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Une évaluation comparative d'organismes électoraux centraux

Évaluation comparative des organismes de gestion électorale

La présente section dresse des points de vue comparatifs tirés des analyses des OGE dans les six pays présentées plus loin dans le rapport, ainsi que des leçons. L'évaluation comparative repose sur le principe que les modalités de gestion électorale doivent contribuer à la tenue d'élections justes et équitables, qui sont surveillées par une entité indépendante jouissant de l'intégrité, de la crédibilité et de la légitimité accordées par la population et les partis politiques qui participent au processus électoral. Un certain nombre de critères ont été décrits plus haut dans le présent rapport et ont servi à l'analyse des six pays.

Parmi les valeurs énoncées, la condition d'indépendance à l'égard de l'exécutif politique, et de la législature dans une moindre mesure, est devenue une norme internationale largement acceptée pour la création et le fonctionnement des OGE, et cette caractéristique a reçu une attention particulière dans les études de cas. Les avantages et les inconvénients relatifs d'un organisme électoral dirigé par une seule personne en comparaison avec des commissions composées de plusieurs membres ont constitué un autre point d'intérêt de l'analyse.

Avant de passer à nos constatations, il importe de faire trois mises en garde. Tout d'abord, il n'existe pas de modèle parfait d'OGE, en particulier un modèle auquel adhéreraient tous les observateurs. Les professionnels en matière d'élections et les commentateurs des universités privilégient un modèle qui se limite à une entente sur les valeurs et les principes généraux qui devraient servir à la création d'un OGE. Cela est toutefois bien loin d'une entente sur la façon dont les valeurs et les principes fondamentaux peuvent être le mieux traduits en pratique.

Deuxièmement, les dispositions organisationnelles et procédurales pour la gestion du processus électoral ne peuvent jamais être basées uniquement sur les principes reconnus de conception organisationnelle. Ces structures et ces processus reflètent plutôt des facteurs comme la taille et la diversité d'un pays, son histoire et ses traditions politiques, les exigences existantes en matière de constitution, les liens formels et informels avec différentes parties du gouvernement, la nature du système de partis et la dynamique de la compétition partisane, ainsi que le genre de défis qui ont été soulevés relativement aux élections. Comme les études des pays l'ont révélé, les OGE sont graduellement devenus plus indépendants à mesure que chacune des démocraties évoluait.

Troisièmement, nous avons principalement mis l'accent sur la conception d'OGE nationaux, qui sont au centre d'un processus de gouvernance à trois niveaux pour la planification et la tenue d'élections.

Le niveau élevé de la structure de gouvernance comprend l'adoption de la loi principale, qui réglemente le processus électoral de façon générale, par l'établissement, entre autres, d'un organisme de surveillance. À ce niveau, les gouvernements et les législatures sont responsables de la prise de décision et les lois électorales devraient idéalement être claires, uniformes et à jour. Cependant, nos études de cas ont révélé que le cadre juridique pour les élections comporte de nombreuses lois, qui nécessitent souvent d'être modernisées et modifiées. L'environnement législatif présente des défis pour les OGE chargés de transposer les dispositions juridiques en des politiques de réglementation et des pratiques administratives.

Le niveau de gouvernance le plus bas constitue la tenue des élections « sur le terrain », pour ainsi dire. Le contrôle de la planification et de l'exécution des élections peut relever d'un OGE, ou être délégué à d'autres ordres de gouvernement ou donné à forfait, en tout ou en partie, à des entrepreneurs du secteur privé. Le modèle de dévolution ou de décentralisation peut découler de la Constitution, comme aux États-Unis et au Royaume-Uni, ou il peut être le fruit d'une décision administrative prise par l'OGE, comme en Australie.

Pour qu'une administration électorale soit décentralisée, il faut qu'un OGE élabore des règlements, des politiques, des procédures, une orientation, des appuis, des normes et des exigences en matière de reddition de comptes pour veiller à ce que les institutions locales se conforment aux règles juridiques et aux principes fondamentaux de la démocratie électorale. Les antécédents et les qualifications des responsables locaux peuvent évidemment jouer un rôle important sur la qualité de l'expérience de votation.

Les OGE se retrouvent habituellement au milieu d'un processus de gouvernance hiérarchique. Dans certains cas, ils doivent tenir compte de multiples objectifs et dispositions des lois électorales, souvent généraux, et leur conférer une signification fonctionnelle plus précise afin d'orienter leur propre fonctionnement administratif (comme c'est le cas en Inde) et les actions des autorités électorales locales également afin de guider les partis politiques et les candidats.

Les trois niveaux d'activités liées à la prise de décision et à l'administration sont interreliés et sont tous importants pour assurer l'intégrité, l'équité et la crédibilité du processus électoral, ainsi que l'accès et la participation à ce dernier. Au pays, la Loi électorale du Canada constitue d'abord un outil réglementaire, et son contenu est excessivement détaillé et normatif. Élections Canada ne jouit pas d'une autorité déléguée pour élaborer des lois ou des règlements. Il y a donc moins de souplesse quand vient le temps d'appliquer la loi et des modifications doivent être apportées à la loi pour tenir compte des changements dans le contexte électoral. De la même façon, les commissions en Australie, en Nouvelle-Zélande et au Royaume-Uni fonctionnent sans autorité générale subordonnée ou secondaire pour faire des lois, et elles doivent affronter des conditions changeantes au sein de leur système électoral. Au Royaume-Uni, le Parlement a confié à la Commission électorale l'autorité de formuler des règlements pour le référendum de 2011, et ce projet pilote, ainsi qu'une révision permanente des lois électorales par la Commission juridique (Law Commission), a laissé entendre à un représentant supérieur de la Commission électorale que le Parlement pourrait approuver, au cours des cinq prochaines années, la délégation d'une autorité généralisée pour mettre au point des lois.

Aux États-Unis, la situation est tout à fait différente de celle des pays où on trouve un cabinet et un parlement. Ainsi, la Commission électorale fédérale (Federal Election Commission – FEC) régit seulement les questions liées au financement des campagnes, mais possède une autorité juridique pour élaborer des règlements. Ces derniers doivent recevoir l'approbation du Congrès et sont souvent remis en question par les tribunaux : ainsi, la capacité subordonnée de développer des lois est assujettie à des limites importantes. Les six commissaires qui font partie de la FEC bipartisane doivent approuver des règlements, des opinions consultatives, des sujets qui doivent faire l'objet d'enquêtes et des mesures qui doivent être prises pour que la Commission soit conforme à la loi électorale. Cependant, tel qu'on le décrit dans l'étude de cas sur les États-Unis, les désaccords partisans au sein de la FEC ont souvent nui au processus décisionnel.

Le fait que les États-Unis aient fondamentalement décidé de compter sur des personnes ayant pris parti sur le plan politique pour siéger à une commission qui décide de l'interprétation et de l'application de la loi électorale pourrait sembler inhabituel, sinon inapproprié, pour bon nombre d'observateurs dans les cinq autres pays. Même dans les quatre autres pays où existe une entité ayant le modèle d'une commission, des dispositions sont prévues pour assurer une certaine distance entre les processus politique et partisan liés à l'organisation des campagnes et à la gouvernance. Des détails à ce sujet figurent dans les études de cas qui suivent.

Les OGE sont coincés au milieu d'une deuxième façon, c'est-à-dire que leurs activités se situent souvent à la frontière nébuleuse entre les éléments politiques et l'administration. À l'instar d'autres domaines relatifs aux politiques publiques, les règlements et les activités des OGE créent des possibilités et des contraintes pour les partis politiques et les politiciens, en plus de conférer à ces derniers des avantages et de représenter des coûts. Toutefois, quand ils travaillent au gouvernement et au sein de la législature, ces mêmes organisations et acteurs partisans sont en mesure de décider de la structure d'un OGE, des « règles du jeu » nécessaires et des « outils » servant à remplir son mandat juridique. Par exemple, des politiciens partisans analysent les activités d'un OGE et fournissent des avis privés formels et informels à son dirigeant. Les comités parlementaires qui revoient les rapports sur l'administration des élections récentes ou des rapports sur les exigences en matière de dépenses formulent souvent des critiques publiques et des avis. Et les politiciens élus fournissent aux organismes électoraux des canaux privés potentiels de représentation, ce qui entraîne souvent des désaccords à propos de la collecte de fonds et des dépenses pour les campagnes. Les politiciens partisans, en utilisant les lois nationales sur les élections et les pressions informelles, déterminent les paramètres pour le travail des OGE et jugent également leur rendement.

Dans le processus de gouvernance, les politiciens jouent deux rôles : ils décident à la fois des politiques électorales et constituent les premières cibles de ces politiques. Cette dualité crée un terreau propice aux conflits d'intérêts parce que les politiciens et les partis politiques peuvent rédiger des lois qui ne les contraignent pas outre mesure et qui peuvent même engendrer des avantages politiques en leur faveur. Si le calcul politique intéressé domine la création de lois et d'autres directives à l'intention des OGE, les valeurs et les principes fondamentaux de la démocratie électorale comme l'indépendance, l'impartialité et les règles du jeu équitables seront compromis. La relation entre les fonctionnaires électoraux et les politiciens doit être mutuellement respectueuse, sans devenir trop « intime ».

Il est impossible et inapproprié d'éliminer, par l'entremise du processus politique, toutes questions de gouvernance et d'administration électorales du domaine du jugement politique et de la reddition de comptes démocratique. Au moment de créer ou de modifier un OGE, il importe d'atteindre un juste équilibre entre l'indépendance et le professionnalisme d'un côté, et la souplesse et la responsabilité de l'autre.

Facteurs qui façonnent le processus de gouvernance

L'analyse des six pays a révélé quatre facteurs clés qui ont façonné le processus de gouvernance dans le domaine de la gestion électorale. La première dimension inclut la répartition de l'autorité, de l'initiative et du pouvoir au sein du système politique en général, et la structure de gouvernance électorale en particulier. L'autorité peut être divisée de deux façons : sur le plan horizontal au niveau national, et sur le plan vertical au niveau national, régional (dans certains pays) et local. Les différences constitutionnelles entre les systèmes politiques comprenant un cabinet et des parlementaires, et un président et un congrès, et entre un gouvernement fédéral et unitaire sont apparues importantes dans le cadre de la conception de modalités électorales.

La deuxième dimension clé comprend les procédures et les fondements de la nomination des fonctionnaires électoraux à tous les niveaux, mais particulièrement au niveau national, ainsi que les conditions qui régissent ces nominations. Le type d'organisation qui mène et contrôle les diverses activités d'un OGE – que ce soit un organisme dirigé par une personne, une commission comprenant plusieurs membres ou un quelconque modèle hybride – s'est avéré une question importante.

Le troisième élément du cadre de gouvernance comprend l'étendue des responsabilités d'un OGE et la question à savoir si l'autorité et les ressources sont proportionnelles à ces responsabilités. Un OGE peut se voir attribuer le contrôle d'une vaste gamme de fonctions électorales, et certaines de ces fonctions peuvent être confiées à d'autres organismes. Différentes décisions relatives aux allocations regroupées ou dispersées des fonctions entraînent différents défis liés à la coordination, à l'uniformité, à l'efficience et à l'efficacité, ainsi qu'à la responsabilité par rapport aux résultats.

Le quatrième élément du processus de gouvernance comprend l'équilibre entre l'indépendance et la responsabilité entre un OGE et le gouvernement ainsi que la législature. La rhétorique officielle peut décrire un OGE comme un organisme indépendant, mais l'équilibre qui existe dans la relation de travail reflètera en partie les processus régissant l'adoption et la modification des mandats de l'OGE, la manière dont ses dirigeants sont nommés et leurs antécédents, les processus déterminant son budget et la dotation, les exigences liées à la reddition de comptes et à l'examen approfondi auxquels l'OGE est assujetti, et les conséquences d'un bon ou d'un mauvais rendement pour lui et ses dirigeants. Ces caractéristiques sont principalement jugées par l'exécutif politique et, dans une moindre mesure, par les législateurs, particulièrement ceux qui font partie de comités qui surveillent le travail de l'OGE.

Les relations de responsabilité comptent à la fois un aspect formel et informel. Les OGE doivent connaître les préoccupations d'un éventail d'intervenants de l'extérieur du gouvernement et en tenir compte. Chacun de ces vastes domaines de gouvernance est abordé dans les sous sections qui suivent, et est illustré par des exemples tirés des études de cas utilisées pour soutenir les conclusions.

Tout commence, mais ne se termine pas, avec la Constitution

Les études de cas montrent qu'il y a un lien entre la répartition de l'autorité et du pouvoir au sein des systèmes politiques nationaux et le modèle privilégié pour un OGE. Ce lien peut être abordé selon deux caractéristiques constitutionnelles : le système politique parlementaire avec un cabinet par rapport au système présidentiel avec un congrès, et l'ordre constitutionnel fédéral par rapport à l'ordre constitutionnel unitaire.

Système politique parlementaire avec un cabinet ou présidentiel avec un congrès

Les systèmes parlementaires avec un cabinet sont caractérisés par une fusion de l'autorité législative et exécutive, et l'initiative est fortement centralisée avec le premier ministre et le Cabinet.

Conformément à cette centralisation constitutionnelle de l'autorité, les systèmes parlementaires avec un cabinet ont par le passé préféré confier à un ministère du gouvernement la surveillance de toutes les fonctions liées à la gestion électorale. Cette situation découlait en partie du fait que les principes de responsabilités collectives et individuelles exigeaient que les ministres de l'État rendent compte au Parlement de toutes les mesures prises au sein du gouvernement.

Une approche consolidée s'explique aussi par le fait qu'au cours du XXe siècle, la participation politique dans les fonctions électorales était plus largement acceptée. Toutefois, la population de différents pays a insisté peu à peu pour que certains domaines du processus électoral soient à l'abri de toute partisanerie afin d'assurer le bon fonctionnement de la démocratie. Les événements qui ont mené à ces demandes ont souvent été précipités par des scandales.

Finalement, dans les décennies antérieures, les élections représentaient des événements beaucoup plus simples si on les compare à ce qu'elles sont devenues à la fin du siècle. Le processus électoral s'est professionnalisé avec le temps : il est basé sur des technologies et des pratiques politiques en constante évolution, et il nécessite des sommes d'argent considérables. Le nombre de lois électorales et leur contenu spécialisé a augmenté en réaction à ces tendances, particulièrement dans le domaine de la réglementation du financement des campagnes. Bref, la gestion électorale est devenue un processus plus technique et plus compliqué, qui exige une connaissance et des compétences plus approfondies qu'on ne retrouve pas normalement dans un ministère ordinaire.

Le Canada a été le premier système parlementaire avec un cabinet à mettre sur pied un OGE indépendant. La création de cet organisme s'est faite en 1920 avec la nomination d'un directeur général des élections qui agit à titre d'agent du Parlement ne relevant pas d'un ministre et placé à l'extérieur du cadre ministériel gouvernemental. Les trois autres systèmes du style Westminster ont été plus lents à abandonner le modèle gouvernemental en faveur d'un organisme plus indépendant. De 1902 à 1984, l'Australie a procédé à ses élections par l'entremise d'une section distincte du gouvernement; elle a par la suite transféré la responsabilité à une commission indépendante. La Nouvelle-Zélande comptait sur un directeur général des élections, qui était responsable des élections et des candidats, mais le poste relevait du ministère de la Justice. Des organismes séparés chargés de la réglementation des partis, de la sensibilisation des électeurs et de l'inscription de ces derniers existaient déjà. En 2010, ces fonctions ont été fusionnées et confiées à une commission indépendante. Au Royaume-Uni, la responsabilité des élections relevait du ministère de l'Intérieur (Home Office) jusqu'en 2000, année au cours de laquelle une commission indépendante a été créée.

En résumé, à l'extérieur du Canada, l'attribution de la responsabilité à un OGE indépendant par les systèmes parlementaires dotés d'un cabinet est relativement récente. Tel que discuté plus bas, les mécanismes visant à protéger les OGE des pressions politiques indues sont quelque peu différents dans chaque pays, et la demande d'une reddition de comptes démocratique ultime par l'entremise du processus politique a placé certaines limites quant à la liberté et l'autonomie des OGE. L'exposition à des pressions politiques varie selon les OGE et, au fil du temps, les différents organismes se sont éloignés de la controverse politique.

Aux États-Unis, la gouvernance du processus électoral est fondamentalement différente de celle du modèle parlementaire avec un cabinet. Les États-Unis comptent sur un système politique national basé sur la séparation des pouvoirs ainsi que sur les freins et contrepoids parmi les secteurs exécutif, législatif et judiciaire. Ces dispositions visent à prévenir les abus de pouvoir possibles et à rendre extrêmement difficile le fait d'adopter toute mesure gouvernementale qui pourrait être perçue comme menaçante pour la liberté personnelle.

En raison de l'autorité dispersée et du gouvernement divisé, les États-Unis ont une approche fragmentée quant aux rôles en matière de législation, de réglementation, d'orientation et d'application dans les processus visant à élire le président et le vice-président, ainsi que les deux Chambres du Congrès. Le Congrès américain – soit la Chambre des représentants et, en particulier, le Sénat – est beaucoup plus puissant que les parlements au sein des systèmes parlementaires dotés d'un cabinet. Comme il a été indiqué dans l'étude de cas sur les États-Unis, le Congrès a été extrêmement conscient de ses prérogatives constitutionnelles et déterminé à les défendre dans la conception et le fonctionnement des OGE.

Il existe une solide tendance aux États-Unis à codifier les règles gouvernant le processus politique, ce qui s'est traduit par une participation considérable des tribunaux à résoudre les conflits sur ce qui constitue une mesure appropriée prise par d'autres secteurs du gouvernement, au point de vue constitutionnel. Comparativement aux autres pays étudiés dans le présent rapport, toute la chaîne menant à la Cour suprême a joué un rôle d'influence plus important pour la détermination de l'équilibre entre la liberté et la réglementation de nombreuses questions électorales. En général, le contexte constitutionnel et juridique entourant les élections aux États-Unis est plus compliqué, susceptible d'entraîner des conflits et intense que celui des systèmes parlementaires dotés d'un cabinet.

Aux États-Unis, on retrouve deux organismes électoraux nationaux – la FEC (mentionnée plus haut), et la Commission d'assistance électorale (Election Assistance Commission – EAC) – qui font régulièrement l'objet de controverses. Créée en 1974 en réaction au scandale du Watergate, la FEC réglemente seulement les questions liées au financement des campagnes. L'EAC a été mise sur pied en 2002 pour administrer les fonds et fournir d'autres appuis aux gouvernements étatiques et locaux dans le but d'améliorer la participation des électeurs et la qualité des élections.

Les deux commissions se fondent sur une base bipartisane, les personnes nommées s'étant déjà engagées au sein de l'un des deux principaux partis politiques. Ce modèle repose sur l'idée que la nomination aux commissions de partisans en nombre égal permettra d'accroître la surveillance des uns et des autres et de supprimer le biais lors de la prise de décision. Cette approche diffère fondamentalement de celle que favorisent les systèmes parlementaires dotés d'un cabinet, où un professionnel impartial est placé à la tête d'une commission ou d'un organisme indépendant créé à partir d'éminents citoyens reconnus pour être au-delà de toute partisanerie.

Fédéralisme par rapport aux formes unitaires de gouvernement

La deuxième distinction constitutionnelle parmi les six pays est le fédéralisme par rapport aux formes unitaires de gouvernement. L'Australie, le Canada, l'Inde et les États-Unis constituent des systèmes fédéraux qui couvrent de vastes territoires et englobent d'importantes différences sur les plans économique, social et politique. (On a déjà pensé que le Royaume-Uni était unitaire, mais avec la dévolution en cours, entamée en 1998, aux exécutifs et aux législatures de l'Irlande du Nord, de l'Écosse et du Pays de Galles, le pays est décrit plus exactement comme un système quasi fédéral.) La coordination de politiques et de normes nationales en matière d'élections, en tenant compte des différences régionales et des préférences locales, a représenté un défi dans tous les quatre systèmes fédéraux, et l'est de plus en plus au Royaume-Uni. La Nouvelle-Zélande est une société relativement petite et homogène avec un système politique unitaire, et ces conditions font en sorte que la gouvernance électorale est moins ambigüe.

L'impact du fédéralisme sur le processus électoral américain a été énorme et controversé. La Constitution garantit l'autorité première des élections nationales aux gouvernements des États, qui en retour ont délégué cette responsabilité aux gouvernements de comté (county) et locaux. Le Congrès détient le pouvoir d'annuler des règles électorales et des pratiques administratives locales ou venant des États, mais les membres fondateurs de la Constitution avaient envisagé l'utilisation de ce pouvoir dans des « circonstances extraordinaires » seulement (Samples, 2001). Il y a eu peu de mesures législatives à l'échelle nationale pour restreindre la liberté des gouvernements des États et des gouvernements locaux de mener des élections nationales, qui ont souvent été tenues en même temps que des élections locales. Même quand des problèmes sérieux se présentaient (comme le résultat controversé de l'élection présidentielle en Floride en 2000), les appels pour obtenir des normes nationales ont été rejetés avec l'argument que « la nationalisation des élections au moyen de mandats fédéraux représenterait une erreur constitutionnelle et stratégique » [TRADUCTION] (Samples, 2001 : 1). Au Congrès, la protection des droits des États a été un thème perpétuel tellement important dans les domaines stratégiques qu'il semble extrêmement improbable que la gestion électorale soit centralisée et confiée à un organisme national.

Qu'ils mènent des activités dans le cadre d'un État fédéral ou unitaire, dans un petit ou un grand pays (au sens géographique), les OGE doivent dépendre de directeurs du scrutin locaux pour administrer les modes de scrutin réels pour les élections et les référendums. Comme les études de cas l'indiquent, la façon dont ces dirigeants sont choisis et les personnes à qui ils doivent rendre compte affectent la qualité de ces processus. Par exemple, aux États-Unis, les dirigeants des gouvernements locaux provenant d'environ 8 000 juridictions différentes, dont plusieurs occupent des postes élus, organisent et tiennent des élections nationales avec un minimum de supervision de la part des gouvernements étatiques. La diversité des processus de sélection dans ces collectivités a entraîné divers problèmes. Au Royaume-Uni, il existe une longue tradition voulant que les autorités des gouvernements locaux soient chargées des aspects opérationnels du scrutin. Même après qu'une commission électorale nationale eut été créée en 2000, l'approche décentralisée envers l'administration électorale a été retenue. Les directeurs du scrutin de ce pays continuent de relever des gouvernements locaux.

À l'inverse, les directeurs du scrutin au Canada sont nommés par Élections Canada, dont ils relèvent. (L'Australie et la Nouvelle-Zélande suivent également ce modèle.) Cette relation donne à Élections Canada la possibilité de déterminer les qualifications et les exigences en matière de formation pour les directeurs du scrutin, et leurs connaissances et leur professionnalisme peuvent être avantageux. Le fonctionnement au sein du cadre administratif d'un OGE peut réduire la possibilité d'erreurs, mais il n'est pas garanti qu'elles soient complètement éliminées.

Étendue des responsabilités

Le mandat juridique et les pouvoirs conférés à l'OGE de chaque pays ne sont pas les mêmes partout. Les différences les plus radicales sont observées aux États-Unis où les impacts du gouvernement divisé à l'échelle nationale, le fédéralisme et les actions intéressées prises par les politiciens ont donné lieu à deux commissions avec des mandats étroits et des pouvoirs limités.

Malgré son nom, la FEC n'est pas chargée de tous les sujets touchant les élections nationales; elle ne s'occupe que des questions liées au financement des campagnes. Même en ce qui a trait à la collecte d'argent et aux façons de le dépenser, la FEC a été décrite par de nombreux critiques (peu de personnes la défendent) comme un chien de garde faible et dysfonctionnel quant au financement des campagnes. Selon les experts, la législation originale qui a mené à la création de cette commission était imparfaite et, au fil des ans, le Congrès l'a menottée davantage en diluant ses pouvoirs et en refusant de lui accorder les ressources nécessaires pour faire appliquer les règlements.

La deuxième commission, l'EAC, ne s'occupe pas directement de réglementation, mais cherche plutôt à améliorer la participation des électeurs et la qualité de l'expérience électorale en fournissant de l'argent et des conseils aux États et aux gouvernements locaux. Même si elle utilise plus de « carottes » que de « bâtons », elle suscite quand même la controverse. Aux yeux des défenseurs d'une réglementation limitée et des droits des États, l'EAC outrepasse le territoire constitutionnel assigné aux États et aux gouvernements locaux. Aux yeux des réformateurs en puissance du processus électoral national, les anomalies comprises dans la loi qui a permis la création de la Commission et les échecs de sa mise en œuvre signifient que peu de choses ont été faites pour régler les problèmes (p. ex., problèmes liés à l'inscription des électeurs, technologie de votation désuète, longues files d'attente) dans ce processus.

Les mandats fragmentés et limités des commissions américaines contrastent énormément avec les mandats plus globaux et regroupés des OGE dans les autres pays. Par exemple, Élections Canada est chargé d'un vaste éventail de fonctions connexes : inscription des électeurs, des partis, des associations de circonscription et des tierces parties qui s'occupent de la publicité en temps d'élection; gestion de l'emplacement des bureaux de scrutin; exécution des lois et des règlements électoraux; éducation des électeurs; surveillance et reddition de comptes quant aux contributions des partis et des candidats et aux dépenses électorales. Les postes de commissaire aux élections fédérales et d'arbitre en matière de radiodiffusion sont séparés, mais les deux personnes sont nommées par le directeur général des élections. Dix commissions de délimitation des circonscriptions électorales, une pour chaque province, sont chargées de la redistribution des sièges à la Chambre des communes après chaque recensement décennal, mais le travail de ces commissions est appuyé par Élections Canada. En bref, le mandat officiel d'Élections Canada embrasse réellement toutes les fonctions électorales, permettant ainsi que les activités soient intégrées et coordonnées au sein du cadre d'un seul organisme.

La Nouvelle-Zélande, qui comptait auparavant sur trois organismes distincts pour gérer différents aspects liés aux élections, a décidé, en 2010, de combiner toutes les fonctions en une commission dirigée par trois personnes. Un document d'information gouvernemental servant à justifier le changement précisait que le fait d'avoir trois organismes séparés entraînait une prise de décision disparate sur les questions électorales, un chevauchement superflu des rôles et un dédoublement des coûts administratifs, en plus de limiter la possibilité de planifier, notamment en ce qui a trait à l'utilisation de la technologie de l'information (TI) pour les élections à venir. Une combinaison des fonctions permettrait « une surveillance et une prise de décision plus uniformes quant à la politique et aux opérations électorales » [TRADUCTION] et fournirait « un niveau élevé de service au public, aux candidats et aux partis politiques ». [TRADUCTION] (Nouvelle-Zélande, 2009b : 4).

L'Australie et l'Inde ont également regroupé toutes les fonctions électorales les plus importantes au sein de commissions dirigées par trois personnes. En 2000, quand le Royaume-Uni a adopté le modèle de commission indépendante, le pays reconnaissait les possibilités d'intégrer et de coordonner les fonctions qui étaient auparavant sous la responsabilité du ministère de l'Intérieur (Home Affairs), mais le ministère devait se fier à plusieurs autres ministères pour appliquer les lois électorales. La Commission électorale du Royaume-Uni est donc d'abord devenue le « siège » organisationnel pour les commissions de délimitation indépendantes, mais après le transfert de pouvoirs, trois de ces institutions sont passées sous la responsabilité des législatures décentralisées.

En résumé, les cas étudiés font ressortir une plus grande tendance vers l'intégration, plutôt que la fragmentation, et ce, pour plusieurs raisons. Les élections sont des activités complexes à gérer, et le regroupement de toutes les fonctions électorales en un cadre administratif et décisionnel au sein d'un seul organisme est vu comme le meilleur moyen d'éviter le double emploi et le chevauchement inutiles, en plus d'améliorer la coordination et de réduire les lacunes ou les échecs possibles au moment de la planification et de la tenue d'élections. La dépendance croissante par rapport à la TI pour assurer les services électoraux signifie que différentes fonctions, notamment l'inscription et les systèmes de votation, peuvent plus facilement être intégrées. Confier des responsabilités à plusieurs organismes risque de nuire à l'efficacité de la prestation des services électoraux; un seul organisme spécialisé, pour sa part, peut être mieux outillé pour fournir des conseils aux gouvernements et aux législatures.

Les opposants au modèle plus inclusif et regroupé estiment que ce modèle accorde trop de pouvoirs à un seul administrateur ou à une seule commission électorale formée d'un petit nombre « d'amateurs éclairés » qui se fient trop aux conseils de professionnels à temps plein dans l'OGE. Comme on confère à ce modèle un mandat ambitieux, le maintien de l'équilibre et les compromis entre les différents intérêts et valeurs énoncés dans les divers règlements électoraux font l'objet de débats confidentiels au sein d'une petite commission ou relèvent du raisonnement d'une seule personne non élue au sommet de l'organisme. Ainsi, le fait d'attribuer certaines fonctions de nature délicate sur le plan politique (comme l'inscription des partis et le redécoupage électoral) à différentes entités pourrait mettre le principal OGE à l'abri de la critique.

Il ne s'agit pas là de préoccupations sans intérêt, mais elles peuvent être traitées par des divisions structurelles au sein d'un organisme, comme l'a fait le Canada avec la création de dix commissions de délimitation des circonscriptions et la nomination d'un commissaire aux élections fédérales chargé de faire appliquer les lois électorales. Même si ce dernier fait partie du cadre administratif d'Élections Canada, il agit de manière indépendante. Il peut accepter des plaintes de quiconque relativement à des infractions aux lois électorales. Bon nombre de dossiers lui sont confiés suivant le travail de reddition de comptes, de surveillance et de vérification fait au sein d'Élections Canada, et c'est à lui que revient le pouvoir de décider de faire enquête, d'intenter des poursuites et de déterminer les sanctions à imposer. Quant à l'inquiétude relative à une trop grande concentration de pouvoirs, ce risque peut être atténué en ayant de solides exigences externes en matière de transparence et de responsabilité.

Nos études de comté suggèrent qu'il existe un lien entre les lois, les structures et les processus réglementaires de gestion électorale et les questions de fond qui sont apparues au fil du temps dans les programmes politiques et gouvernementaux dans chaque pays. Autrement dit, les questions de fond que soulèvent les changements dans notre société, dont les nouvelles technologies et l'évolution de l'opinion publique, ainsi que les modifications aux pratiques des partis politiques, ont souvent entraîné des changements dans les législations, la création de nouveaux OGE ou des modifications à des OGE existants, ainsi que de nouvelles règles et procédures secondaires pour traiter des problèmes réels et perçus dans le processus électoral. En revanche, ces changements aux processus de gouvernance pour les élections affectent le comportement des politiciens, des partis politiques et d'autres acteurs dans le processus électoral, y compris la création d'incitatifs pour chercher des façons d'éviter les contraintes qu'apportent la loi et les règlements.

La présente étude porte principalement sur le processus de gouvernance plutôt que sur les questions de fond liées à la gestion électorale. Pour décrire la relation bilatérale entre les questions de fond et les questions de gouvernance, il faut examiner brièvement comment l'importance accrue de l'argent dans le monde politique a stimulé l'apparition de changements et de défis croissants pour les autorités électorales. Dans les six pays, la question de l'argent dans l'arène politique a probablement été l'enjeu le plus délicat et le plus controversé du dossier de la gouvernance électorale.

La portée et la rigidité des lois et des règlements touchant les questions financières varient selon les pays, et on peut trouver plus de renseignements à ce sujet dans les études de cas. Cependant, parmi ces pays, Élections Canada est doté du régime réglementaire le mieux développé et de l'appareil d'exécution le plus efficace pour reconnaître le bien fondé du financement politique contenu dans sa loi habilitante, la Loi électorale du Canada. La Loi impose des plafonds pour les contributions et les dépenses des partis et des candidats, renferme des dispositions quant à la divulgation, à la reddition de comptes et à la vérification, et permet aux partis et aux candidats qui obtiennent un certain pourcentage de votes d'être remboursés pour une portion de leurs dépenses électorales admissibles. Une division d'Élections Canada est spécialisée dans la vérification des rapports financiers des partis et des candidats ainsi que dans la prestation de conseils et d'appui aux partis pour qu'ils puissent se conformer aux exigences de la loi.

Au Royaume-Uni, le régime réglementaire pour le financement des partis et des candidats repose principalement sur la reddition de comptes et la transparence. Il n'y a pas de plafonds pour les contributions et ceux pour les dépenses sont relativement généreux. Aux États-Unis, où l'argent, en particulier l'argent privé, joue un plus grand rôle que dans n'importe lequel des six autres pays, le seul mandat de la FEC est de réglementer les questions financières; cependant, malgré les lois en vigueur, la Commission est vue comme un chien de garde faible quant à l'aspect financier de la vie politique. Les actions prises par le Congrès et les tribunaux ont eu tendance à nuire à son autorité et ont réussi à créer un organisme dysfonctionnel, sans âme, qui est inefficace dans la divulgation et la réduction des infractions potentielles aux lois qui peuvent sembler bonnes sur papier. En résumé, l'autorité, la capacité et l'engagement d'un OGE d'agir efficacement, de façon impartiale, uniforme et transparente pour les questions financières contribuent grandement à sa réputation générale et à sa crédibilité, ainsi qu'à la confiance qu'il inspire à la population.

Organisme dirigé par une seule personne par rapport à une commission composée de plusieurs membres

Un certain nombre de modèles existent pour la création d'un OGE indépendant, même si, la plupart du temps, cela revient à choisir entre un organisme dirigé par une seule personne ou une commission composée de plusieurs membres. On peut recourir à quelques approches pour déterminer les avantages et les inconvénients des deux modèles. L'une d'elles consiste à dresser la liste théorique des coûts et des avantages, et cet exercice fait partie de l'annexe D. La deuxième approche, celle utilisée dans le présent rapport, se résume à examiner le fonctionnement de chaque modèle. Les quatre pays ayant un modèle parlementaire doté d'un cabinet ont opté pour des autorités électorales indépendantes – que ce soit un organisme dirigé par une seule personne ou une commission composée de plusieurs membres – dont les membres sont nommés selon des critères de mérite et exercent leurs fonctions de manière professionnelle et impartiale. Aux États-Unis, il y a une plus grande insistance sur le fait d'être capable de s'adapter aux préoccupations des politiciens et les membres des deux commissions nationales sont nommés en fonction de leur appartenance politique.

Dans les systèmes parlementaires avec un cabinet, la nomination se fait par l'État en fonction de la recommandation du gouvernement en place. Étant donné que cette méthode de nomination peut créer l'impression d'un parti pris potentiel ou de partisanerie, il existe soit une exigence réglementaire, soit une pratique reconnue qui prévoit des consultations avec d'autres partis du Parlement. Le sérieux de ces consultations peut être débattu : si un gouvernement majoritaire est déterminé à nommer quelqu'un ayant des penchants partisans évidents, il devrait être prêt à payer le prix politique de la critique au sein du Parlement et à l'extérieur de celui-ci.

En Australie, la loi exige que le président de la commission composée de trois membres soit un juge, et qu'un deuxième commissaire soit un administrateur général à temps plein. En Nouvelle-Zélande, il n'y a pas d'exigence légale imposant la nomination d'un juge comme président de la commission composée de trois membres, mais un juge à la retraite a occupé la présidence de la commission depuis sa création en 2010 et a récemment été reconduit dans ses fonctions.

Au Royaume-Uni, le président d'une commission composée de dix membres est nommé suivant des consultations entre les partis parlementaires et après qu'un comité représentant tous les partis présidé par le président de la Chambre des communes ait achevé un processus de recrutement et de sélection. De 2000 à 2009, la composition de la commission était strictement non partisane parce que la loi disqualifiait les personnes qui avaient récemment mené des activités au sein d'un parti politique. Des modifications apportées à la loi en 2009 ont permis l'ajout de quatre autres commissaires, à qui on attribue le rôle explicite d'apporter une connaissance directe du processus politique sans agir de manière partisane.

Avant la nomination du directeur général des élections (DGE) actuel au Canada en 2007, le gouvernement a consulté les partis de l'opposition, la personne nommée a comparu devant un comité parlementaire, puis une résolution appuyant une nomination a été adoptée par toute la Chambre.

La durée de la nomination des commissaires ou des dirigeants des organismes peut avoir une influence sur leur indépendance et leur volonté de « donner l'heure juste ». Si les commissaires ou les DGE manquent de sécurité à long terme, on peut s'inquiéter du fait que leurs actions soient motivées par des calculs en vue du prolongement de leur mandat. L'approche adoptée par les quatre modèles parlementaires dotés d'un cabinet varie. Par exemple, l'Australie et la Nouvelle-Zélande ont recours à des mandats souples pouvant aller jusqu'à sept ou cinq ans respectivement, et un renouvellement est possible dans les deux cas. Au Royaume-Uni, on nomme les commissaires pour des mandats de durées variées et leur nomination peut être prolongée. Au Canada, l'administrateur général est nommé jusqu'à l'âge de 65 ans, ce qui a une incidence sur la durée du mandat. Il en va de même pour les commissaires en Inde.

Selon les experts dans le domaine, qui font largement consensus sur la question, il vaut mieux privilégier la continuité parce qu'elle permet une perspective de planification à long terme. Les dirigeants des OGE doivent être en fonction pendant au moins deux cycles électoraux, ce qui signifie normalement des mandats de huit à dix ans. L'interruption des mandats est radicale et constitue un événement rare causé par des motifs sérieux, comme l'incapacité ou la mauvaise conduite. De telles décisions nécessitent habituellement une résolution des deux Chambres du Parlement – une exigence qui décourage les gouvernements d'agir d'une façon flagrante pour des motifs de partisanerie. Au Canada, la révocation ne peut se faire que pour des motifs valables, par le gouverneur général sur une demande conjointe, suivie d'un vote majoritaire, de la Chambre des communes et du Sénat.

Aux États-Unis, le modèle de commission comprend un élément de partisanerie dans son processus de nomination. Dans le cas de la FEC et de l'EAC, la loi exige que les personnes nommées soient affiliées à l'un des deux partis principaux, avec un nombre égal de personnes nommées issues de chaque parti. Les deux commissions disposent d'un nombre pair de membres et les décisions ne peuvent être prises qu'à la majorité; cela signifie qu'au moins un commissaire doit se joindre à l'autre camp. Même si les lois qui ont créé les deux commissions soulignaient l'importance de l'impartialité et du professionnalisme dans le mécanisme de prise de décision, il est évidemment difficile pour les commissaires de se départir de leur identité partisane quand ils se joignent à une commission.

Les nominations partisanes visaient à éliminer le parti pris en créant une dynamique décisionnelle basée sur la surveillance mutuelle et la recherche d'accommodements. Cependant, aux yeux de plusieurs critiques, on assiste plutôt à des impasses, à de l'inaction, à une préoccupation excessive pour les intérêts des partis et du Congrès et à un triste rendement quand vient le moment de soutenir les lois électorales nationales. Certaines analyses des décisions de la FEC et de l'EAC ont mis en lumière le fait que les impasses ont été créées par un désaccord basé sur des principes plutôt que par la partisanerie. Dans un sens, cela importe peu; quelle qu'en soit la raison, les deux commissions ont été inefficaces dans la réalisation de leur mandat et ont été la cible de nombreuses critiques de la part des politiciens, des médias, des universitaires, des groupes de réflexion et des groupes de défense des droits. Le faible rendement et les critiques constantes ont érodé la crédibilité des commissions et ont miné la confiance des électeurs envers le processus électoral.

Le processus de nomination des commissaires à la FEC et à l'EAC est éminemment politique. En principe, le président est autorisé à nommer les commissaires, mais seulement avec le consentement du Sénat, afin qu'en pratique, il puisse y avoir des négociations prolongées portant sur les nominations potentielles entre le président et les dirigeants des partis au Congrès. La rapidité de procéder à des nominations a été un problème et, même s'il existe une disposition voulant que les membres puissent rester en poste au-delà de la durée de leur mandat, les postes vacants sont des réalités qui rendent plus difficile l'exécution du travail de la commission. Les mandats sont de six ans et on ne peut être nommé à nouveau. Le poste de président est occupé en rotation parmi les membres chaque année, et les commissaires ne peuvent être présidents qu'une seule fois. Le manque de continuité dans la composition et au sein de la direction de la FEC a nui au développement d'une collégialité et de liens de confiance parmi les commissaires.

Les trois systèmes parlementaires dotés d'un cabinet qui ont des commissions ont connu un plus grand succès que les États-Unis dans l'élaboration d'un processus de nomination qui soutient un rendement non partisan, efficient et crédible. L'expérience américaine peut être le pire exemple de ce qui se produit si rien n'est fait pour protéger une commission des pressions politiques de toutes sortes. Au Canada, par ailleurs, la nomination d'un seul professionnel pour diriger un organisme a bien fonctionné depuis plusieurs décennies.

Les dirigeants jouent un rôle majeur quand vient le temps de façonner les cultures internes des OGE, qui sont exposés à des influences constantes venant des processus et des contextes politiques et administratifs plus vastes. La FEC et l'EAC éprouvent beaucoup de difficultés à créer une solide culture empreinte de professionnalisme en raison des antécédents partisans de leurs commissaires et des pressions exercées pour plaire au président, aux dirigeants du Congrès et aux représentants principaux des partis. Dans les quatre systèmes parlementaires étudiés, il y a une distance relativement plus grande entre les OGE et la pression politique directe, ce qui fait qu'il y a plus de possibilités d'intégrer des valeurs professionnelles au sein des cultures organisationnelles.

Cela nous mène à la question fondamentale de l'atteinte d'un équilibre approprié entre l'indépendance et le professionnalisme d'une part, et la responsabilité et la souplesse d'autre part.

Indépendance liée aux finances et à la dotation

Un certain degré d'autonomie dans la détermination du budget et de la dotation au sein d'une commission ou d'un organisme est souvent vu comme un facteur essentiel pour atteindre l'indépendance. Le fait de demander à un OGE de négocier son budget avec l'exécutif politique ou des organismes financiers centraux au sein du gouvernement s'accompagne du risque de sous financement et d'ingérence dans la prise de décision interne. La gestion électorale exige des connaissances et des compétences spécialisées et, par conséquent, il est important de jouir de la liberté de recruter, de nommer et de classifier le personnel pour maintenir à la fois l'indépendance et l'efficacité des autorités électorales. Par ailleurs, les OGE ne sont pas complètement à l'abri des réalités financières du gouvernement.

Les études de cas décrivent les procédures de financement et de dotation : nous ne fournissons ici que quelques observations générales. Dans les systèmes parlementaires dotés d'un cabinet, les principes constitutionnels de responsabilité ministérielle et la dynamique du pouvoir signifient que les OGE dépendent d'abord des décisions gouvernementales. Certaines balises sont néanmoins en place pour éviter toute ingérence politique, notamment le fait d'avoir deux budgets : un constitué de crédits parlementaires pour les dépenses de dotation et de fonctionnement qui est approuvé par le gouvernement et qui a fait l'objet d'un vote par le Parlement, et un autre qui consiste en une autorisation légale de dépenser l'argent nécessaire pour organiser des élections et des référendums.

En Australie, en Inde et en Nouvelle-Zélande, la pratique est de négocier le montant des crédits parlementaires annuels avec le Trésor ou le ministère des Finances. Au Royaume-Uni, la Commission électorale prévoit ses besoins budgétaires avec le Comité du Speaker multipartite devant le gouvernement, après quoi le Parlement donne son approbation. Élections Canada fonctionne avec un budget annuel et un budget conféré par la loi. De 2006 à 2013, un groupe consultatif du président qui comprenait des représentants de tous les partis a revu les demandes d'augmentation des budgets de tous les agents du Parlement, et les ministres du Conseil du Trésor (un comité du Cabinet) ont convenu d'accorder un poids important aux recommandations du comité consultatif. Toutefois, en 2013, le gouvernement a indiqué que le comité ne pourrait plus être utilisé à cette fin.

Une autre source de préoccupation est la tendance des gouvernements à traiter les OGE comme un autre membre de l'appareil gouvernemental en insistant sur le fait qu'ils doivent se conformer à une vaste gamme de règlements concernant, par exemple, la gestion des ressources humaines, la classification et la rémunération, ainsi que la vérification et l'évaluation. Cette tendance peut finir par donner l'apparence d'ingérence (ou en être l'incarnation en réalité) par les organismes centraux qui existent pour servir le premier ministre et le Cabinet. Il est difficile pour des observateurs externes de déterminer l'ampleur des contraintes exercées par les politiques et les règles administratives centrales sur les autorités électorales.

Aux États-Unis, la FEC et l'EAC doivent obtenir un financement annuel par l'entremise du processus d'attribution budgétaire au sein du secteur exécutif. Le Bureau de la gestion et du budget (Office of Management and Budget) doit donc approuver leurs demandes budgétaires. La FEC et l'EAC doivent aussi respecter des politiques administratives appliquées à l'échelle du gouvernement, comme l'obligation de fournir des plans stratégiques et de rendre compte annuellement de mesures de rendement liées à ces plans.

Responsabilité externe envers les législatures et le public

Les relations de responsabilité entre les autorités électorales et les législatures reflètent les différences plus vastes sur les plans constitutionnel et politique. Au Royaume-Uni et dans ses quatre anciennes colonies, les parlements exercent une influence, mais n'ont pas de pouvoir réel. Ils doivent approuver les lois et les budgets; ils organisent les périodes de questions et tiennent des audiences de comités pour que les ministres et les fonctionnaires puissent rendre compte de leur utilisation de l'autorité et des ressources. De plus en plus de renseignements sur le rendement de tous les organismes publics sont mis à la disposition de tous les parlementaires, même si ces derniers semblent peu utiliser cette information afin de rendre compte des résultats. Les parlements peuvent proposer des mesures, mais il incombe aux gouvernements de prendre des décisions à cet égard. L'intérêt des parlementaires envers les questions liées à la machine électorale est sporadique et découle souvent de controverses ou de menaces perçues à leur réélection.

Par opposition, le Congrès américain constitue une force politique puissante avec la capacité de mettre en place, de bloquer et de modifier des lois et des dépenses. Les questions d'argent sont très directement liées à la politique nationale, et c'est la raison pour laquelle la FEC devient naturellement une cible d'intérêt pour le Congrès. Au fil des ans, le Congrès a pris des mesures pour retirer des pouvoirs à la FEC, au point où le chien de garde réglementaire créé pour fonctionner avec un certain pouvoir, selon les critiques les plus sévères, a perdu sa capacité d'aboyer et ne peut plus assurément mordre quand vient le moment de faire exécuter les lois liées au financement des campagnes. Dans le cas de l'EAC, les législateurs républicains ont laissé entendre qu'on devrait mettre un terme à sa fonction d'aider les gouvernements étatiques et locaux ou que cette fonction devrait être fusionnée à celles de la FEC. Pour ce qui est de la direction des deux commissions, il y a annuellement des séances de reddition de comptes devant plusieurs comités du Congrès. À l'instar des parlementaires, les membres du Congrès semblent plus intéressés à alimenter des « feux » politiques sur des controverses électorales plutôt qu'à prévenir leur apparition.

Dans les pays à tradition parlementaire, tous les OGE fonctionnent dans le contexte de lois en matière de liberté d'information ou d'accès à l'information, qui fournissent aux citoyens des recours fondés sur des plaintes, quand ces derniers se voient refuser l'accès à de l'information gouvernementale. On note une tendance évidente, parmi les autorités, à divulguer de manière proactive des renseignements électoraux, particulièrement par l'entremise de sites Web exhaustifs. Aux États-Unis, la FEC et l'EAC doivent également se conformer à des lois liées à la liberté d'information et on s'attend à ce que ces commissions respectent les politiques de « gouvernement ouvert » mises de l'avant par l'administration Obama.

Les autorités électorales de tous les pays à l'étude ont adopté, à différents degrés, une philosophie de « service à la clientèle » qui s'est imprégnée au sein des gouvernements depuis les dernières décennies. Des mesures visant à faciliter la participation et à rendre plus satisfaisante l'expérience des électeurs sont en train d'être adoptées.

Sans exagérer l'importance de la structure et des procédures, nous ne devons pas négliger celle du leadership et de la culture organisationnelle pour assurer l'intégrité dans le processus électoral. Le fait d'être à la présidence d'une commission ou à la tête d'un organisme électoral présente certains défis de direction particuliers fondés principalement sur la nécessité d'établir un équilibre entre l'indépendance et le professionnalisme et la responsabilité et la souplesse. Les dirigeants doivent faire preuve d'une force de caractère, de courage, d'un bon jugement et de grandes compétences en matière de communication. En outre, les dirigeants des OGE doivent se forger une réputation fondée sur l'intégrité et la crédibilité.

Défis présents et à venir

Comme il est démontré plus bas dans les études de cas des différents pays, les contextes géographique, social, constitutionnel et politique influencent grandement la façon dont les élections sont organisées et menées. Par ailleurs, il existe de grandes similitudes entre les pays, comme les défis stratégiques et administratifs auxquels les OGE doivent faire face, à l'heure actuelle et à l'avenir.

Dans tous les pays, les élections ont changé, passant d'activités relativement simples organisées au niveau local à des événements nationaux plus complexes qui exigent l'atteinte d'un équilibre entre l'uniformité à la grandeur du pays et la souplesse requise face à des circonstances locales.

Les campagnes des partis comportent des dimensions locales et nationales. Toutefois, dès le début de l'application de la démocratie dans chaque pays, on a accordé beaucoup d'importance aux candidats locaux et aux campagnes locales. Aujourd'hui, des professionnels à temps plein travaillent dans des quartiers généraux de campagne à la planification directe des campagnes, aux stratégies et aux tactiques. À des degrés différents selon les pays, les campagnes constituent une activité continue qui gagne en intensité à mesure que la date des élections approche. Les tactiques et les technologies utilisées pour les campagnes sont en constante évolution alors que les partis cherchent à gagner un avantage politique dans un contexte extrêmement compétitif où on se préoccupe de faire des gains à tous les jours, et pas seulement le jour de l'élection. La collecte de l'argent et son utilisation, qui ont toujours été des éléments importants dans la vie politique, sont devenues une dimension clé dans la compétition partisane. L'hyperpartisanerie vécue aux États-Unis et, dans une moindre mesure, au Canada et au Royaume-Uni a jeté les OGE dans une controverse politique et peut affecter leur réputation en tant qu'entités professionnelles au-delà de la mêlée politique.

Tous les six systèmes politiques examinés dans la présente étude suscitent la désillusion des électeurs, comme le laissent entendre les conclusions d'un sondage d'opinion portant sur le manque de confiance envers les politiciens et les partis politiques, ainsi que le déclin des niveaux de participation aux élections. Ces symptômes de malaise politique sont particulièrement prononcés chez les jeunes électeurs et on s'inquiète du fait que les générations à venir pourraient prendre l'habitude de ne pas participer aux élections. Les causes de ce désaveu et de ce désengagement sont nombreuses, à long terme et de façon plus immédiate. Les structures, les rôles et les activités des OGE peuvent parfois contribuer au désenchantement parmi les électeurs, mais les répercussions sont probablement marginales si on les compare à ce qui se passe dans le contexte politique à plus grande échelle. Les OGE feront ainsi face à des limites et à des risques s'ils tentent de résoudre eux-mêmes ce qui est communément appelé le déficit démocratique.

La révolution technologique en cours a apporté des avantages et des coûts au processus électoral. Il s'agit d'un sujet beaucoup trop vaste pour être abordé ici : il suffit cependant de dire que, pour les partis politiques et les OGE, la technologie de l'information est devenue un catalyseur de pratiques en évolution.

Pour les partis politiques, les technologies basées sur Internet permettent d'entrer en contact avec les citoyens et de les mobiliser, mais aussi de manipuler l'opinion publique et les électeurs. Les OGE doivent relever d'immenses défis en vue de trouver le juste équilibre entre les principes de la communication politique libre et une certaine forme de contrôle sur l'utilisation croissante des médias sociaux par les partis politiques, y compris à des fins de campagne de financement. Les cadres législatifs et réglementaires sont désuets et ne permettent généralement pas aux autorités électorales d'utiliser des outils adéquats pour surveiller le comportement responsable des partis et des candidats et le faire appliquer. La nature dynamique de la TI, qui permet aux partis d'inventer sans cesse des stratégies et des tactiques de communications plus poussées, est un problème qui en découle.

Le recours aux appels téléphoniques automatisés pour transmettre des messages politiques constitue un exemple des défis posés par la technologie. Ces appels coûtent moins cher que d'autres médias, mais ils peuvent être dérangeants et induire en erreur. L'utilisation de ce type d'appels a cours dans tous les six pays, mais c'est aux États-Unis qu'on en retrouve davantage, tout comme c'est dans ce pays qu'on retrouve le plus grand nombre de tentatives d'adopter des lois et des règlements pour en contrôler la proliférationnote 1. Le Canada a affronté sa première controverse à ce sujet au cours de l'élection de 2011, et Élections Canada a présenté des propositions au Parlement pour éviter que ne se reproduisent des situations semblables visant à dissuader des électeurs d'aller voter à la prochaine élection, prévue en octobre 2015note 2.

Tous les corps électoraux ont eu recours à la technologie pour accroître le taux de participation électorale, augmenter la satisfaction des électeurs face au processus électoral et réduire les coûts de l'administration électorale. Par exemple, un récent scrutin postal sur demande a été utilisé de façon plus répandue en Australie et au Royaume-Uni, et cette pratique a entraîné des allégations de fraude électorale malgré le fait qu'elle présentait des avantages. Des projets pilotes concernant des scrutins par téléphone et en ligne ont été menés dans plusieurs pays, mais habituellement au niveau d'une circonscription ou au niveau local. De nombreuses questions, comme l'intégrité du processus de votation et le respect de la confidentialité des renseignements sur les électeurs, devront être résolues avant que le scrutin national en ligne soit autorisé.

Le rythme, l'ampleur et la profondeur des changements qui prennent place dans les contextes politiques de tous les pays ont testé les limites des cadres juridiques relatifs aux élections. De nombreuses lois électorales sont désuètes et ont besoin d'être remplacées ou modernisées. Dans un pays comme le Royaume-Uni, plusieurs nouvelles lois ont été promulguées dans les deux dernières décennies, et le défi a été d'assurer l'uniformité et la cohérence dans le cadre juridique. Souvent, le pouvoir conféré aux OGE et les outils réglementaires à leur disposition ne leur permettent pas de répondre aux défis stratégiques et administratifs qu'ils doivent relever. Il est difficile d'adapter les fonctions et l'autorité des OGE nationaux dans une ère d'intense concurrence politique continuelle, parce qu'aucun parti ne favorise les changements qui pourraient éventuellement lui nuire.



Note 1 Pour un résumé des mesures juridiques aux niveaux national et étatique, voir Illinois Legislative Assembly, Legislative Research Unit, 2010. Voir également les rapports réguliers de la revue Campaigns & Elections à www.campaignsandelections.com.

Note 2 Voir Élections Canada, 2013c.