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Une évaluation comparative d'organismes électoraux centraux

Études de cas

Élections Canada

Introduction

L'ordre constitutionnel et le système politique canadiens sont fondés sur les principes et les conventions d'un gouvernement de type parlementaire doté d'un cabinet, qui, dans les conditions politiques modernes, attribuent énormément de pouvoir, d'initiative et de contrôle au premier ministre et au Cabinet. Lorsque le gouvernement est majoritaire, le Parlement, sous la forme d'une Chambre des communes élue et d'un Sénat nommé, exerce de l'influence, mais sans pouvoir réel. La Chambre des communes est élue selon un scrutin majoritaire uninominal à un tour, qui tend à « récompenser de façon exagérée » le parti politique qui décroche la plus grande part du vote populaire avec le nombre de sièges qu'il obtient aux Communes. Ce modèle peut être la source du mécontentement des électeurs face au processus électoral, car cela signifie que des régions du pays ne sont pas bien représentées dans le caucus du parti au pouvoir et au Cabinet. À différentes périodes au cours de l'histoire canadienne, il y eut des propositions demandant une certaine représentation proportionnelle pour les élections à la Chambre des communes et pour la création d'un Sénat élu, deux façons vues comme permettant de neutraliser les tendances majoritaires et la centralisation des pouvoirs reflétée dans les dispositions électorales actuelles et d'autres caractéristiques fondamentales du système politiquenote 3.

Le fédéralisme constitue la deuxième caractéristique constitutionnelle principale du système politique canadien. L'existence de deux ordres de gouvernement et de responsabilités législatives divisées reflète et renforce les différences économiques, sociales et culturelles régionales du pays. Bon nombre d'observateurs voient le Canada comme le système le plus décentralisé au monde, et l'existence de gouvernements provinciaux forts soulève les critiques voulant que les préoccupations régionales soient négligées dans les processus électoraux et les mécanismes nationaux d'élaboration de politiques.

Histoire

L'administration centralisée des élections au Canada remonte à 1920, avec la Loi des élections fédérales. Cette loi établissait le poste de directeur général des élections. On conférait alors le statut de sous ministre au titulaire du poste et, à l'époque, la personne était nommée à vie. En 1927, la Loi a été modifiée pour que le directeur général des élections soit nommé par résolution de la Chambre des communes plutôt que par le gouvernement. Cette personne était à la tête d'un bureau indépendant et non partisan chargé d'administrer les élections fédérales et les élections partielles – ce fut le premier organisme du genre au monde (Élections Canada, 2007 : chap. 3). Selon John Courtney, le Bureau du directeur général des élections a été mis sur pied pour « assurer une organisation électorale qui se distinguerait par son efficacité et son équité administratives de même que par son impartialité institutionnelle » (Courtney, 2007 : 35).

En 1951, la loi régissant l'administration des élections a été renommée Loi électorale du Canada. L'indépendance de l'organisme chargé des élections était établie par des dispositions de cette loi relatives à la durée du mandat et à la révocation du directeur général des élections, à divers mécanismes de reddition de comptes et à son indépendance financière. D'autres améliorations importantes aux lois électorales canadiennes ont été apportées avec le temps – élargissant le droit de vote pour les citoyens canadiens et rendant le vote plus accessible. Le changement ayant exercé la plus grande influence est survenu en 1982 avec l'adoption de la Charte canadienne des droits et libertés. La Charte garantit à tout citoyen canadien le droit démocratique de voter à une élection de députés à la Chambre des communes ou à une assemblée législative d'une province ou d'un territoire, ainsi que l'éligibilité à occuper une charge publique.

Statut institutionnel

Le directeur général des élections est l'un des agents du Parlement nommés pour promouvoir et défendre les valeurs et les pratiques importantes liées à la démocratie canadiennenote 4, et dont les bureaux exercent des fonctions qui leur sont assignées par la loi. Ils doivent rendre compte au Parlement et relèvent de la Chambre des communes ou du Sénat ou des deux instances. On leur confie aussi la tâche de soutenir les Canadiens en assurant l'équité et l'intégrité au sein de la sphère publique. Pour sa part, Élections Canada doit veiller à la tenue d'élections libres et justes. Comme il est discuté plus bas, un certain nombre de mécanismes dans sa conception et son fonctionnement servent à garantir un équilibre entre l'indépendance, notamment en ce qui a trait au gouvernement au pouvoir, et la responsabilité envers le Parlement.

La façon dont le directeur général des élections est nommé reflète cette quête d'un équilibre approprié. Suivant des consultations avec les partis de l'opposition, le gouvernement propose au Parlement le nom d'un candidat pour le poste. La nomination entre en vigueur après l'adoption d'une résolution de la Chambre des communes, une méthode qui diffère de celle utilisée pour les autres agents du Parlement, nommés par le Cabinet. Quand le directeur général des élections actuel a été nommé en 2007, il a comparu devant le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre pour répondre à des questions des députés.

Même si le directeur général des élections n'est plus nommé à vie, son mandat est encore d'une longue durée – soit jusqu'à 65 ans ou jusqu'à sa démission. Il peut être destitué de son poste pour des motifs valables par le gouverneur général à la demande du Sénat et de la Chambre des communes; il s'agit de la même procédure que celle utilisée pour la destitution d'un juge de la Cour suprême. Six personnes ont occupé le poste de directeur général des élections depuis sa création en 1920. Le niveau de sous ministre et le salaire d'un juge de la Cour fédérale sont fixés par une loi. Le directeur général des élections actuel, Marc Mayrand, a été nommé en 2007; il était auparavant professeur de droit et fonctionnaire fédéral. Les quatre derniers directeurs généraux des élections ont occupé leur poste pendant 20 ans en moyenne, durée qui assure une grande stabilité au sein de l'organisation et une uniformité dans l'approche de l'administration électorale.

Mandat, pouvoirs et responsabilités

Élections Canada a principalement pour mandat d'être prêt en tout temps à tenir une élection générale ou une élection partielle fédérale. Dans le cadre du mandat juridique du Parlement de cinq ans, le déclenchement d'une élection est à la discrétion du gouverneur général avec l'avis du premier ministre. La Loi modifiant la Loi électorale du Canada, qui fixe les dates des élections nationales, a été adoptée en mai 2007. Bien que cette loi entraîne un certain degré de prévisibilité à la planification des activités électorales, elle ne change pas les règles qui permettent au premier ministre de dissoudre le Parlement. D'ailleurs, ni les élections nationales d'octobre 2008 ni celles de mai 2011 n'ont été tenues à la date prévue indiquée dans la Loi. En plus de sa responsabilité d'administrer la Loi électorale du Canada, Élections Canada organise des référendums conformément à la Loi référendaire.

Les fonctions d'Élections Canada sont à la fois opérationnelles et réglementaires. Du côté opérationnel, l'organisme fournit une orientation et une supervision générales pour la tenue d'élections fédérales, maintient une liste électorale appelée le Registre national des électeurs, forme et supervise les directeurs du scrutin pour veiller à ce qu'ils respectent la Loi, met en œuvre des programmes de sensibilisation et d'information à l'intention des électeurs, effectue des recherches concernant les électeurs et les élections et offre un appui aux commissions indépendantes chargées de la révision périodique des limites des circonscriptions électorales fédérales (conformément à la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales).

Élections Canada réglemente également les entités politiques et administre un vaste ensemble de règles liées au financement. Ces fonctions comprennent l'inscription des partis politiques et de leurs associations de circonscription, des candidats à la direction, des candidats à l'investiture et des tierces parties engagées dans la publicité électorale ainsi que l'administration du processus de nomination des candidats. L'organisme examine le rendement financier de tous les partis politiques en conformité avec la Loi électorale du Canada, en s'assurant que ces partis ne dépassent pas les plafonds prévus en matière de dépenses électorales et de contributions. Élections Canada divulgue publiquement les détails de ces renseignements financiers sur son site Web. Il est aussi chargé de rembourser les dépenses électorales admissibles aux candidats et aux partis politiques et d'administrer les paiements trimestriels aux partis politiquesnote 5.

Élections Canada a la responsabilité de favoriser le respect de la Loi et d'assurer son application. À cet égard, il y a une distinction claire entre son rôle visant à conseiller, à éduquer et à aider les partis politiques et les candidats afin qu'ils se conforment au fardeau réglementaire des dispositions de la Loi liées au financement politique, et son rôle visant à appliquer la loi. Un commissaire aux élections fédérales, nommé par le directeur général des élections, se charge de l'application des lois électorales canadiennes, mais agit de façon indépendante. Le poste a été créé en 1974. Le commissaire dispose de plusieurs options en vue d'amener quiconque a enfreint la loi, ou est susceptible de le faire, à se conformer à la Loi. Des lettres d'avertissement et des ententes de conformité volontaire peuvent être utilisées pour les infractions moins graves ou techniques. Le commissaire a déjà eu recours à son pouvoir d'intenter des poursuites, mais ce dernier lui a été retiré en 2006 : il ou elle peut maintenant renvoyer les poursuites au directeur des poursuites pénales. Le directeur général des élections a recommandé au Parlement des solutions de rechange aux outils d'application de la loi traditionnels qui prévoient un plus grand recours à des sanctions civiles et administratives adaptées.

Le directeur général des élections nomme aussi un arbitre en matière de radiodiffusion qui attribue le temps de radiodiffusion payé et gratuit aux partis politiques. L'arbitre en matière de radiodiffusion prépare des lignes directrices pour clarifier les responsabilités des radiodiffuseurs en allouant le temps et en réglant les différends quant à l'achat de temps publicitaire au cours d'une élection.

Dispositions administratives

Élections Canada est divisé en six unités organisationnelles aux fins d'administration des obligations que lui confère la loi : le Bureau du Chef de cabinet; les Scrutins; les Services intégrés, Politique et Affaires publiques; les Services juridiques, Conformité et Enquêtes; le Financement politique; et les Ressources humaines. Ces secteurs, tels qu'on les appelle, s'occupent de toutes les fonctions administratives, stratégiques, techniques et opérationnelles de l'organisme, de même que de celles liées aux ressources humaines. Élections Canada, dont le siège social est à Gatineau, au Québec, emploie environ 500 personnes. Le personnel est recruté conformément à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, ce qui signifie que tous les membres exercent leurs fonctions de façon impartiale.

En période électorale, Élections Canada doit recruter plus de 230 000 travailleurs électoraux temporaires partout au pays pour doter plus de 15 200 bureaux de scrutin. La loi permet encore aux partis enregistrés dont les candidats ont fini premier ou deuxième lors de la dernière élection dans une circonscription de fournir des listes de noms pour certaines catégories de travailleurs électoraux. Toutefois, alors que de nombreux citoyens sont désengagés par rapport au processus politique, les partis éprouvent des difficultés à trouver du personnel pour leur propre campagne et ne peuvent par conséquent pas toujours identifier des travailleurs supplémentaires à présenter à Élections Canadanote 6. Ainsi, le nombre de noms présentés par les partis politiques est passé de 53 000 à l'élection de 2008 à 33 000 à l'élection de 2011 (Élections Canada, 2013a : 14). La vaste majorité des fonctionnaires électoraux sont donc des personnes non partisanes nommées par le directeur du scrutin, et tous doivent prêter un serment d'impartialité. Les membres du personnel œuvrant dans le domaine de la gestion électorale, comme les directeurs du scrutin et les agents de liaison en région, sont nommés dans le cadre d'un processus ouvert, fondé sur le mérite, pour travailler dans les 338 circonscriptions.

Élections Canada collabore également avec les bureaux électoraux provinciaux et territoriaux pour traiter des problèmes d'intérêt commun et a conclu des ententes visant le partage de données sur les électeurs avec certains organismes pour maintenir des registres d'électeurs permanents.

Le Bureau du directeur général des élections fonctionne en vertu de deux autorités budgétaires distinctes. La première est un crédit parlementaire annuel, qui couvre les salaires du personnel permanent de l'organisme, dont le montant s'élevait à 30,1 millions de dollars en 2013-2014. La deuxième est l'autorité conférée par la loi en ce qui a trait à toutes les autres dépenses, dont les fonds nécessaires pour les élections et les référendums, qu'Élections Canada tire directement du Trésor. Il s'agit d'une autorité permanente qui n'est pas assujettie à l'approbation parlementaire. En 2013-2014, ces dépenses, qui totalisaient 85,8 millions de dollars, représentaient 74 % du budget total de l'organisme. Ce type de mécanisme de financement met en lumière l'indépendance d'Élections Canada par rapport au gouvernement et s'avère nécessaire pour gérer l'imprévisibilité des activités électorales.

Le directeur général des élections préside le Comité consultatif des partis politiques, formé de deux représentants de chacun des 18 partis politiques enregistrés, qui discute de questions administratives et législatives d'intérêt commun. En 2013, il a créé le Comité consultatif d'Élections Canada afin de fournir des conseils impartiaux sur des sujets liés au système électoral canadiennote 7.

Élections Canada n'a pas le mandat de financer des projets d'aide internationale relatifs aux élections, mais il est largement reconnu pour les conseils, le soutien professionnel et l'aide technique qu'il fournit dans le but de promouvoir le développement démocratique dans le monde. Il participe également activement à des échanges de renseignements avec d'autres OGE et organismes électoraux internationaux dans le but de déterminer les pratiques exemplaires dans le domaine de l'administration électorale et d'y contribuer. En réponse à la pression accrue pour contrôler ses dépenses, Élections Canada a récemment diminué sa participation aux organismes internationaux régionaux et multilatéraux.

Reddition de comptes et indépendance

Élections Canada jouit d'une réputation internationale en sa qualité d'OGE indépendant et impartial. Le directeur général des élections relève directement du Parlement plutôt que d'un ministre de l'État et communique avec le Cabinet par l'entremise du leader du gouvernement à la Chambre. Ces rapports hiérarchiques servent à souligner que le directeur général des élections rend d'abord des comptes au Parlement, et non au premier ministre et au Cabinet ou à des organismes centraux qui servent l'exécutif politique du gouvernement. Dans les 90 jours suivant une élection, le directeur général des élections doit faire rapport sur l'administration électorale; il doit aussi présenter un rapport distinct qui comprend des recommandations de modifications à la Loi électorale du Canada. L'organisme rend également compte de son budget et de ses dépenses au Parlement une fois par année, même s'il est le seul agent qui n'est pas tenu de présenter un rapport annuel au Parlement.

Tel que mentionné plus haut, le gouvernement présente la candidature d'une personne au poste de directeur général des élections, mais ce dernier est officiellement nommé au moyen d'une résolution à la Chambre des communes et peut être destitué par une résolution conjointe des deux Chambres du Parlement. Le directeur général des élections jouit d'une sécurité relative quant à la durée de son mandat et n'a pas à demander d'être nommé à nouveau. Le mandat de l'organisme est déterminé par le Parlement, et des changements visant les lois électorales font l'objet de débat à la Chambre des communes et au Sénat. Le directeur général des élections est autorisé à recommander des modifications à ces lois, mais il dépend du gouvernement pour les modifier par voie de législation.

Le directeur général des élections n'a pas le pouvoir de promulguer des règlements, mais il peut adapter toute disposition de la Loi électorale du Canada, conformément au paragraphe 17(1), pendant une période électorale, ou pendant les 30 jours suivant une élection, s'il est d'avis que cela est nécessaire en raison d'une urgence, d'une circonstance inhabituelle ou imprévue ou d'une erreur. Une autre disposition de la Loi (article 179) autorise le directeur général des élections à publier des directives pour adapter des règles spéciales de vote quand il l'estime nécessaire. Ces dispositions ont été utilisées, par exemple, à la suite d'une décision de la Cour suprême qui a aboli l'interdiction pour les détenus de voter, permettant ainsi au directeur général des élections d'adapter les règlements et de publier des directives pour veiller à ce que les détenus puissent exercer leur droit de votenote 8.

Toutes augmentations aux crédits parlementaires annuels prévus pour Élections Canada sont sujettes à des négociations avec le Conseil du Trésor, un comité du Cabinet et le Secrétariat du Conseil du Trésor, qui le soutient. De 2005 à 2012, le Groupe consultatif spécial de la Chambre des communes sur le financement et la surveillance des hauts fonctionnaires du Parlement a traité les demandes de nouveau financement présentées par les agents du Parlement, notamment le directeur général des élections, avant que le Conseil du Trésor ne les étudie. Le comité était présidé par le président de la Chambre des communes et n'a fonctionné que comme un organe consultatifnote 9. En 2012, cependant, le gouvernement a cessé de solliciter l'avis du groupe au sujet des nouvelles demandes de financement.

Au cours de cette même année, dans le cadre du processus d'examen des dépenses du gouvernement, Élections Canada a été invité, à l'instar d'autres organismes du Parlement, à réduire son budget de crédits parlementaires, et Élections Canada s'est conformé, en appliquant des réductions de 8 % par année pour les cinq années suivantes. Ces réductions ont eu des répercussions considérables sur ses activités. Le Rapport sur les plans et les priorités de 2012-2013 indique que : « Dans le contexte actuel de restrictions budgétaires, Élections Canada compte entreprendre des améliorations limitées au cours des trois prochaines années », et « Vu les restrictions budgétaires et les priorités actuelles, Élections Canada ne consacrera pas de ressources à la préparation référendaire et demeure non préparé à conduire un référendum ». (Élections Canada, 2012 : 9).

Le budget annuel de crédits parlementaires fait l'objet d'un débat et est adopté par le Comité permanent sur la procédure et les affaires de la Chambre. Le budget conféré par la loi ne nécessite pas de vote. Les états financiers du Bureau du directeur général des élections sont sujets à des vérifications annuelles par le Bureau du vérificateur général, et l'organisme doit répondre aux exigences des Comptes publics.

En gros, les Canadiens affichent un niveau de confiance élevé envers leur organisme électoral. Un récent sondage auprès des Canadiens a révélé que 77,6 % avaient « beaucoup » ou « assez » confiance en Élections Canada, et 82,6 % ont indiqué être très satisfaits ou assez satisfaits de la façon dont l'organisme s'occupait des élections fédérales (Étude électorale canadienne, 2011). À la suite de l'élection fédérale de mai 2011, un autre sondage a indiqué que 85 % des électeurs admissibles pensaient qu'Élections Canada avait mené l'élection d'une façon équitable (Élections Canada, 2013d).

Défis

Malgré sa longue histoire et le manque relatif d'ingérence politique dans ses affaires comparativement à certains autres OGE, Élections Canada fait encore face à des défis organisationnels.

Commission électorale de l'Australie

Introduction

L'ordre constitutionnel et le régime parlementaire de l'Australie et du Canada sont semblables à bien des égards. Les deux pays ont un gouvernement fédéral fondé sur les principes et les pratiques d'un système parlementaire doté d'un cabinet. Les parlements du Commonwealth (ordre fédéral), des États et des territoires sont élus par la population au suffrage direct, conformément aux exigences constitutionnelles et législatives qui s'appliquent à chacun. Chaque ordre de gouvernement dispose de son propre organisme administratif responsable de l'organisation des élections. Toutefois, le Sénat australien est composé d'un nombre égal de membres élus dans chaque État, contrairement à la Chambre haute du Canada, où les sénateurs sont nommés par région. De plus, les députés et les sénateurs australiens sont élus selon une représentation proportionnelle plutôt qu'en fonction d'une majorité simple. En raison de ces particularités électorales, le Parlement joue un rôle plus important, surtout le Sénat, et les gouvernements majoritaires se font rares.

Histoire

L'organisme électoral d'Australie a été constitué en 1902 en tant que direction du ministère de l'Intérieur (Department of Home Affairs). Il était composé d'un directeur général des élections pour le Commonwealth, d'un directeur des élections du Commonwealth pour chaque État et d'un directeur du scrutin pour chaque division électorale. Toutes les personnes nommées à ces postes étaient des fonctionnaires, et différents ministères du gouvernement fédéral se partageaient l'administration des élections. En 1973, le Bureau électoral australien (Australian Electoral Office) était créé en vertu d'une loi, et ses cadres supérieurs étaient désormais nommés pour une durée déterminée par le gouverneur général. Même si dans cette structure, le statut du directeur général des élections a été élevé au rang d'administrateur général, le Bureau du directeur général des élections faisait toujours partie d'un ministère et il demeurait lié aux orientations ministérielles et soumis au contrôle des cadres supérieurs. En 1984, la Commission électorale australienne (Australian Electoral Commission, AEC) est née de modifications importantes apportées à la Commonwealth Electoral Act 1918.

Composition

L'AEC est composée de trois personnes nommées par le gouverneur général, à la recommandation du gouvernement, pour un mandat de sept ans au plus, à moins qu'un titulaire soit nommé de nouveau. Le président de l'AEC doit être un juge, en fonction ou à la retraite, de la Cour fédérale de l'Australie, et il est choisi à partir d'une liste de trois personnes présentée par le juge en chef de la Cour fédérale. Le président actuel, l'honorable Peter Heerey, a été nommé pour un mandat de cinq ans en 2009. Il s'agit d'un poste à temps partiel.

Le deuxième poste est occupé par le commissaire aux élections qui exerce à temps plein la fonction de dirigeant principal de l'AEC et qui est responsable de la direction et de la gestion quotidienne de l'organisme. Ce poste est vacant pour le momentnote 11. Le troisième membre de la Commission, Brian Pink, exerce sa fonction à temps partiel et il n'est pas issu du domaine judiciaire. Ce titulaire doit être dirigeant d'un organisme de la fonction publique ou détenir un poste équivalent. Depuis 1984, c'est le statisticien en chef de l'Australie qui a occupé ce poste, un arrangement qui semble avantageux puisque l'AEC est responsable du redécoupage des circonscriptions électorales.

Les commissaires aux élections peuvent perdre leur charge pour les raisons suivantes : inconduite, incapacité mentale ou physique, faillite, absence non autorisée, participation à un travail rémunéré sans y être autorisés, omission de déclarer un conflit d'intérêts ou manquement aux obligations prévues par la loi sans motif raisonnable. Un tribunal de rémunération indépendant fixe le salaire des membres de l'AEC.

La fréquence des réunions de l'AEC n'est pas établie; c'est le président qui décide quand convoquer les membres lorsqu'il juge qu'une réunion est nécessaire au bon fonctionnement de l'AEC. Les réunions ne sont pas ouvertes au public. Toutefois, des procès verbaux sont rédigés et les décisions sont généralement rendues publiques. Si les membres ne peuvent pas en arriver à un consensus sur les questions soulevées pendant une réunion, ils prennent leurs décisions à la majorité des voix exprimées par les membres présents. Dans le cas où seulement deux membres sont présents, la question est reportée à une réunion à laquelle tous assistent.

Mandat, pouvoirs et responsabilités

L'AEC est financée pour atteindre un résultat fondamental : assurer le maintien d'un système électoral impartial et indépendant à l'intention des citoyens admissibles au vote, par la gestion active de la liste électorale, la prestation efficace de services de scrutin et la mise en œuvre de programmes ciblés d'éducation et de sensibilisation du public (AEC, 2012); ce mandat découle de la Commonwealth Electoral Act 1918 (la Loi). La structure de l'AEC comporte trois secteurs de services : la gestion de la liste électorale, les services de gestion et de soutien des élections, ainsi que l'éducation et les communications. Les principales fonctions administratives de l'AEC comprennent ce qui suit :

L'AEC a le pouvoir d'enquêter sur les présumées infractions à la Loi, mais pas celui de porter des accusations, d'intenter des poursuites ni d'imposer des sanctions, sauf dans le cas d'infractions aux lois sur le vote obligatoire. Par exemple, l'AEC peut examiner les déclarations de situation financière annuelles et relatives à une élection que doivent présenter les partis politiques enregistrés et les candidats, et elle peut exiger des documents et d'autres preuves, verbales ou écrites, lorsqu'elle soupçonne un cas de non conformité. Toutefois, elle doit soumettre les infractions présumées à la Police fédérale de l'Australie (Australian Federal Police) qui prendra les mesures nécessaires.

Dispositions administratives

Comme nous l'avons vu, le commissaire aux élections est le directeur général des élections de l'AEC. Le sous commissaire aux élections et huit agents électoraux relèvent de lui. Les agents électoraux de chacun des six États et du Territoire du Nord sont nommés par le gouverneur général pour un mandat renouvelable d'au plus sept ans. Le commissaire aux élections nomme l'agent électoral du Territoire de la capitale de l'Australie, dont le mandat se termine après l'élection pour laquelle il a été nommé. Le commissaire peut également nommer des agents électoraux adjoints, des directeurs du scrutin de division et des directeurs du scrutin adjoints de division. Les agents électoraux de l'ensemble des États et des deux territoires disposent de pouvoirs délégués pour gérer les activités électorales et référendaires dans leur administration respective. À l'échelon des divisions électorales, ces tâches incombent aux directeurs du scrutin.

En tant que dirigeant principal de l'AEC au titre de la loi, le commissaire aux élections a le pouvoir de décider du niveau de dotation de l'organisme en fonction du budget approuvé et de fixer la rémunération des cadres supérieurs, des consultants et des employés temporaires dont il juge l'embauche nécessaire pour tenir une élection et offrir les programmes obligatoires d'éducation et d'information. La grande majorité des quelque 900 employés de l'AEC sont des fonctionnaires permanents choisis au moyen d'un processus d'embauche fondé sur le mérite, qui sont rémunérés selon la classification des postes du secteur public. Ces employés, tout comme les autres, sont censés éviter de participer à des activités politiques et faire preuve de neutralité politique dans l'exercice de leurs tâches. Tous les membres du personnel de l'AEC sont tenus de respecter le code de conduite de la fonction publique australienne.

En 2013-2014, une année sans élection, les revenus totaux de l'AEC se sont élevés à 134,4 millions de dollars australiens. La plus grande part de ce montant (116,7 millions) provient de crédits de financement qui s'appliquent aux opérations courantes. Pour le reste, l'organisme compte sur des revenus perçus des commissions électorales des États et des territoires de l'Australie, lesquelles contribuent à la mise à jour de la liste électorale, sur des fonds reçus du ministère des Affaires étrangères et du Commerce pour l'appui aux élections tenues dans la région Asie Pacifique et sur des revenus provenant des différentes élections tenues dans des entreprises et des commerces et moyennant des droits.

Responsabilité et indépendance

L'AEC relève du Parlement par l'intermédiaire du Comité mixte permanent sur les questions électorales (Joint Standing Committee on Electoral Matters), un organisme multipartite composé de membres issus des deux chambres du Parlement. Les réunions et les enquêtes du Comité sont publiques. Au fil des ans, le Comité a réalisé un large éventail d'études sur des projets de lois électorales et d'enquêtes sur les aspects du processus électoralnote 13. Il s'agit d'un organisme consultatif seulement; il ne peut donc pas imposer de directives à l'AEC sur sa façon de s'acquitter de ses tâches, même si celle ci doit tenir compte de ses avis et de ses recommandations. Le gouvernement est tenu de répondre aux rapports du Comité, et les recommandations appuyées par le gouvernement constituent la base du programme de réforme électorale pendant la durée de toute législature.

L'AEC relève du gouvernement par l'entremise du ministre d'État spécial (Special Minister of State). Elle n'est pas liée par les directives ministérielles quant à la façon de mener les activités électorales; toutefois, elle doit rendre compte au ministre des questions électorales et d'autres questions jugées pertinentes. Elle doit aussi lui présenter chaque année un rapport annuel sur ses activités, et après chaque élection générale et sénatoriale, un rapport sur le financement des élections et les déclarations des données financières des participants politiques. De plus, l'AEC doit fournir de l'information et des conseils sur les questions électorales au Parlement, au gouvernement et aux autres responsables du Commonwealth. Tous les rapports sont déposés devant le Parlement. L'AEC est censée réaliser régulièrement des travaux de recherche et d'analyse dans le but de recueillir de solides données probantes pour accroître la participation aux élections, de soutenir la prestation des services électoraux, et d'appuyer la réforme de la politique électorale.

Le budget annuel de fonctionnement de l'AEC, qui est présenté dans le portefeuille budgétaire du ministère des Finances, fait l'objet de la même procédure d'examen minutieux de la part du Conseil du Trésor que ceux des ministères. Lorsque le budget est adopté, l'AEC peut le dépenser à sa discrétion, en respectant les limites approuvées par le Parlement. L'AEC peut, au moyen de présentations distinctes, obtenir d'autres fonds dont elle se servira pour dresser la liste électorale, tenir les élections et verser aux partis politiques le remboursement basé sur les votes obtenus. Ces fonds sont généralement accordés sans changements importants à la demande, dans la mesure où le budget de l'AEC a respecté les objectifs de modération fixés par l'administration centrale. Tous les comptes font l'objet d'une vérification annuelle réalisée par le Bureau du vérificateur général de l'Australie (Australian National Audit Office), et les vérifications sont publiées dans le rapport annuel.

Le gouvernement est entièrement responsable de la surveillance et du contrôle du processus de sélection et de nomination des commissaires de l'AEC (Kelly 2012, p. 35). Il n'est pas nécessaire d'obtenir une recommandation du comité multipartite ou une résolution à l'appui du Parlement ni de consulter les chefs des partis avant de procéder à une nomination. Toutefois, s'il n'existe aucun mécanisme d'interposition, les titulaires s'exposent à des allégations de partisanerie. C'est pourquoi l'Australie a sciemment décidé de confier la présidence de l'AEC à un juge ou à un ancien juge pour renforcer la perception de non partisanerie. Les deux autres membres sont également reconnus pour leur intégrité et leur impartialité, ce qui accroît la confiance du public à l'égard de l'AEC. Dans le modèle australien, aucune restriction législative n'empêche les nominations partisanes, mais les partis politiques ne sont pas directement représentés au sein de l'AEC ou dans l'administration électoralenote 14.

Aux termes de la loi, l'AEC est autorisée à faire « tout ce qui est nécessaire ou pratique » [TRADUCTION] pour exercer ses fonctions. Néanmoins, elle n'a pas l'autorisation d'élaborer un cadre réglementaire électoral de son propre chef ni les pouvoirs légaux lui permettant de faire des recommandations au gouvernement et au Parlement, même si elle le fait de manière informelle. Les réunions du Comité mixte permanent sur les questions électorales sont les principales occasions qui sont données à l'AEC de faire valoir son point de vue sur le processus de réforme électorale. L'AEC a la possibilité de présenter ses arguments de façon indépendante et elle est l'une des principales sources d'éléments probants tout au long des audiences publiques. L'AEC peut aussi faire des recommandations au ministre, qui demandera ensuite l'approbation du gouvernement avant d'apporter toute modification législative. Cette situation, qui ne semble pas constituer un enjeu important, pourrait toutefois permettre au parti politique qui gouverne d'obtenir des renseignements essentiels avant qu'ils soient mis à la disposition des autres partis, et l'AEC pourrait être accusée d'entretenir une relation privilégiée avec le gouvernement.

Il est possible qu'on ait décidé de ne pas doter l'AEC du pouvoir de recommander des modifications législatives et d'adopter des règlements juridiquement contraignants dans le but de réserver au gouvernement et au Parlement le droit d'établir les politiques et de protéger l'AEC contre les allégations de partialité. Si on accordait à cette dernière un certain pouvoir en le restreignant à l'adoption de règlements administratifs, celle ci jouirait d'une plus grande autonomie et d'une capacité d'application de ces règlements. Toutefois, comme le souligne Norm Kelly (2012), un tel pouvoir pourrait entraîner la mise en œuvre de mesures administratives ayant « des répercussions partisanes importantes et, en Australie, l'expérience veut que les partis politiques au pouvoir exercent généralement un contrôle rigoureux dans le domaine de la réglementation électorale » [TRADUCTION].

Au cours des dernières années, la neutralité et l'indépendance de l'AEC ont été la cible d'attaques du Parti libéral qui formait l'opposition. On peut en trouver de nombreuses mentions dans les comptes rendus des réunions publiés dans le hansard au cours desquelles l'AEC était accusée de soumettre des présentations partisanes, faussées et entachées de partialité, qui appuyaient les décisions politiques du Parti travailliste alors au pouvoir. Il est toujours embarrassant pour un organisme électoral de voir son intégrité remise en question par un important parti politique; pourtant, la situation est devenue encore plus intenable après la formation du gouvernement de la Coalition libérale-nationale, à la suite de l'élection générale de 2013. Selon les commentaires exprimés dans les réunions des comités, le gouvernement actuel semble estimer que l'AEC devrait se concentrer sur l'administration des élections plutôt que sur la recommandation de réformes au gouvernement. Le renouvellement du mandat du commissaire aux élections pour cinq ans avant le départ du Parti travailliste a motivé le gouvernement de la Coalition à entreprendre un examen en profondeur de l'AEC, qui mettra l'accent sur sa structure tout en accordant une grande attention aux recommandations (Kelly, 2012).

Comme il a déjà été mentionné, les crédits budgétaires de l'AEC font l'objet d'un vote au cours du processus budgétaire habituel du gouvernement. Concernant l'autonomie financière, Dundas (1994 : 40) souligne que la nécessité pour un organisme électoral de négocier son budget peut amener ce dernier à dévier de son rôle principal d'organisme indépendant. Wall et al. (2006) affirment aussi que l'organisme électoral pourrait idéalement dépenser son budget comme il l'entend, sans intervention quotidienne de l'extérieur, dans la mesure où il respecte les paramètres des crédits approuvés par le Parlement. À cet égard, bien que l'AEC demeure dépendante du processus budgétaire du gouvernement pour son financement, peu d'éléments de preuve indiquent que le gouvernement restreint les mouvements de fonds afin de brider l'AEC ou de se ménager un avantage politique. Néanmoins, l'AEC est censée participer pleinement et coopérer aux initiatives globales de réductions budgétaires qui touchent tous les ministères, et elle a dû retarder les investissements qu'elle devait consacrer au remplacement de son matériel informatique désuet.

Défis

La liste qui suit énumère les défis que doit actuellement affronter l'AEC.



Note 3 Pour un ensemble d'articles portant sur le régionalisme, la représentation, les partis politiques et le système électoral, voir Aucoin, 1985 et Bakvis, 1991. Voir aussi la Commission du droit du Canada, 2004.

Note 4 Les autres agents du Parlement (et les dates de création de leur poste) sont le vérificateur général (1868), le commissaire aux langues officielles (1970), le commissaire à l'information (1983), le commissaire à la protection de la vie privée (1983), le commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique (2007), le commissaire à l'intégrité du secteur public (2007) et le commissaire au lobbying (2008).

Note 5 Le financement public des partis politiques fondé sur les votes a été adopté en 2004 avec de nouvelles restrictions quant à la source et au montant des contributions, éliminant ainsi les dons des entreprises et des syndicats et limitant les contributions aux individus. En raison d'une réduction graduelle imposée en avril 2012, la subvention publique sera complétement éliminée en 2015.

Note 6 En 2010, le directeur général des élections a recommandé un changement à la loi qui permettrait aux directeurs du scrutin de commencer à recruter des agents de révision et d'autres travailleurs électoraux avant le 17e jour de la campagne électorale. Voir : www.elections.ca/content.aspx?section=res&dir=rep/off/r40&document=index&lang=f.

Note 7 Pour plus d'information, voir : http://www.elections.ca/content.aspx?section=med&document=oct1513&dir=pre&lang=f.

Note 8 « Sauvé c. Canada », (Directeur général des élections), Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada, 3e cahier, 2002, p. 519.

Note 9 Pour la discussion du travail du Groupe jusqu'en 2010, voir Stilborn, 2010.

Note 10 Voir « Opitz c. Wrzesnewskyj », Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada, 3e cahier, 2012, p. 76 http://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/fr/item/12635/index.do; « Wrzesnewskyj v. Canada (Procureur général) », 2012, ONSC 2873 (CanLII) à www.iijcan.org/en/on/onsc/doc/2012/2012onsc2873/2012onsc2873.html.

Note 11 L'ancien commissaire Ed Killesteyn était un fonctionnaire de carrière ayant de l'expérience en comptabilité. Il a été nommé en 2009, puis son mandat a été renouvelé pour cinq ans en janvier 2014. Il a démissionné de son poste en février 2014 à la suite d'une controverse provoquée par la perte de bulletins de vote lors d'une élection au Sénat très serrée, en Australie Occidentale.

Note 12 L'AEC a le mandat de tenir des élections dans les organismes enregistrés, comme les syndicats et les associations d'employeurs, à moins d'une exemption accordée par le greffier de l'industrie (Industrial Registrar). Une action revendicative, comme une grève, un arrêt de travail ou un lockout, est généralement illégale et interdite sauf s'il s'agit d'une action revendicative protégée, c'est à dire qu'elle est menée par des employés ou un employeur pour soutenir ou faire progresser des demandes relatives à un accord en vertu de la Fair Work Act 2009. Un scrutin sur une action protégée est un processus qui permet aux employés de décider, au moyen d'un vote secret équitable et démocratique, s'ils veulent s'engager dans une action revendicative protégée en particulier.

Note 13 Pour obtenir une liste des rapports rédigés de 1996 à ce jour, voir le site Web du Comité à : www.aph.gov.au/parliamentary_business/committees/house_of_representatives_committees?url=em/reports.htm.

Note 14 Cela s'explique peut être par le fait que l'AEC a été créée avant l'établissement d'un solide régime de partis en Australie. Les lois fédérales étaient pratiquement muettes au sujet des partis politiques jusqu'en 1984, moment où des modifications ont permis d'inscrire l'appartenance politique des candidats sur les bulletins de vote (Maley, 2001).