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Perspectives électorales - Application de la législation électorale

Perspectives électorales – Mars 2003

Étude comparative des sanctions applicables aux infractions électorales au Canada

Étude comparative des sanctions applicables aux infractions électorales au Canada

Marc Chénier
Conseiller juridique du commissaire aux élections fédérales

Alain Pelletier
Directeur adjoint, Recherche nationale et internationale et élaboration de politiques, Élections Canada

De grandes similarités apparaissent dans les processus adoptés dans les différents régimes électoraux canadiens pour garantir une élection juste, transparente et accessible des membres de leur assemblée législativenote 1 . Les similarités des dispositions prises par le Parlement fédéral ou par les assemblées législatives provinciales et territoriales ont pour la plupart désigné des actes ou des omissions particuliers en tant qu'infractions en vertu de leur loi électoralenote 2 respective. En dépit des ressemblances que présentent les processus et les infractions créés pour garantir l'application de la loi, Cécile Boucher a affirmé en 1991, dans le cadre de travaux menés pour le compte de la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, qu'« [e]n ce qui a trait aux peines applicables dans les provinces pour les divers délits électoraux, aucune similitude réelle ne ressort » note 3.

Le présent article fait état du manque d'uniformité qui, plus d'une décennie plus tard, demeure bien apparent parmi les mécanismes de pénalité contenus dans les lois électorales fédérale, provinciales et territoriales. Plus particulièrement, nous passerons en revue les amendes et les peines d'emprisonnement pouvant servir de sanctions applicables par les tribunaux dans les sentences prononcées contre les personnes déclarées coupables d'infractions en vertu de ces lois. Nous discuterons aussi de la possibilité de recourir à des peines supplémentaires, certaines s'appliquant automatiquement dès la reconnaissance de culpabilité, par exemple dans le cas d'une infraction désignée dans une loi donnée comme étant une pratique illégale ou de la corruption, et d'autres étant imposées si le tribunal le juge approprié lors du prononcé de la sentence. Finalement, nous signalerons dans notre conclusion la tendance à la décriminalisation des infractions prévues par un texte législatif qu'on a pu observer au cours des 10 dernières années et son effet sur la gamme de mesures visant à rectifier une violation de la loi électorale.

Quelques observations préliminaires seraient sans doute utiles. Premièrement, il faut noter que le droit électoral englobe un vaste ensemble de processus qui comprennent les procédures de vote elles-mêmes, mais aussi le financement des élections, l'enregistrement des partis politiques, la désignation des candidats, la réglementation des activités de groupes partisans pendant une campagne électorale, ainsi que la radiodiffusion et la publicité de nature politique. Les types d'infraction ont évolué de sorte qu'ils couvrent chacun de ces domaines et, en général, l'éventail prévu pour les diverses sanctions applicables dépend du degré de l'intention associée à l'accomplissement du délit (ce qui suppose des degrés variés de culpabilité) et de la gravité des conséquences de l'acte ou de l'omission sur l'intégrité du processus électoral.

Deuxièmement, en vertu de la Constitution, seul le Parlement fédéral peut faire des lois définissant des actes criminelsnote 4. Les poursuites judiciaires pour ce type d'infraction suivent nécessairement la voie de la mise en accusation. Bien que les provinces ne puissent déterminer seules ce qui constitue ou non un acte criminel, elles peuvent concevoir les infractions requises en vue de l'application efficace des lois qu'elles ont adoptées dans l'exercice des pouvoirs constitutionnels qui leur sont conférés dans leurs sphères de compétence. Une infraction de ce genre reconnue expressément dans un texte de loi provincial ou fédéral n'est pas considérée comme un acte criminel; elle donne lieu à une déclaration sommaire de culpabilité, procédure moins exigeante que celle découlant de la mise en accusationnote 5. En règle générale, les gammes de sanctions applicables au moment de prononcer la sentence sont habituellement plus sévères pour les infractions définies comme des actes criminels que pour celles qui sont créées par un texte législatif.

Amendes

Tous les régimes électoraux au Canada prévoient l'imposition d'amendes comme sanction possible lorsqu'il y a déclaration de culpabilité dans des cas de délits électoraux.

L'obligation d'imposer une amende minimale lors de la déclaration de culpabilité est prévue uniquement au Nouveau-Brunswick et au Québec. Dans ces provinces, au moment de prononcer la sentence, les juges doivent à tout le moins imposer un certain montant précisé dans la loi. Par exemple au Nouveau-Brunswick, toute personne déclarée coupable d'avoir révélé dans un bureau de scrutin le nom du candidat pour qui elle a voté se voit automatiquement imposer une amende d'au moins 70 $note 6. Ces amendes minimales limitent jusqu'à un certain point le pouvoir discrétionnaire dont dispose le juge à l'égard des sentences.

En ce qui concerne les montants maximaux, l'éventail le plus sévère d'amendes prévues au niveau fédéral est réservé aux infractions déterminées par l'intention. Dans ces cas, des amendes de 5 000 $ peuvent être infligées. Quoique la possibilité de procéder par mise en accusation existe seulement au fédéral pour ce qui est des actes criminels, certaines provinces ont néanmoins prévu des amendes plus sévères pour des infractions semblables contenues dans des textes législatifs, ce qui impose nécessairement une poursuite par voie de procédure sommaire.

Par conséquent, tandis que le maximum de 5 000 $ imposable à la suite d'une déclaration de culpabilité après mise en accusation s'applique au niveau fédéral lorsqu'il y a eu intimidation des électeurs, l'amende maximale pour la même infraction commise pendant une élection au Manitoba est deux fois plus élevée, soit 10 000 $; dans cette province, on procède obligatoirement par procédure sommaire note 7. En revanche, lorsque le commissaire aux élections fédérales – le substitut du procureur général du Canada en matière électorale – opte pour la procédure sommaire dans les cas d'intimidation, l'amende maximale est de 2 000 $note 8. Cette somme représente un cinquième de la sanction maximale prévue au Manitoba pour la même infraction poursuivie selon la même procédure. Ce n'est là qu'un exemple d'amendes maximales plus élevées applicables dans tous les cas d'infraction à la loi électorale du Manitoba note 9.

Dans certaines provinces, lorsque l'emprisonnement n'est pas prévu pour une infraction donnée, les amendes maximales pouvant être infligées par un tribunal sont considérablement plus élevées que celles habituellement prévues dans la loi en question. Dans la Loi électorale du Canada, par exemple, lorsque la seule sanction à laquelle le tribunal peut recourir est une amende, le montant maximal peut atteindre 25 000 $note 10. Les infractions auxquelles s'applique cette sanction sont les suivantes : omettre volontairement de fournir des informations relatives à un sondage électoral, transmettre volontairement des résultats de sondage pendant la période d'interdiction et, à titre de radiodiffuseur, omettre volontairement de libérer du temps d'émission conformément aux dispositions de la Loinote 11.

Le même phénomène se produit dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut, où les infractions relatives à la radiodiffusion sont seulement punissables d'une amende. À 5 000 $, cette amende est cinq fois plus élevée que l'amende maximale habituelle de 1 000 $ prévue par la loi pour toutes les autres infractions où l'emprisonnement est également possible. Au Québec, où les tribunaux ne peuvent pas imposer des peines de prison, les amendes maximales tendent généralement à être supérieures à celles imposées ailleurs au pays.

Emprisonnement

On peut soutenir que l'emprisonnement est la sanction ultime dont disposent les tribunaux en vertu de la législation électorale canadienne, puisqu'en définitive elle prive une personne de son droit à la liberté. Cependant, cette possibilité n'est pas offerte aux tribunaux du Québecnote 12; au Nouveau-Brunswick, une peine d'emprisonnement peut seulement être infligée pour les infractions aux dispositions concernant le financement des électionsnote 13. Des peines d'emprisonnement minimales ne figurent d'ailleurs plus dans les lois électorales canadiennes, bien qu'en 1991, la Saskatchewan imposait encore une peine minimale de sept jours pour certaines infractionsnote 14.

En dépit de la possibilité de recourir à ce type de sanction dans la plupart des cas d'infraction énoncés dans la Loi électorale du Canada, les tribunaux n'ont, depuis la création du Bureau du commissaire aux élections fédérales en 1974, condamné aucun contrevenant à une peine d'emprisonnement en vertu de cette loi.

Comme le palier fédéral possède seul le pouvoir constitutionnel de déterminer les infractions qui peuvent être tenues pour des actes criminels, la loi électorale fédérale peut prévoir dans le cas de diverses infractions une poursuite par voie de procédure sommaire ou de mise en accusation. La période d'emprisonnement maximale pouvant être infligée dans les causes criminelles, à savoir cinq ans, est la plus longue parmi celles de tous les régimes.

Les peines de prison maximales de deux ans prévues en Nouvelle-Écosse et à l'Île-du-Prince-Édouard sont les plus élevées pour l'ensemble des provinces et des territoires en ce qui concerne les infractions pour lesquelles l'emprisonnement est envisageable. Les provinces de Terre-Neuve-et-Labrador et de l'Ontario sont les seules qui prévoient exclusivement des peines maximales d'emprisonnement de moins d'un an pour certains cas de délits électoraux. À Terre-Neuve-et-Labrador, la peine maximale varie entre trois mois et six mois dans les cas d'infractions relatives aux procédures de vote ou aux affiches électorales. En Ontario, bien qu'une peine maximale de six mois soit indiquée pour certaines infractions liées au bulletin de vote ou aux fonctionnaires électoraux, on a rarement recours à l'emprisonnement.

Le Yukon prévoit les mêmes maximums, qu'il s'agisse d'amendes ou de peines d'emprisonnement, pour toutes les infractions à la loi électorale. Ces infractions sont donc toutes punissables d'une amende ne dépassant pas 5 000 $ ou d'une peine d'emprisonnement n'excédant pas un annote 15.

Conséquences spéciales – Déclaration de culpabilité dans les cas de corruption ou de pratiques illégales

Peines supplémentaires pour corruption ou pratiques illégales
Juridiction Inadmissibilité :
à se porter candidat à être élu député à siéger en tant que député à remplir une charge à voter à être nommé àla fonction publique
Canada Oui Oui Oui
Terre-Neuve-et- Labrador
Île-du-PrinceÉdouard Oui Oui Oui Oui
Nouvelle-Écosse Oui Oui Oui
Nouveau- Brunswick Oui Oui Oui Oui
Québec Oui Oui Oui
Ontario Oui Oui Oui
Manitoba
Saskatchewan Oui Oui Oui
Alberta Oui Oui Oui Oui
Colombie- Britannique
Territoires du Nord-Ouest Oui Oui Oui Oui
Yukon
Nunavut Oui Oui Oui Oui

(Version modifiée : Compendium de l'administration électorale au Canada : une vue d'ensemble comparée, version 2002; tableau H.2 Infractions générales et peines)

À part la Colombie-Britannique, le Yukon, le Manitoba ainsi que Terre-Neuve-et-Labrador, toutes les administrations au Canada précisent les infractions qu'elles considèrent être soit des pratiques illégales, soit de la corruption. En plus des autres sanctions prévues pour ces délits (p. ex. amendes ou peines de prison), le législateur a ajouté des conséquences spéciales automatiques, à savoir l'inadmissibilité pour une durée déterminée.

Dans le contexte fédéral, les pratiques illégales englobent les infractions commises par un candidat à une élection aussi bien que par un agent officiel, et les inadmissibilités automatiques qui découlent d'une déclaration de culpabilité restent en vigueur pendant une période de cinq ans après la déclaration. Les infractions de corruption concernent surtout des actes ou des omissions commis par un candidat ou par son agent officiel, sauf dans trois situations : lorsqu'une personne est reconnue coupable d'avoir signé un acte de candidature en étant inéligible, d'avoir commis des actions interdites relatives à une liste électorale ou d'avoir demandé un bulletin de vote sous un faux nom. Dans le cas des pratiques de corruption au niveau fédéral, les inadmissibilités qui sont automatiquement applicables sont en vigueur pendant sept ans à compter du jour où le contrevenant est déclaré coupablenote 16.

Les périodes d'inadmissibilité les plus longues se trouvent en Ontario et en Alberta. Dans le cas de l'Ontario, l'inadmissibilité demeure en vigueur jusqu'au huitième anniversaire de la date du résultat officiel du scrutinnote 17, et en Alberta, pendant les huit années qui suivent la date à laquelle le directeur général des élections a reçu un rapport d'un tribunal indiquant que le candidat a été reconnu coupable de corruptionnote 18. Dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut, la période d'inadmissibilité qui s'impose à la suite d'une déclaration de culpabilité pour pratique illégale est de cinq ans, et pour corruption, de sept ans, à compter de la date de la déclaration de culpabilité. Toutes les autres administrations ayant défini des infractions qui constituent de la corruption ou des pratiques illégales prévoient des conséquences spéciales automatiques applicables pendant une période de cinq ans.

Outre les conséquences supplémentaires indiquées dans le tableau ci-dessus, le Nouveau-Brunswick, la Saskatchewan et l'Alberta interdisent à toute personne reconnue coupable de tels actes d'être inscrite sur une liste électorale ou à titre d'électeur pendant la période d'inadmissibilité. Par surcroît, le Québec ajoute l'interdiction de participer à des activités partisanes pendant les cinq années qui suivent la date du jugementnote 19.

Peines supplémentaires

En plus des conséquences applicables automatiquement dans les cas de pratiques illégales ou de corruption, quelques régimes ont adopté des peines supplémentaires pouvant être imposées si le tribunal le juge opportun.

Parmi celles-ci, deux administrations permettent au juge qui prononce la sentence d'exiger, dans des circonstances particulières, un supplément à toute autre amende ou peine d'emprisonnement. La Loi électorale du Canada prévoit, en plus des autres sanctions, qu'un tiers dont les dépenses électorales ont excédé la limite fixée peut se voir imposer une amende correspondant au quintuple de l'excédent du montant maximal autorisé pour les dépenses de publicité électoralenote 20. Un tiers est toute personne ou groupe, à l'exception d'un candidat, d'un parti enregistré et d'une association de circonscription d'un parti enregistré, qui engage des dépenses pour des activités publicitaires pendant une campagne électorale. L'imposition d'un supplément est aussi envisageable au Manitoba, où toute personne reconnue coupable de subornation ou d'incitation est passible d'une amende supplémentaire équivalente à deux fois le montant ou la valeur du bénéfice attendunote 21. Par l'adoption de cette sanction, on a peut-être voulu reconnaître que les sommes dépensées (ou dépensées en trop) d'une façon qui contrevient aux dispositions de la loi électorale peuvent avoir des répercussions particulièrement négatives sur l'intégrité du processus électoral.

En outre, d'autres sanctions supplémentaires sont prévues au niveau fédéral à l'article 501 de la Loi électorale du Canada. La personne déclarée coupable peut devoir, par exemple, exécuter des travaux communautaires, indemniser la personne qui a subi des dommages à cause de l'infraction, remplir des obligations précises ou prendre toute autre mesure raisonnable que le tribunal estime appropriée pour assurer le respect de la Loi. Aucune autre administration ne prévoit des sanctions ou des mesures de redressement comparables.

Conclusion

Cet article a passé en revue les sanctions pouvant être appliquées par des tribunaux criminels lorsqu'une personne est déclarée coupable d'avoir contrevenu à la loi électorale.

Dans une certaine mesure, la tendance vers la décriminalisation des infractions réglementaires au Canada se manifeste également dans la législation électorale. Elle semble avoir pour résultat d'accroître la diversité des mesures correctives ou punitives visant à faire respecter la loi. Au niveau fédéral, par exemple, l'examen des sommaires publiés par le commissaire aux élections fédérales dans les cas où des transactions ont été conclues pour régler les cas de non-conformité laisse voir que, à titre volontaire, certains contrevenants ont versé un don de bienfaisance ou exécuté un travail communautaire auprès d'un organisme caritatif note 22.

Le Nouveau-Brunswick donne un autre exemple de mesures servant à régler les cas de non-conformité. Dans cette province, le paiement de 50 $ exigé pour chaque jour de retard dans la présentation d'un rapport financier peut servir de correctif à ce qui serait autrement considéré comme une infractionnote 23. Il s'agit ici d'un rare cas dans le droit électoral canadien où l'imposition de dommages-intérêts sert d'instrument d'application de la loi; d'autres administrations pourraient un jour envisager ce type de mesures dans le cadre d'une décriminalisation plus poussée.

Il est évident que les diverses administrations canadiennes ont des mécanismes punitifs divergents pour sanctionner les personnes reconnues coupables d'infractions en vertu de leur loi électorale respective. Ce n'est d'ailleurs pas inhabituel dans un régime fédéral. De fait, un certain degré de diversité peut être instructif, car il permet aux divers régimes de dégager des leçons de ce qui se fait ailleurs pour mieux faire respecter la loi électorale.


Notes

Note 1 Au niveau fédéral, seuls les députés à la Chambre des communes sont élus. Les sénateurs sont nommés à la Chambre haute du Parlement, le Sénat, par le premier ministre.

Note 2 Cela ne signifie pas que les règlements sont identiques. Par exemple, bien que la vente de produits alcoolisés soit toujours prohibée le jour d'élection à l'Île-du-Prince-Édouard, en Saskatchewan et dans les trois territoires, cette interdiction n'existe plus à l'échelle nationale ni dans les autres provinces.

Note 3 C. Boucher, « Structure administrative et application de la Loi électorale du Canada », sous la direction de M. Cassidy, dans Les droits démocratiques et la réforme électorale au Canada, « Collections d'études », volume 10, Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, Dundurn Press, Toronto, 1991, p. 540.

Note 4 Loi constitutionnelle de 1867, art. 91.

Note 5 Dans les cas où l'on prévoit l'option de procédure (c.-à-d. que la loi prévoit que la poursuite peut se faire par procédure sommaire ou par mise en accusation), le procureur général peut choisir l'une des deux options. L'infraction est considérée comme un acte criminel seulement lorsqu'on procède par mise en accusation.

Note 6 Loi électorale, L.R.N.B. 1973, ch. E-3, art. 109; Loi sur la procédure applicableaux infractions provinciales, L.N.-B. 1987, ch. P-22.1, par. 56(3).

Note 7 Loi électorale, L.R.M. 1987, ch. E30, art. 164.

Note 8 Loi électorale du Canada, L.C. 2000, ch. 9, par. 500(5).

Note 9 Compendium de l'administration électorale au Canada : une vue d'ensemble comparée, version 2002, affiché dans www.elections.ca.

Note 10 Loi électorale du Canada, L.C. 2000, ch. 9, par. 500(4).

Note 11 Pour connaître la liste complète des infractions pouvant entraîner l'imposition de l'amende maximale de 25 000 $ au moment de la déclaration de culpabilité, veuillez consulter le paragraphe 495(4) de la Loi électorale du Canada.

Note 12 Loi électorale, L.R.Q., ch. E-3.3.

Note 13 Loi sur le financement de l'activité politique, L.N.-B. 1978, ch. P-9.3.

Note 14 The Election Act, 1996, S.S. 1996, ch. E-6, art. 191.

Note 15 Compendium de l'administration électoraleau Canada.

Note 16 Pour connaître la liste complète des infractions constituant des pratiques illégales et de la corruption sur le plan fédéral, veuillez consulter l'article 502 de la Loi électorale du Canada, L.C. 2000, ch. 9.

Note 17 Loi électorale, L.R.O. 1990, ch. E.6, par. 98(1).

Note 18 Election Act, R.S.A. 2000, ch. E-1, par. 173(2).

Note 19 Compendium de l'administration électorale au Canada : une vue d'ensemble comparée, version 2002.

Note 20 Loi électorale du Canada, L.C. 2000, ch. 9, par. 500(6).

Note 21 Loi électorale, L.R.M. 1987, ch. E30, par. 145(4).

Note 22 Les sommaires des transactions peuvent être consultés en cliquant sur « Transactions » sous la rubrique Lois et politiques électorales du site Web d'Élections Canada (www.elections.ca).

Note 23 Loi sur le financement de l'activité politique, L.N.-B. 1978, ch. P-9.3, par. 88(2).


note : 

Les opinions exprimées par les auteurs ne reflètent pas nécessairement celles du directeur général des élections du Canada.