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Un code de conduite ou d'éthique pour les partis politiques : Un outil qui permettrait de renforcer la démocratie électorale au Canada?

1. INTRODUCTION

Les partis politiques sont des institutions primordiales pour la démocratie électorale au Canada. Les partis, leurs chefs, leurs représentants élus, leurs candidats, leurs associations de circonscription, leurs employés et leurs bénévoles contribuent de façon importante au dynamisme et à l'intégrité de la démocratie canadienne, non seulement dans le domaine électoral, mais aussi dans le cadre des processus parlementaire et politique en général.

À une certaine époque, les partis politiques étaient considérés surtout comme des associations privées de gens aux vues similaires, qui poursuivaient des objectifs politiques précis. Au cours des 50 ou 60 premières années d'existence du Canada, on tenait pour acquis que les partis politiques établiraient leurs propres règles de conduite et que, s'ils enfreignaient des règles d'éthique, le processus électoral et politique en général remédierait au problème.

Progressivement au XXe siècle, on a commencé à considérer les partis politiques comme des institutions d'intérêt public pour la démocratie. Les partis politiques étant alors assimilés à des institutions publiques, on a graduellement mis en place des lois, des règlements, des lignes directrices et des mécanismes de rapport et d'application de la loi visant à promouvoir et à faire respecter les normes changeantes de conduite responsable sur les plans juridique et éthique. Comme on n'a pas cessé pour autant de considérer les partis comme des organisations privées, les mécanismes destinés à restreindre et à encadrer certaines de leurs activités, particulièrement celles de campagne, étaient conçus pour ne pas avoir d'incidence indue sur leurs structures internes, leurs processus décisionnels et leurs activités courantes, plus particulièrement en période non électorale. En résumé, les politiques publiques modernes visent à respecter la liberté et l'autonomie des partis en tant qu'associations privées, tout en reconnaissant, en appuyant et en encadrant dans une certaine mesure leurs divers rôles au service du processus démocratique.

Compte tenu de ce qui précède, on a fait appel à un éventail de mécanismes juridiques et quasi juridiques et de mécanismes de rapport, de suivi et de conformité en vue d'établir des cadres de politiques publiques sains pour régir les élections et le processus politique en général. Ces mesures de réglementation reflètent et renforcent des valeurs, des attentes en matière d'éthique et des principes importants, qui constituent les fondements de la démocratie canadienne.

En général, la plupart des intervenants des partis politiques sont disposés à respecter les règles juridiques et les normes d'éthique applicables. En même temps, la rivalité partisane et les bénéfices d'une victoire politique poussent les partis et leurs partisans à contourner et à enfreindre les règles ou à s'engager dans des activités préoccupantes d'un point de vue éthique pour gagner des avantages politiques.

Le présent document de travail vise à cerner les avantages et les inconvénients d'établir un code de conduite ou d'éthique pour les partis politiques en tant qu'organisations et leurs divers intervenants. Un tel code s'ajouterait aux règles, aux lignes directrices et aux mesures de soutien à l'intention des partis.

Les avantages des codes de conduite et d'éthique sont reconnus depuis longtemps dans des professions comme la médecine, le droit et la comptabilité. De plus en plus de codes sont adoptés dans le milieu des affaires et dans certaines branches du gouvernement, comme la fonction publique.

Dans le milieu politique, des législateurs de partout au Canada et de nombreux autres pays ont été assujettis à divers codes de conduite, qui portent notamment sur les conflits d'intérêts. En effet, certains partis politiques du Canada et d'autres pays ont, de leur propre initiative, adopté des codes de conduite pour leurs chefs, leurs représentants élus, leurs associations de circonscription, leurs candidats, leurs employés et leurs bénévoles. Au Canada, il n'y a qu'au Manitoba où les partis politiques se sont dotés, avec l'aide d'Élections Manitoba, de leur propre code de conduite consensuel commun.

Quant à savoir s'il convient d'établir un code de conduite et d'éthique pour encadrer les activités de campagne des partis politiques fédéraux, cette question sera débattue dans le présent document. Un tel code pourrait certes avoir des avantages, mais il pourrait également entraîner des conséquences et des coûts imprévus et non voulus.

La question de savoir s'il convient d'établir un code pour les partis politiques fédéraux peut être débattue dans l'absolu. Au final, le caractère acceptable et l'efficacité potentielle d'un tel code seront toutefois déterminés en fonction des réponses à une série de questions sur son adoption, son contenu, sa mise en œuvre et son application. Au lieu de présenter un modèle de code, le présent document expose certaines questions (il en manque probablement) liées au contenu et à la mise en œuvre d'un code, ainsi que des options à prendre en considération.

Le document se divise comme suit. La section 2 décrit le contexte social et politique dans lequel s'inscrit le débat sur l'établissement d'un code. Il est possible de s'inspirer des codes adoptés dans d'autres systèmes politiques, mais il faudra veiller à en tirer des leçons avec circonspection concernant ce qui est acceptable et ce qui convient le mieux pour le Canada, au niveau fédéral. Il est primordial de comprendre le contexte national, social et politique pour déterminer la nécessité d'un code, son mode d'élaboration, ses dispositions et la meilleure façon de les mettre en application.

Il est particulièrement important de tenir compte du contexte politique au moment d'évaluer s'il est possible de rallier des appuis suffisants pour faire adopter et mettre en œuvre un code. L'appui de tous les partis lui donnerait de la crédibilité. Quant à savoir si le code aura une influence réelle en politique électorale au niveau fédéral, cela dépendra grandement de sa légitimité, de son équité et de son utilité aux yeux des partis politiques. L'adhésion et l'engagement des partis, plus particulièrement de leurs chefs, détermineront en partie si le code ne sera qu'un bout de papier.

On utilise de plus en plus de codes dans d'autres sphères de la société, et il semblerait qu'ils influencent effectivement les attitudes et les comportements. Toutefois, ce ne sera pas forcément le cas en politique. La section 3 porte sur les questions philosophiques entourant l'opportunité d'un code de conduite et d'éthique pour régir des partis politiques organisés et des activités de campagne menées pour gagner des charges publiques. Les avantages, les inconvénients et les coûts sont présentés de façon abstraite, compte tenu du fait que l'incidence réelle d'un code dépendra de la façon dont il est formulé et adopté, de ses dispositions et des procédures établies pour les mettre en pratique.

Il est aussi important que la population comprenne la fin et les moyens du code et soit convaincue de leur efficacité pour assurer le succès du code, car un public vigilant peut faire pression sur les partis politiques pour qu'ils respectent les normes de conduite responsable attendues de la classe politique.

Les sections 4 à 8 portent sur l'élaboration, le contenu et la mise en application d'un code éventuel. Ce sont des détails de ce genre qui mettent en évidence les principes fondamentaux de la démocratie, parmi lesquels figurent des élections libres et équitables, des normes de conduite juridiques et éthiques appropriées en politique, un sens des responsabilités subjectif de la part de toute la classe politique, et des moyens de tenir les partis politiques et les partisans qui enfreignent la loi et les règles d'éthique responsables de leurs actions ou de leurs inactions. Rappelons que ces sections ne contiennent que des options, et non des prescriptions détaillées.

La section 9 propose des conclusions, sous forme de brèves observations générales concernant les conditions à respecter pour bien élaborer et mettre en œuvre tout code éventuel.