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Avis écrits, lignes directrices et notes d'interprétation : 2015-03 – août 2015

En vertu de l'article 16.1 de la Loi électorale du Canada, le directeur général des élections établit des lignes directrices et des notes d'interprétation concernant l'application de la Loi aux partis enregistrés, aux associations enregistrées, aux candidats à l'investiture, aux candidats et aux candidats à la direction. Avant d'établir une ligne directrice ou une note d'interprétation, il consulte les partis politiques fédéraux enregistrés et le commissaire aux élections fédérales, et les invite à formuler des commentaires sur l'ébauche. Les lignes directrices et les notes d'interprétation donnent des indications et favorisent une interprétation et une application uniformes de la Loi. Toutefois, elles ne sont fournies qu'à titre d'information et ne remplacent pas les dispositions de la Loi.


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Débats de candidats et des chefs de parti

Question

Déterminer si le fait de fournir un forum public pour la tenue de débats de candidats ou des chefs de parti constitue une contribution versée aux candidats ou aux partis ainsi qu'une dépense électorale en vertu de la Loi électorale du Canada (LEC).

Interprétation

L'interprétation et l'approche d'Élections Canada en ce qui concerne les débats de candidats et des chefs de parti sont les suivantes :

  1. Le fait de fournir un forum public pour la tenue de débats entre deux ou plusieurs candidats ou chefs de parti ne constitue pas une contribution non monétaire de l'entité qui fournit le forum. Il ne s'agit pas non plus d'une dépense électorale des candidats qui y participent ou des partis politiques, dans le cas de débats des chefs de parti.
  2. Les dépenses engagées par l'entité qui tient le débat ne sont pas des contributions non monétaires versées aux candidats ou aux partis concernés ou des dépenses électorales de ces derniers.
  3. L'exclusion d'un ou de plusieurs candidats ou partis d'un débat ne change rien au fait que la fourniture d'un forum public pour la tenue de débats de candidats ou de chefs de parti ne constitue pas une contribution non monétaire aux candidats ou aux partis participants.
  4. Dans certaines situations, il se peut qu'un débat ne soit pas un véritable débat, mais plutôt une contribution déguisée. Ce pourrait être le cas si un débat était mené de manière partisane dans le but de favoriser ou de contrecarrer un candidat ou un parti donné, ou si l'organisateur du débat donnait le contrôle de l'activité à un candidat ou un parti donné. Le cas échéant, il faudrait examiner l'ensemble de la situation afin de déterminer s'il s'agissait d'un véritable débat ou d'une contribution déguisée.

Contexte

Les débats de candidats et des chefs de partis ne sont pas toujours ouverts à tous les candidats et à tous les partis. Des questions ont été soulevées, à savoir si l'exclusion de certains candidats ou de certains partis des débats signifie que les candidats ou les partis qui y participent reçoivent des contributions non monétaires qui pourraient être inadmissibles.

La tenue de débats est, et a toujours été, un important moyen par lequel les électeurs reçoivent de l'information sur la position des divers candidats et partis politiques. Ces renseignements peuvent s'avérer essentiels pour aider les électeurs à décider pour qui voter. Compte tenu de l'importance de tels débats dans notre processus démocratique, le directeur général des élections a depuis longtemps interprété les règles sur le financement politique de façon à conclure que les dépenses engagées pour l'organisation d'un forum de discussion qui permet au public d'être à l'écoute des candidats et de leur poser des questions ne constituaient pas une contribution apportée aux candidats pourvu que :

En 2010, le directeur général des élections a présenté cette position au Parlement. Il a recommandé que des dispositions claires concernant les débats soient ajoutées dans la LEC de façon à définir : i) dans quelles circonstances les coûts reliés à l'organisation d'un débat de candidats constituent une contribution non monétaire versée aux candidats qui y participent ainsi qu'une dépense électorale de ceux-ci, et ii) dans quelles circonstances les coûts reliés à l'organisation d'un débat des chefs de parti constituent une contribution non monétaire versée aux partis enregistrés qui y participent et une dépense électorale de ces partis.note 1

Le comité parlementaire qui avait examiné le rapport de recommandations a rejeté la recommandationnote 2. Aucune modification n'a été apportée à la LEC en ce qui a trait aux débats. Cela confirme que des débats peuvent avoir lieu; cependant, la Loi ne précise toujours pas si ou quand le fait de fournir un forum pour la tenue d'un débat constituerait une contribution non monétaire apportée aux candidats ou aux partis participants.

Cadre juridique

Les règles de base concernant les contributions politiques et les dépenses électorales sont les suivantes :

Analyse et discussion

Contributions non monétaires et dépenses électorales

Une contribution non monétaire est la valeur commerciale d'un service ou de biens ou de l'usage de biens ou d'argent s'ils sont fournis à une entité politique à un prix inférieur à leur valeur commerciale.

Lors d'un débat, les candidats peuvent exprimer leurs points de vue politiques et en débattre en public. Bien que les débats représentent une occasion pour les candidats participant, le bénéficiaire principal du service fourni est l'électorat, plutôt qu'un candidat ou un parti en particulier, tout comme c'est le cas pour une entrevue dans les médias ou un article de presse au sujet d'un candidat ou d'un parti.

Dans les deux cas, les dépenses liées à la tenue du débat ou de l'entrevue sont celles des médias ou des tiers qui organisent l'activité, et non celles du parti ou du candidat. Les candidats ou les partis peuvent avoir une certaine influence sur la façon dont le débat est organisé ou animé (comme dans le cas d'une entrevue avec les médias), mais cela ne veut pas dire que le débat devrait être considéré comme une dépense de leur campagnenote 3.

Les débats sont historiquement tenus par des médias ou des associations communautaires. Si le fait de fournir un forum pour la tenue d'un débat devait être considéré comme une contribution non monétaire versée aux candidats ou aux partis participants, les entités organisatrices se trouveraient à faire des contributions politiques illégales, quel que soit le nombre de candidats ou de partis invités à participer au débat. Les forums destinés aux débats devraient alors être fournis par des particuliers qui sont citoyens canadiens ou résidents permanents, et le coût du débat devrait être limité au plafond de contribution du particulier, ce qui reviendrait à éliminer les débats du processus démocratique.

Élections Canada est d'avis que ce n'était pas là l'intention du Parlement en adoptant les règles de financement politique, puisque les débats entre candidats et entre chefs de parti ont longue tradition et qu'ils jouent un rôle très important dans la démocratie canadiennenote 4.

Situations où un débat est un véritable débat et exclusion de candidats

Élections Canada a déjà soutenu que le fait de fournir un forum pour la tenue d'un débat ne constituait pas une contribution, pourvu que :

Ces exigences visaient à établir une distinction entre un véritable débat (qui est permis et n'est pas considéré comme impliquant une contribution) et une activité qui aurait l'apparence d'un débat, mais qui, en réalité, serait une activité partisane organisée pour le compte d'une campagne en particulier.

Toutefois, Élections Canada reconnaît que les critères susmentionnés sont des indicateurs, et non des exigences légales strictes. Par exemple, un débat peut être un véritable débat même s'il n'est pas ouvert au grand public, mais seulement aux membres d'un groupe tel qu'une association communautaire. De même, l'exclusion d'un ou de plusieurs candidats ne signifie pas en soi qu'une activité n'est pas un véritable débat.

Un principe semblable s'applique dans le cas d'un candidat ou d'un chef de parti qui fait l'objet d'un article de presse ou d'une entrevue à la télévision. Le fait que les autres candidats ne reçoivent pas nécessairement la même couverture ne signifie pas pour autant que le média concerné apporte une contribution au candidat visé. De même, les dépenses engagées par le média pour produire et diffuser l'article ou l'entrevue ne sont pas des dépenses électorales du candidat ou du parti concerné.

Par conséquent, la meilleure approche consiste à examiner l'ensemble des circonstances pour déterminer s'il s'agissait d'un véritable débat ou d'une contribution déguisée. Toute contribution potentielle à un candidat ou à un parti devrait aussi avoir été apportée au candidat ou au parti qui a obtenu un traitement préférentiel, et acceptée par lui.

Voici quelques-uns des facteurs pertinents à prendre en compte :

En fin de compte, la question est de savoir si l'activité était de nature partisane, de sorte qu'elle ne serait pas considérée comme un véritable débat, mais plutôt comme une dépense d'un parti ou d'un candidat, ainsi qu'une contribution non monétaire.


Note 1 Faire face à l'évolution des besoins – Recommandations du directeur général des élections du Canada à la suite de la 40e élection générale, 2010, Recommandation II.7 à www.elections.ca/content.aspx?section=res&document=index&dir=rep/off/r40&lang=f.

Note 2 Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, Réponse aux recommandations du directeur général des élections concernant la réforme législative à la suite de la 40e élection générale, février 2012, réponse II.7 à www.parl.gc.ca/HousePublications/Publication.aspx?Language=f&Mode=1&DocId=5339250&File=81#21.

Note 3 À l'occasion, les candidats organisent ensemble un débat et en assument les frais (ou peuvent accepter d'assumer une partie des frais d'une activité tenue par un organisme communautaire local). Dans une telle situation, le montant payé par la campagne du candidat constituerait une dépense électorale de cette campagne.

Note 4 L'article 319 prévoit, à l'alinéa a) de la définition de « publicité électorale », que « la diffusion [...] de débats » n'est pas considérée comme de la publicité électorale. Cela indique que l'intention du Parlement était de permettre la tenue de débats.