Menu secondaire

Une évaluation comparative d'organismes électoraux centraux

Commission électorale de l'Inde

Introduction

L'Inde est une démocratie constitutionnelle dotée d'un système de gouvernement parlementaire. La Commission électorale de l'Inde (Election Commission of India, ECI) a été établie en 1950, en vertu de la Constitution de l'Inde. Aux termes de la Constitution, l'ECI a le pouvoir de préparer les listes électorales et d'exercer le contrôle des élections du Parlement national, du président et du vice-président, et des assemblées législatives des États. La Constitution prévoit également la nomination des commissaires, les conditions de leur mandat et de leur révocation ainsi que la disponibilité du personnel pour que l'ECI puisse exercer ses fonctions. La Constitution établit l'autorité du commissaire général aux élections et confère à l'ECI le pouvoir dont elle a besoin pour réaliser son mandat. De plus, la Constitution fonde le droit des électeurs à voter sur la citoyenneté et l'âge et elle interdit aux tribunaux d'intervenir dans les questions électorales.

Composition

Selon la Constitution de l'Inde, il est possible de nommer un ou plusieurs commissaires à l'ECI. Le président de l'Indenote 15 doit nommer le commissaire général aux élections et il peut aussi fixer le nombre de commissaires ayant des connaissances spécialisées et en nommer d'autres. Aucune exigence prévue par la loi ne l'oblige à consulter les autres partis au sujet de ses choix. Jusqu'à maintenant, les partis d'opposition n'ont donc pas eu l'occasion d'exprimer leur avis avant la nomination d'un commissaire. Seuls le premier ministre et le Conseil des ministres donnent des conseils au sujet du processus de sélection. Les commissaires sont généralement choisis parmi de hauts fonctionnaires reconnus pour leur neutralité et leur sens de l'équité. Avant chaque élection, le président peut également nommer des commissaires régionaux chargés d'aider l'ECI dans ses tâches, mais seulement après avoir consulté le commissaire général aux élections. La première commission, formée en 1950, ne comptait qu'un membre : le commissaire général aux élections. Deux commissaires se sont ajoutés à l'ECI, en 1989 puis en 1993, ce qui a été perçu à l'époque comme une tentative visant à limiter le pouvoir du commissaire général. Depuis 1993, l'ECI est composée de trois membres.

La loi permet de nommer les commissaires pour un mandat de six ans au plus ou jusqu'à ce que le titulaire ait atteint l'âge de 65 ans, selon la première échéance. Compte tenu de ces balises, le président peut fixer un mandat plus court ainsi que les conditions d'emploi des commissaires. Toutefois, la loi stipule que le commissaire général aux élections a droit à un salaire et à des avantages équivalant à ceux d'un juge de la Cour suprême qui ne peuvent pas être réduits après la nomination. Le commissaire général aux élections ne peut être démis de ses fonctions qu'à la suite d'une procédure de destitution entamée par le Parlement pour inconduite ou incapacité. Les commissaires régionaux ne peuvent être démis de leurs fonctions qu'à la recommandation du commissaire général aux élections. Le titulaire actuel du poste de commissaire général aux élections, M. V. S. Sampath, travaillait auparavant dans les services administratifs de la fonction publique de l'Inde. Son mandat se terminera en 2015, après six ans à l'ECI, alors qu'il atteindra 65 ans. Les deux autres commissaires, Harishankar Brahma et Syed Nasim Ahmad Zaidi, également d'anciens fonctionnaires, auront occupé leur fonction six ans et quatre ou cinq ans respectivement, avant de prendre leur retraite à 65 ans.

L'ECI a le pouvoir de décider à quel moment et à quelle fréquence ses réunions auront lieu, et si elles seront publiques ou privées. Généralement, l'ECI se réunit deux jours par semaine entre les élections et chaque jour en période électorale. L'ECI qui, fréquemment, examine des présentations et reçoit des délégations de membres du public, d'organismes de la société civile et de groupes politiques a comme principe d'ouvrir toutes ses réunions au public. Les commissaires aux élections jouissent tous du même droit de parole, et les décisions sont prises à la majorité des voix.

Le budget du Secrétariat de l'ECI n'est pas une imputation au fonds consolidé de l'Inde, mais plutôt une affectation ayant fait l'objet d'un vote et approuvée par le Parlement. Conformément à un accord entre le gouvernement central et les gouvernements des États, les dépenses administratives du Secrétariat sont entièrement couvertes par les subventions du budget accordées par le ministère du Droit et de la Justice (Ministry of Law and Justice) du gouvernement central. Ce budget sert à payer les salaires des commissaires et du personnel ainsi que les dépenses de fonctionnement du Secrétariat, y compris certains équipements fournis par l'administration centrale, dont les machines à voter électroniques. En 2013-2014, le budget de l'ECI s'élevait à 656,2 millions de roupies. L'ECI a pu obtenir assez facilement les fonds dont elle avait besoin pour remplir son mandat, puisque les politiciens répugnent à s'ingérer dans ses demandes de financement.

Mandat, pouvoirs et responsabilités

Bon nombre des pouvoirs et des fonctions de l'ECI sont énoncés dans la Representation of the People Act, 1950. Cette loi décrit les pouvoirs dont dispose l'ECI pour surveiller la préparation des listes électorales et nommer les directeurs généraux d'élection, le personnel électoral de district et le personnel électoral chargé de l'inscription dans chaque État. La délimitation des circonscriptions électorales relève d'une commission distincte, soit la Commission de délimitation (Delimitation Commission). L'ECI y est représentée et elle lui fournit un soutien.

Le Representation of the People Act, 1951 définit plus précisément les pouvoirs de l'ECI, car les dispositions sur la tenue des élections y sont un peu plus détaillées. Les modifications apportées fournissent à l'ECI quelques outils importants pour l'administration des élections, y compris le pouvoir de choisir la date de l'élection, de nommer du personnel électoral additionnel (tels que les directeurs du scrutin et les observateursnote 16), d'utiliser des machines à voter et de publier les résultats de l'élection. L'ECI a également été chargée de l'allocation du temps d'antenne sur le réseau de télévision par câble appartenant à l'État et sur d'autres médias électroniques, et elle dispose des pouvoirs d'un tribunal civil, ce qui lui permet d'enquêter sur les plaintes et de faire appliquer les règles électorales.

En 1989, la Loi a été modifiée afin d'accorder à l'ECI plus de responsabilités ayant trait à l'inscription des partis politiques et à la nomination des candidats ainsi qu'à la surveillance des contributions politiques et des dépenses électorales. L'ECI a imposé un cadre rigoureux d'enregistrement afin d'éviter que des partis qui n'existent que de nom se présentent aux élections. Dans le but d'appliquer les règles de financement des campagnes électorales, l'ECI nomme des observateurs des finances qui surveillent les dépenses des participants pendant une élection et exigent des partis et des candidats qu'ils présentent des rapports financiers. On estime que l'emploi d'observateurs des finances a permis de réduire l'ampleur des dépenses illégales pendant les campagnes, mais comme nous le verrons plus bas, cette mesure n'a pas permis de régler le problème.

L'ECI ne détient aucun pouvoir de réglementation. Le pouvoir de légiférer en matière électorale appartient aux deux chambres du Parlement et aux assemblées législatives des États, mais toute modification ou adoption d'une disposition législative par ces derniers ne doit servir qu'à combler les lacunes des principales lois. Les lois adoptées par les États doivent être conformes aux dispositions constitutionnelles ou aux lois dominantes du Parlement et ne peuvent les remplacer. Toutefois, ni le gouvernement national ni ceux des États ne peuvent adopter ou modifier les règles régissant la tenue des élections sans consulter d'abord l'ECI.

L'ECI a élaboré des règles complémentaires, qui sont énoncées dans les Registration of Electors Rules 1960 et les Conduct of Elections Rules 1961, ainsi qu'un « code de conduite modèle », en collaboration avec les acteurs politiques, qui fournit une orientation sur les comportements acceptables des partis et des candidats. Par ailleurs, le code traite de l'utilisation abusive des ressources gouvernementales par le parti au pouvoir pendant les élections; c'est un exemple d'un des « instruments législatifs non contraignants » de l'ECI qui n'ont pas force de loi, mais dont le respect repose sur la crainte d'une publicité défavorable. Cette approche quasi juridique de codification des règles s'est avérée très efficace pour contrôler le comportement de candidats, de partis et d'un gouvernement prêts à abuser des ressources de l'État afin d'obtenir un avantage politique pendant les élections. L'ECI préfère cette approche à celle où ce sont les tribunaux qui jugent les infractions à la loi, puisqu'il faut parfois attendre des années avant qu'un jugement soit rendu. Les ordonnances de l'ECI, qui sont largement diffusées par des médias essentiellement libres, suscitent très rapidement l'attention des auteurs d'actes répréhensibles qui s'empressent de les réparer.

Il est assez inusité qu'un organisme électoral détienne un aussi large éventail de pouvoirs que l'ECI, mais celle ci est ainsi très bien protégée contre les réductions de son autorité, ce qui, par conséquent, assure une stabilité accrue de la gouvernance électorale. Par ailleurs, il est remarquable de constater à quel point la législation électorale de l'Inde manque de précision, ce qui a poussé l'ECI à remédier aux lacunes. De l'avis de McMillan, « Le manque de précision quant à l'étendue du rôle de la Commission électorale a entraîné une diversification de ses fonctions et des mesures de contrôle du pouvoir exécutif pendant les campagnes électorales » [TRADUCTION] (2012 : 189).

Dispositions administratives

L'ECI s'acquitte de ses fonctions à l'aide d'un Secrétariat qui se trouve à son siège de New Delhi. L'ECI nomme généralement à des postes permanents quatre sous commissaires aux élections et trois directeurs généraux, issus de la fonction publique, chargés de diriger et d'orienter ses activités. Le Secrétariat emploie quelque 350 personnes à temps plein auxquelles s'ajoutent de 40 à 50 employés temporaires pendant les élections. À l'échelon des États, un directeur général des élections, proposé par le gouvernement de l'État et nommé par l'ECI, gère les élections à temps plein. Ce sont de hauts fonctionnaires qui occupent ces postes. Les directeurs généraux des élections des États ne peuvent pas être démis de leurs fonctions sans l'approbation de l'ECI.

La tenue des élections générales en Inde est une entreprise d'envergure complexe qui dure près de deux mois. Près de 5 millions de travailleurs électoraux et 500 000 agents de police sont mobilisés à cette occasion; les forces armées n'interviennent pas dans les élections en Inde. Même si l'ECI exerce un contrôle sur ces travailleurs, notamment sur leur nomination, leur supervision, les mesures disciplinaires qui s'appliquent à eux et leur suspension, les travailleurs ne sont pas ses employés. Dans la plupart des cas, les travailleurs électoraux sont des employés détachés de la fonction publique neutrenote 17 des gouvernements d'État. Conformément à la Constitution, l'ECI a accès à ce bassin déjà existant de travailleurs expérimentés et impartiaux, ce qui lui évite le paiement des coûts de formation et des salaires.

À chaque élection, des milliers de candidats sont affiliés aux partis nationaux et d'État et autant sont indépendants. La population de l'Inde se chiffre à 1,27 milliard de personnes (septembre 2013), et plus de 670 millions d'électeurs figurent sur les listes électorales, dont près de 390 millions votent le jour du scrutin. Le vote a lieu dans 900 000 bureaux de scrutin répartis dans 28 États, 5 territoires de l'Union et leurs quelque 500 districts. Chaque ordre de gouvernement finance le coût de ses propres élections ou partage les coûts lorsque les élections du Parlement et des assemblées législatives d'État se déroulent en même temps. Le coût de la dernière élection parlementaire tenue en 2009 s'élevait à environ 8,466 millions de roupies.

Comme nous l'avons vu, l'ECI a une influence considérable sur le choix du moment des élections. L'ECI décide de la date des prochaines élections au cours des six derniers mois du mandat de cinq ans du Parlement et des assemblées législatives d'État. Elle n'a pas besoin de consulter le gouvernement ni le premier ministre, cette décision étant de son ressort exclusif. L'ECI fixe également le nombre de bureaux de scrutin et de centres de dépouillement ainsi que leur emplacement et voit à la plupart des dispositions administratives.

Responsabilité et indépendance

Aucune disposition législative n'oblige l'ECI à rendre des comptes au Parlement chaque année ou après une élection. Il n'en reste pas moins qu'il lui arrive souvent de produire des documents et des rapports sur des questions électorales qui sont ensuite mis à la disposition du public et du Parlement. Il n'y a pas de mécanisme officiel lui permettant de recommander des modifications à la loi électorale. Toutefois, elle joue un rôle important dans la réforme électorale en présentant des propositions législatives au gouvernement et en faisant connaître au public son point de vue sur les changements qu'elle juge nécessaires, en recherchant le consensus des principaux partis sur certaines questions (p. ex. le « code de conduite modèle ») et en favorisant les débats publics. Nombre des modifications apportées aux lois électorales en Inde découlaient de contestations judiciaires soumises par des groupes de la société civile et des organismes non gouvernementaux. Malgré l'absence relative de mécanismes de responsabilisation, les rapports financiers de l'ECI font l'objet d'une vérification de la part du contrôleur et du vérificateur général, et les rapports de ces derniers à ce sujet sont déposés devant le Parlement.

Selon Patidar et Jha (2006 : 192), l'ECI est largement reconnue par les experts comme un modèle d'indépendance. En vertu de la Constitution de l'Inde, l'ECI est un organisme autonome, bien pourvu et hors de la portée du gouvernement. McMillan souligne : « Bien que ses actions soient fortement politisées, la Commission électorale conserve la réputation publique qu'elle s'est taillée en tant qu'institution indépendante, ce qui lui donne l'autorité nécessaire pour intervenir et régir la tenue des élections » [TRADUCTION] (2012 : 187). McMillan affirme que l'ECI doit en partie sa réputation au fait que les dispositions générales de la Constitution et les dispositions législatives désuètes régissant les questions électorales nécessitent souvent une interprétation.

La Cour suprême de l'Inde a expressément autorisé la méthode utilisée par l'ECI pour interpréter et renforcer la loi électorale indienne. Dans l'affaire Mohinder Singh Gill & Anr. v. The Chief Election Commissioner, la Cour a formulé les observations suivantes : « Les rédacteurs de la Constitution ont pris soin de laisser à la Commission, en tant que création de la Constitution, la possibilité d'exercer elle même les pouvoirs résiduels dans les situations infiniment variées, susceptibles de se produire à l'occasion dans une démocratie aussi vaste que la nôtre. » [TRADUCTION]. Et plus loin : « Lorsque le président a nommé les membres de la Commission électorale, cette dernière doit demeurer à l'abri des influences extérieures, et elle ne peut y parvenir que si elle dispose de la latitude voulue dans la conduite des élections – conformément, cela va sans dire, aux lois en vigueur. Mais s'il n'existe pas de loi et qu'une situation requiert une intervention, le commissaire général aux élections ne doit pas se retrouver dans l'obligation de se joindre les mains et de prier Dieu de lui envoyer une inspiration divine afin qu'il soit capable d'exercer ses fonctions et de s'acquitter de ses tâches ou de demander à une autorité externe de lui accorder les pouvoirs nécessaires pour régler la situationnote 18. » [TRADUCTION].

Beaucoup d'interprétations, de décisions et de règles de l'ECI obtiennent la faveur du public, mais les entités politiques qu'elles visent à contrôler s'y opposent. Toutefois, il est parfois arrivé que les tribunaux contestent des règles administratives de l'ECI, estimant qu'elles ne relevaient pas de sa compétence.

L'ECI n'est pas entièrement à l'abri des accusations de partisanerie, mais elle accorde la priorité à l'intégrité électorale et elle répugne à s'incliner devant le pouvoir gouvernemental (McMillan, 2012 : 189). McMillan constate que sa réussite repose sur sa compétence administrative et sur l'ouverture et l'accessibilité qui caractérisent, grâce à elle, le processus électoral. Néanmoins, il exprime ses réserves à propos de cette opinion extrêmement positive sur l'ECI en soulignant que le rôle expansionniste qu'elle a joué pour combler le vide laissé par le pouvoir législatif et ses tentatives visant à corriger le système politique la distraient de sa mission fondamentale et finiront par l'affaiblir. Pour le moment, l'image d'ardent défenseur des principes et des valeurs démocratiques qu'elle projette lui a valu le soutien de la population. Dans l'étude sur l'élection nationale de 2009, près de 60 % des répondants ont indiqué avoir une grande confiance ou une certaine confiance en l'ECI, comparativement à 45 % pour les partis politiques. En outre, 72 % estimaient que la tenue des élections en Inde était équitable, alors que moins de 10 % jugeaient les élections injustes. Il ne fait aucun doute que ce sont les convictions et les décisions des personnes nommées à l'ECI qui ont permis à celle ci de gagner l'estime des citoyens.

Défis

Voici les défis qui demeurent bien présents pour l'ECI, comme elle le reconnaît elle même. Ces principaux défis ont été baptisés « three M's » : muscle power, misuse of government resources and « black » money (la force musculaire, l'utilisation abusive des ressources du gouvernement et l'argent noir).

Commission électorale de la Nouvelle-Zélande

Introduction

La Nouvelle-Zélande est un État unitaire fondé sur un système parlementaire doté d'un cabinet. Il s'agit d'une communauté politique relativement petite et homogène sur le plan social, à l'exception de la population maorie minoritaire. Avant 1996, les élections à la Chambre des représentants (communément appelée le Parlement) reposaient sur un système de scrutin majoritaire uninominal à un tour. Depuis, c'est le système mixte avec compensation proportionnelle qui a été adopté, système selon lequel les électeurs remplissent deux bulletins de vote : un pour le parti politique et un pour le candidat local. De plus, certaines circonscriptions sont réservées aux représentants maoris.

Au cours des sept élections tenues depuis 1996 selon le système mixte avec compensation proportionnelle, aucun parti n'a réussi à obtenir la majorité des 120 siègesnote 19 au Parlement; par conséquent, on a élu des gouvernements de coalition, si bien que des membres de deux partis ou plus représentés au Parlement, et parfois des députés maoris, composaient le Cabinet. La taille du système politique et la nature du système de représentation contribuent vraisemblablement à établir un sentiment de confiance plus fort envers le processus électoral que dans des systèmes politiques de plus grande ampleur.

Histoire

De 1993 à 2012, quatre organismes nationaux étaient responsables des questions électorales en Nouvelle-Zélande : la Commission électorale (Electoral Commission, EC), le directeur général des élections (hébergé au ministère de la Justice), le Centre d'inscription électorale (Electoral Enrolment Centre) et la Commission de représentation (Representation Commission), qui siège de façon intermittente dans le but d'établir les limites des circonscriptions. L'EC était chargée des programmes d'éducation publique et de l'administration des règles régissant les partis politiques, le directeur général des élections était responsable de l'administration des élections et de l'application des lois concernant les candidats, alors que le Centre d'inscription électorale, confié à l'entreprise New Zealand Post Ltd., s'occupait de l'inscription des électeurs et de la mise à jour de la liste électorale. Après l'élection générale de 2008, les structures électorales de la Nouvelle-Zélande ont fait l'objet de plusieurs examens, et les dispositions institutionnelles en vigueur se sont révélées imparfaites puisqu'elles entraînaient un dédoublement des fonctions, de la confusion, une hausse des coûts et une augmentation de la complexité pour les partis politiques, les candidats et la population en général.

Trois options ont été envisagées : le statu quo; un modèle ministériel prévoyant la création d'un poste de commissaire aux élections installé au ministère de la Justice; un modèle fondé sur un organisme d'État supposant la création d'un poste de commissaire aux élections, qui serait titulaire de sa charge en vertu d'une loi, et d'une commission, qui serait établie en tant qu'organisme d'État indépendant. Les options ont été évaluées à la lumière des variables clés suivantes : l'indépendance, la responsabilité, l'efficacité dans l'exercice des fonctions administratives électorales, la capacité organisationnelle, le rapport coût efficacité et le moment de la mise en œuvre. Le groupe chargé d'étudier les options a jugé que le statu quo perpétuait le chevauchement des rôles, la prise de décisions incohérentes et le dédoublement des coûts administratifs. Il a estimé que le modèle ministériel favorisait une administration très efficace et responsable, mais il l'a rejeté parce qu'il risquait de créer la perception, au pays et à l'étranger, que la Nouvelle-Zélande n'accordait pas à l'administration électorale la même indépendance que d'autres pays. Même s'il offrait un niveau de responsabilisation légèrement moins élevé relativement à la prestation des services et aux fonds dépensés, le groupe a retenu le modèle fondé sur un organisme d'État, l'EC devant être indépendante du gouvernement exécutif. Le fait de donner à l'EC le statut d'agent indépendant de l'État visait par ailleurs à établir une séparation institutionnelle avec l'organe exécutif du gouvernement et à assurer une plus grande indépendance structurelle, réelle et perçue.

La création d'une seule autorité légalement compétente ayant la responsabilité globale de tous les aspects des élections parlementaires et des référendums a eu lieu en 2010. Lorsqu'il a présenté le projet de loi établissant la nouvelle commission, le ministre de la Justice a déclaré : « La création d'un organisme d'État indépendant chargé de l'administration des élections assurera le meilleur équilibre possible entre une très grande indépendance accompagnée d'une saine reddition des comptes et la capacité de gérer efficacement les fonctions électorales » [TRADUCTION] (Nouvelle-Zélande, 2009). Les modifications établissant la nouvelle Commission électorale de la Nouvelle-Zélande (Electoral Commission of New Zealand, EC) et regroupant les anciens organismes électoraux ont été apportées progressivement, de façon à perturber le moins possible la prestation des services électoraux et l'administration de l'élection générale et du référendum de 2011 (Electoral Commission, s.d.). La nouvelle EC a commencé à exercer ses fonctions prévues aux termes de l'Electoral Act 1993 en octobre 2010, et la mise en œuvre de l'ensemble des modifications législatives a été achevée en 2012.

Composition

La Commission électorale actuelle de la Nouvelle-Zélande comprend trois membres : un président, un vice-président et un directeur général des élections. Ils sont nommés par le gouverneur général pour un mandat de cinq ans au plus, à la recommandation de la Chambre des représentants. Leur nomination a fait suite à un concours ouvert, fondé sur le mérite, organisé par le ministère de la Justice en vue de solliciter la candidature de personnes intègres et indépendantes ayant les compétences et l'expérience requises. Le comité de sélection était composé du sous secrétaire à la Justice, d'un juge de la Haute Cour et de l'ombudsman. Le ministre de la Justice a fait connaître le nom des candidats recommandés aux chefs des partis politiques représentés à la Chambre. Les personnes dont la candidature a été approuvée unanimement ont fait l'objet d'une résolution du gouvernement qui a été débattue et qui a reçu un appui unanime au Parlement.

Le président actuel de l'EC, l'honorable Sir Hugh Williams, est un juge à la retraite de la Haute Cour. Il a été nommé à l'ancienne commission en 2009 et à la nouvelle en août 2010 pour un mandat de trois ans; en décembre 2013, on lui a confié un nouveau mandat de trois ans. Il n'est pas obligatoire selon la loi de nommer un juge à la nouvelle commission. Mais comme c'était le cas pour l'ancienne, les législateurs ont prévu que cette situation pourrait se reproduire et ils ont inclus dans la loi des dispositions qui protègent les droits et les privilèges d'un juge qui obtiendrait cette charge. La vice-présidente, Jane Huria, était administratrice et actionnaire d'un cabinet privé de consultants; elle a été nommée à l'EC pour un mandat de trois ans en juillet 2011. Le directeur général des élections, Robert Peden, est le dirigeant principal de l'organisme et il est membre indépendant de la Commission de la représentation, qui détermine le nombre d'électeurs et les limites des circonscriptions tous les cinq ans. M. Peden a été nommé pour la première fois directeur général des élections en 2005 lorsque le bureau du titulaire de cette charge se trouvait au ministère de la Justice. Auparavant, il cumulait les fonctions de conseiller en politiques et de conseiller juridique à ce même ministère. Il a obtenu un mandat de cinq ans à la nouvelle commission en août 2010. Un organisme responsable de la rémunération est chargé de fixer des taux de rémunération équitables pour les commissaires.

Il est possible de renouveler le mandat des membres de l'EC, et ces derniers peuvent aussi rester en poste jusqu'à l'arrivée de leur successeur. Les mandats des titulaires actuels ont été décalés de façon à ce qu'ils ne se terminent pas tous en même temps ni au cours d'une année d'élection. Le gouverneur général peut démettre de ses fonctions pour un motif valable tout membre de l'EC qui n'est pas un juge, à la suite d'une demande de la Chambre des représentants. Un « motif valable » désigne l'inconduite, l'incapacité d'exercer les fonctions de la charge, le manquement au devoir et le manquement aux obligations collectives du conseil ou aux obligations individuelles. Un juge membre de l'EC peut être destitué de sa charge pour un manquement aux obligations collectives du conseil, mais seulement si tous les autres membres sont aussi révoqués en même temps pour le même manquement. Les modifications aux processus de nomination et de destitution découlent de modifications législatives adoptées en 2010 (Nouvelle-Zélande, 2010).

Mandat, pouvoirs et responsabilités

La Crown Entities Act 2004 définit l'EC comme un organisme d'État indépendant. Aux termes de l'Electoral Act 1993, son objectif consiste à administrer le système électoral de manière impartiale, efficace et efficiente et de façon à faciliter la participation à la démocratie parlementaire, à favoriser la compréhension du système électoral et des questions connexes et à préserver la confiance du public dans l'administration du système électoral. Le principal mandat de l'EC est d'administrer les élections parlementaires. Les élections générales n'ont pas lieu à date fixe; elles se déroulent habituellement pendant la troisième année du cycle parlementaire à la demande du premier ministre. L'EC est également chargée de la tenue des élections partielles et des référendums.

L'EC compile et traite les inscriptions pour les élections parlementaires et locales. Les listes électorales sont mises à jour quotidiennement puisqu'elles doivent être disponibles pour les scrutins « sur demande ». On estime qu'à l'élection générale de 2011, 93,7 % des électeurs étaient inscrits sur la liste électorale et que celle ci était précise à 96,4 %. En 2012, la nouvelle commission assumait la responsabilité de la gestion de la liste électorale, fonction qu'elle a déléguée à New Zealand Post Ltd. En Nouvelle-Zélande, le vote est volontaire, mais les électeurs sont tenus de s'inscrire sur la liste électorale parlementaire, et ceux qui omettent de le faire et qui sont reconnus coupables sont passibles d'une amende de 100 $NZ.

En vertu de la Broadcasting Act 1989, l'EC applique aussi les règles de radiodiffusion publique pour affecter aux partis politiques environ 3 millions de dollars néo-zélandais consacrés à des émissions de radio et de télévision. Ce sont les seuls fonds qui peuvent être dépensés pour des émissions visant à faire la promotion des partis entre la délivrance du bref d'élection et le jour du scrutin. Toutefois, les candidats peuvent utiliser leurs propres fonds pour la publicité destinée aux électeurs, tant qu'ils respectent le plafond des dépenses.

La sensibilisation du public aux questions électorales au moyen de programmes d'éducation et d'information est une autre des grandes responsabilités de l'EC. Celle ci s'occupe également de l'option électorale maorienote 20 tous les cinq ans, elle fournit un soutien, un financement et des services administratifs afin d'appuyer le travail de la Commission de représentation, en plus de conseiller le ministre de la Justice sur des questions électorales. Parmi les autres fonctions de l'EC, mentionnons : enregistrer les partis politiques; aider les candidats, les partis et d'autres à comprendre leurs obligations en matière de conformité; et examiner et rendre publiques les déclarations financières des partis politiques, des candidats et des promoteurs enregistrésnote 21.

Dispositions administratives

À son bureau national situé à Wellington, l'EC compte environ 30 employés à temps plein dans des postes à durée indéterminée et déterminée. Six gestionnaires supervisent les unités organisationnelles suivantes : scrutins, politique électorale, communications et éducation, TI, services généraux et relations officielles. L'unité chargée des relations officielles se concentre sur l'approvisionnement, les fournisseurs de services externes et les entrepreneurs, notamment New Zealand Post Ltd., à qui l'EC a délégué la responsabilité de l'inscription des électeurs. Il n'existe pas de structure permanente en région en vue des scrutins; les ressources, la formation, les systèmes et l'infrastructure nécessaires pour appuyer les élections et les référendums sont plutôt mis en place pendant la brève période qui mène à chaque scrutin. En 2011-2012, cinq gestionnaires régionaux, 64 directeurs du scrutin et 6 300 travailleurs des bureaux régionaux ont été engagés au moyen de contrats à durée déterminée pour tenir l'élection et le référendum. De 18 000 à 20 000 travailleurs électoraux additionnels sont embauchés le jour du scrutin.

En dépit de la vaste gamme de pouvoirs que possède l'EC en matière électorale, cette dernière n'a pas celui d'enquêter sur les infractions présumées à l'Electoral Act 1993 ou à la Broadcasting Act 1989 ni d'intenter des poursuites. Elle assure le suivi des plaintes afin de recueillir des renseignements et d'évaluer si la question mérite d'être transmise à la Police de la Nouvelle-Zélande (New Zealand Police), mais elle a très peu de pouvoir pour faire respecter sa législation. Elle doit même confier à la police les questions de conformité financière, comme le défaut des partis ou des candidats de remplir les déclarations financières requises ou les infractions aux règles de radiodiffusion, pour qu'elle prenne les mesures qui s'imposent. Il incombe au directeur du scrutin de déclarer à la police d'autres types d'infraction.

Depuis la modification apportée à l'Election Act 1993, en janvier 2011, l'EC peut formuler des avis consultatifs afin d'établir si une annonce qu'on lui communique constitue ou non une « annonce électorale » aux fins de la Loi. Toute personne peut demander un avis consultatif, et l'avis de l'EC ne fait que refléter son interprétation de la loi et ne tient nullement lieu de décision exécutoire ni d'avis juridique (Electoral Commission, 2012a).

Responsabilité et indépendance

L'EC n'est pas liée par les directives ministérielles pour l'exercice de ses fonctions électorales, et conformément à la loi, elle doit agir de manière indépendante. Aux termes de la Crown Entities Act 2004, elle est assujettie aux mêmes obligations que les autres organismes d'État en ce qui concerne la responsabilité et la production de rapports. Par conséquent, elle doit préparer une déclaration d'intention au début de chaque exercice financier – un document qui ressemble à un plan d'activités – incluant des renseignements généraux sur son contexte opérationnel; l'étendue de ses fonctions et les activités prévues; les objectifs et les résultats précis qu'elle souhaite atteindre, les effets qu'elle compte produire et les moyens qu'elle compte prendre pour y parvenir; les prévisions, les normes et les mesures de rendement financier et non financier; les questions au sujet desquelles elle consultera ou informera le ministre de la Justice avant de prendre une décision; et la fréquence des rapports. Le ministre peut aussi participer à l'élaboration du contenu de la déclaration d'intention en ajoutant des renseignements, en faisant des commentaires et en demandant des modifications. Même si la loi autorise le ministre à modifier le contenu de la déclaration d'intention, une telle intervention serait jugée très inhabituelle et pourrait prêter à controverse. Après chaque exercice financier, l'EC doit préparer un rapport annuel dans lequel elle évalue clairement ses activités et son rendement durant la période visée. Le ministre de la Justice dépose la déclaration d'intention et le rapport annuel devant la Chambre des représentants.

Puisqu'elle est devenue indépendante du ministère de la Justice, l'EC estime qu'il est de son devoir de tenir le ministre informé de l'état de préparation d'une élection particulière ou générale; mais en ce qui concerne la conduite des élections, l'Electoral Act 1993 prévoit tous les mécanismes nécessaires de surveillance publique, de responsabilisation et de production de rapports. Néanmoins, à la suite d'une élection générale, l'EC doit rendre compte au ministre des services fournis aux électeurs, des statistiques sur les inscriptions et le vote, de tout problème important survenu, de tout changement qu'il serait nécessaire ou souhaitable d'apporter aux procédures administratives ou aux pratiques, des modifications législatives, des questions que le ministre lui a demandé de régler et de toute autre question qu'elle juge pertinente. En vertu de la Loi, l'EC est également tenue d'examiner les affaires électorales que lui auraient confiées le ministre ou la Chambre des représentants et de faire un rapport à ce sujet.

Chaque année, l'EC présente au Parlement, par l'intermédiaire du ministre de la Justice, des demandes de financement de l'ordre de 6 millions de dollars néo zélandais pour doter son bureau national des services et du personnel essentiels. Selon l'année du cycle électoral, l'EC peut aussi demander des fonds destinés à l'inscription, aux élections générales, à l'élection des représentants locaux, à l'option électorale maorie et aux travaux de la Commission de représentation. Au cours d'un cycle électoral de trois ans, l'EC requiert environ 100 millions de dollars néo zélandais pour administrer les élections, dont quelque 50 % sont consacrés à l'inscription des électeurs et 50 % à la conduite des élections. L'EC soumet des demandes de financement distinctes pour les scrutins « sur demande », notamment pour les référendums organisés à l'initiative des citoyens et du gouvernement et pour les élections partielles. Les budgets annuels de l'EC sont examinés régulièrement de façon à vérifier s'ils sont employés avec l'efficacité et l'efficience auxquelles s'attend le gouvernement. De plus, des analyses de rentabilisation doivent accompagner les demandes de financement.

L'exigence selon laquelle l'EC doit agir de façon indépendante lorsqu'elle s'acquitte de ses fonctions et tâches officielles et qu'elle exerce ses pouvoirs conférés par la loi est enchâssée dans l'Electoral Act 1993. Par ailleurs, ses fonctions et ses tâches définies aux termes de la Crown Entities Act 2004 sont expressément exemptées de cette exigence d'indépendance.

L'EC travaille avec des conseillers en politiques du ministère de la Justice et elle conseille et assiste le ministre au sujet des propositions législatives et des modifications recommandées à l'Electoral Act 1993. Elle n'a cependant nullement le pouvoir d'adopter de règlements ni de prendre des décisions anticipées; tous les règlements établis aux termes de la Loi le sont au moyen d'un décret.

L'inclusion de ce qu'on appelle des « dispositions réservées » (reserved provisions) constitue une caractéristique très intéressante et propre à la loi électorale de la Nouvelle-Zélande. L'Electoral Act 1993 définit les six éléments fondamentaux de la loi électorale : l'âge minimum pour voter, le système mixte avec compensation proportionnelle, la durée de la législature, l'établissement d'une Commission de représentation, la modification périodique des circonscriptions électorales et la révision des quotas électoraux pour le redécoupage de ces circonscriptions. Ces éléments ne peuvent être ni supprimés ni modifiés à moins d'un vote majoritaire à 75 % des voix de tous les députés ou d'un vote majoritaire des électeurs dans le cadre d'un scrutin. Grâce à ces dispositions, il est très difficile de modifier ou d'éliminer des éléments importants du système démocratique de la Nouvelle-Zélande et aucun gouvernement ne pourrait agir sans un large consensus. Il existe une disposition semblable concernant l'affichage d'annonces électorales le long des routes publiques. Le ministre ne peut pas recommander de changement sans l'accord d'au moins la moitié des chefs des partis politiques représentés au Parlement et d'au moins 75 % de leurs députés.

L'établissement de la nouvelle commission en 2010 s'est accompagné d'un changement de taille indiqué dans l'Electoral (Administration) Amendment Act 2010. L'EC a obtenu le pouvoir de fournir en tout temps et de sa propre initiative de l'information et des conseils au ministre de la Justice. Elle est donc libre d'exprimer son point de vue sur la façon d'administrer les élections et sur les changements au cadre administratif qui s'imposent.

Défis

Les défis d'ordre organisationnel suivants nuisent à la capacité de l'EC de remplir entièrement son mandat.



Note 15 En Inde, le président est le chef officiel des pouvoirs exécutifs, législatifs et judiciaires. Il est élu par les membres du Parlement et des assemblées législatives des États, et il nomme le premier ministre. La Constitution précise que le premier ministre est chef du gouvernement, conseiller en chef du président, chef du Conseil des ministres et leader du parti majoritaire au Parlement. Le premier ministre dirige le pouvoir exécutif du gouvernement et il est président du Cabinet. Le premier ministre attribue les affectations aux membres du gouvernement, et c'est à lui qu'il incombe de présenter les propositions de mesures législatives.

Note 16 Pour surveiller les élections, l'ECI nomme des observateurs qui, aux termes de la loi, doivent être des fonctionnaires du gouvernement fédéral ou des gouvernements des États. Ils ont le pouvoir d'exiger d'un directeur du scrutin qu'il mette fin au dépouillement des votes ou de l'empêcher de communiquer les résultats de l'élection s'ils jugent qu'un scrutin ne s'est pas déroulé selon les règles, et ils doivent alors informer immédiatement l'ECI de la situation. (Voir Inde 1951, art. 20B.)

Note 17 Même si la fonction publique en Inde est censée, selon la tradition, faire preuve de neutralité politique, les journaux publient fréquemment des articles faisant état d'allégations de corruption, d'accusations de fraudes électorales et d'accusations portées contre des membres du personnel électoral. Cela ne signifie pas, bien sûr, que les fonctionnaires prêtés à l'ECI n'accomplissent pas leurs tâches de façon générale avec impartialité. La main d'œuvre électorale en Inde est si importante qu'il serait surprenant, et même étrange, qu'il n'y ait aucun article de la sorte.

Note 18 Mohinder Singh Gill & Anr. v. The Chief Election Commissioner, 2 décembre 1977.

Note 19 Le nombre de sièges peut parfois être légèrement plus élevé en raison d'un phénomène appelé « overhang seats ». Pour en savoir plus, voir (en anglais seulement) : www.mmpreview.org.nz/sites/all/themes/referendum/resources/Overhang.pdf.

Note 20 L'option électorale maorie donne aux Néo Zélandais d'origine maorie la possibilité de s'inscrire sur la liste électorale générale ou sur la liste électorale maorie. Les sièges réservés aux Maoris demeurent un sujet de controverse en Nouvelle-Zélande; pour connaître l'éventail des points de vue, voir Bargh, 2010.

Note 21 Un promoteur enregistré est une personne ou un groupe, autre qu'un candidat ou un parti ou qu'une personne engagée dans les affaires d'un candidat ou d'un parti, qui prend l'initiative de publier une annonce électorale dans le cadre d'une élection parlementaire. Les promoteurs doivent obtenir l'autorisation du candidat ou du parti avant de publier l'annonce, s'identifier dans l'annonce et s'enregistrer auprès de l'EC s'ils dépensent ou prévoient dépenser plus de 12 300 $NZ.

Note 22 Voir la définition de ce terme à l'annexe A, page 89.