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Note d'interprétation : 2017-06 – Ébauche (mars 2017)

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En vertu de l'article 16.1 de la Loi électorale du Canada, le directeur général des élections établit des lignes directrices et des notes d'interprétation concernant l'application de la Loi aux partis enregistrés, aux associations enregistrées, aux candidats à l'investiture, aux candidats et aux candidats à la direction. Avant d'établir une ligne directrice ou une note d'interprétation, il consulte les partis politiques fédéraux enregistrés et le commissaire aux élections fédérales, et les invite à formuler des commentaires sur l'ébauche. Les lignes directrices et les notes d'interprétation donnent des indications et favorisent une interprétation et une application uniformes de la Loi. Toutefois, elles ne sont fournies qu'à titre d'information et ne remplacent pas les dispositions de la Loi.

Contributions et transactions commerciales

Question

Dans le cadre de leurs activités, les entités politiques réglementées peuvent faire des transactions qui leur rapporteront de l'argent, mais qui ne constituent pas une contribution ou une cession. Souvent, ces transactions sont de nature commerciale : il y a un acheteur consentant, un vendeur consentant, et les deux ont convenu du prix du bien ou du service. Mais parfois, des transactions ayant les caractéristiques d'une transaction commerciale constitueront tout de même des contributions au sens de la Loi électorale du Canada (LEC). La présente note d'interprétation vise à préciser les circonstances dans lesquelles les règles sur les contributions s'appliquent aux transactions des entités politiques.

Interprétation

  1. En règle générale, Élections Canada considère que l'argent remis à une entité politique par un particulier ou un groupe est une contribution, à moins que l'entité politique puisse prouver le contraire. Les faits entourant la transaction détermineront si la rentrée d'argent constitue une contribution.
  2. Si la transaction ne se fait pas dans un contexte politique, de sorte qu'elle est purement de nature commerciale, et que l'entité politique y est partie au même titre que tout participant au marché, il n'y a pas contribution à moins que l'acheteur ne donne à l'entité politique un montant supérieur à la juste valeur marchande de la transaction.
  3. Si la transaction se fait dans un contexte politique (par exemple un congrès du parti, une rencontre de l'association enregistrée ou une activité de financement du candidat), elle constituera généralement une contribution. Le montant de la contribution correspond à la différence entre la somme donnée et le coût de tout avantage tangible reçu.

Cadre législatif

Dans ce contexte, les dispositions pertinentes de la LEC sont :

Analyse et discussion

Contributions monétaires

Les entités politiques réglementées (partis enregistrés, associations enregistrées, candidats, candidats à la direction et candidats à l'investiture) peuvent recevoir des fonds de diverses sources. La plupart des fonds sont des contributions de particuliers, des cessions d'entités politiques affiliées et, dans certains cas, des remboursements à partir des fonds publics. Cependant, toutes les entités peuvent recevoir des fonds qui ne relèvent pas de ces catégories.

Il est important pour une entité politique réglementée de savoir ce qui distingue une contribution, notamment parce que celle-ci est assujettie à un plafond en vertu de la LEC et qu'elle doit être déclarée adéquatement. De plus, les contributions de personnes ou de groupes de personnes qui ne sont pas des citoyens canadiens ou des résidents permanents sont interdites.

Si la plupart des contributions sont faciles à reconnaître, des vérifications supplémentaires sont parfois requises pour déterminer si une transaction donnée constitue une contribution.

La LEC indique qu'une « contribution monétaire » est une somme d'argent non remboursable. Cette définition est un bon point de départ, mais elle est incomplète. Certaines sommes non remboursables remises à des entités politiques ne sont pas des contributions, par exemple les recettes découlant de la vente de biens à leur juste valeur marchande après une campagne électorale.

Pour bien comprendre ce qu'est une contribution monétaire, il faut examiner d'autres articles de la LEC ainsi que les raisons qui sous-tendent la réglementation des contributions.

Transactions où l'entité politique est l'acheteur

Les définitions que donne la LEC de la « contribution non monétaire » et de la « valeur commerciale » peuvent servir de fondement pour comprendre les contributions monétaires. Ensemble, elles indiquent que le montant d'une contribution non monétaire est la valeur commerciale d'un bien ou d'un service fourni à l'entité politique, moins le prix facturé pour ce bien ou ce service.

Par exemple, si un candidat paie 1 000 $ pour des pancartes électorales qui valent 1 000 $, aucune contribution n'est apportée par le vendeur. Il s'agit d'un simple achat. Cependant, si le candidat reçoit gratuitement les pancartes ou les paie moitié prix, le vendeur apporte une contribution de 1 000 $ ou de 500 $, selon le cas.

Généralement, une transaction entre une entité politique et un vendeur ne constitue pas une contribution si l'entité politique paie la valeur commerciale du bien ou du service. Cependant, il faut se demander s'il en va de même lorsque l'entité politique est le vendeur.

Transactions où l'entité politique est le vendeur

Simples transactions commerciales

Lorsque l'argent parvient à l'entité politique en échange de biens ou de services, la transaction n'est pas une contribution.

Par exemple :

Toutefois, certaines transactions ayant les caractéristiques d'une transaction commerciale où l'entité politique reçoit des fonds sont des contributions. Plusieurs exemples de telles transactions sont définis formellement dans la LEC ou présentés dans les avis écrits, lignes directrices et notes d'interprétation d'Élections Canada.

Activités de financement par la vente de billets

Dans le cadre d'une activité de financement, au sens de l'article 377 de la LEC, la contribution d'un particulier est le prix du billet moins la juste valeur marchande de l'avantage tangible reçu en échange du billet (repas, boissons, droit d'entrée pour un tournoi de golf, etc.).

Une partie du prix du billet demeure une contribution, malgré le fait que la transaction a les caractéristiques d'une transaction commerciale (c'est-à-dire que le billet doit être acheté au plein tarif).

Congrès

Conformément au paragraphe 364(8) de la LEC, les participants qui déboursent une somme pour participer au congrès d'un parti ou à une course à la direction font une contribution au parti. Selon le Manuel sur le financement politique des partis enregistrés et des agents principaux :

Le montant de la contribution est la différence entre le montant payé par le particulier et la valeur commerciale de tout avantage tangible reçu, notamment les repas et l'hébergement, ou tout autre bien et service tangible reçu directement par le participant au congrès. Les dépenses générales engagées par le parti pour l'organisation du congrès, telles que la location d'une salle ou de matériel audiovisuel, ne sont pas déduites des frais de participation au congrès. (juin 2016, 36)

En fait, l'interprétation d'Élections Canada précède l'adoption du paragraphe 364(8) de la LEC, lequel est venu préciser que les frais de participation à un congrès sont une contribution, même si ce paiement a tout d'une transaction commerciale.

Cependant, dans certaines circonstances, les frais de location d'un espace dans un salon professionnel ne constitueront pas une contribution. Ce point est abordé dans la note d'interprétation no 2016-06, Frais facturables pour de l'équipement de salon professionnel ou d'exposition et son installation dans un congrès de parti. Élections Canada a conclu qu'il n'y a pas contribution si les paiements sont acceptés pour ne couvrir que les coûts différentiels réels des installations, de la mise en place et des autres avantages tangibles auxquels l'acheteur a eu droit. De plus, les paiements ne peuvent pas être déduits des coûts que le parti aurait engagés pour le congrès, mais sans le volet « salon professionnel ».

Commandites et publicité

Dans les manuels de financement politique de diverses entités, on prévoit également le cas où une organisation souhaite « commanditer » l'activité d'une entité politique ou « faire de la publicité » avec des partisans d'une entité politique. On y indique que ces transactions sont assujetties aux règles sur les contributions, et ce, malgré le fait qu'un tel arrangement peut avoir les caractéristiques d'une transaction commerciale.

Tirages, enchères et ventes de matériel promotionnel

Dans la note d'interprétation no 2016-01 (Financement), on donne plusieurs exemples de transactions assujetties aux règles sur les contributions même s'il est question d'un bien ou d'un service vendu par une entité politique. Les raisons qui sous-tendent l'interprétation sont énoncées dans la note; il n'en sera question que brièvement dans le présent document.

En ce qui concerne les tirages, le plein tarif du billet constitue une contribution aux fins de la LEC. On ne déduit pas du prix du billet une partie de la valeur du prix calculée au prorata puisqu'aucune valeur ne peut être accordée à l'espoir de gagnernote 1.

Concernant les enchères, on mentionne deux situations dans la note no 2016-01 : l'achat d'un bien ayant une valeur marchande vérifiable, et l'achat d'un bien ou d'un service qui n'est pas vendu commercialement. On y indique ce qui suit :

Un particulier qui achète un bien ou un service mis aux enchères apporte une contribution si le montant offert dépasse la juste valeur marchande du bien ou du service. La juste valeur marchande correspond généralement au montant qui serait payé pour le bien ou le service sur le marché commercial. [...]

Cependant, si le bien ou le service mis aux enchères n'est pas vendu commercialement, la contribution correspond au prix d'achat en entier. (2016, 8)

Par exemple, on a demandé à Élections Canada par le passé si les sommes amassées dans le cadre d'une enchère dont le prix serait une rencontre avec un chef politique constitueraient une contribution. Selon la note no 2016-01, il s'agirait bel et bien d'une contribution puisque la juste valeur marchande d'un tel avantage ne peut pas être calculéenote 2. De plus, ce type de paiement est généralement versé pour manifester son soutien ou acquérir de l'influence ou un capital de sympathie, soit le type de transaction que la LEC vise à réglementer par ses règles sur les contributions.

En ce qui touche la vente de produits partisans, notamment des stylos ou des chandails au logo du parti, on mentionne dans la note d'interprétation que tout montant déboursé par l'acheteur qui dépasse la juste valeur marchande de l'article constitue une contribution.

Intention du Parlement : réduire l'abus d'influence et favoriser des conditions équitables pour tous

Au moment de faire ces interprétations et de définir ce qui constitue une « contribution monétaire », Élections Canada a considéré ce qui est généralement accepté comme étant l'intention du Parlement en matière de réglementation des contributions.

Premièrement, par le mécanisme de déclaration transparente et les limites sur les donateurs et les montants des contributions, le Parlement vise à réduire l'abus d'influence qui pourrait découler de l'achat, par une personne ou une entité, d'influence ou de faveurs (autrement dit, acheter du capital de sympathie), ainsi que la perception d'abus d'influence.

Deuxièmement, le Parlement cherche à favoriser des conditions équitables entre les entités politiques en veillant à ce que les candidats qui bénéficient du soutien de quelques riches donateurs ne soient pas les seuls à pouvoir participer au processus politique. La loi limite la capacité des particuliers, des sociétés et des syndicats d'utiliser leurs ressources financières pour aider les entités politiques qu'ils appuient.

Ces intentions sont directement liées aux transactions qui entraînent des rentrées d'argent pour les entités politiques. Si une personne ou une entité ne pouvant pas apporter de contribution (un non-Canadien ou une société, entre autres) était en mesure de donner de l'argent à une entité politique en commanditant un congrès ou en achetant un bien à un prix exorbitant dans le cadre d'enchères, l'objectif des plafonds de contributions serait contrecarré. Il en est ainsi parce que de telles transactions, comme les contributions traditionnelles, peuvent attirer du capital de sympathie ou aider une entité politique.

Puisque l'intention du Parlement ne pouvait pas être de permettre que les règles de contribution soient si facilement contournées, Élections Canada conclut que le Parlement voulait que ces transactions soient visées par la vaste définition donnée d'une « contribution monétaire ».

Conclusion

Selon l'interprétation d'Élections Canada, l'argent remis à une entité politique par un particulier ou un groupe est une contribution, à moins que l'entité politique puisse prouver le contraire.

Si la transaction ne se fait pas dans un contexte politique, de sorte qu'elle est purement de nature commerciale, et que l'entité politique y est partie au même titre que tout participant au marché, il n'y a pas contribution à moins que l'acheteur ne donne à l'entité politique un montant supérieur à la juste valeur marchande de la transaction.

Si la transaction se fait dans un contexte politique, par exemple un congrès ou une activité de financement, elle constituera généralement une contribution. Le montant de la contribution correspond à la différence entre la somme donnée et le coût de tout avantage tangible reçu.


Note 1 L'Agence du revenu du Canada (ARC) adopte une approche différente concernant les reçus pour dons (voir le folio de l'impôt sur le revenu Reçus pour dons pour une partie de la valeur et juste valeur marchande réputée, novembre 2016). L'ARC estime que si une personne est prête à payer X $ pour un billet de tirage, ce billet vaut X $ pour cette personne et aucun don de bienfaisance ou de nature politique n'a été fait. Autrement dit, le prix payé n'est pas un don, mais une transaction commerciale à laquelle participe l'acheteur.

Note 2 Une fois de plus, la position de l'ARC diffère (ibid.) : lorsqu'une personne achète un bien ou un service mis aux enchères pour lequel il n'y a pas de valeur claire vérifiable, l'offre détermine la valeur du bien ou du service, et ce, peu importe qui organise les enchères.