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Rapport de vérification indépendant sur l'exercice des attributions des fonctionnaires électoraux – 42e élection générale

1. Introduction

1.1 Contexte

Le Bureau du directeur général des élections (DGE), communément appelé Élections Canada (EC), est un organisme indépendant et non partisan qui relève directement du Parlement. En tant qu'agent du Parlement, le DGE a la responsabilité de diriger et de superviser la tenue des élections et des référendums à l'échelle nationale et de surveiller l'observation de la Loi électorale du Canada (LEC ou « la Loi »).

Le projet de loi C-23, qui a reçu la sanction royale le 19 juin 2014, a modifié la Loi par l'ajout de l'article 164.1 en vue d'exiger la tenue d'une vérification légale. L'article 164.1 de la Loi se lit comme suit :

Pour chaque élection générale ou élection partielle, le directeur général des élections retient les services d'un vérificateur – autre qu'un membre de son personnel ou un fonctionnaire électoral – qui, selon lui, est un expert et qui est chargé d'effectuer une vérification et de lui présenter un rapport indiquant si les scrutateurs, les greffiers du scrutin et les agents d'inscription ont, les jours de vote par anticipation et le jour du scrutin, exercé correctement les attributions que les articles 143 à 149, 161 à 162 et 169 leur confèrent.

PricewaterhouseCoopers LLP/s.r.l./s.e.n.c.r.l. (PwC) a été mandaté pour effectuer une vérification indépendante et délivrer un rapport sur l'exercice par les fonctionnaires électoraux des attributions que leur confèrent les articles 143 à 149, 161, 162 et 169 de la Loi (ci-après « les articles pertinents de la Loi »), y compris notre évaluation de la mesure dans laquelle les contrôles administratifs établis par EC ont appuyé les fonctionnaires électoraux à cet égard lors de la 42e élection générale. Les articles pertinents de la Loi portent sur les fonctions liées aux preuves d'identité et d'adresse d'un électeur, à l'attestation de la qualité d'électeur ou de l'adresse d'un électeur, à l'inscription des électeurs qui ne figurent pas sur la liste électorale et à la tenue des documents.

Aux termes des articles pertinents de la Loi, les attributions des fonctionnaires électoraux consistent à veiller à l'inscription des électeurs, à demander et à examiner les preuves d'identité et d'adresse de chaque électeur et à utiliser et remplir les formulaires et certificats prescrits tous les jours de vote par anticipation (soit du 9 au 12 octobre 2015) et le jour du scrutin (soit le 19 octobre 2015).

1.2 Contexte opérationnel d'EC

Le mandat statutaire d'EC est surtout opérationnel. Le bref de la 42e élection générale a été délivré le 2 août 2015. Dès la délivrance du bref, EC et les directeurs du scrutin nommés pour chacune des 338 circonscriptions au pays ont commencé à mobiliser un personnel électoral temporaire composé de centaines de milliers de personnes en vue de la tenue de l'élection. Les directeurs du scrutin disposent de très peu de temps pour recruter et former ce personnel temporaire avant le jour du scrutin. Outre les autres tâches requises pour se préparer en vue des jours de vote par anticipation et du jour du scrutin et être en mesure d'offrir son soutien en temps voulu, chaque directeur du scrutin est chargé de nommer un scrutateur, un greffier du scrutin et un agent d'inscription (collectivement appelés « fonctionnaires électoraux ») pour exécuter diverses fonctions liées aux élections dans un lieu de scrutin. Il faut un scrutateur et un greffier du scrutin par bureau de scrutin et, habituellement, un agent d'inscription par lieu de scrutin. Ce sont les fonctions de ces fonctionnaires électoraux qui sont visées par la présente vérification, effectuée conformément à l'article 164.1 de la Loi.

La conduite de l'élection dépend largement de la capacité du directeur du scrutin à recruter et à former un effectif temporaire d'environ 285 000 personnes. Les jours de vote par anticipation et le jour du scrutin, ce sont ces personnes qui confirment que les pièces d'identité présentées par les électeurs sont appropriées, que les électeurs se sont présentés au bureau de scrutin approprié et sont inscrits sur la liste électorale et que l'électeur n'a pas déjà voté. C'est aussi eux qui biffent les noms des électeurs sur la liste électorale, qui remettent un bulletin de vote aux électeurs et qui confirment que ceux-ci ont voté. Dans des circonstances spéciales, les fonctionnaires électoraux prennent des mesures supplémentaires et utilisent les documents connexes pour permettre à des électeurs de voter. Avec un total de 338 circonscriptions, plus de 15 500 lieux de scrutin et plus de 67 000 bureaux de scrutin dans l'ensemble du Canada, EC a mis en place des mesures pour aider les fonctionnaires électoraux à exercer leurs attributions en leur offrant de la formation, des outils et des indications. Si nous avons bien compris, après la 41e élection générale, EC a pris des mesures pour améliorer les processus et les outils, en mettant tout particulièrement l'accent sur la conformité, et mis en place un cadre de contrôle de la qualité pour tester ces changements dans un environnement contrôlé.

Les fonctionnaires électoraux doivent travailler de longues journées pour servir les électeurs, et n'ont droit qu'à des pauses minimales. De plus, les dispositions de la Loi accroissent la complexité des procédures qu'ils sont tenus d'appliquer (p. ex. le nombre de pièces d'identité acceptées, le nombre et la nature des procédures spéciales) tout au long de la journée. Lors de la 42e élection générale, les bureaux de scrutin étaient ouverts huit heures par jour, quatre jours d'affilée, pour le vote par anticipation, et pendant douze heures le jour du scrutin, afin de permettre au maximum de personnes de voter. Le taux de participation a été en hausse à la dernière élection. Le nombre d'électeurs qui ont voté par anticipation est passé de 2,0 millions lors de l'élection précédente à 3,6 millionsnote 1 et, dans l'ensemble, le taux de participation est passé de 13 millions à 17 millionsnote 2.

Les processus administratifs qui doivent être suivis par les fonctionnaires électoraux sont de nature très manuelle actuellement – ceux-ci ne disposent que de sorties papier, de listes de contrôle et de cahiers pour consigner le résultat de leurs interactions avec les électeurs. L'erreur humaine est inévitable, en raison de la nature manuelle des processus appliqués pour servir les électeurs et du fait qu'il faut environ 285 000 fonctionnaires électorauxnote 3 pour appliquer les procédures en question.

1.3 Procédures spéciales appliquées les jours de vote par anticipation et le jour du scrutin

Tout citoyen canadien qui a atteint au moins 18 ans le jour de l'élection peut voter dans la circonscription dans laquelle il demeure. Parmi l'éventail de procédures en vertu de la LEC pour protéger l'intégrité du processus électoral, l'une d'elles oblige l'électeur à prouver son habilité à voter (identité et résidence) avant de recevoir un bulletin de vote. Pour la plupart des électeurs – ceux qui sont déjà inscrits à leur adresse actuelle et qui, par conséquent, figurent déjà sur la liste électorale –, les procédures le jour de l'élection se résument à la simple et rapide vérification d'une ou de quelques pièces d'identité acceptables pour confirmer l'identité et l'adresse de résidence. D'après les résultats de nos tests, environ 90 % des électeurs ont exercé leur droit de vote de cette manière. En ce qui concerne les 10 % restants, des procédures administratives spéciales (voir le tableau présenté à la section 4.1 pour la liste complète des procédures assujetties à la vérification) ont dû être appliquées avant la délivrance d'un bulletin de vote. Les procédures spéciales couramment appliquées sont décrites ci-après.

Certificat d'inscription

Un certificat d'inscription est produit lorsqu'un électeur n'a pas été inscrit antérieurement sur la liste électorale. C'est généralement le cas lorsqu'une personne a obtenu le droit de voter dans une autre circonscription ou section de vote depuis la dernière élection après y avoir déménagé. Ce certificat permet à la personne de voter dans la section de vote appropriée et oblige l'électeur à signer une déclaration écrite confirmant qu'il a qualité d'électeur et qu'il n'a pas déjà demandé de bulletin de vote pour l'élection en cours.

Certificat de correction

Un certificat de correction sert à deux fins. Si les renseignements figurant sur la liste électorale comportent des erreurs mineures dans le nom ou l'adresse indiqués sur les pièces d'identité officielles produites par l'électeur, ce certificat est utilisé pour consigner la correction afin que la liste électorale puisse être mise à jour en vue de la prochaine élection. Dans ce cas, l'électeur doit prêter un serment verbal avant qu'un bulletin de vote lui soit remis. Un certificat de correction est également utilisé lorsque le nom d'un électeur a déjà été biffé de la liste électorale. Dans ce cas, le certificat de correction sert à consigner que l'électeur n'aurait pas dû être biffé de la liste électorale. Comme dans le cas du certificat d'inscription, l'électeur est tenu de prêter un serment écrit confirmant qu'il n'a pas déjà demandé un bulletin de vote pour l'élection en cours.

Certificat de déclaration de résidence sous serment

Dans les cas où un électeur ne dispose pas d'une preuve de résidence valable, une personne qui réside dans la même section de vote que lui peut attester de son adresse de résidence. L'électeur et le répondant doivent tous deux signer un serment écrit, et un avertissement verbal doit être lu aux deux parties pour leur indiquer les conséquences d'une déclaration fausse ou trompeuse. Le répondant peut attester de l'adresse d'une seule personne et ne doit pas avoir lui-même fait l'objet d'une attestation pour l'élection en cours.

1.4 Rôles et responsabilités des fonctionnaires électoraux

Lorsqu'un électeur est sur la liste électorale et qu'il produit des pièces d'identité appropriées, le scrutateur et le greffier du scrutin se trouvant au bureau de scrutin ont, ensemble, la responsabilité d'obtenir et d'examiner les pièces d'identité de l'électeur et d'établir qu'il a qualité d'électeur selon la marche à suivre prescrite (par la LEC) avant de lui remettre un bulletin de vote et consigner qu'il a voté.

Les fonctionnaires électoraux doivent appliquer des procédures spéciales à l'égard de tous les électeurs pour lesquels une attestation d'adresse est requise, qui ne sont pas inscrits sur la liste électorale, dont le nom a été biffé par erreur sur la liste électorale ou pour lesquels il faut apporter des corrections mineures aux renseignements fournis sur la liste électorale. Dans certaines circonstances, il peut être nécessaire d'appliquer des procédures spéciales comme remplir une attestation appropriée, faire prêter un serment verbal ou écrit à l'électeur ou obtenir une déclaration de celui-ci, ou lire un avertissement verbal ou faire prêter serment à un électeur et à son répondant.

Une fois que le scrutateur s'est assuré que la personne a qualité d'électeur, il lui remet un bulletin de vote. Le DGE prescrit certaines fonctions qui doivent être exécutées, y compris en ce qui concerne la tenue de documents, lorsqu'un électeur est servi au bureau d'inscription et au bureau de scrutin.

Scrutateur

Il incombe au scrutateur d'ouvrir son bureau de scrutin, d'autoriser et de signer les certificats préparés, de vérifier les pièces d'identité acceptables, de faire prêter serment et de lire les avertissements aux électeurs, de délivrer des bulletins de vote, de compter les bulletins de vote et de retourner le matériel au bureau du directeur du scrutin.

Greffier du scrutin

Le greffier du scrutin appuie le scrutateur et sa responsabilité première consiste à documenter le processus de vote, ce qui comprend biffer le nom de l'électeur de la liste électorale, aider à remplir les certificats en l'absence d'agent d'inscription, indiquer que l'électeur a voté, remplir le relevé des électeurs qui ont voté (carte de bingo) et consigner les procédures applicables dans le cahier du scrutin, selon le cas.

Agent d'inscription

Un électeur qui n'est pas sur la liste électorale est tenu de s'inscrire auprès de l'agent d'inscription (ou du greffier du scrutin en l'absence d'agent d'inscription affecté au lieu de scrutin). Si l'électeur n'est pas sur la liste électorale, l'agent d'inscription doit vérifier l'indicateur des sections de vote pour déterminer si l'électeur se trouve au lieu de scrutin approprié et préparer un certificat d'inscription, de correction ou de déclaration de résidence sous serment.

Superviseur de centre de scrutin

Bien que la fonction de superviseur de centre de scrutin n'entre pas dans l'étendue de la vérification aux termes des articles pertinents de la Loi, le superviseur de centre de scrutin joue un rôle clé aussi bien les jours de vote par anticipation que le jour du scrutin. Il doit faire prêter serment aux représentants des candidats, communiquer avec le directeur du scrutin, s'assurer de l'accessibilité des lieux, surveiller les activités sur le lieu de scrutin, diagnostiquer les problèmes et appuyer les fonctionnaires électoraux lorsqu'ils servent les électeurs. Il est également attendu que le superviseur de centre de scrutin applique certaines procédures d'assurance de la qualité pour s'assurer de l'exhaustivité et de l'exactitude de la documentation produite par les fonctionnaires électoraux.


Note 1 Renseignement fourni par Élections Canada.

Note 2 Idem.

Note 3 Idem.