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Perspectives électorales - Application de la législation électorale

Perspectives électorales – Mars 2003

Méthodes de vote électronique essais et leçons

Daniel Guérin
Analyste principal, Recherche nationale et internationale et élaboration de politiques
Élections Canada

Asifa Akbar
Analyste, Recherche nationale et internationale et élaboration de politiques
Élections Canada

Les technologies numériques de l'information et des communications tendent à avoir une vaste portée transnationale : on peut y accéder de presque n'importe où à n'importe quelle heure de la journée, et on peut les utiliser pour divers types de transactions, commerciales et autres. Dans ce climat de développement technologique, de nombreux gouvernements ont commencé à explorer et à entreprendre des initiatives de démocratie électronique.

Les nouveautés dans l'administration électronique ou numérique des élections et des processus électoraux, particulièrement l'utilisation des technologies en ligne pour le vote et l'inscription des électeurs, devraient être considérées dans le contexte global du débat sur la participation publique au processus démocratiquenote 1. Par exemple, tout indique que les mesures visant à améliorer l'accessibilité au processus électoral pourraient encourager plus de gens, notamment les jeunes, à exercer leur droit de vote.

Le vote dans un environnement protégé par des méthodes qui assurent le caractère privé des renseignements sur l'électeur, garantissent le secret du vote et sont accessibles à tous les électeurs admissibles, voilà la pierre angulaire des élections démocratiques, selon le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et d'autres instruments juridiques internationauxnote 2.

Dans le contexte des activités électorales, l'utilisation d'Internet et d'autres technologies électroniques comme moyens d'information et de communication à l'échelle mondiale ou transnationale soulève un ensemble de préoccupations concernant notamment la sécurité, la confidentialité des renseignements personnels, le secret du vote et l'accessibilité pour divers groupes socioéconomiques. Plusieurs pays et gouvernements infranationaux étudient actuellement ces préoccupations et la façon de surmonter les obstacles de sorte que le vote en ligne ou sur Internet puisse être mis en œuvre comme nouvelle méthode de vote efficace.

Cet article examine les tendances mondiales récentes du vote et de l'inscription des électeurs par des moyens électroniques en mettant l'accent sur le vote et l'inscription des électeurs en ligne ou sur Internet pour élire les représentants gouvernementaux. L'examen se fonde sur une analyse contextuelle des récentes expériences (de septembre 2001 à septembre 2002) de divers pays en la matière. Notre but est de mettre en lumière les principaux thèmes et les principales questions découlant de ces expériences.

Selon un récent rapport, l'expression « vote électronique » peut englober une série de méthodes, du dépouillement électronique des bulletins de vote sur papier au vote par une machine d'enregistrement électronique direct (MEED) jusqu'au vote à distance à grande échelle par des moyens électroniques. Les MEED peuvent comprendre des systèmes à écran tactile ou des technologies de micro-informatique qui utilisent des écrans et des claviers pour enregistrer les votes. Les machines peuvent prendre la forme de kiosques stationnaires ou mobiles situés ou transportés dans divers lieux publics pour faciliter le vote, par exemple au lieu de travail, à l'hôpital et au foyer pour personnes âgées note 3. Le vote à distance par des moyens électroniques (VDME), c'est-à-dire le vote électronique dans un lieu autre qu'un bureau de scrutin supervisé, peut comprendre le vote par téléphone à clavier (lignes terrestres ou téléphones mobiles), par un service d'envoi de messages alphabétiques courts, la télévision numérique interactive et le vote sur Internet.

Élections Canada étudie l'inscription des électeurs en ligne

Avant d'aborder les innovations à l'étranger, mentionnons qu'Élections Canada étudie actuellement la faisabilité d'un système d'inscription des électeurs en ligne. Une étude réalisée en novembre 2002 par CGI Information Systems and Management Consultants Inc. a déterminé qu'Élections Canada peut procéder à l'inscription en ligne des électeurs, pourvu que les questions de droit et d'authentification des utilisateurs soient résolues. L'étude de faisabilité traduit la volonté d'Élections Canada d'explorer de nouvelles possibilités pour aider les électeurs à ajouter, mettre à jour et confirmer leur inscription pendant un scrutin ou entre les scrutins. L'étude comprenait diverses consultations auprès d'intervenants internes et externes, ainsi qu'un relevé de projets semblables réalisés au Canada et ailleurs dans le monde, et cherchait à cerner les facteurs opérationnels, juridiques et techniques ainsi que les questions de confidentialité que soulèverait un système d'inscription en ligne. Elle devait également recommander une stratégie d'application d'un tel système.

Royaume-Uni

Au niveau national, plusieurs pays envisagent la possibilité de mettre en œuvre des élections générales électroniques à grande échelle. Plusieurs pays essaient d'abord le vote électronique au niveau local afin de déterminer les problèmes et obstacles éventuels à surmonter avant d'appliquer le vote électronique à une échelle électorale plus large.

Deux importantes initiatives visant à examiner la faisabilité du vote électronique (y compris l'inscription électronique des électeurs) ont été entreprises au Royaume-Uni. La première de ces initiatives, lancée en octobre 2001, était une étude de sept mois menée par des gouvernements central et locaux ainsi que des organismes privés pour examiner la possibilité de mettre en œuvre le vote électronique. Cette étude a permis d'examiner le potentiel ainsi que les répercussions de diverses formes de vote électronique, y compris sur Internet. Les conclusions du rapport intitulé The Implementation of Electronic Voting in the UK, publié par la Local Government Association du R.-U., devaient ouvrir la voie à la première élection générale « électronique » d'ici 2008. Le rapport conclut que la mise en œuvre du vote électronique peut offrir une plus grande souplesse et s'avérer pratique dans le processus électoral, et qu'elle aiderait également à le moderniser. La mise en œuvre du vote électronique est une entreprise complexe, insiste le rapport, mais elle ne doit pas compromettre les principes démocratiques de la liberté et de l'équité des processus électoraux note 4.

La deuxième initiative concerne l'essai de méthodes de rechange pour le vote, y compris le vote par correspondance, le vote multicanaux et le vote électronique dans 30 conseils locaux aux élections locales de mai 2002. Dans le cadre de ce programme pilote, l'Electoral Commission a préparé une évaluation, y compris des recommandations pour de futurs essais, qui est contenue dans le rapport intitulé Modernising Elections: A Strategic Evaluation of the 2002 Electoral Pilot Schemesnote 5. L'évaluation vise à tirer diverses leçons de la mise en œuvre des projets pilotes et à servir de tremplin pour l'essai du vote en ligne et d'autres méthodes de vote électronique.

Selon l'Electoral Commission, les essais de vote électronique ont engendré beaucoup de réactions positives des électeurs, des candidats, des agents et du personnel des bureaux de scrutin au sujet du caractère pratique et de la facilité d'utilisation des nouvelles méthodes de vote. Pour ce qui est de la sécurité du vote électronique ainsi que d'autres options (vote par correspondance), on a déployé beaucoup d'efforts pour prévenir la fraude et d'autres infractions à la sécuriténote 6. Là où le dépouillement électronique des votes a été adopté, les bulletins de vote sur papier étaient imprimés avec une encre spéciale, et les machines de dépouillement rejetaient les bulletins qui n'étaient pas imprimés avec cette encre.

La commission déclare que, comparativement aux méthodes conventionnelles de vote, rien n'indique que les procédures de vote électronique ont conduit à des taux accrus d'usurpation d'identité ou d'autres infractions électorales. Mais la commission nous avertit bel et bien que si les préoccupations du public concernant la fraude devaient croître, cela pourrait miner la confiance du public dans l'application de mécanismes de vote électronique. Pour rassurer les électeurs, elle propose qu'à l'avenir, un ensemble de critères techniques soient établis en vue d'évaluer la sécurité des essais.

L'Electoral Commission du R.-U. affirme que le vote à distance est plus pratique que les bureaux de scrutin traditionnels pour de nombreux électeurs et qu'avec le temps, le vote à distance pourrait devenir la norme pour la plupart des élections note 7. « À moyen terme, le vote à distance peut se faire par correspondance, mais à plus long terme – au fur et à mesure que l'accès à Internet et la possession de téléviseurs numériques augmentent – les solutions technologiques sont susceptibles d'augmenter », fait observer la commission. Néanmoins, la commission considère qu'il est important de conserver, pour l'avenir prévisible, l'option du vote aux bureaux de scrutin en même temps que le vote « à distance » et les autres méthodes de vote électronique.

Bien que l'expérience de mai 2002 ait semblé satisfaisante, l'Electoral Commission indique que des essais supplémentaires sont nécessaires « pour régler un certain nombre de problèmes et prendre les mesures de sécurité nécessaires pour protéger ces systèmes des attaques et conserver la confiance du public »note 8. À la lumière du succès des projets pilotes de 2002, le gouvernement du Royaume-Uni a annoncé son intention de poursuivre les essais de vote en ligne en invitant les conseils locaux à présenter des soumissions pour mener des projets novateurs aux élections locales de cette année. Ces projets comprendront le vote sur Internet, par téléphone cellulaire et à clavier, par la télévision numérique interactive ou par la poste note 9.

L'Independent Commission on Alternative Voting Methods établie par l'Electoral Reform Society a également examiné la question du vote électronique. Son rapport publié en février 2002, Elections in the 21st Century: From Paper Ballot to E-Voting, se fonde sur une étude qui a permis d'examiner de nouvelles méthodes de vote, y compris le vote en ligne. Il formule des recommandations sur l'importance d'assurer la sécurité et le secret du vote ainsi que de conserver la confiance du public dans le processus électoral note 10.

Réalisations récentes des autres pays

Les Pays-Bas, les États-Unis, l'Australie, la Nouvelle-Zélande, le Brésil et d'autres gouvernements ont commencé à essayer des mécanismes en ligne pour mener des élections et des référendums législatifs. Ces essais ont eu lieu dans des bureaux de scrutin traditionnels et d'autres lieux publics comme les bibliothèques et les centres commerciaux, à la maison et au lieu de travail, ainsi qu'en d'autres lieux plus éloignés d'outre-mer.

Il y a eu également des études et des projets de mise en œuvre du vote en ligne pour les activités électorales au plan international ou multinational. Une importante initiative en ce sens est le projet de CyberVote parrainé par l'Union européenne. Ce projet cherche à mettre au point un système de vote en ligne ou sur Internet applicable universellement pour faciliter le vote électronique dans l'Union européenne. Le projet de vote électronique (E-Poll) est une autre initiative multinationale de vote en ligne et électronique en voie d'être mise à l'essai dans au moins trois pays européens : l'Italie, la France et la Pologne.

Le On-line Council de l'Australie est un autre exemple de forum national qui a discuté activement des problèmes majeurs associés à la mise en œuvre du vote électronique, particulièrement le vote en ligne. Ce conseil examine des facteurs comme l'accès égal à la technologie Internet et le soi-disant « fossé numérique ».

Aux États-Unis, plusieurs études ont examiné les principaux problèmes et préoccupations concernant le vote en ligne et les autres moyens de vote électronique. On peut citer par exemple les travaux de la National Science Foundation, de la California Task Force on Internet Voting et du General Accounting Office. Ces études indiquent toutes que le vote sur Internet au bureau de scrutin peut être faisable à court terme, mais que de nombreux problèmes doivent d'abord être résolus aux plans de la technologie et de la sécurité, comme la protection du secret du vote, la prévention des intrusions et des accidents et l'accès égal à une technologie conviviale note 11.

En Australie, deux rapports méritent un intérêt particulier : Electronic Voting and Electronic Counting of Votes: A Status Report note 12, un projet conjoint de la Victoria Electoral Commission et de l'Australian Electoral Commission (mars 2001), et Electronic Voting: Benefits and Risks (avril 2002)note 13, publié par l'Australian Institute of Criminology. Le premier examine la situation du vote électronique aux États-Unis et aborde ensuite la faisabilité de diverses formes de vote électronique en Australie ainsi que des facteurs contextuels connexes. Le deuxième rapport vise à vérifier l'efficacité du vote électronique face aux exigences d'élections libres et justes, et conclut que les nouvelles technologies de vote électronique peuvent tout aussi bien faciliter ou empêcher la fraude électorale.

Leçons possibles à tirer des récentes initiatives

En essayant ou en mettant en œuvre le vote en ligne et d'autres méthodes de vote électronique aux élections publiques, de nombreux pays ont reconnu l'importance de cerner les obstacles associés au contexte des diverses formes de vote électronique. Néanmoins, certaines préoccupations et certains facteurs communs semblent ressortir dans les pays qui font l'expérience des technologies de vote électronique. Les expériences de différents pays offrent des leçons utiles et des moyens de surmonter les difficultés de la mise en œuvre de divers systèmes de vote électronique.

Une importante recommandation est que la mise en œuvre suive une approche progressive ou échelonnée qui permet un examen attentif de problèmes particuliers associés aux formes de vote électronique. Autrement dit, il ne devrait pas y avoir une mise en œuvre à grande échelle du vote électronique, particulièrement le vote à distance par des moyens électroniques, tant que les problèmes de sécurité, de secret du vote, de pénétration technologique et de capacité des électeurs n'auront pas été réglés adéquatement. La plupart des recommandations des divers pays concernant la mise en œuvre du vote électronique ont mis l'accent (avec des variantes mineures) sur des problèmes comme la sécurité, le secret du vote, l'accessibilité, la sensibilisation et la confiance du public, en vue de maintenir l'intégrité d'élections démocratiques libres et justes. Toutefois, la question des coûts par bulletin de vote, la nécessité d'assurer l'opportunité, l'exactitude, l'authentification et la vérifiabilité des bulletins de vote électronique ainsi que la nécessité d'examiner et, éventuellement, de réviser les lois électorales sont également ressorties comme d'importantes préoccupations.

Les principales préoccupations concernant la sécurité ont généralement été que les électeurs admissibles puissent déposer leur bulletin de vote sans entraves et d'une manière sûre, et par la suite, que ces bulletins soient consignés et comptés avec exactitude. Afin de prévenir les risques majeurs pour la sécurité posés par le vote informatisé, par exemple l'interférence d'un tiers par le piratage informatique, des études australiennes ont recommandé l'installation de pare-feu et d'autres mécanismes de contrôle internes dans les systèmes informatiques gouvernementaux. Le maintien d'une liste électorale exacte a également été reconnu comme un élément essentiel d'un système électoral efficient et comme moyen de décourager la fraude électorale.

Des moyens efficaces d'identifier les électeurs et d'assurer la sécurité et la vérifiabilité des votes sont également d'importantes préoccupations. Le Royaume-Uni, les États-Unis, l'Australie et d'autres pays ont commencé à expérimenter diverses approches technologiques pour identifier les électeurs au moment du vote, par l'utilisation de méthodes comme les cartes à puce, les numéros d'identification personnel (NIP), l'authentification biométrique (p. ex. empreintes digitales), la cryptographie à clé publique et la signature numérique.

L'incidence des méthodes de vote électronique sur le secret du vote pose également un problème majeur. Le secret du vote peut être compromis de plusieurs façons dans la sphère privée du domicile. Au Royaume-Uni, on a observé que le vote sur Internet ou par la télévision numérique, contrairement aux bulletins de vote sur papier, signifie que le vote est plus susceptible de tomber sous le regard des autresnote 14. Il peut aussi y avoir une influence intentionnelle ou non intentionnelle, ou parfois, une coercition directe de l'électeur par les autres membres de la famille, pouvant compromettre l'autonomie de l'électeur.

Une autre préoccupation est la rentabilité de ces solutions. Les pays ont eu tendance à mesurer la rentabilité selon le coût par vote, c'est-à-dire en comparant la quantité de fonds et d'autres ressources dépensés pour une initiative particulière au nombre d'électeurs qui ont voté à l'aide d'une méthode de vote électronique. Aux élections locales de mai 2002 au Royaume-Uni, les secteurs pilotes étaient à 38,7 % comparativement à 32 % dans les secteurs des autorités locales. Le rapport de l'Electoral Commission conclut ainsi : « Généralement, les essais ont semblé offrir une optimisation des ressources quant au coût par électeur comparativement aux années antérieures. » Dans le projet pilote de vote sur Internet du Federal Voting Assistance Program du département de la Défense des États-Unis, organisé pour les élections présidentielles de novembre 2000, le Pentagone a été critiqué sévèrement pour le coût de 6,2 millions de dollars américains alors que seulement 84 électeurs ont participé.

Une autre question importante pour les pays envisageant le vote électronique, y compris le vote en ligne, est la nécessité d'apporter des changements législatifs appropriés pour permettre non seulement la tenue d'autres essais mais également l'application générale de ces méthodes de vote.

En général, les chercheurs et les organismes publics qui ont examiné ces questions recommandent une approche de mise en œuvre échelonnée. La mise en œuvre du vote électronique à grande échelle, y compris le vote électronique à distance aux élections générales, est de plus en plus considérée comme faisable à moyen terme et pourrait même devenir la norme à plus long terme, mais pas avant une recherche et des essais rigoureux et soutenus. Il n'est pas encore prévisible que les moyens électroniques remplaceront complètement les méthodes de vote conventionnelles. Le vote électronique, particulièrement sur Internet, est considéré comme une solution complémentaire au bulletin de vote traditionnel dans un système de vote multicanaux qui est défendu assez largement au Royaume-Uni, aux États-Unis, en Australie et ailleurs.

La sécurité des systèmes, la capacité de maintenir le secret du vote et la confidentialité de l'information sur les électeurs, la capacité organisationnelle et technologique, la disponibilité de la technologie et la capacité des électeurs d'utiliser ces systèmes sont d'importantes considérations que doivent garder à l'esprit les responsables de la mise en œuvre du vote en ligne et sur Internet. Entre-temps, des leçons utiles peuvent être tirées des essais et des projets pilotes comme ceux mis en lumière dans le présent article.


Notes

Note 1 OCDE (2001), Des citoyens partenaires : information, consultation et participation à la formulation des politiques publiques, Publications de l'OCDE, Paris.

Note 2 Voir le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (http://www.hri.ca/uninfo/ treaties/3.shtml). « Le droit de prendre part à la direction des affaires publiques, le droit de vote et le droit d'accéder, dans des conditions générales d'égalité, aux fonctions publiques. » (article 25) : le 7 décembre 1996. Commentaire général 25 du CCPR. (Commentaires généraux du Comité pour les droits civils et politiques du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l'homme).

Note 3 Implementation of Electronic Voting in the UK (Londres : Local Government Association Publications, mai 2002), p. 13.

Note 4 Ibid., p. 71.

Note 5 Modernising Elections: A Strategic Evaluation of the 2002 Electoral Pilot Schemes, United Kingdom Electoral Commission, 2002.

Note 6 Ibid., p. 50.

Note 7 Ibid., p. 78.

Note 8 Ibid.

Note 9 Communiqué du Bureau du vice-premier ministre, « May 2003 Elections to Continue Online Voting Trials » (www.odpm.gov.uk/ news/0209/0086.htm).

Note 10 Elections in the 21st Century: From Paper Ballot to E-Voting, par la Independent Commission on Alternative Voting Methods (Londres : The Electoral Reform Society, février 2002).

Note 11 Voir le communiqué de la National Science Foundation : « Panel Calls for Further Study of Security and Societal Issues » (www.Internetpolicy.org/media/PR01-18.html). Voir également « Study cautions against Net voting », USA Today, le 6 février 2002. Voir aussi « Do Elections Need a Technological Upgrade? Government study considers whether the Net could help restore voter confidence », Ellie Phillips, Medill News Service (pcworld.com), le 26 novembre 2001. Voir aussi « Congressional Panel Addresses Solution for Disenfranchised Military Voters; Technology Exists Today for Secure On-line Military Voting », Business Wire, le 30 octobre 2001.

Note 12 Colin Barry, et coll., « Electronic Voting and Electronic Counting of Votes: A Status Report » (Australie : Victorian Electoral Commission, Australian Electoral Commission, mars 2001).

Note 13 Russell G. Smith, « Electronic Voting: Benefits and Risks Trends and Issues in Crime and Criminal Justice » (Canberra, ACT : Australian Institute of Criminology, avril 2002), (www.aic.gov.au).

Note 14 Implementation of Electronic Voting in the UK, p. 61.


Note : 

Les opinions exprimées par les auteurs ne reflètent pas nécessairement celles du directeur général des élections du Canada.