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Une évaluation comparative d'organismes électoraux centraux

Commission électorale du Royaume-Uni

Introduction

La Constitution du Royaume-Uni repose sur un ensemble de lois et de politiques. Historiquement, un nombre limité de documents constitutionnels et de lois fondamentales écrites ont permis d'établir les paramètres de l'exercice du pouvoir exécutif. La plupart des restrictions imposées au premier ministre et aux ministres du Cabinet quant à leur façon d'agir étaient définies par des conventions constitutionnelles non officielles et non écrites et selon les paramètres des actions acceptables sur le plan politique.

Traditionnellement, la présence d'un gouvernement majoritaire et de partis disciplinés était généralement associée à la possibilité d'un leadership politique unifié et prévisible. Toutefois, depuis le début du XXIe siècle, les électeurs ont refusé d'accorder la majorité à quelque parti que ce soit. C'est ainsi que la tendance des coalitions, supposant le partage du Cabinet entre deux partis, prévaut maintenant au gouvernement de Westminster, à Londres. En Écosse, en Irlande du Nord et au pays de Galles, ainsi que dans les gouvernements locaux, les gouvernements minoritaires et de coalition ont été plus fréquents.

Le Royaume-Uni est un État unitaire plutôt que fédéral. À une époque, cela signifiait que le Parlement avait entière autorité sur l'élaboration des politiques publiques au pays; par contre, le Parlement doit maintenant partager une partie de cette autorité avec l'Union européenne (UE). Le Royaume-Uni a été obligé de faire un premier compromis constitutionnel sur le principe d'un Parlement national souverain quand il est devenu membre de l'UE en 1973. Après les premières élections au Parlement européen, qui ont eu lieu en 1979, et son accession au Conseil des ministres de l'UE, le Royaume-Uni a dû se soumettre à certaines lois et politiques de l'UE.

Le deuxième changement majeur concerne le transfert de pouvoirs constitutionnels à des éléments constitutifs du Royaume-Uni. Avant 1998, l'Irlande du Nord, l'Écosse et le pays de Galles étaient assujettis aux lois et aux politiques adoptées à Londres, et ils disposaient de très peu de pouvoirs administratifs. Le Parlement de Westminster a adopté une série de trois lois lui permettant de transférer des pouvoirs législatifs et exécutifs aux trois entités du Royaume-Uni qui ne sont pas anglaises, à la suite de référendums organisés par elles. Le processus de transfert a entraîné la création de législatures subordonnées en Irlande du Nord, en Écosse et au pays de Galles, mais il existe des différences considérables entre les pouvoirs que chacune a reçus. Selon Bogdanor (2009 : 89) : « Avec le transfert des pouvoirs, le Royaume-Uni a transformé son statut d'État unitaire en celui d'État quasi fédéré » [TRADUCTION].

Depuis 2009, il n'existe pas moins de cinq systèmes électoraux : i) pour la Chambre des communes, la simple majorité; ii) pour l'Assemblée d'Irlande du Nord, le scrutin à vote unique transférable; iii) pour le Parlement écossais et l'Assemblée nationale du pays de Galles, le système mixte parallèle à finalité proportionnelle (additional member system), selon lequel les électeurs votent deux fois – une fois pour le candidat local et une fois pour le parti; iv) pour le Parlement européen, une procédure fondée sur des listes régionales (regional list method); et v) pour tous les maires élus au suffrage direct, la méthode du vote supplémentaire (supplementary vote method). Il y a également des commissaires de police et de lutte contre le crime (Police and Crime Commissioners) qui sont élus au suffrage direct et, dans ces élections, la méthode du vote supplémentaire est aussi utilisée.

Histoire

Jusqu'en 2001, toutes les élections au Royaume-Uni étaient supervisées et coordonnées par un organisme central installé à Londres, soit le Home Office, qui était dirigé par un ministre de la Couronne. Toutefois, l'inscription à la liste électorale et la tenue des élections relevaient des responsables locaux (voir plus bas). La tradition de l'exercice d'un contrôle à l'échelon local permettait de tenir compte des diverses situations dans les communautés, mais entraînait aussi des incohérences dans les procédures et les normes de l'administration électorale. Même après la création de la Commission électorale (Electoral Commission, EC) en 2000, les agents d'inscription électorale, les directeurs du scrutin suppléants et les agents locaux chargés du dépouillement sont demeurés responsables des élections parlementaires nationales (Gay, 2010). Ces agents locaux ne sont pas des employés de l'EC et ils ne relèvent pas directement de son autorité.

À la fin des années 1990, de nombreux organismes ont recommandé la formation d'une commission indépendante qui surveillerait les élections, dans le but d'accroître l'indépendance par rapport au gouvernement et de favoriser l'adoption d'une méthode plus uniforme pour la conduite des élections. Cependant, la mise sur pied de l'EC a été principalement motivée par les travaux d'un organisme public non gouvernemental, soit le Comité des normes de la vie publique (Committee on Standards in Public Life, CSPL), mis sur pied en 1994 à la suite d'un scandale impliquant des lobbyistes qui auraient exercé une influence indue sur le processus parlementaire (Ewing, 2001). Après avoir publié quatre rapports sur les normes éthiques de la vie publique, le CSPL s'est concentré sur le financement des partis et les dépenses pendant les campagnes électorales. Son cinquième rapport, paru en 1999, recommandait la création « d'une commission totalement indépendante, investie d'une autorité, dotée de vastes pouvoirs exécutifs et d'enquête et ayant le droit de porter des affaires devant le tribunal électoral afin qu'il rende un jugement » [TRADUCTION] (Committee on Standards in Public Life, 1998 : 4). Le CSPL souhaitait également que l'EC puisse inscrire les partis politiques et superviser les règles de financement électoral.

La Political Parties, Elections and Referendums Act 2000 (PPERA) a permis de mettre en œuvre la proposition de commission électorale, et l'EC a été établie en novembre 2000. En avril 2002, le Comité de délimitation des circonscriptions électorales (Boundary Committee for England anciennement Local Government Commission for England) est devenu un comité officiel de l'EC. Ses fonctions comprennent la révision des circonscriptions électorales à l'occasion des élections gouvernementales locales (pour plus de détails, voir plus bas).

Composition

Conformément à la PPERA, l'EC est composée de six membres, y compris le président. Les commissaires sont nommés par la Reine à la recommandation de la Chambre des communes. Ils sont recrutés et nommés par le Comité du Speaker de la Commission électorale (Speaker's Committee on the Electoral Commission), auquel siègent des députés de la Chambre des communes (voir à ce sujet la section Responsabilité et indépendance).

Dès le départ, la PPERA a fixé des limites rigoureuses concernant l'admissibilité des personnes pouvant travailler pour l'EC; ces limites visaient à prévenir la moindre manifestation de partisanerie dans les nominations. Les personnes qui étaient membres de partis politiques, qui avaient occupé une fonction politique dans les dix années précédentes ou qui avaient participé au financement d'un parti politique ne pouvaient pas être nommées à l'EC. Les employés de l'EC faisaient aussi l'objet de restrictions visant leur engagement politique (Ghaleigh, 2010 : 9); aujourd'hui encore, le directeur exécutif ne peut pas être membre d'un parti politique. Pour sa part, le directeur exécutif a nommé 12 employés, surtout dans le domaine du financement des campagnes électorales, qui ne peuvent pas non plus participer à des activités partisanes.

En 2009, une modification à la PPERA a donné lieu à une certaine redéfinition du principe voulant que la commission soit strictement non partisane; la modification prévoit que trois des dix commissaires soient nommés par les principaux partis politiques (conservateurs, travaillistes et libéraux-démocrates) et un, par les partis mineurs représentés à la Chambre des communes.

L'EC ne s'est pas opposée au changement de sa composition, reconnaissant qu'il était légitime que ce soit le Parlement qui prenne les décisions sur certaines questions, mais elle a souligné le risque associé à la formation d'une commission mixte. La grande majorité des théoriciens a désapprouvé le changement.

Toutefois, le CSPL, le Comité du Speaker et tous les partis politiques l'ont appuyé, affirmant que l'EC n'a pas su montrer qu'elle avait les connaissances suffisantes ni le souci des aspects pratiques du processus politique. À l'appui du changement, le gouvernement a déclaré que les personnes nommées par les partis « devraient apporter leur expérience politique en s'abstenant de manifester toute partisanerie et d'agir comme représentants ou délégués de leurs partis » [TRADUCTION] (Committee on Standards in Public Life, 2007 : 17).

La modification de 2009 devait entraîner la création de deux catégories de membres à l'EC. Les six membres « sélectionnés » sont recrutés et recommandés par le Comité du Speaker. Le processus de sélection, qui est supervisé par le commissaire aux nominations publiques (Commissioner of Public Appointments), se déroule suivant les principes et les pratiques établis pour toutes les nominations publiques de ce type. Le processus de nomination des commissaires prévoit la publication d'annonces, la possibilité pour toute personne de présenter sa candidature et un examen des candidatures effectué avec l'appui de spécialistes des processus de nomination. Bref, les nominations ne dépendent pas uniquement des suggestions que le gouvernement fait au Comité du Speaker.

L'inadmissibilité en raison de la participation à des activités politiques partisanes est un critère qui s'applique encore au groupe des commissaires « sélectionnés ». Cependant, les restrictions qui servent à empêcher la nomination de militants de partis à l'EC ne s'appliquent pas aux quatre commissaires « nommés », puisqu'ils sont censés apporter leur expertise fondée sur leur connaissance directe du processus politique. Les commissaires nommés ne peuvent toutefois pas verser de contribution financière à un parti politique. Une autre condition vise toujours les deux groupes : les commissaires ne peuvent être nommés que s'ils ne sont pas des membres élus d'un organisme parlementaire au Royaume-Uni, du Parlement européen ou d'un organisme gouvernemental local élu.

La législation de 2009 a eu aussi pour effet d'augmenter le nombre minimum et le nombre maximum possibles de commissaires. Le nombre minimum est passé de cinq à neuf et le nombre maximum, de neuf à dix. La hausse du nombre minimum visait à ce que les commissaires « nommés » soient toujours minoritaires au sein de l'EC. Sans y être tenue par la loi, l'EC a adopté la pratique de choisir parmi les commissaires « sélectionnés » un représentant de chacune des entités du Royaume-Uni auxquelles on a transféré des pouvoirs et de lui confier un rôle de premier plan dans les affaires électorales de la partie du pays qu'il représente.

Même dans le cas des commissaires nommés, le Speaker prend contact de façon informelle avec les partis politiques pour proposer trois noms (plutôt qu'un), puis il réunit un groupe spécial (généralement formé de lui même, de deux autres députés de son comité, du président de l'EC et d'un spécialiste des nominations) chargé de proposer des candidatures qui seront ensuite approuvées par l'ensemble de son comité.

Le président de l'EC est nommé par la Couronne à la recommandation de la Chambre des communes pour un mandat pouvant atteindre 10 ans. Le président ne peut pas être désigné parmi les commissaires que nomment les partis.

Le Comité du Speaker choisit les candidats avec l'aide d'un groupe externe formé de citoyens éminents et de consultants en recrutement. Avant que le nom d'un candidat soit présenté à la Chambre des communes, le Speaker est tenu, en vertu de la PPERA (article 3.2), de consulter les chefs des partis enregistrés et les députés à la Chambre des communes. Il est possible de renouveler le mandat des présidents de l'EC à la recommandation du Comité du Speaker, mais la loi interdit qu'ils soient choisis parmi les commissaires nommés. À ce jour, seulement deux personnes ont occupé la charge de président de l'EC. En 2009, Jenny Watson a remplacé Sam Younger au poste de président pour un mandat de trois ans, et en 2012, son mandat a été renouvelé. En raison de problèmes causés par les longues files d'attente à l'élection générale de 2010 et de fraudes associées aux bulletins de vote transmis par la poste dans plusieurs élections partielles, le renouvellement de son mandat a suscité la controverse (Wright et Taylor, 2012). Cet incident est le reflet d'une tendance plus générale : lorsqu'un problème survient dans le processus électoral, des détracteurs au Parlement et dans les médias s'empressent de blâmer le responsable le plus visible et d'accorder peu d'attention au fait que ce responsable compte lui même sur de nombreux autres intervenants pour assurer une saine organisation des élections.

Le président de l'EC joue plusieurs rôles importants : susciter la volonté de travailler en collégialité; présider les réunions mensuelles; représenter l'EC dans les échanges avec le gouvernement, le Parlement, les législatures issues du transfert des pouvoirs, les partis politiques et les autres intervenants; choisir (avec les autres commissaires) le directeur exécutif et les gestionnaires principaux; prendre des décisions (avec les autres commissaires) au sujet de l'exercice des pouvoirs prévus par la loi; et agir comme dirigeant principal du dépouillement pour tout référendum national ou régionalnote 23.

À la lumière de l'examen de l'EC réalisé par le CSPL, la PPERA a été modifiée en 2009 pour changer le statut du poste de président de temps plein à temps partielnote 24. On a invoqué qu'il serait ainsi plus facile de recruter des personnes hautement qualifiées et de s'assurer que cette fonction reste « non exécutive » et de haut niveau (United Kingdom, Parliament, House of Commons, 2008 : 6). Les membres de l'EC sont considérés au même titre que des administrateurs « non exécutifs » siégeant à un conseil d'administration, en ce sens que leur rôle consiste à établir les orientations stratégiques, à décider de l'affectation des ressources et à superviser la gestion, et non à participer aux décisions qui touchent l'observation de la loi ou son application.

Mandat, pouvoirs et responsabilités

L'EC est un organisme indépendant constitué par la loi. Son mandat est plus vaste que celui proposé par le CSPL et comprend les fonctions suivantes :

  • enregistrer les partis politiques;
  • surveiller et publier les contributions versées aux partis;
  • édicter des règlements sur les dépenses que les partis consacrent aux campagnes électorales;
  • préparer des rapports sur les élections et les référendums;
  • examiner les lois électorales et conseiller le gouvernement;
  • conseiller les responsables de l'administration des élections et des référendums;
  • nommer un dirigeant principal du dépouillement (généralement le président de l'EC) pour gérer les référendums régionaux et ceux organisés à l'échelle du Royaume-Uni;
  • sensibiliser le public aux systèmes électoraux;
  • établir et surveiller les normes de rendement des directeurs du scrutin locaux et des agents d'inscription électorale.

À l'origine, la PPERA prévoyait qu'un comité de délimitation des circonscriptions électorales déjà existant serait intégré à l'EC. Toutefois, à la suite d'une recommandation présentée dans le 11e rapport du CSPL (publié en janvier 2007), le gouvernement a choisi, dans l'esprit du transfert des pouvoirs, de confier la révision des circonscriptions à des comités indépendants établis dans chacune des trois entités du Royaume-Uni auxquelles on a transféré des pouvoirs (Committee on Standards in Public Life, 2007). Cependant, il a aussi décidé que l'EC conserverait la responsabilité de surveiller les processus de révision des limites des circonscriptions pour toutes les régions du Royaume-Uni, y compris les gouvernements locaux, et qu'elle serait autorisée à présenter des recommandations en vue d'améliorer ces processus.

L'EC déclare que sa principale raison d'être est « de favoriser le maintien d'une saine démocratie dans laquelle les élections et les référendums s'appuient sur nos principes, soit la confiance, la participation et l'absence d'influence indue » [TRADUCTION] (Electoral Commission, 2013b). Il est question plus bas des outils dont l'EC dispose pour exécuter son mandat.

Modifications apportées à la PPERA en 2009

Comme nous l'avons vu, le mandat de l'EC a évolué et il est devenu plutôt vaste. Dans sa proposition originale, le CSPL demandait que l'EC se concentre expressément sur les questions de financement des campagnes électorales, mais le projet de loi qui a suivi prévoyait des rôles additionnels pour l'EC, c'est à dire qu'elle supervise les référendums et les dépenses des tiers, qu'elle encourage la participation des électeurs et qu'elle fournisse des conseils stratégiques sur la réforme des lois électorales.

La PPERA originale précisait que l'EC devait exercer un contrôle sur la collecte d'argent et les dépenses, ce qui a créé de l'ambiguïté quant au rôle de l'EC : cette dernière devait-elle jouer un rôle relativement passif et se contenter de recevoir et de communiquer l'information, ou devait-elle exercer un rôle plus actif, à savoir enquêter sur les plaintes et imposer des sanctions pour infraction à la loi? L'EC n'était aucunement habilitée à convoquer des témoins à une entrevue et elle ne pouvait percevoir des amendes que pour un nombre limité d'infractions. Sa seule option pour les autres infractions possibles consistait à soumettre le cas en vue d'une poursuite au criminel – une mesure qui n'était souvent pas proportionnelle à l'infraction.

Les modifications apportées à la PPERA en 2009 visaient à renforcer le rôle de réglementation de l'EC en lui confiant un plus large éventail de pouvoirs d'enquête et de sanctions. L'EC avait recommandé ces changements, notamment dans les présentations qu'elle a faites au CSPL au fil des ans. Il n'est pas question ici de décrire ces pouvoirs en détail; il suffit de dire que la partie 1 de la loi précise que l'EC ne doit pas uniquement surveiller, mais aussi réglementer afin d'assurer la conformité (article 1); prévoit l'ajout de nouveaux pouvoirs d'enquête et de collecte de renseignements (article 2); et accorde à l'EC la possibilité d'appliquer un large éventail de sanctions pour les infractions commises (article 3).

En décembre 2010, l'EC a publié un document intitulé Enforcement Policy, suivi en juillet 2012 d'un autre document intitulé Use of New Investigatory Powers and Civil Sanctions. Dans ces deux documents, l'EC décrit l'approche qu'elle a retenue pour exercer ses nouveaux pouvoirs, exprimant clairement son intention de s'appuyer, dans une large mesure, sur les conseils et les orientations qu'elle recevra et de recourir à son autorité pour imposer des amendes de manière sélective et proportionnelle lorsque l'observation volontaire s'avère impossible. Aux termes de la loi, l'EC est tenue de rendre compte de son expérience de l'emploi de ses nouveaux pouvoirs, et jusqu'à maintenant, elle a déposé trois rapports à ce sujet. En résumé, l'EC est d'avis que le nouveau régime est efficace. L'observation volontaire s'est globalement améliorée et l'EC n'a pas eu à imposer un grand nombre de sanctions en vertu de sa nouvelle autorité.

La PPERA 2009 confère à l'EC le pouvoir de donner des préavis sur les exigences de communication et les présumées infractions et de mentionner les conséquences éventuelles (y compris les sanctions pénales) qui pourraient résulter du défaut de se conformer à un avis.

Orientation de l'administration électorale locale par un contrôle à distance

Bien que l'EC exerce maintenant une fonction de réglementation claire en ce qui a trait au financement des élections, il y a d'autres dimensions du processus électoral sur lesquelles elle n'a aucun pouvoir direct. Par exemple, l'administration des élections se fait localement. Un agent d'inscription électorale (electoral registration officer, ERO) établit et tient à jour la liste des électeurs admissibles. Le poste de directeur du scrutin, qui est considéré comme honorifique, est généralement occupé par des maires ou des shérifs locaux, et ce sont les directeurs du scrutin suppléants (acting returning officer, ARO) qui organisent l'élection. À leur tour, les ARO délèguent la gestion de l'élection aux scrutateurs. Dans la plupart des cas, une même personne exerce les fonctions d'ERO et d'ARO. Depuis toujours, les ARO jouissent d'une grande autonomie dans leur travail, si bien que ce ne sont pas tous les organismes électoraux locaux qui ont accueilli favorablement la création de l'EC en 2000, celle ci étant chargée de donner des conseils et d'examiner le processus électoral. Tous ces agents sont nommés par les autorités gouvernementales locales.

Depuis 2000, l'EC a cherché plusieurs moyens de mettre en œuvre l'orientation et le soutien à l'échelon national, tout en faisant preuve de souplesse à l'échelon local. Elle a affiché sur son site son guide à l'intention des ERO et des ARO. Compte tenu des modifications à l'Electoral Administration Act 2006, l'EC a reçu le pouvoir d'établir des normes de rendement pour les ERO, les ARO et les agents chargés du dépouillement des votes lors des référendums. Elle a publié la première série de sept normes en juillet 2008 et sa première évaluation du rendement en avril 2009. Elle a élaboré ces normes de rendement en consultation avec les organismes électoraux locaux et elle a fourni un soutien aux agents afin qu'ils puissent participer à une auto évaluation et à la préparation des rapports publics sur les processus électoraux. L'EC a évalué dans quelle mesure les agents locaux ont appliqué les normes et elle a présenté ses conclusions en ligne (James, 2013; Electoral Commission, 2010a). L'EC ne se contente pas d'évaluer le rendement après les élections; elle travaille plutôt avec les autorités locales avant les élections afin de prévoir tout problème qui pourrait toucher les électeurs.

Après les problèmes survenus à l'élection générale de 2010 (longues files d'attente, bulletins de vote manquants, etc.), l'EC est allée plus loin à l'occasion de deux référendums tenus en 2011 en publiant des directives destinées au personnel électoral local. L'EC a pu ainsi jouer un rôle plus important, mais, selon un observateur, ce ne fut pas sans coûts : le savoir local a été négligé, les dépenses ont été plus élevées et les autorités locales ont perdu leur sentiment de responsabilité (James, 2013).

En 2012, le Conseil consultatif électoral du Royaume-Uni (UK Electoral Advisory Board) a été mis sur pied. Il est composé de directeurs du scrutin de toutes les régions du Royaume-Uni et des élections de l'UE, de représentants de l'Association des administrateurs électoraux (Association of Electoral Administrators) et de représentants du gouvernement. Le Conseil est présidé par le directeur exécutif de l'EC, et il a pour objectif d'assurer le bon déroulement d'élections de qualité et de conseiller le gouvernement à cet égard.

Dispositions administratives

L'EC a son siège à Londres et des bureaux régionaux situés dans les trois entités du Royaume-Uni auxquelles on a transféré des pouvoirs. Le directeur exécutif assure la direction quotidienne des activités, notamment de la dotation et de la gestion des finances. Il dirige l'équipe de direction qui est composée de directeurs responsables des domaines suivants : financement des partis et élections; administration des élections; finances et services généraux; et communications. Il relève de l'EC, qui ne participe pas directement aux questions d'ordre opérationnel, en particulier celles qui concernent l'application de la loi électorale.

L'EC est financée directement par des crédits parlementaires. Son budget se répartit en trois catégories, à savoir le financement de base, les coûts liés aux élections ou aux référendums et les subventions à l'élaboration de politiques qui sont versées aux partis politiques. En 2011-2012, le Parlement a voté un budget de 20,79 millions de livres pour les activités régulières de l'EC, et en 2012-2013, les fonds accordés pour les référendums totalisaient 66 millions de livres.

Le financement de base de l'EC dépend de la politique budgétaire pangouvernementale. Dans le cadre du processus d'examen des dépenses gouvernementales en cours, l'EC s'est engagée à économiser 32 % de son budget de base de 2010-2011 à 2014-2015 (Electoral Commission, 2013 : 23)note 25.

Le personnel de l'EC ne fait pas partie de la fonction publique; en fait, le directeur exécutif actuel a dû démissionner de la fonction publique pour occuper son poste. Toutefois, la loi oblige l'EC à établir la classification et la rémunération de son personnel en se basant sur des postes comparables dans la fonction publique.

Responsabilité et indépendance

L'EC relève avant tout du Parlement, et plus particulièrement du Comité du Speaker. Ce comité a été créé en vertu de la PPERA (article 2). Le Speaker le préside et il en détermine la composition, qui doit tenir compte de la représentation des partis à la Chambre des communes. Le Comité est généralement composé du Speaker, de deux ministres de la Couronne, du président du Comité des affaires intérieures (Home Affairs Committee) de la Chambre des communes et de cinq simples députés.

Le Comité s'acquitte de diverses fonctions :

  • rechercher d'éventuels nouveaux membres pour l'EC et rendre compte à la Chambre des communes de tout motif pouvant justifier la révocation d'un commissaire;
  • recommander la nomination du président parmi les membres de l'EC et examiner son rendement en vue du renouvellement de son mandat, comme il en a été question plus haut;
  • examiner les estimations annuelles de l'EC afin d'évaluer si elles constituent une solution économique, efficiente et efficace et les modifier avant de les présenter à la Chambre des communes aux fins d'approbation;
  • examiner le plan d'activités quinquennal et le modifier avant de le déposer devant la Chambre des communes aux fins d'approbation;
  • consulter le Trésor (Treasury Department) avant de prendre des décisions concernant les estimations et les plans de l'EC;
  • nommer l'administrateur des comptes de l'EC (c'est le directeur exécutif qui est désigné), qui répond de l'intégrité de ses finances;
  • prendre connaissance des rapports du contrôleur et du vérificateur général sur le rendement économique, l'efficience et l'efficacité de l'EC;
  • présenter chaque année un rapport à la Chambre des communes.

Le Comité du Speaker est le lien fondamental de l'EC avec le Parlement et la principale tribune où l'EC doit rendre des comptes. Il est tenu par la loi de consulter le Trésor au sujet de l'importante question de l'établissement du budget de l'EC. Il n'est pas obligé d'obtenir l'aval du Trésor, mais s'il approuve un budget de l'EC en faisant fi d'une de ses recommandations claires, la loi prévoit que la Chambre des communes doit en être informée.

De temps à autre, les affaires de l'EC peuvent faire l'objet de débats (par exemple, des projets de loi relatifs aux élections) et d'un examen minutieux pendant la période des questions et les réunions des comités parlementaires. À titre d'exemple, l'EC comparaît devant le Comité de la réforme politique et constitutionnelle de la Chambre des communes (Commons Political and Constitutional Reform Committee) quand il est question de politiques, notamment les réformes éventuelles à loi électorale. Aucune exigence généralisée n'oblige les gouvernements à consulter l'EC avant d'adopter des modifications à la loi électorale, même si un certain nombre de questions législatives requiert une consultation préalable. Et même si les gouvernements consultent l'EC, ils ne sont pas tenus de suivre ses conseils.

Sans avoir d'obligation redditionnelle envers les différents intervenants qui sont touchés par ses politiques et ses pratiques, l'EC s'efforce d'être à leur écoute. Le Groupe des partis parlementaires (Parliamentary Parties Panel) et d'autres groupes semblables dans les trois législatures issues du transfert des pouvoirs donnent à l'EC des conseils et de l'information. En outre, l'EC mène régulièrement des consultations, possède un vaste site Web, est très présente sur Facebook et s'emploie à consulter les groupes de défense qui font la promotion de la réforme électorale. Elle réalise également des recherches qu'elle rend disponibles gratuitement en ligne. De manière générale, l'EC agit de façon à se conformer à la Freedom of Information Law.

Défis

La liste qui suit énumère les défis auxquels l'EC est confrontée.

  • Les problèmes relatifs à la baisse de la participation électorale et les facteurs qui influent sur la disposition à voter ont mené à l'adoption d'une stratégie de modernisation du processus électoral axée sur deux grandes réformes :
    • simplifier la législation complexe qui régit les élections, un processus qui suppose une collaboration avec la Commission du droit (Law Commission) dans le cadre d'un projet pluriannuel;
    • utiliser la TI à des fins telles que : l'inscription en ligne, l'identification des électeurs et les échanges avec les partis politiques; le dépouillement électronique des votes; et l'assurance de la sécurité du système de vote afin de protéger les renseignements personnels et de réduire les possibilités d'intrusion.
  • Des changements qui seront bientôt apportés, soit le passage de l'inscription par foyer (toute personne d'un foyer peut inscrire un électeur) à l'inscription des personnes, et l'imposition d'une condition obligeant les électeurs à s'identifier aux bureaux de scrutin.
  • En ce qui concerne les problèmes liés au financement des campagnes, les défis éventuels dépendront des mesures prises par le Parlement pour modifier le système de réglementation qui repose essentiellement sur la déclaration et la transparence, qui ne comporte aucune limite relative aux contributions et dont les plafonds de dépenses sont relativement élevés.

La Commission électorale fédérale et la Commission d'assistance électorale aux États-Unis

Introduction

Le gouvernement national des États-Unis est fondé sur le modèle d'un système présidentiel doté d'un congrès dans le cadre duquel les pouvoirs sont répartis entre les trois branches du gouvernement : le président, le Congrès et les tribunaux. Un système complexe de freins et de contrepoids entre les trois branches permet d'éviter une concentration de pouvoirs excessive entre les mains d'une seule branche. Pour apporter des modifications importantes aux politiques aux États-Unis, il faut obtenir l'accord de deux branches du gouvernement, et souvent de toutes les trois.

Les États-Unis constituent également un système fédéral de gouvernement, au sein duquel l'autorité est divisée entre le gouvernement national et les gouvernements d'État. La Constitution de 1787, qui établit les responsabilités des deux ordres de gouvernement, divise l'autorité en matière d'élection nationale entre le Congrès et les assemblées législatives des États. En vertu de la disposition sur les élections (Elections Clause) à la Section 4 de l'Article I, les assemblées législatives des États ont le pouvoir de réglementer « la manière dont se déroulent les élections au Congrès, y compris le moment et l'endroit » [TRADUCTION]. En contrepartie, le Congrès détient l'autorité « de créer les règles de l'État ou de les modifier » [TRADUCTION]. La Cour suprême a statué que ces dispositions s'appliquent aux élections présidentielles (Benson, 2008 : 347). En vertu de l'Article II de la Constitution, le Congrès peut établir la date des élections présidentielles. La Constitution prescrit également l'établissement d'un Collège électoral (Electoral College) qui agit en tant qu'intermédiaire entre les électeurs et la sélection finale du président et du vice-président.

Le Congrès n'a promulgué qu'un nombre restreint de lois liées aux élections. La majorité d'entre elles concernent le droit de vote, l'occasion de voter ainsi que le financement politiquenote 26.

Histoire

Après que le scandale hautement médiatisé du Watergate eut éclaté au cours des élections présidentielles de 1972, le Congrès a mis sur pied la Commission électorale fédérale (Federal Election Commission, FEC) en 1974 dans le cadre d'une modification à la Federal Election Campaign Act (FECA), qui avait été adoptée en 1971. En tant qu'organisme national, la FEC assure la réglementation du financement et des dépenses lors des élections nationales. En vertu de la Revenue Act, de la Presidential Primary Matching Payment Account Act de 1975 et de la Presidential Election Campaign Fund Act de 1975, la FEC administre les fonds publics des élections présidentielles. Cependant, son autorité est restreinte à ces questions financières et elle ne s'applique pas aux autres aspects de l'administration des élections nationales. Le rôle, la structure et le fonctionnement de la FEC sont présentés ci dessous.

Le Congrès s'est également servi de la disposition sur les dépenses établie dans la Constitution afin de mieux servir les objectifs de ces lois en imposant certaines conditions ayant trait au transfert de fonds fédéraux aux États. En 2002, le Congrès a adopté la Help America Vote Act (HAVA), dont le but principal était d'améliorer l'accès aux bureaux de scrutin tout en réduisant le risque de fraude (Tokaji, 2009). La Commission d'assistance électorale (Election Assistance Commission, EAC), qui sert de centre de renseignements et de ressources sur l'administration électorale ainsi que de mécanisme de subvention permettant de rembourser les États qui effectuent certaines dépenses, telles que l'achat de machines à voter modernes, a été créée en vertu de cette nouvelle loi (Benson, 2008 : 349-350).

Malgré les transferts fédéraux aux États et aux autorités locales, les problèmes concernant le droit de vote et l'occasion de voter persistent dans le système électoral. Après que de nombreuses plaintes eurent été déposées au cours des élections de 2012 au sujet de l'admissibilité des électeurs et des longues files d'attente, le président Obama a mis sur pied le 28 mars 2013 une Commission présidentielle sur l'administration des élections (Presidential Commission on Election Administration), composée de neuf membres devant posséder des connaissances sur l'administration des élections. La commission avait le mandat de tenir des audiences publiques partout au pays et de formuler, dans les six mois suivant sa première audience publique, des recommandations quant aux « pratiques exemplaires ». Dans l'exécution de son mandat, elle devait éviter le chevauchement avec les travaux d'autres organismesnote 27. En janvier 2014, la commission a présenté son rapport.

Malgré ces mesures nationales intermittentes, les assemblées législatives des États constituent toujours la source principale de lois régissant le processus électoral. Le processus législatif des États en ce qui concerne les questions électorales est souvent décrit comme étant « ponctuel, sporadique et dominé ou motivé par la partisanerie » [TRADUCTION] (Benson, 2008 : 357). Les codes électoraux adoptés par les assemblées législatives des États ont tendance à être de nature générale et à accorder aux gouvernements locaux des pouvoirs diversifiés quant à la tenue des élections. Cette délégation de responsabilité supplémentaire, de l'État à l'échelle locale, signifie que les élections visant à élire des représentants aux quatre instances nationales – président, vice-président, représentants et sénateurs – sont, en fait, planifiées, organisées et exécutées en grande partie par des autorités locales d'environ 13 000 comtés et municipalités dans tout le pays. (L'annexe B présente brièvement les rôles que jouent les gouvernements des États et les gouvernements locaux dans le processus électoral national.) Certains fonctionnaires électoraux sont nommés à leur poste tandis que d'autres sont élus, mais la majorité d'entre eux sont choisis de manière partisane. La Commission présidentielle sur l'administration électorale a conclu dans son rapport de 2014 que cette manière de faire ne favorise pas le professionnalisme dans l'administration électorale et, qu'en fait, elle mine la confiance du public dans le processus électoral (Presidential Commission on Election Administration, 2014 : 18).

Il convient également de noter brièvement que les tribunaux, tant à l'échelle nationale qu'à l'échelle étatique, jouent un rôle dans la supervision du processus électoral. À de nombreuses reprises, et parfois dans le cadre de décisions contradictoires, la Cour suprême a cherché à établir un équilibre entre la liberté d'expression et un processus électoral équitable en imposant des restrictions des pouvoirs de la FEC, notamment dans l'affaire Citizens United vs. the Federal Election Commissionnote 28. Il revient aux tribunaux étatiques d'assurer la résolution des différends et de punir ceux qui enfreignent les lois électorales. Toutefois, les tribunaux d'État ne renversent que rarement les résultats d'une élection (Benson, 2008 : 351-354 et 357-359).

En résumé, le système électoral national des États-Unis est très complexe : plusieurs institutions et acteurs interagissent de manière à façonner, administrer et mettre en œuvre les lois, les politiques et les pratiques. Aucun organisme national ne détient le pouvoir de réglementation légitime nécessaire pour régir toutes les dimensions et toutes les étapes du processus électoral. Selon ses critiques, ce système électoral fragmenté est dénué de normes nationales, il est ouvert aux irrégularités électorales et donne lieu à un plus grand nombre d'élections dont les résultats sont contestés (Issacharoff, Karlan et Pildes, 2002 : 223).

Composition de la FEC

La composition et le processus de nomination de la FEC ont toujours fait l'objet d'une controverse. À l'origine, le président, le président de la Chambre des représentants et le président intérimaire du Sénat devaient nommer deux membres chacun à cette commission composée de six personnes. Officiellement, ce processus de nomination correspondait aux principes de la séparation des pouvoirs entérinés dans la Constitution. Officieusement, il répond à une préoccupation d'ordre politique, soit de faire en sorte que ce nouvel organisme de réglementation n'intervienne pas trop dans le domaine délicat de la politique et de l'argent.

En 1975, une poursuite a été intentée afin de contester la constitutionnalité du processus de nomination. Les plaignants se sont servis de la doctrine sur la séparation des pouvoirs pour défendre leur argument comme quoi les pouvoirs de la FEC doivent, compte tenu de leur nature exécutive plutôt que législative, être soumis à la disposition sur les nominations (Article II, Section 2, Alinéa 2) de la Constitution, qui autorise le président seulement, après avoir obtenu l'avis et le consentement du Sénat, à procéder à des nominations d'ordre exécutif.

Un an plus tard, la Cour suprême s'est prononcée en faveur des plaignants dans Buckley v. Valeonote 29. Elle a statué qu'en raison de sa composition, la FEC ne pouvait plus exercer son autorité en ce qui concerne l'application de la loi, la détermination de l'admissibilité au financement public, l'engagement des poursuites au civil et la formulation d'avis consultatifs puisque ces fonctions étaient d'ordre exécutif plutôt que législatif. Cependant, les fonctions de la FEC liées à l'information et à la vérification ont été déclarées d'ordre législatif et donc constitutionnelles (Kershner, 2010).

Par conséquent, le Congrès a adopté, en mai 1976, la FECA 1976, que le président a signée cette même année, réorganisant ainsi la FEC pour lui donner sa structure actuelle, soit une structure de six membres à temps plein nommés par le président et confirmés par le Sénat. Cette mesure législative révisée permettait toujours au Congrès de surveiller la situation de près puisqu'elle établissait le secrétaire du Sénat et le greffier de la Chambre des représentants comme membres d'office de la FEC sans droit de vote. De cette manière, ces représentants supérieurs du Congrès seraient au courant des discussions les plus délicates ayant lieu à la FEC au sujet de l'application de la loi dans le cadre des campagnes de réélection de leurs collègues législateurs (Mann, 1997 : 277).

En vertu de la FECA, six membres ayant le droit de vote sont choisis pour siéger à la FEC « en fonction de leur expérience, de leur intégrité, de leur impartialité et de leur bon jugement » [TRADUCTION]. Cependant, on s'attend à ce que les membres aient une allégeance partisane puisque la loi limite à trois le nombre de membres affiliés à un même parti politique, laissant entendre que trois démocrates et trois républicains siégeront à cette commission composée de six membres.

La théorie sur laquelle repose le modèle d'une commission bipartisane veut que chaque parti fasse contrepoids à l'autre de manière à ce qu'aucun parti n'ait l'avantage politique sur l'autre en ce qui concerne l'application des lois sur le financement des campagnes. On soutient aussi que les membres de la Commission ayant une affiliation partisane connaissent mieux les réalités du processus politique et sauront donc mieux répondre aux préoccupations des représentants élus.

Les détracteurs de la structure de la FEC affirment qu'elle minimise l'impartialité, le professionnalisme et l'expertise quant à la supervision des questions sur le financement électoral et qu'elle favorise les relations politiques partisanes. Ils suggèrent également que le modèle bipartisan produit régulièrement des impasses en raison du partage des voix. Cependant, d'autres commentateurs soutiennent que c'est le principe et non la partisanerie qui guide typiquement les prises de décision et que les impasses sont relativement rares. Ces avis contradictoires sont examinés à l'annexe C.

Nominations à la suite de négociations politiques

Afin d'assurer la réussite du processus de confirmation, le cabinet du président fait circuler les noms de candidats potentiels auprès de certains membres du Congrès, y compris les chefs des partis des deux chambres (Ostrander, 2013 : 8). À la suite de ce triage initial, les noms des candidats restants sont présentés au Sénat et les candidatures sont renvoyées immédiatement au Comité responsable des règles du Sénat (Senate Rules Committee), où elles peuvent faire l'objet d'audiences publiques. L'examen des candidatures peut prendre du temps lorsque le comité est saisi d'autres affaires prioritaires, mais les délais constituent parfois aussi une tactique qui permet de faire pression dans d'autres conflits politiques. Une fois examinées, les candidatures sont renvoyées de nouveau au Sénat accompagnées de la recommandation du comité – confirmant généralement la nomination – puis on passe à un vote. Si la nomination n'est pas approuvée avant la fin de la session du Congrès, les candidatures sont renvoyées au président et doivent être présentées de nouveau au début de la session suivante. Le processus des candidatures présidentielles échoue rarement, mais le traitement rapide des candidatures afin que la FEC dispose de tous ses membres s'est avéré difficile, tout particulièrement au cours des dernières décennies en raison de l'hyperpartisanerie qui a dominé le processus politique à Washington.

À l'origine, les membres de la commission étaient nommés pour un mandat de six ans renouvelable, mais en 1998, le Congrès a modifié la loi de manière à ce qu'un seul mandat soit permis. Cette mesure visait à protéger les membres de la commission des pressions politiques pouvant surgir s'ils avaient besoin de l'aval du président ou des dirigeants du Congrès afin de renouveler leur mandat (Mann, 1997 : 277). Or, cette limite a engendré un roulement considérable à la FECnote 30. Les mandats sont décalés; par conséquent, tous les deux ans, il faut procéder à deux nouvelles nominations, ce qui entraîne un manque de continuité.

Lorsque des postes sont vacants, ils sont remplis de la manière décrite ci dessus. Or, les membres peuvent siéger à la commission même après que leur mandat est échu, soit jusqu'à ce qu'un successeur soit nommé. Lorsque Barack Obama a accédé à la présidence en janvier 2009, il y avait quatre postes vacants, mais ses premières nominations n'ont été confirmées qu'en septembre 2013 (Levinthal, 2013). Ces deux nominations ont permis à la FEC d'avoir une équipe complète, mais le mandat des autres quatre membres a également expiré.

Les membres de la commission y siègent à temps plein et n'ont pas le droit d'être employés ailleurs. Le président et le vice-président sont élus chaque année parmi les membres de la FEC et ils doivent être affiliés à des partis différents. Aucun membre ne peut siéger en tant que président plus d'une fois pendant son mandat. Le président n'a pas le droit de prendre des décisions et il n'a pas le statut nécessaire pour agir en tant qu'intermédiaire impartial lorsque des différends profonds surviennent.

Mandat, pouvoirs et responsabilités de la FEC

Le nom de la FEC est quelque peu trompeur puisque la commission ne s'occupe pas d'un large éventail de questions électorales; elle se limite plutôt aux questions liées au financement des campagnes. Comme il a été mentionné ci dessus, la FEC fut créée en vertu de la modification apportée en 1974 à la FECA, une loi qui limite la source et le montant des contributions utilisées pour financer les élections fédérales et qui impose la divulgation de renseignements financiers des campagnesnote 31. Selon Thomas E. Mann, expert renommé du financement des campagnes, le Congrès a conçu cet organisme de surveillance de manière à ce qu'il fonctionne comme un « chien de garde bien dressé par son maître » [TRADUCTION] (1997 : 277). Bon nombre d'autres commentateurs bien informés pensent également que la structure et le pouvoir juridique de la FEC nuisent grandement à sa capacité d'exécuter de manière efficace et expéditive les lois sur le financement des campagnes.

En 1976, soit deux ans seulement après la création de la FEC, le Congrès a adopté la première d'une série de mesures visant à restreindre l'autorité de la commission. Tout d'abord, en apportant des modifications à la FECA, le Congrès s'est attribué le pouvoir de rejeter les règlements proposés par la FEC et il s'est immédiatement servi de cette autorité pour abolir les deux premiers règlements de la commission. Il a également fait en sorte que les avis consultatifs (voir ci dessous) soumis par la FEC à la place des règlements s'appliquent seulement à des cas particuliers et interdisent son application généralisée. En outre, la FEC a reçu l'interdiction d'enquêter sur les plaintes anonymes ou les infractions rapportées dans les médias. Finalement, la FECA de 1976 a poussé la FEC à réduire au minimum ses activités de réglementation et son recours aux tribunaux et à privilégier le recours aux méthodes informelles de consultation, de conciliation et de persuasion. D'autres modifications apportées à la FECA en 1979 ont réduit le « fardeau » administratif des candidats et des partis en diminuant le nombre de rapports à présenter pendant les cycles électoraux. Elles ont également retiré l'autorité de la FEC à mener des vérifications aléatoires, ce que les membres du Congrès de tous les partis caractérisent de recherche à l'aveuglette.

Il est impossible, dans le cadre de ce rapport, de décrire de façon exhaustive les responsabilités et les activités de la FECnote 32, mais nous présenterons quatre grands ensembles de procédures que la FEC a établies afin de mettre en œuvre la FECA : l'établissement de règles, les opinions consultatives, la vérification et l'analyse, et l'arbitrage.

Dans le cadre de l'établissement de règles, la FEC interprète et peaufine les lois adoptées par le Congrès. De nouveaux règlements peuvent s'avérer nécessaires à la suite de changements apportés à la FECA par le Congrès. La FEC peut également agir de manière indépendante lorsque les règlements existants sont jugés obscurs ou inadéquats (par exemple, lorsqu'Internet modifie des pratiques politiques). Les règles proposées sont publiées dans le Registre fédéral (Federal Register), qui paraît au quotidien, puis les individus et les organisations sont invités à en débattre. Des individus peuvent également demander à la FEC d'adopter une nouvelle règle, ou de modifier ou d'annuler une règle existante, et le Congrès a le droit de rejeter les règles proposées. L'histoire compliquée des règlements sur le financement des campagnes est un mélange de bonnes intentions, de revers constitutionnels et de retranchements d'anciennes règlesnote 33.

Une autre manière de clarifier certains aspects des lois lorsque des individus ou des organisations présentent une demande d'interprétation formelle consiste à formuler des opinions consultatives. Ces dernières doivent porter sur des situations particulières et ne peuvent être d'ordre général. Les ébauches font l'objet de discussions aux réunions publiques de la FEC. Le processus de formulation d'opinions consultatives a été vertement critiqué pour avoir permis aux entités surnommées super comités d'action politique (Super political action committees ou Super PAC) de se soustraire aux limites de dépenses électorales imposées aux partis et aux candidats. Comme l'ont conclu deux commentateurs chevronnés des élections dans leur livre paru en 2012, les opinions consultatives des FEC ont donné « le feu vert aux mensonges qui rendent risibles les affirmations des candidats comme quoi ils n'ont rien à voir avec les Super PAC créés en leur nom » [TRADUCTION] (Mann et Ornstein, 2012 : 153).

En ce qui concerne les rapports publics, les candidats au Sénat, à la Chambre des représentants et à la présidence doivent présenter des rapports publics sur leurs revenus et leurs dépenses en plus de dévoiler les contributions supérieures à 200 dollars américains qu'ils reçoivent. En 1979, la FEC a perdu son pouvoir de mener des vérifications aléatoires; depuis, les vérifications ne peuvent être effectuées que dans le cadre d'une enquête en cas de plainte ou si les membres de la FEC relèvent des infractions potentielles dans les documents publics présentés par les candidats qui se présentent à une élection nationale.

Les individus et les organismes peuvent porter plainte auprès de la FEC au sujet d'infractions possibles à la loi, après quoi la FEC décide si elle poursuivra une enquête. Or, elle ne mène pas d'enquêtes sur les plaintes anonymes. En raison de la nature chronophage du processus d'enquête, peu de plaintes sont résolues dans le cycle électoral au cours duquel elles ont été déposées. Et dans certains cas, un candidat peut être élu et entré en fonction avant d'avoir à payer une amende mineure pour l'infraction commise.

En vertu de la loi, la FEC détient la compétence civile exclusive en ce qui concerne les infractions liées au financement des campagnes. Ces pouvoirs légaux renforcent en apparence sa capacité d'application de la loi, mais, pour des raisons que nous ne décrirons pas dans ce rapport par souci de concision et en raison de leur nature trop technique, le monopole sur les poursuites civiles peut en fait nuire aussi bien à l'application de la loi qu'aux recours privés des citoyens en réponse aux infractions présuméesnote 34.

Lorsqu'il s'agit d'infractions flagrantes ou persistantes, la FEC peut imposer des sanctions punitives. De plus, les infractions commises de manière délibérée et en connaissance de cause peuvent donner lieu à un emprisonnement. La majorité des infractions mineures, telles que la soumission de déclarations après la date prévue, sont réglées dans le cadre d'un processus de conciliation (le processus de règlement extrajudiciaire des différends adopté en 2000), qui peut se solder par des amendes. Depuis 2008, la FEC exécute un programme d'amendes administratives (Administrative Fines Program). Pour ce qui est des poursuites liées à des délits criminels présumés, la FEC doit travailler avec le ministère de la Justice afin d'obtenir une condamnation.

En général, la FEC favorise l'observation volontaire et signale ainsi par anticipation ses intentions d'appliquer diverses exigences en vertu de la loi.

Dispositions administratives

La FEC reçoit des crédits annuels, qui en 2012 s'élevaient à 66,4 millions de dollars américains, soit une hausse par rapport aux 54 millions de dollars américains versés en 2006. Malgré une explosion des dépenses politiques qui ont rapidement augmenté à la suite d'une série de décisions de la Cour suprême visant à réduire les restrictions imposées sur les dépenses des sociétés, des associations, des syndicats et des comités d'action politique, les niveaux de financement de l'organisme ont stagné au cours des cinq dernières années et la dotation a chuté à son niveau le plus bas en 15 ans. De plus, des dirigeants clés ont quitté l'organisme au cours des dernières années (Center for Public Integrity, 2013).

La FEC a 375 employés à temps plein et les coûts liés au personnel représentent 6 p. 100 de son budget. La plus grande part (69 p. 100) des coûts relatifs au personnel sont dépensés à la division du conseil juridique (General Counsel), qui est chargée de l'élaboration des politiques, des recours en justice et du traitement des plaintes. Le restant (31 p. 100) est dépensé pour l'infrastructure, y compris la TI et les contrats conclus avec des consultants en TI. La FEC a son siège à Washington et elle n'a aucun bureau régional.

Un organisme voué à la réforme des campagnes a conclu récemment dans un rapport que la FEC souffrait d'un sous financement et d'un manque de personnel chroniques (Wertheimer et Simon, 2013 : 20-21). Il a également recommandé que l'on accorde à la FEC un financement pluriannuel afin de lui permettre d'assurer la planification du cycle électoral en entier.

Toutes les fonctions de réglementation principales de la FEC – l'établissement de règles, les opinions consultatives, les enquêtes, les amendes et les recours en justice – requièrent l'appui de quatre des six membres. Il en résulte donc des impasses qui, selon de très nombreuses critiques, rendent l'organisme de réglementation inefficace. Or, l'image répandue d'un organisme dysfonctionnel où règne le clivage partisan est fondée en grande partie sur les témoignages anecdotiques rapportés par les médias. Les analyses empiriques de la prise de décision réelle de la FEC sont relativement rares. Un examen valide de l'ampleur des impasses pour raisons partisanes doit tenir compte des différents types de décisions que prend la FEC au fil du temps plutôt que de reposer sur quelques controverses très médiatisées ou l'analyse sélective des décisions prises dans une courte période de temps. L'annexe C présente un aperçu de plusieurs analyses empiriques fondées sur différents types de preuves et sur des périodes différentes. Les conclusions ne sont pas unanimes, mais, dans leur ensemble, elles ne sont pas positives en ce qui concerne l'efficacité de la FEC dans l'exécution de son mandat.

Responsabilité et indépendance

La description de la FEC en tant qu'organisme de réglementation semi indépendant est celle qui correspond le plus à la réalité. La FEC est assujettie à un certain nombre de contraintes formelles quant à son autorité et elle doit se conformer à de multiples exigences en matière de responsabilité. De nombreux soi disant intervenants sont touchés par les mesures que prend la FEC ou peuvent avoir une incidence sur son rendement. Pour la FEC, répondre aux attentes des différents acteurs et institutions est une question d'équilibre, un exercice de nature politique et risquée.

Le président joue un rôle considérable dans l'établissement de l'orientation et de l'efficacité de la FEC, car il peut proposer des lois qui modifieraient son mandat. Cependant, lorsqu'il s'agit d'un gouvernement divisé, rien ne garantit que les modifications seront approuvées par le Congrès. Comme on le voit de plus en plus souvent, pour que ce dernier donne son approbation, il faut faire des compromis. Le président nomme les membres de la FEC, tant qu'ils sont approuvés par le Sénat, et il peut donc recruter des candidats qui partagent sa philosophie en matière de réglementation du financement des campagnes. Le président soumet chaque année un budget gouvernemental au Congrès afin que cet organisme l'examine et que les deux chambres l'approuvent. Le Bureau de la gestion et du budget (Office of Management and Budget, OMB) de l'administration fédérale aide le président à élaborer les propositions budgétaires. La FEC fait partie du processus budgétaire et elle doit entreprendre des négociations auprès de l'OMB afin de satisfaire à ses besoins budgétaires tous les ans.

Finalement, en fournissant un leadership stratégique quant à l'administration du secteur public national, le président peut insister pour que certaines démarches de gestion soient entreprises dans l'ensemble du gouvernement, y compris à la FEC. Par exemple, en fonction du programme de gestion du président Obama, la FEC doit présenter un plan stratégique quinquennal ainsi qu'un rapport annuel sur le rendement et la responsabilité, qui sont tous deux des documents du domaine public.

Comparativement aux organes législatifs de la majorité des systèmes parlementaires dotés d'un cabinet, le Congrès, particulièrement le Sénat, peut être une force politique puissante. Le Congrès établit le mandat de la FEC et peut modifier la loi à tout moment. Le Sénat participe également à la nomination des membres. Le budget de la FEC doit être examiné par les comités de la Chambre et du Sénat puis approuvé par un vote dans les deux chambres. En outre, plusieurs comités des deux chambres du Congrès assurent une supervision des opérations de la FEC. Le Comité sur les règles et l'administration du Sénat (Senate Committee on Rules and Administration) et le Comité de la chambre des représentants sur l'administration de la Chambre (House of Representatives' Committee on House Administration) sont les principaux responsables de cet examen. Ces comités peuvent se pencher librement sur les questions touchant le financement des élections.

La FEC doit non seulement rendre des comptes aux acteurs politiques et aux organismes centraux chargés des procédures et des règles, mais également aux tribunaux. En raison du milieu hautement politisé, la FEC a passé beaucoup de temps au cours des dernières décennies à se défendre contre des poursuites de tout genre. Son site Web comprend plusieurs pages consacrées aux litiges en cours et à certaines affaires sur le financement des campagnes. On y trouve également une liste en ordre alphabétique de tous les procès auxquels elle a participénote 35.

La transparence permet de promouvoir la responsabilité auprès d'autres parties du gouvernement, des intervenants et du public en général. La FEC a pris de nombreuses mesures afin d'assurer la transparence de son fonctionnement. Elle tient régulièrement des réunions ouvertes au public, généralement les jeudis matin, au cours desquelles elle étudie de nouveaux règlements, des opinions consultatives, des rapports de vérification et d'autres mesures favorisant la mise en œuvre des lois sur le financement des campagnes. Or, les mesures d'exécution de la loi en cours, les litiges et d'autres questions qui doivent demeurer confidentielles en vertu de la loi font l'objet de discussions au cours de séances à huis clos. De plus, la FEC divulgue de manière proactive sur son site Web des renseignements au sujet des règlements proposés, des enquêtes en cours ou terminées, des opinions consultatives et des litiges, en cours ou terminés.

La Commission d'assistance électorale

Lorsque la Commission d'assistance électorale (Election Assistance Commission, EAC) fut créée en 2002, le Congrès a choisi de reproduire la composition bipartisane de la FEC. L'EAC n'est pas un organisme de réglementation. Elle a pour objectif de faire la promotion des normes électorales nationales, de fournir des renseignements aux électeurs ainsi qu'aux candidats et de transférer des fonds fédéraux aux gouvernementaux locaux et aux États afin d'améliorer les processus électoraux.

Les quatre membres de l'EAC sont mis en candidature par le président en fonction des recommandations des chefs des partis majoritaires et minoritaires de la Chambre des représentants et du Sénat. Les commissaires sont nommés pour un mandat de quatre ans, renouvelable une fois. Tout au plus deux commissaires peuvent appartenir au même parti. Le président et le vice-président sont choisis parmi les membres pour un mandat d'un an et ils doivent être affiliés à des partis différents. Les membres ne peuvent occuper ces fonctions qu'une fois au cours de leur mandat.

Normalement, toute mesure que l'EAC veut prendre doit obtenir le vote de trois des quatre commissaires, ce qui, par le passé, a mené à des impasses en raison des lignes de parti. Cependant, depuis décembre 2011, les quatre sièges de l'EAC sont vacants. Sans le quorum de ces commissaires, l'EAC ne peut ni adopter des politiques, ni formuler des opinions consultatives à l'intention des États sur l'utilisation des fonds attribués en vertu de la HAVA, ni mener des appels à la suite de vérifications (Election Assistance Commission, 2013 : 2). Ces fonctions sont donc dirigées par un directeur général intérimaire. Le personnel de l'organisme est autorisé à exécuter certaines opérations courantes, telles que la certification des systèmes de vote et la distribution de subventions.

En 2012, l'EAC avait un budget de 11,5 millions de dollars américains et son effectif comptait 24 employés à temps plein. Son budget doit tout d'abord être approuvé par la branche exécutive avant d'être renvoyé au Congrès aux fins d'adoption. L'EAC dispose d'un comité consultatif (Board of Advisers), d'un conseil de normalisation (Standards Board) et d'un comité d'élaboration des lignes directrices techniques (Technical Guidelines Development Committee), qui lui fournissent des conseils externes au sujet de l'exécution de son mandatnote 36. Chaque année, l'EAC doit présenter un rapport au Congrès sur ses activités ainsi qu'un rapport de rendement. Elle doit également déposer un plan stratégique quinquennal devant le Congrès; le prochain plan devrait être déposé en 2014.

Ce rapport n'est pas l'endroit indiqué pour évaluer la HAVA ou le rôle de l'EAC dans la réalisation de son objectif double, soit la promotion de l'accès aux bureaux de vote et la réduction du risque de fraude électorale. En vertu de la HAVA, les États peuvent établir des listes d'électeurs informatisées. Cependant, comme l'a indiqué Daniel Tokaji, spécialiste renommé du droit : « Comme une grande partie des lois fédérales régissant l'administration des élections, les règles gouvernant les bases de données d'inscription des États sont floues et suscitent des désaccords raisonnables » [TRADUCTION] (2009 : 10). Il a conclu ensuite que la HAVA « n'a fait que très peu, ou rien du tout, pour changer l'hyperdécentralisation de l'administration électorale américaine » [TRADUCTION] (Ibid., 12). Une évaluation quelque peu plus positive fut établie par les chercheurs principaux du Projet sur la réforme électorale mené par AEI Brookings, qui ont conclu en 2010 que la HAVA, malgré toutes ses limites, constituait l'apogée de la réforme électorale au Congrès. Ils n'envisageaient pas de nouvelle version de la HAVA dans une perspective immédiate. L'EAC a transféré des milliards de dollars aux États afin qu'ils adoptent de nouvelles technologies en matière de vote, et des améliorations ont définitivement été apportées. Or, à l'avenir, le financement attribué à l'amélioration de l'administration électorale dépendra des affectations budgétaires des États (Fortier, Mann et Ornstein, 2010).

L'EAC se trouve dans une position délicate sur les plans politique et administratif depuis quelques années. Plusieurs projets de loi ont été déposés devant le Congrès afin de l'éliminer et de transférer certaines de ses fonctions à la FEC. Ses détracteurs prétendent que l'EAC n'est plus nécessaire puisqu'elle a rempli son rôle principal, qui était de débourser les fonds en vertu de la HAVA après le scandale des élections de 2000. Cependant, ses défenseurs soutiennent que l'on a encore plus besoin des ressources et du soutien de l'EAC aujourd'hui, compte tenu des contraintes budgétaires imposées aux gouvernements locaux (Martinez, 2013).

Défis

La structure de gouvernance des élections nationales aux États-Unis comporte un pouvoir divisé verticalement entre les gouvernements nationaux, les autorités locales et les États, puis horizontalement à l'échelle nationale entre le Congrès, le président et les tribunaux. La majorité des décisions portant sur l'administration électorale sont prises par les autorités des gouvernements locaux, qui sont supervisées par les États et ne reçoivent que quelques directives législatives du Congrès. Cette manière de procéder hautement décentralisée permet une meilleure adaptation aux situations locales, bien qu'elle se fasse au détriment de l'uniformité et des normes nationales.

Le Congrès a décidé de créer deux OGE bipartisans. Ils sont tous deux devenus dysfonctionnels en raison de la partisanerie et des différends idéologiques entre les membres de l'EAC et sont ainsi incapables de prendre des décisions sur des questions d'importance. Le modèle des commissions bipartisanes comporte le risque que les commissaires jugent qu'ils doivent agir en tant que représentants partisans, particulièrement lorsque des questions controversées sont soulevées. Même lorsque les commissaires ont fait des études et acquis de l'expérience pertinente aux postes qu'ils occupent au sein de ces deux organismes, on court toujours le risque que les partis, les organisations consultatives, les médias et le public les perçoivent comme n'étant ni indépendants ni objectifs dans leur interprétation et leur application des lois sur le financement des campagnes.

Cependant, les divisions internes et les impasses en matière de prise de décision qui ont nui à l'efficacité des deux commissions nationales correspondent aux divisions de la vie politique aux États-Unis dans son ensemble et ne doivent pas être attribuées au modèle des commissions en soi. Comme d'autres études de cas l'ont démontré, on peut concevoir des commissions qui fonctionnent de manière indépendante ou impartiale pourvu qu'elles soient tenues suffisamment à l'écart des pressions politiques.

Compte tenu de la situation actuelle qui entraîne des impasses et paralyse les activités, les commissions sont axées sur le travail à court terme. Cependant, elles doivent manifestement régler certaines questions à moyen et à long terme. Pour ce qui est de la FEC, elle doit :

  • composer avec les conséquences d'une série d'affaires juridiques, notamment la décision qu'a rendue la Cour suprême en 2010 dans Citizens United v. FEC, qui a considérablement modifié le contexte de réglementation en éliminant les restrictions imposées aux dépenses politiques des entreprises, des associations et des syndicats;
  • améliorer l'accès de la population à l'information au sujet de la collecte de fonds ainsi qu'aux dépenses des campagnes;
  • encourager l'observation volontaire des exigences en vertu de la FECA en organisant des séances d'éducation et en diffusant des renseignements;
  • recruter et retenir des cadres supérieurs talentueux et un effectif engagé.

Pour ce qui est de l'EAC, elle doit défendre son existence et faire comprendre que les subventions fédérales et le soutien apportés aux États et aux gouvernements locaux sont légitimes en plus de combler un besoin continu. Dans son tout dernier plan stratégique, elle a souligné le besoin de communiquer ses activités et ses réalisations à une diversité d'intervenants. Deux autres de ses objectifs portent sur la surveillance et la déclaration de l'utilisation de subventions fédérales ainsi que sur le renforcement de la confiance du public dans son intégrité en mettant à l'essai et en certifiant les systèmes électoraux afin d'améliorer l'accessibilité et la sécurité.


Note 23 Lorsque l'EC a été créée en 2000, la Chambre des communes a adopté une résolution pour que le président soit nommé à temps plein et que son salaire augmente chaque année du même pourcentage que celui accordé aux juges de la Haute Cour.

Note 24 Même s'il est passé à un poste à temps partiel, le président d'alors, Sam Younger, n'a connu aucune baisse de sa rémunération annuelle (150 000 £) (Committee on Standards in Public Life, 2007 : 16). On a invoqué que la transition à une nouvelle structure de gouvernance, le processus de modernisation des lois électorales en cours et l'évolution des pratiques dans la lutte électorale représenteraient pour lui et ses collègues de sérieux défis dans un avenir prévisible.

Note 25 Dans le cadre du programme d'austérité pangouvernemental, l'EC a réduit son effectif composé de 131 équivalents temps plein en mars 2012 à quelque 125 en mars 2013 (Electoral Commission, 2013 : 25).

Note 26 Par exemple, en 1965, le Congrès a adopté la Voting Rights Act, visant à interdire la discrimination raciale dans toutes les élections, puis en 1993, la National Voter Registration Act. Puisque ces lois doivent s'appliquer à un grand pays diversifié, leur libellé laisse une certaine marge de manœuvre en ce qui concerne l'application.

Note 27 Federal Register, Executive Order 13639, 28 mars 2013.

Note 28 Citizens United vs. Federal Election Commission, 558 U.S. 310 (2010).

Note 29 Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 (1976).

Note 30 Pour voir les données, consulter Franz, 2009, p. 172.

Note 31 La FECA, la Revenue Act, la Presidential Primary Matching Payment Account Act et la Federal Election Campaign Act, qui octroient des fonds publics aux élections nationales, s'appliquent conjointement.

Note 32 Pour de plus amples renseignements sur la FEC, consulter le site à www.fec.gov.

Note 33 Pour un bref historique jusqu'en 2006, consulter Sheppard, 2007, p. 38-45.

Note 34 Pour une analyse juridique détaillée, consulter Seifried, 2012, p. 10-11.

Note 35 Consulter le site http://www.fec.gov/law/litigationrecent.shtml.

Note 36 Des renseignements détaillés sur ces organismes se trouvent sur le site Web de l'EAC à www.eac.gov.