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Rapports officiels


Recommandations

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Des recommandations de modifications à la législation électorale ont été formulées par la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis en 1992, ainsi que dans l'Annexe du rapport du directeur général des élections du Canada sur la 35e élection générale de 1993 qui fut déposée le 29 février 1996. Bon nombre d'entre elles sont toujours valables et attendent des suites au Parlement. Toutefois, vu le temps écoulé et l'évolution des circonstances, une approche différente de celle préconisée auparavant pour la mise à jour de la Loi s'imposera dans certains cas. Le présent rapport formule des recommandations qui, tout en s'inscrivant dans le prolongement de certains travaux antérieurs, reflètent le nouveau contexte de notre système électoral.

Nomination des directeurs du scrutin

En premier lieu, la recommandation 105 de l'Annexe concernant la nomination des directeurs du scrutin par le directeur général des élections a trouvé toute sa pertinence lors du déroulement du récent scrutin. Les trois quarts des directeurs et directrices du scrutin ont été nommés entre les mois de juin et d'octobre 1996 et ont dû suivre leur cours de formation d'une durée de neuf jours pour ensuite faire face à un événement électoral. Les autres ont été nommés entre novembre 1996 et avril 1997, et ont eu encore moins de temps pour assimiler leurs nouvelles fonctions. Il importe de noter que les nouveaux directeurs du scrutin ne sont ni plus ni moins compétents ou de bonne volonté que leurs prédécesseurs; c'est plutôt du fait qu'un si grand nombre d'entre eux — 75 % — n'avaient aucune expérience préalable de l'administration électorale que la gestion de la 36e élection générale a été rendue si difficile. Comme toute entreprise, Élections Canada doit se fier à une main-d'œuvre compétente et expérimentée pour faire face aux scrutins dont il a la charge; nulle entreprise ne saurait se permettre un tel roulement de ses cadres à une période aussi critique.

De plus, et ce point demeure fondamental, la procédure actuelle de nomination par le gouverneur en conseil constitue un anachronisme. Il serait temps que ces nominations relèvent du directeur général des élections, qui procéderait à un concours ouvert aux Canadiens et Canadiennes dans la circonscription où il y aurait vacance. Le choix serait basé sur des critères objectifs de compétence. Il est à noter que cette recommandation devrait entrer en vigueur graduellement, c'est-à-dire au fur et à mesure que les directeurs et directrices du scrutin actuels quitteraient leur poste ou verraient leur mandat se terminer à l'occasion d'un redécoupage des circonscriptions. Les nouveaux directeurs du scrutin détiendraient un mandat de dix ans. Le directeur général des élections pourrait les démettre de leurs fonctions en cas d'incompétence ou de rendement insatisfaisant.

Droit de vote des directeurs du scrutin

Corollairement, il faudrait revoir toute la question du droit de vote des directeurs du scrutin qui, présentement, n'est exercé que lorsqu'il y a égalité des voix. Il y aurait lieu de reconnaître leur droit de vote comme à tous les autres Canadiens et de faire en sorte qu'un deuxième tour de scrutin ait lieu selon les règles régissant les élections partielles, et que les limites de temps soient stipulées dans la Loi.

Présentation des candidatures

Selon la procédure actuelle, telle qu'établie par la Loi, il revient légalement aux directeurs du scrutin d'accepter les mises en candidature dans leur circonscription. Cette procédure devrait être modifiée. Tout d'abord, les limites de temps établies par la Loi ne peuvent pas être modifiées, même par l'entremise du directeur général des élections. Or, il est arrivé lors du dernier scrutin que certains documents soumis au soutien d'une candidature auraient bénéficié d'un examen plus approfondi, pour vérifier par exemple la légitimité des noms et adresses des personnes qui parrainent les candidatures ou pour vérifier le surnom d'une personne, afin de s'assurer que celle-ci est bien connue généralement sous ce nom. La Loi devrait clairement établir la responsabilité du directeur du scrutin à cet effet ainsi qu'une limite de temps raisonnable pour permettre au directeur du scrutin d'exécuter ses tâches. En d'autres mots, la remise de la documentation ne devrait pas suffire à la présentation d'une candidature; les candidats devraient également obtenir, dans les 48 heures, un document du directeur du scrutin confirmant leur candidature.

En outre, la procédure de mise en candidature devrait être simplifiée pour qu'elle devienne non seulement plus facile à administrer pour les fonctionnaires électoraux, mais également plus simple à comprendre pour les candidats éventuels. En particulier, il faudrait rendre plus faciles les formalités archaïques de signatures et de témoignages établies à l'article 80 de la Loi électorale du Canada.

Révision des limites des circonscriptions électorales

Le Parlement précédent a eu l'occasion de considérer le projet de loi C-69, qui visait notamment la révision quinquennale des limites des circonscriptions plutôt que de s'en remettre au système actuel, qui prévoit une révision des circonscriptions à tous les dix ans. Il y aurait lieu de revoir la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, et de réexaminer la pertinence d'une révision des circonscriptions sur une base décennale, compte tenu de la croissance rapide de la population dans diverses régions du pays.

Lorsque Statistique Canada aura transposé les données du recensement quinquennal de mai 1996 (recueillies sur la base de 295 circonscriptions) en fonction des 301 circonscriptions établies par le Décret de représentation électorale de 1996, Élections Canada déterminera les circonscriptions dont l'écart de population est supérieur à 25 % et les provinces où il faudrait procéder à un redécoupage quinquennal, au cas où entrerait en vigueur la législation exigeant un tel redécoupage.

Intervention des tiers

Les tierces parties, lors d'une campagne électorale, sont les individus et les groupes qui ne sont ni candidats ou candidates, ni partis politiques. Il faut rappeler que la Cour d'appel de l'Alberta a déclaré inconstitutionnels les articles de la Loi limitant à 1 000 $ les dépenses permises à ces tierces parties. Ce jugement n'a pas été porté en appel devant la Cour suprême par le procureur général du Canada.

Le régime actuel crée une anomalie, en ce sens que les partis enregistrés et les candidats sont assujettis à des règles concernant leur financement et le montant de dépenses qu'ils peuvent engager pour promouvoir leur candidature ou contrecarrer celle de leurs opposants tandis que les tiers ne font face à aucune de ces contraintes. À plus long terme, il est à prévoir qu'une telle situation, à moins qu'elle ne soit corrigée, minera la base financière du régime actuel. Les partis et les candidats vont se sentir désavantagés face aux tiers, qui pourront s'organiser et se financer dans l'ombre sans avoir de limites quant aux dépenses qu'ils peuvent engager dans la poursuite de leurs fins.

Il y a lieu d'envisager d'inclure dans la Loi électorale du Canada des dispositions régissant l'intervention des tierces parties lors d'une campagne électorale. À cet égard, la Loi référendaire peut servir d'exemple. Tout groupe ou toute personne qui prévoit engager des dépenses supérieures au seuil fixé (actuellement 5 000 $ aux termes de la Loi référendaire) devra s'inscrire auprès du directeur général des élections et être autorisé par celui-ci, tout comme un comité référendaire lors d'un référendum. Le nom des groupes et des particuliers devra être divulgué. Le directeur général des élections publiera au fur et à mesure toutes les autorisations qu'il émettra afin que les Canadiens et Canadiennes puissent avoir connaissance des activités de ces tiers. Il conviendrait également d'établir, par voie législative, des limites de dépenses aux fins de la publicité visant à appuyer ou à contrecarrer un parti ou un candidat. Ces limites pourraient tenir compte de la moyenne des dépenses normalement affectées à la publicité par les différents partis et par les candidats, et être abaissées en conséquence. Cela permettrait d'atteindre l'objectif de l'égalité des chances qui sous-tend les dispositions financières de la loi actuelle.

Tout comité qui aura été autorisé par le directeur général des élections devrait soumettre un rapport faisant état de ses dépenses ainsi que de ses revenus, et déclarer toutes les contributions reçues ou promises pour la période commençant un an avant la date d'enregistrement et se terminant six mois après la date du scrutin. Pour toute entreprise ou tout syndicat, le rapport devra faire état de la date et la résolution de l'instance gouvernante l'autorisant à intervenir dans la campagne. Afin de rendre le système aussi étanche que possible, la Loi devra prévoir l'interdiction de collusion entre candidats et tiers et entre les tiers eux-mêmes. Des pénalités seraient prévues pour toute infraction à la Loi. Les Canadiens et Canadiennes sont en droit de savoir, au minimum, qui intervient dans le débat politique et qui le fait par le truchement d'un soutien financier; ils sont également en droit de savoir qu'il y a des limites de dépenses pour tous les intervenants. Les règles visant l'enregistrement ainsi que les exigences concernant les rapports devraient jouir de la même souplesse d'administration que celle prévue sous la Loi référendaire. Signalons enfin que les dispositions mentionnées ci-dessus pourraient être modifiées et adaptées dans le cas des activités de nature non partisane.

Interdiction de publicité

La modification des articles de la Loi qui traitent de l'interdiction de la publicité va de pair avec la modernisation des dispositions concernant l'intervention des tierces parties lors d'une campagne électorale. Il existe aujourd'hui une interdiction de publicité qui est applicable au début de la campagne et surtout la veille du scrutin et le jour du scrutin. Cette interdiction s'applique aux partis politiques mais ne s'applique ni aux candidats ni aux tiers. Il s'agit là d'un résultat secondaire du jugement de la Cour d'appel de l'Alberta mentionné plus haut. Cette anomalie cause de la confusion parmi les radiodiffuseurs, les candidats et les partis et devrait être corrigée.

Accès aux immeubles pour les candidats

Il serait également opportun d'élargir l'accès légal des candidats et candidates pour la sollicitation des électeurs. La loi actuelle décrète que les candidats doivent avoir accès aux immeubles à résidences multiples. Il conviendrait d'étendre cet accès aux autres genres d'immeubles, tels les sites commerciaux et éducationnels, ainsi qu'à tout édifice public.

Heures de scrutin décalées

L'introduction des heures de scrutin décalées en fonction des fuseaux horaires du pays s'est avérée un succès et a donné les résultats escomptés, même si ce sont les gens de la Saskatchewan qui ont été les derniers à voter. En effet, selon les objectifs qui avaient été visés, ce sont les gens de la Colombie-Britannique qui devaient être les derniers à voter. Cependant, puisque la Saskatchewan demeure à l'heure normale durant la période estivale tandis que le reste du pays passe à l'heure avancée, la Loi nécessitera un changement si le législateur désire rectifier la situation et obtenir les mêmes résultats que si l'élection avait lieu pendant que tout le pays est à l'heure normale. En termes pratiques, la Loi pourrait être revue afin d'y inclure une disposition explicite stipulant que durant la période où la plupart du pays est à l'heure avancée, le directeur général des élections peut adapter les heures de scrutin dans les circonscriptions se trouvant dans un fuseau horaire qui ne passe pas à l'heure avancée.

Conclusion

Lors de toute considération de modification à la Loi, il serait de mise que l'on considère une refonte de celle-ci, ne serait-ce que pour permettre une numérotation plus claire des articles, et pour rendre les références au texte de loi plus simples et plus efficaces. Il convient aussi d'attirer l'attention du Parlement sur les recommandations de l'arbitre en matière de radiodiffusion, M. Peter S. Grant, qui sont présentées à l'annexe D du présent document.

Par ailleurs, dans les prochains mois, le personnel d'Élections Canada ainsi que les directeurs du scrutin et leur personnel effectueront une évaluation approfondie de l'administration de la dernière élection. Il se pourrait que d'autres modifications à la Loi électorale du Canada soient proposées à la suite de cette évaluation. Si tel est le cas, un rapport additionnel sera présenté au président de la Chambre ou du comité de la Chambre ou du Sénat chargé d'étudier toute modification à la Loi électorale du Canada.

Compte tenu de l'évolution constante du processus électoral et de la dynamique qui l'entoure, le temps est venu de recommander un processus plus systématique et formel pour l'examen des modifications législatives. Afin de donner suite aux recommandations du rapport de la Commission royale dont l'étude par le comité parlementaire chargé de ce travail n'est pas terminée, et afin de procéder à l'examen nécessaire de la législation électorale, il est recommandé que le Parlement considère le bien-fondé d'établir un comité spécial de la Chambre des communes. Il y aurait tout avantage à procéder à la mise sur pied d'un tel comité, vu la charge de travail qui s'annonce, somme toute, imposante.

En tout dernier lieu, il importe de rappeler que le comité de la Chambre chargé de la révision de la Loi référendaire n'a pu accomplir sa tâche lors du dernier Parlement. Cette révision devait avoir lieu trois ans après l'adoption de la loi en mai 1992.