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Une évaluation comparative d'organismes électoraux centraux

Conclusions

Nos études de cas montrent qu'aucune solution institutionnelle simple n'existe pour surmonter les obstacles inhérents à l'exercice d'une gestion électorale professionnelle et indépendante tout en préservant la responsabilité et la souplesse. En pratique, il n'y a pas d'OGE parfait ou d'élections parfaites. Par conséquent, pour évaluer l'efficacité des modalités de gouvernance électorale et des pratiques administratives, l'examen du rendement et des résultats dans de multiples dimensions et au fil du temps constitue une approche plus réaliste.

Parmi les thèmes généraux qui se dégagent de cette étude, on trouve le fait que les modifications à la machine électorale ne fonctionnent pas si les prétendues réformes ne tiennent pas compte de l'ensemble de la configuration des pouvoirs du système politique ainsi que des mesures incitatives et dissuasives qui engendrent les comportements des institutions et des acteurs, particulièrement les partis politiques et les politiciens.

L'indépendance est devenue, aussi bien de l'avis des experts que de celui de la population, l'attribut le plus important d'une autorité électorale crédible. Cependant, l'indépendance n'est jamais absolue et elle est plus importante pour certaines fonctions de la gestion électorale que pour d'autres. En outre, on ne peut permettre que l'indépendance domine d'autres valeurs importantes telles que la transparence, la souplesse et la responsabilité.

Le présent rapport démontre que l'équilibre entre l'indépendance et d'autres valeurs importantes peut être atteint dans le cadre de divers formats organisationnels. De nos jours, les experts et les professionnels du domaine des élections s'entendent sur le fait que les fonctions de gestion électorale qui relèvent d'un ministère ou d'un organisme gouvernemental ne sont pas suffisamment à l'abri du processus politique partisan pour insuffler au public une confiance dans l'indépendance et l'intégrité du processus électoral. S'ils ont recours aux modalités procédurales et structurelles appropriées, les organismes dirigés par une seule personne et les commissions formées de plusieurs membres peuvent arriver à faire preuve d'indépendance et d'efficacité et jouir de crédibilité. Des dirigeants professionnels, habiles et avertis qui sont déterminés à protéger l'intégrité des élections peuvent améliorer grandement le rendement et la réputation d'un OGE national.

Dès le début, nous avons lancé une mise en garde contre l'application à la situation canadienne de ce qui semble fonctionner dans un autre contexte national, car on ne doit le faire qu'avec beaucoup de prudence. Bien conscients des risques que posent les leçons tirées d'autres pays, nous présentons en conclusion quelques brèves observations comparatives par rapport aux modalités de gestion électorale canadiennes.

Tout d'abord, nous tenons à noter que les modalités de gouvernance électorale canadiennes sont bien établies. Elles ont subi l'épreuve du temps comparativement à celles des autres pays étudiés. En 1920, le Canada était le premier pays au monde à transférer la fonction de gestion électorale à un agent ou officier parlementaire indépendant. Cette manière de recourir à un seul administrateur professionnel impartial n'a pas été reprise par les autres pays examinés dans le cadre de cette étude. Cependant, cela ne nullifie aucunement la réputation solide que s'est forgée Élections Canada en ce qui concerne son intégrité, son uniformité, sa stabilité et son indépendance auprès d'observateurs informés au Canada et dans d'autres pays.

En tant qu'organisme bien établi, Élections Canada représente des décennies d'expérience et d'évolution face à des situations changeantes. Grâce à sa stabilité et à la continuité au sein de sa haute direction, l'organisme s'est doté de compétences distinctives. Il possède une identité professionnelle claire et s'est forgé une culture professionnelle où règnent l'impartialité et le professionnalisme. Bref, Élections Canada est bâti sur de solides assises qui favorisent et préservent les valeurs fondamentales de la gestion électorale dans un contexte démocratique qui ont été établies au début de cette étude. Toute modification que l'on propose d'apporter à Élections Canada ne devrait pas compromettre ses atouts organisationnels. Cependant, il ne faut croire, à la lumière de ces observations, qu'Élections Canada ne peut pas améliorer son rendement ou qu'on ne doit pas envisager de modifier ses structures et ses processus.

Les commissions électorales indépendantes sont des organisations relativement récentes. Ailleurs dans le monde, les commissions formées de plusieurs membres, qui sont nommées de différentes manières, sont devenues le modèle de gestion électorale préconisé. Comme il est manifeste à la suite de la discussion au sujet des deux commissions bipartisanes des États-Unis, le modèle des commissions n'est pas une panacée qui assure un rendement indépendant, efficace ou crédible. Cependant, la formulation de conclusions plutôt négatives au sujet des commissions en se basant seulement sur le modèle des États-Unis serait erronée. Les problèmes entourant le fonctionnement de ces deux commissions découlent des réalités et des contraintes du système politique américain plutôt que du modèle organisationnel en soi. Comme le démontrent les exemples des commissions des quatre autres pays examinés, ce type d'OGE peut afficher un rendement solide et inspirer la confiance du public lorsque sa structure, sa composition et ses procédures favorisent un équilibre entre, d'une part, l'indépendance et le professionnalisme et, d'autre part, la responsabilité et la souplesse.

Il est important de veiller à ce qu'une commission ne soit pas soumise à une pression politique excessive. Comme l'atteste l'exemple du Royaume-Uni, on peut créer une commission de modèle hybride, dont certains membres sont indépendants tandis que d'autres ont une allégeance politique, mais qui est tout de même isolée de manière efficace des pressions politiques, particulièrement du parti au gouvernement. Certaines caractéristiques institutionnelles du modèle de gouvernance du Royaume-Uni, telles qu'un processus de nomination des commissaires public et transparent ainsi que l'existence d'un organe parlementaire (le Comité du Speaker ou Speaker's Committee), qui sert de tampon entre la commission et le gouvernement ainsi que d'un organe auquel il faut rendre des comptes, seraient des éléments utiles à envisager si un gouvernement et le Parlement décidaient d'adopter le modèle d'une commission au Canada.

Les élections et les référendums sont des activités complexes qui se déroulent dans l'ensemble d'un pays dans des délais très courts. Le nombre croissant de lois, les technologies changeantes, les pratiques politiques qui évoluent et les attentes plus élevées des citoyens augmentent encore plus la complexité de ces processus. Il convient de mentionner tout particulièrement les changements technologiques qui entraînent et qui rendent possible une plus grande intégration des diverses fonctions qu'exercent les OGE, notamment les activités telles que l'inscription des électeurs, l'authentification de l'identité des électeurs, le dépouillement des votes et l'interaction avec les partis politiques. Cela ne fait pas l'unanimité, mais les arguments en faveur du regroupement des fonctions au sein d'une seule organisation comportant certaines divisions internes afin d'éviter les conflits, plutôt que d'une approche plus dispersée favorisant la création d'organismes spécialisés, semblent être bien fondés.

Finalement, tous les pays éprouvent de la difficulté à garder à jour leurs cadres législatifs, réglementaires et administratifs de manière à pouvoir adéquatement composer avec les changements du système politique. Élections Canada et les commissions d'autres pays munis de gouvernements parlementaires ont peu ou pas de pouvoirs législatifs subordonnés et, dans certains cas, les sanctions qu'elles peuvent imposer en cas d'infraction se limitent aux poursuites criminelles devant les tribunaux. En outre, les lois adoptées au fil du temps peuvent être contradictoires et devenir désuètes. Le Royaume-Uni a entrepris un examen et une modernisation de ses lois électorales, un exercice que tous les pays devraient réaliser périodiquement. Afin de surmonter les obstacles qui se présenteront, les autorités électorales devront se munir d'un plus grand éventail d'outils qui leur permettront de composer avec toutes ces conditions changeantes.