauté d'intérêts.

Mais cette communauté d'intérêts ne peut ignorer le quotient électoral défini par la Loi, quotient dont on peut cependant s'écarter dans des limites raisonnables (plus ou moins 25 %), tout en retenant que la clause des « circonstances extraordinaires » doit être utilisée avec parcimonie. Ainsi délimitée, cette communauté d'intérêts ne peut être ni trop extensible ni trop réduite.

La disparition d'une circonscription, surtout dans les régions autres que les grandes métropoles, va toujours soulever un grand nombre d'objections : les opposants estiment le plus souvent que les commissaires s'en sont tenus aux seuls critères démographiques sans tenir compte des autres principes prévus dans la Loi. À l'appui de leurs revendications, ils invoquent généralement la notion de communauté d'intérêts, notion qui peut comprendre à peu près tout, depuis les avantages de l'ancienne circonscription jusqu'à l'idée de frontières naturelles en passant par le caractère rural ou urbain, les liens entre les municipalités, la vie de quartier en ville, les intérêts économiques ou le caractère linguistique ou ethnique.

De toute évidence, les propositions souvent contradictoires des intervenants dans une région compliquent le travail des commissaires et les empêchent parfois de procéder à des modifications substantielles. À ceci s'ajoute également la crainte d'un effet de dominos d'une circonscription à l'autre. C'est pourquoi les changements sont souvent mineurs et concernent habituellement des municipalités à la périphérie d'une circonscription.

On peut conclure qu'il appartient avant tout aux commissaires de chercher à respecter le critère démographique défini dans la Loi, sans pour autant négliger les communautés d'intérêts, et d'assurer ainsi, autant que possible, l'égalité des citoyens et des citoyennes au moment du vote.

BIBLIOGRAPHIE

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COURTNEY, John C. (2001), Commissioned Ridings. Designing Canada's Electoral Districts, Montréal et Kingston, McGill-Queen's University Press.

EAGLES, Munroe (1991), « La délimitation fondée sur le nombre d'électeurs. Un pas vers l'égalité relative des votes au Canada » dans David Small (dir.), La délimitation des circonscriptions au Canada. Pour un vote égal et efficace, Montréal, Wilson & Lafleur, p. 201-251.

QUÉBEC (1989), Loi électorale (1989), L.R.Q., chapitre E-3.3 et ses modifications subséquentes (1990-2001).

STEWART, Alan (1991), « La communauté d'intérêts dans le remaniement des circonscriptions électorales » dans David Small (dir.), La délimitation des circonscriptions au Canada. Pour un vote égal et efficace, Montréal, Wilson & Lafleur, p. 133-199.

Note : 

Les opinions exprimées par les auteurs ne reflètent pas nécessairement celles du directeur général des élections du Canada.