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Prévenir les communications trompeuses avec les électeurs

4. Recommandations


Les mesures et recommandations suivantes visent à atténuer les risques que représentent les tactiques trompeuses pour la démocratie électorale du Canada. Certaines des mesures proposées sont de nature administrative et peuvent être mises en œuvre par Élections Canada. La plupart nécessitent cependant de modifier la Loi.

Tant les mesures que les recommandations partent du principe qu'il faut d'abord et avant tout prévenir ce genre de conduite. En formulant les recommandations, Élections Canada a également tenu compte de l'importance de limiter, dans la mesure du possible, le fardeau régulatoire imposé aux entités politiques. Toutefois, les Canadiens, les partis politiques et les candidats s'attendent aussi à ce qu'Élections Canada puisse enquêter rapidement et efficacement sur les abus potentiels du processus électoral. Cette capacité est essentielle au maintien de la confiance dans la démocratie électorale et ne peut être acquise qu'à l'aide des outils législatifs appropriés.

A. Mesures de prévention et recommandations

Information du public sur le processus électoral

Afin de mieux informer le public, Élections Canada s'assurera que les campagnes publicitaires de la prochaine élection comprennent des messages clairs sur ses procédures lorsque des lieux de scrutin changent très tard au cours de la période électorale.

Comme mentionné précédemment, Élections Canada est chargé de gérer les lieux de scrutin et de s'assurer que tout changement est communiqué aux électeurs. Pour ce faire, l'organisme envoie par la poste de nouvelles cartes d'information de l'électeur ou, s'il est trop tard pour de tels envois, diffuse des annonces publiques dans les médias et veille à ce qu'un travailleur électoral soit posté à la porte de l'ancien lieu de scrutin.

Selon certaines données, les Canadiens ne comprennent pas les rôles respectifs d'Élections Canada et des partis politiques quand il s'agit de fournir des renseignements sur le lieu de vote et la façon de voter. En effet, 64 % des électeurs pensent qu'il est approprié pour les partis politiques et les candidats de leur transmettre cette informationNote 48. Il faut donc clarifier la responsabilité d'Élections Canada par rapport au processus de vote. De plus, des mesures doivent être prises pour réduire le risque que les électeurs reçoivent de l'information inexacte des candidats ou des partis, ou pire encore, qu'ils soient trompés par des appelants se faisant passer pour des fonctionnaires d'Élections Canada. En vue de la prochaine élection, l'organisme sensibilisera donc davantage le public à ses procédures (en particulier au fait que l'organisme ne communique pas avec les électeurs par téléphone). Il trouvera des moyens de mettre les électeurs en garde contre les appels trompeurs et de les informer sur les recours possibles, notamment sur la façon de présenter une plainte à Élections Canada ou au CRTC, selon la nature de l'appel.

Afin de mieux informer les entités politiques, Élections Canada collaborera avec des organismes gouvernementaux tels que le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes pour attirer l'attention sur certaines règles à respecter pendant les campagnes électorales.

Lors des discussions avec les membres du Comité consultatif des partis politiques, bon nombre d'entre eux ont dit à Élections Canada qu'ils ne connaissaient ou ne comprenaient pas bien les règles du CRTC régissant les télécommunications non sollicitées. Des représentants du CRTC ont déjà manifesté de façon informelle leur volonté de mieux communiquer et expliquer ces règles aux entités politiques. Élections Canada collaborera avec le CRTC pour cette initiative.

Un code de conduite pour les entités politiques

Afin d'accroître la confiance des électeurs à l'égard du processus électoral et des partis politiques, il faudrait envisager l'élaboration de codes de conduite à l'intention des partis politiques, de leurs représentants, des candidats et d'autres entités ayant une appartenance politique, telles que les associations de circonscription et les partisans actifs. Ces codes seraient élaborés par les partis, avec l'aide d'Élections Canada si nécessaire.

Un autre moyen d'accroître la confiance des électeurs canadiens à l'égard du processus et des partis politiques (surtout concernant l'utilisation de leurs renseignements personnels par les entités politiques), qui a fait l'objet d'un consensus du groupe d'experts consulté par Élections Canada, est l'élaboration d'un code d'éthique ou de conduiteNote 49 à l'intention des partis politiques, auquel ces derniers adhéreraient volontairement ou qui serait prévu par la loi.

Dans son rapport de 1991, la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis (la « Commission Lortie ») recommandait vivement que les partis adoptent des codes d'éthique pour répondre à la crainte que « les partis soient peu portés à revoir leurs pratiques lorsque surviennent des incidents ou des allégations de comportements répréhensibles »Note 50. Comme l'indique la Commission Lortie, « un code d'éthique constituerait pour tout parti un instrument de direction important, permettant aux cadres et à la direction d'assurer la cohérence des activités et des méthodes »Note 51. Elle a aussi affirmé que

[l]a formulation des valeurs et principes fondamentaux d'un parti dans un code d'éthique serait particulièrement utile aux membres appelés à prendre des décisions difficiles dans le contexte compétitif des campagnes électorales. Elle les inciterait à placer les intérêts à long terme du parti, notamment son intégrité et sa crédibilité, au-dessus d'illusoires gains à court termeNote 52.

Selon la commission, « [c]es codes permettraient de concilier les exigences du public en matière de réglementation et la volonté légitime des partis de gérer leurs affaires internes »Note 53. Elle a aussi insisté sur la nécessité pour les partis d'appliquer leur propre code et a suggéré la mise en place d'un comité d'éthique qui assurerait l'observation de ce codeNote 54.

Bien que la Commission Lortie ait suggéré que chaque parti établisse et administre son propre code d'éthique, les recherches d'Élections Canada ont également mis en évidence des exemples de codes d'éthique ou de conduite auxquels adhèrent (ou qui lient) tous les partis dans une juridiction donnée.

L'organisme IDEA International (l'International Institute for Democracy and Electoral Assistance)Note 55 propose un modèle de code de conduite volontaire qui énonce les règles de conduite des partis politiques et de leurs partisans dans le cadre de leur participation à un processus électoralNote 56.

Même si les auteurs considèrent généralement les codes volontaires comme la meilleure solutionNote 57, les codes de conduite peuvent être créés de plusieurs façons et différer beaucoup les uns des autres. Ils peuvent être convenus par les partis, ou être convenus par les partis puis sanctionnés dans un texte législatif; ils peuvent faire l'objet d'une loi ou être déterminés par l'organisme de gestion électorale en vertu d'un pouvoir de réglementationNote 58.

Selon les auteurs, ainsi que les codes consultés, un code devrait s'appliquer au parti même et, par le contrôle de chaque parti, à son chef, à ses représentants, à ses candidats et à ses membres. Dans la mesure du possible, un parti devrait assumer la responsabilité des activités de ses partisans. Il devrait également être tenu responsable des infractions au code commises par ses partisansNote 59.

Bien que les codes de conduite à l'intention des partis politiques aient été surtout adoptés dans les démocraties émergentesNote 60, un exemple existe également au Manitoba depuis une dizaine d'annéesNote 61.

Dans la sphère fédérale, ce ou ces codes pourraient être établis en collaboration avec les partis et, comme dans le cas de toutes les juridictions où de tels codes existent, ils lieraient non seulement les partis, mais aussi leurs représentants, leurs candidats, leurs autres entités et leurs partisans actifs.

B. Recommandations visant à améliorer la conformité à la Loi

Application des principes de la protection des renseignements personnels aux partis politiques

Afin de maintenir la confiance des Canadiens à l'égard des entités politiques avec lesquelles ils interagissent et de mieux protéger les renseignements personnels des électeurs canadiens qui interagissent avec ces entités, il est recommandé que la Loi électorale du Canada soit modifiée pour prévoir un mécanisme par lequel les partis politiques seraient assujettis aux principes de la protection des renseignements personnels régissant la plupart des institutions et des organismes canadiens.

La Loi devrait aussi être modifiée pour exiger des partis politiques qu'ils fassent preuve de diligence raisonnable lorsqu'ils donnent accès à leurs bases de données sur les électeurs.

Le sondage auprès des électeurs mentionné à la partie 2 du présent rapport montre les préoccupations des personnes interrogées quant à la collecte et à l'utilisation de leurs renseignements personnels par les partis politiques. Plus de 75 % des électeurs interrogés estimaient qu'ils devraient pouvoir exiger que les entités politiques ne communiquent pas avec eux. De plus, 69 % des électeurs ne croyaient pas qu'il est important pour les partis politiques de pouvoir recueillir les renseignements personnels des électeursNote 62. Lorsqu'on leur a demandé s'ils accordaient davantage d'importance au droit des entités politiques de communiquer avec les électeurs ou au droit des électeurs de protéger leurs renseignements personnels, les deux tiers des répondants ont affirmé qu'ils trouvaient plus important de protéger leurs renseignements personnelsNote 63.

Les membres du groupe d'experts consulté par Élections Canada par l'entremise de l'Institut de recherche en politiques publiques (IRPP) « veulent bien que les partis recueillent de l'information, puisqu'ils peuvent ainsi mieux mobiliser leurs partisans ». Ils ont aussi convenu qu'il était peut-être temps d'envisager de soumettre les entités politiques aux régimes de protection des renseignements personnels. Ils étaient particulièrement inquiets des atteintes à la protection des données et du manque de recours pour les victimesNote 64.

Le directeur général des élections partage ces préoccupations et recommande que les entités politiques soient assujetties aux principes de la protection des renseignements personnels largement acceptés qui sont énoncés dans la norme nationale du Canada intitulée Code type sur la protection des renseignements personnels, CAN/CSA-Q830-96 reproduits à l'annexe 1 de la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques (LPRPDE) et résumés à l'annexe du présent rapport. Ces principes généraux régissent la collecte, l'utilisation, la communication et la conservation des renseignements. Ils comprennent la nécessité d'établir des mécanismes de responsabilisation, d'obtenir lorsque c'est approprié le consentement des personnes dont les renseignements personnels sont recueillis, utilisés ou communiqués, et de mettre en place des mesures de sécurité. Ce changement contribuerait grandement à rassurer les électeurs sur l'utilisation de leurs renseignements personnels par les entités politiques et à accroître leur confiance à l'égard de celles-ci.

Une façon de réglementer les pratiques des partis en matière de renseignements personnels tout en réduisant ce qu'on pourrait considérer comme un empiètement de l'État dans leurs affaires internes serait d'exiger d'eux qu'ils obtiennent une assurance de la part d'un vérificateur de gestion externe à l'effet que le parti a des mécanismes en place pour protéger les renseignements personnels des électeurs, et que ces mécanismes respectent les principes énumérés à l'annexe du présent rapport. Le parti devrait détenir cette assurance pour continuer à recevoir les listes électorales d'Élections Canada.

L'assurance préserverait aussi la réputation du parti politique et rassurerait les électeurs préoccupés par l'usage fait de leurs renseignements personnels, surtout à la suite des événements de la dernière élection. Toutefois, un tel régime ne fonctionnerait pas pour les entités politiques dont la nature est plus temporaire, c'est-à-dire les candidats, les candidats à la direction et les candidats à l'investiture.

Afin de réduire le risque que les renseignements sur les électeurs soient utilisés de façon abusive par des candidats ou des personnes participant aux campagnes des candidats, d'autres mesures doivent être prises. Il est recommandé que la Loi soit modifiée pour que les partis qui communiquent des renseignements sur les électeurs aux candidats soient tenus : a) de recourir à tous les moyens raisonnables de restreindre l'accès aux données; b) d'informer les personnes qui obtiennent l'accès aux données sur l'utilisation appropriée de celles-ci conformément aux instructions du directeur général des élections; c) d'interdire à ces personnes d'utiliser ou de divulguer les données à toute autre fin, sauf si la loi l'exige. Dans le cas de l'utilisation abusive ou de la perte des renseignements obtenus du parti par des campagnes locales, le parti qui a accordé l'accès aux données serait tenu responsable à moins qu'il ne puisse démontrer qu'il a fait preuve de diligence raisonnable en donnant accès à ces renseignements dans le respect des exigences ci-dessus.

Dans le document de discussion publié en novembre 2012, Élections Canada se demandait si la Loi devait être modifiée de manière à permettre aux électeurs d'indiquer, lorsqu'ils s'inscrivent au Registre national des électeurs ou y mettent leurs renseignements à jour, qu'ils ne veulent pas recevoir d'appels non sollicités des entités politiques.

Bien qu'il soit reconnu que la majorité des Canadiens (78 %) souhaiteraient avoir cette optionNote 65, le groupe d'experts a soutenu que les partis devaient continuer de pouvoir communiquer avec les électeursNote 66. Notons également que la Loi sur les télécommunications prévoit déjà un mécanisme à cet égard, qui permet de faire ajouter son nom à la liste d'exclusion interne d'une entité politique. Pour le moment, Élections Canada ne recommande donc pas une telle modification à la Loi.

Nouvelles exigences régissant les communications téléphoniques avec les électeurs

Afin de réduire le risque que des appareils de télécommunication servent à fournir de faux renseignements aux électeurs ou à les tromper sur l'identité de l'appelant, il est recommandé que la Loi électorale du Canada soit modifiée pour inclure certaines règles sur toutes les communications téléphoniques avec les électeurs.

Les Règles de télémarketing du CRTC et les Règles sur les composeurs-messagers automatiques, mentionnées précédemment, s'appliquent déjà aux entités politiques pour des appels automatisés ou en personne faits à des fins de sollicitation. Toutefois, les communications directes avec les électeurs ne sont pas toutes régies par les Règles du CRTC sur les télécommunications non sollicitées. Elles excluent par exemple les appels en personne qui ne sont pas faits à des fins de sollicitation. En outre, selon la Loi électorale du Canada, seules les communications de partis politiques et de candidats qui constituent de la « publicité » doivent faire l'objet d'une déclaration d'autorisation de l'agent enregistré du parti ou de l'agent officiel du candidat.

Pour tous les messages téléphoniques d'entités politiques, qu'il s'agisse d'appels en personne ou d'appels automatisés préenregistrés, la Loi devrait exiger : que le numéro de téléphone de la personne au nom de qui l'appel est fait apparaisse sur l'afficheur des personnes appelées et ne soit pas bloqué; que le nom de cette personne et son parti, s'il y a lieu, soient mentionnés au début du message; que le message indique si cette personne l'a autorisé; que le numéro de téléphone de cette personne ou du bureau de campagne où elle peut être jointe soit mentionné à la fin du messageNote 67. La Loi devrait aussi prévoir des limites semblables à celles qui sont établies dans les Règles du CRTC sur les télécommunications non sollicitées quant au moment de la journée où les appels peuvent être faits. Ces règles devraient s'appliquer tant en dehors des périodes électorales que pendant celles-ci.

Resserrement des exigences de divulgation

La recommandation suivante, qui porte sur la divulgation accrue de renseignements, vise à garantir que les exigences d'identification recommandées sont respectées et à mieux prévenir les communications trompeuses.

Afin de mieux assurer l'observation de la Loi électorale du Canada, il est recommandé que cette dernière soit modifiée pour exiger que les entités politiques fournissent en temps opportun des renseignements supplémentaires sur les services de télémarketing.

La Loi devrait être modifiée pour resserrer les exigences de divulgation imposées aux partis et à toutes les autres entités politiques (associations de circonscription, candidats, tiers) sur l'utilisation des services de télémarketing. Ce changement contribuerait à assurer le respect de la recommandation précédente sur les communications téléphoniques avec les électeurs. Les renseignements supplémentaires à fournir devraient comprendre le texte des messages, les dates auxquelles ceux-ci ont été communiqués aux électeurs et, à la demande du directeur général des élections, les numéros de téléphone qui ont été composés. La grande majorité des participants réunis par l'IRPP pour donner des conseils à Élections Canada ont appuyé un resserrement des exigences de divulgation imposées aux partis politiques, « dans une optique de transparence »Note 68.

S'appuyant sur une recommandation dans une motion adoptée à l'unanimité par la Chambre des communes le 12 mars 2012Note 69 et une proposition dans le projet de loi C-453 (un projet de loi d'initiative parlementaire présenté à la Chambre des communes le 17 octobre 2012), l'organisme recommande que les partis et les candidats soient aussi tenus de communiquer à Élections Canada les nom et coordonnées des personnes ou entités qu'ils engagent pour communiquer avec les électeurs avant ou pendant l'élection dès qu'un contrat est signé avec un organisme externe (plutôt que plusieurs mois après l'élection). Cette exigence accélérerait aussi les enquêtes sur des allégations d'appels inappropriés.

Renforcement des outils de vérification du directeur général des élections

Le mécanisme de vérification suivant est recommandé pour mieux assurer l'observation des exigences de la Loi et garantir la transparence.

Afin d'accroître la transparence, il est recommandé qu'à la demande du directeur général des élections, les entités politiques soient tenues de produire tous les documents nécessaires pour assurer l'observation de la Loi électorale du Canada.

La motion adoptée à l'unanimité par la Chambre des communes proposait en premier lieu le renforcement des capacités d'enquête d'Élections Canada, c'est-à-dire l'octroi au directeur général des élections du pouvoir de demander aux partis politiques tous les documents nécessaires pour assurer la conformité à la Loi. Cette proposition est similaire à celle que le directeur général des élections a formulée dans son rapport de recommandations de 2010, soit l'autorisation de demander aux partis enregistrés de fournir, au besoin, les documents et les renseignements qu'il estime nécessaires pour vérifier si le parti et son agent principal se sont conformés aux exigences de la Loi relatives au compte de dépenses électorales. Cet outil pourrait servir, par exemple, à obtenir des documents particuliers liés aux communications des partis avec les électeurs, puisque les partis n'ont pas à présenter de documents à l'appui de leurs rapports. Comme le mentionne le rapport de recommandations, ce pouvoir est déjà en place dans toutes les provincesNote 70. Il serait accordé au directeur général des élections à des fins administratives, et non pour mener des enquêtes de nature pénale.

C. Recommandations visant à améliorer l'exécution de la Loi

Interdiction de se faire passer pour un fonctionnaire électoral

Afin de faciliter les poursuites intentées contre les individus qui trompent les électeurs en prétendant être des fonctionnaires électoraux, il est recommandé que soit ajoutée à la Loi électorale du Canada une disposition interdisant toute personne de se faire passer pour un fonctionnaire électoral ou un employé ou agent du directeur général des élections. L'interdiction pourrait aussi s'appliquer aux cas où une personne se fait passer pour un candidat ou son représentant, ou le représentant d'un parti.

Afin de souligner la gravité de cette transgression, il est recommandé qu'une personne déclarée coupable de la nouvelle infraction, ou de l'infraction prévue à l'alinéa 482b) de la Loi (inciter une personne à s'abstenir de voter), soit passible, sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire, d'une amende maximale de 50 000 $ et d'un emprisonnement maximal de deux ans, ou de l'une de ces peines, et, sur déclaration de culpabilité par mise en accusation, d'une amende maximale de 250 000 $ et d'un emprisonnement maximal de cinq ans, ou de l'une de ces peines.

Une loi adoptée par l'Ontario en 2011Note 71 a créé une nouvelle infraction rendant coupable quiconque, en Ontario ou ailleurs, se fait passer pour un employé ou agent du bureau du directeur général des élections, une personne nommée en application de la Loi électorale, un candidat ou une personne autorisée par le candidat à agir en son nom, ou une personne autorisée à agir en son nom par un parti inscrit ou une association de circonscription inscrite.

Aux termes de cette loi, si un juge conclut que l'infraction a été commise sciemment, la personne est coupable de manœuvre frauduleuse et est passible d'une amende maximale de 25 000 $ et d'un emprisonnement maximal de deux ans moins un jour, ou d'une seule de ces peines.

Alors que l'infraction prévue par cette loi de l'Ontario s'applique à la personne qui fait les appels, celle énoncée à l'alinéa 482b) de la Loi électorale du Canada (inciter une personne à voter ou à s'abstenir de voter) pourrait aussi s'appliquer à l'auteur du stratagème (c'est-à-dire la personne qui a donné instruction de faire les appels).

Cela dit, on devrait ajouter à la Loi une infraction similaire à celle de l'Ontario, non seulement contre les personnes qui se font passer pour un employé ou un agent d'Élections Canada, mais aussi contre celles qui se présentent faussement comme un candidat ou son représentant, ou comme le représentant d'un parti enregistré ou d'une association de circonscription enregistrée. Dans tous ces cas, il ne serait pas nécessaire de prouver que le contrevenant voulait nuire à l'exercice du droit de vote de quelqu'un ou inciter des électeurs à ne pas voter pour un candidat donné; il suffirait, pour qu'il y ait infraction, de prouver que la personne s'est fait passer pour quelqu'un d'autre. Cependant, l'infraction devrait être formulée de façon à exclure la satire politique. Elle pourrait préciser, par exemple, qu'il n'y a usurpation que lorsqu'on risque raisonnablement de croire à la fausse identité de l'imitateur.

L'infraction devrait être formulée de manière à couvrir aussi les pratiques trompeuses sur Internet, telles que les utilisations abusives des noms de domaine des campagnes et la création de sites Web présentés faussement comme ceux de vraies campagnes.

L'amende maximale (250 000 $) et la peine d'emprisonnement maximale (cinq ans) recommandées pour cette nouvelle infraction et pour celle énoncée à l'alinéa 482b)Note 72 sont considérablement plus sévères que les sanctions s'appliquant à la plupart des autres infractions à la Loi. Bien que cette modification puisse entraîner une divergence, Élections Canada estime que les sanctions prévues pour de nombreuses infractions à la Loi devraient être plus sévères qu'à l'heure actuelle afin d'avoir un plus grand effet dissuasif sur les contrevenants. Des amendes plus lourdes montreraient aux Canadiens l'importance qu'accorde le Parlement au maintien de l'intégrité du processus électoral. Élections Canada prévoit déposer, au printemps 2014, un rapport sur ces questions et présenter des recommandations précises au Parlement.

Renforcement des outils d'enquête du commissaire aux élections fédérales

Élections Canada croit fermement que la Loi devrait être modifiée pour inclure des mécanismes supplémentaires qui aideraient le commissaire à recueillir des éléments de preuve lorsqu'il y a des allégations d'infractions à la Loi, et plus particulièrement d'appels inappropriés aux électeurs.

Afin d'accroître l'efficacité de l'exécution de la Loi électorale du Canada, il est recommandé que le commissaire aux élections fédérales obtienne le pouvoir de demander à un juge de rendre une ordonnance obligeant toute personne à fournir des renseignements pertinents pour une enquête.

Comme il a été mentionné précédemment, l'impossibilité de contraindre une personne à témoigner constitue l'un des plus importants obstacles à l'exécution efficace de la Loi. Le directeur général des élections recommande fortement que ce pouvoir soit conféré au commissaire afin de faciliter et d'accélérer les enquêtes.

Bien que la conformité à la Loi soit principalement assurée par les dispositions sur les infractions, il est important de se rappeler que la Loi est fondamentalement de nature régulatoire. Elle énonce un certain nombre de règles, telles que les plafonds des dépenses et les exigences sur les rapports à produire, dont le but est d'établir un processus électoral équitable. Les dispositions sur les infractions ne servent qu'à assurer une meilleure conformité à ces règles, et non à sanctionner des comportements répréhensibles, comme dans le cas des véritables infractions criminelles.

Dans d'autres systèmes de nature régulatoire, comme les lois provinciales sur les valeurs mobilières ou la Loi sur la concurrence du Canada, il n'est pas rare que les organismes chargés d'assurer l'observation de la loi et de mener des enquêtes aient le pouvoir d'exiger qu'une personne fournisse des renseignements sous forme de témoignage ou de documents. Selon la Charte canadienne des droits et libertés, les renseignements ainsi obtenus ne peuvent être utilisés contre ceux qui sont contraints à témoigner. Néanmoins, ces renseignements pourraient s'avérer essentiels pour déterminer si une infraction a été commise et prendre rapidement des mesures d'exécution ou des mesures correctives efficaces.

Dans le contexte des élections, plusieurs lois provinciales et territoriales confèrent au directeur général des élections ou au commissaire, selon le cas, le pouvoir de contraindre une personne à comparaître devant eux et à fournir des preuves testimoniales ou des documents. Ces lois sont celles du Nouveau-Brunswick, de la Nouvelle-Écosse, du Québec, de l'Ontario, du Manitoba, de l'Alberta et du YukonNote 73. À l'étranger, d'autres organismes de gestion électorale ont ce pouvoir. L'Australian Electoral CommissionNote 74 et la Federal Election Commission des États-UnisNote 75 en sont des exemples.

Le rôle du commissaire aux élections fédérales en ce qui concerne la conformité à la Loi électorale du Canada et son exécution est essentiel pour assurer un processus électoral équitable et préserver les droits démocratiques des Canadiens en vertu de la Charte. Lorsque la légitimité d'une élection est remise en question par des allégations de manquements à la Loi, il est d'intérêt public que les faits soient établis de la manière la plus rapide et efficace possible, dans le respect des droits des personnes qui peuvent être impliquées ainsi que des droits démocratiques des Canadiens.

Afin de trouver cet équilibre, il est recommandé que le commissaire se voie accorder des pouvoirs semblables à ceux prévus à l'article 11 de la Loi sur la concurrenceNote 76. Le commissaire serait ainsi autorisé à saisir un juge d'une demande ex parte afin d'obtenir une ordonnance pour qu'une personne qui détient ou détient vraisemblablement des renseignements liés à une enquête puisse être interrogée sous serment par le commissaire ou son représentant concernant toute question pertinente pour l'enquête. Cette ordonnance pourrait également obliger la personne à produire des documents. L'interrogatoire serait mené en privé, et toute personne interrogée aurait le droit d'être représentée par un avocat.

Avant d'obtenir une telle ordonnance, le commissaire devrait convaincre un juge, en s'appuyant sur une preuve par affidavit, qu'une enquête est en cours et que la personne à interroger détient ou détient vraisemblablement des renseignements qui concernent directement l'enquête. Dans tous les cas, les renseignements ainsi obtenus ne pourraient servir à poursuivre en justice la personne qui les a fournis, sauf si elle a sciemment donné des éléments de preuve trompeurs.

Pour garantir l'efficacité de ce pouvoir, la Loi électorale du Canada devrait prévoir une infraction rendant coupable quiconque fournit de faux renseignements au commissaire ou entrave une enquête. Il existe des infractions similaires dans diverses lois électorales provincialesNote 77.

Le commissaire aux élections fédérales appuie fermement cette recommandation.

Afin d'accélérer les enquêtes sur les appels inappropriés, la Loi électorale du Canada devrait être modifiée pour exiger des entreprises offrant des services de télémarketing qu'elles conservent les données liées à toutes les communications effectuées au Canada pendant une élection (y compris les renseignements sur le client et sur tout paiement effectué, le texte des messages, les appels entrants et sortants ainsi que les numéros de téléphones affichés). Ces données seraient conservées pendant au moins un an après l'élection, mais seraient communiquées au commissaire aux élections fédérales une fois l'autorisation judiciaire obtenue.

Cette recommandation s'apparente à une disposition du projet de loi C-453, qui exige que les entreprises offrant des services de télémarketing transmettent leurs documents au directeur général des élections dans les quatre mois suivant l'élection. Élections Canada estime toutefois qu'il n'est pas nécessaire que tous les fournisseurs de services de télécommunication lui communiquent ces renseignements. Le but de cette recommandation est de faire en sorte que les entreprises qui fournissent des services de télémarketing conservent leurs données assez longtemps pour qu'elles restent à la disposition des enquêteurs pendant une période raisonnable (dans ce cas, au moins un an).

Les données à conserver concernent toutes les communications effectuées au Canada, et pas seulement à des fins électorales. Par conséquent, les entreprises ne devraient pas transmettre ces données à Élections Canada mais seulement les conserver. Les données ne seraient fournies au commissaire qu'après l'obtention d'une autorisation judiciaire découlant d'une ordonnance de communication rendue en vertu du pouvoir décrit dans la recommandation précédente (c'est-à-dire si un juge est convaincu, en s'appuyant sur une preuve par affidavit, qu'une enquête est en cours et que la personne à interroger détient ou détient vraisemblablement des renseignements qui concernent directement l'enquête).

Les renseignements personnels des Canadiens sont peu touchés par la divulgation des données conservées par les entreprises de télémarketing. En effet, dans la plupart des cas, les seuls renseignements personnels divulgués seraient le fait que la personne a reçu un appel d'une entreprise de télémarketing ainsi que le message utilisé.

Afin de faciliter l'application de ses dispositions, la Loi électorale du Canada devrait autoriser le commissaire aux élections fédérales à exiger des entreprises de télécommunication qu'elles préservent des données précises jusqu'à l'obtention d'une autorisation judiciaire pour la délivrance d'une ordonnance de communication.

Dans le cadre des enquêtes sur des pratiques trompeuses, le commissaire aux élections fédérales ou ses représentants devraient être autorisés à exiger, sur demande, la conservation de données informatiques précises en la possession ou sous le contrôle d'une entreprise de télécommunication, de façon à empêcher ces entreprises de détruire ces renseignements comme elles le font habituellement.

Les enquêteurs ne pourraient faire cette demande que si le commissaire a des motifs raisonnables de croire : a) qu'une infraction à la Loi liée à des communications trompeuses avec des électeurs a été ou sera perpétrée; b) que les données informatiques visées par la demande sont en la possession ou sous le contrôle de la personne en question; c) que ces données seront utiles à l'enquête. Cette demande pourrait être faite sans autorisation judiciaire, mais ne serait valide que pendant une courte période (par exemple 90 jours), jusqu'à ce qu'une ordonnance de communication soit obtenue d'un juge.

Cependant, ce mécanisme ne sera utile que si le commissaire connaît à l'avance quelques détails sur les fournisseurs de services de télécommunication engagés par les candidats et les partis politiques. Actuellement, cette information n'est pas connue dans le cas des partis, et dans celui des candidats, elle ne devient accessible à Élections Canada qu'une fois que ceux-ci présentent leurs rapports financiers, lesquels sont exigés quatre mois après le jour du scrutin. Par conséquent, les candidats et les partis devraient être tenus de communiquer les renseignements sur leurs fournisseurs de services de télécommunication (y compris les numéros de téléphone et de compte Internet) dès qu'un contrat est signé ou qu'une entente est conclue, pendant ou avant la période électorale.

D. Suggestions non retenues

Avant de conclure, il convient d'examiner certaines suggestions qui n'ont pas été retenues.

Pendant la rédaction du présent rapport, Élections Canada a reçu plusieurs suggestions de partis ou d'experts sur des moyens de prévenir le type de situations qui se sont produites lors de l'élection générale de 2011 ou de retrouver plus facilement les individus ou groupes coupables. Après examen, certaines de ces suggestions ont été rejetées parce qu'elles dépassaient la portée du rapport, n'étaient pas assez pratiques, étaient trop difficiles à mettre en œuvre ou ne s'appliquaient tout simplement pas au processus électoral. Cela dit, deux suggestions valent la peine d'être mentionnées.

Conférer au directeur général des élections le pouvoir d'annuler une élection ou de demander à un tribunal d'annuler une élection

Il incombe au directeur général des élections d'administrer le processus électoral. Son rôle est et doit demeurer celui d'un arbitre neutre et impartial. Si le directeur général des élections était autorisé à demander à un tribunal d'annuler une élection – ou pire encore, avait le pouvoir d'annuler une élection –, son rôle d'arbitre s'en trouverait irrémédiablement compromis. En fait, l'exercice d'un tel pouvoir exigerait du directeur général des élections qu'il prenne position pour ou contre l'un des participants à l'élection. La responsabilité de demander à un tribunal d'annuler une élection revient à ceux qui ont pris part à l'élection ou aux électeurs qui étaient particulièrement concernés par celle-ci. Cela ne devrait pas changer.

Prévoir la possibilité de récompenser les dénonciateurs

Il est déjà possible pour quiconque croit qu'une infraction à la Loi électorale du Canada a été commise de signaler l'affaire au commissaire aux élections fédérales, afin que ce dernier mène l'enquête qu'il estime nécessaire et prenne les mesures qu'il considère comme appropriées si l'infraction en question a bel et bien été commise.

Or, il a été affirmé qu'une personne serait beaucoup plus portée à fournir des renseignements sur un contrevenant si elle pouvait s'attendre à recevoir un incitatif monétaire à la suite de la dénonciation de l'acte illégal présumé. Par conséquent, un régime de dénonciation offrant un incitatif monétaire à la personne qui fournit des renseignements sur un acte illégal est considéré comme une mesure de dissuasion plus efficace que le fait de se fier uniquement à ceux qui dénoncent des actes illégaux à des fins non monétaires. On a mentionné à Élections Canada le programme de dénonciation prévu dans la Securities Exchange Act of 1934 des États-UnisNote 78. Dans le cadre de ce programme, la Securities and Exchange Commission est autorisée à récompenser un dénonciateur qui est au courant d'éventuelles infractions aux lois régissant les valeurs mobilières pour son aide et ses renseignements. Selon la loi sur laquelle repose le programme, les récompenses sont tirées d'un fonds où l'on dépose les amendes infligées aux contrevenants.

Selon le site Web du programme de dénonciation canadien le plus connu qui prévoit de tels paiements, Échec au crime, les récompenses offertes pour les renseignements qui aident la police à résoudre des crimes sont financées exclusivement par les dons des citoyens et des entreprises localesNote 79. Pour donner suite à cette suggestion, une source de fonds dans laquelle pourrait puiser le directeur général des élections devrait donc être établie pour permettre le paiement de récompenses en vertu de la Loi électorale du Canada. Par ailleurs, il n'existe pas, dans la législation fédérale canadienne, de régime de dénonciation prévoyant la remise d'une récompense au dénonciateur80. Le processus électoral ne semble pas constituer le meilleur contexte d'un tel régime, puisque rien n'indique que les participants au processus électoral ou les Canadiens en général ne dénoncent pas assez les actes illégaux.


Note 48 Phoenix, Sondage auprès des électeurs, p. 6.

Note 49 Bien qu'une distinction soit établie, dans certains domaines, entre un code d'éthique et un code de conduite, pour les besoins du présent rapport, les deux termes sont utilisés de manière interchangeable à moins qu'ils ne renvoient à des codes précis.

Note 50 Canada, Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, Pour une démocratie électorale renouvelée, vol. 1, Ottawa, Groupe Communication Canada, 1991 (président : Pierre Lortie), p. 296.

Note 51 Ibid., p. 297.

Note 52 Ibid., p. 297.

Note 53 Ibid., p. 298.

Note 54 Ibid., p. 299.

Note 55 IDEA International est un organisme intergouvernemental. Ses programmes visent à informer les instaurateurs de la démocratie, à élaborer et à analyser des politiques ainsi qu'à soutenir la réforme démocratique.

Note 56 IDEA International, Code of Conduct for Political Parties – Campaigning in Democratic Elections, www.idea.int/publications/coc_campaigning/loader.cfm?csmodule=security/getfile&pageid=2401, 1999, p. 7. Une étude réalisée pour l'Union interparlementaire (dont le Canada est membre) par Guy S. Goodwin-Gill propose aussi un modèle de code à l'intention des entités politiques. Voir le document Codes de conduite pour les élections – Étude établie pour l'Union interparlementaire, www.ipu.org/PDF/publications/CODES_F.pdf, 1998, p. 63 et suiv.

Note 57 IDEA International, Code of Conduct for Political Parties – Campaigning in Democratic Election, p. 8-9.

Note 58 Ibid., p. 6.

Note 59 Ibid., p. 10. Voir aussi l'étude de Goodwin-Gill, p. 69 et 72.

Note 60 Voir le lancement du code de conduite à l'intention des partis politiques du Ghana pour les élections de 2012, www.modernghana.com/news/366561/1/political-parties-code-of-conduct-for-2012-launche.html; voir aussi le code de conduite de la Zambie, établi et administré par la commission électorale du pays, www.elections.org.zm/media/electoral_code_of_conduct_2011.pdf. Les partis politiques de plusieurs pays d'Afrique ont adopté des codes similaires, avec le soutien et l'encouragement de l'Electoral Institute for Sustainable Democracy in Africa (EISA). Voir www.eisa.org.za/WEP/comcode.htm. La commission électorale de l'Inde a aussi publié un modèle de code de conduite destiné aux partis politiques. Voir http://eci.nic.in/eci_main/faq/faq_mcc.pdf.

Note 61 Voir le Code partagé de conduite morale du Manitoba : www.electionsmanitoba.ca/fr/Political_Participation/Shared_Ethical_Code_of_Conduct.html. Il a été créé en réponse à une recommandation contenue dans le rapport de 1999 d'une commission d'enquête qui examinait des infractions présumées à la Loi électorale de la province et à la Loi sur le financement des campagnes électorales lors de l'élection générale de 1995. Le code, qui s'applique à tous les partis politiques et candidats, comprend des principes directeurs et des règles de conduite. Il met l'accent sur le respect de la loi par tous ceux auxquels il s'applique, ainsi que sur la nécessité pour les entités politiques de préserver l'intégrité du processus politique. Il est administré par chacun des partis politiques.

Note 62 Phoenix, Sondage auprès des électeurs, p. 9-10.

Note 63 Ibid., p. 11.

Note 64 IRPP, Rapport de la table ronde, p. 6.

Note 65 Phoenix, Sondage auprès des électeurs, p. 9.

Note 66 IRPP, Rapport de la table ronde, p. 12.

Note 67 Ces règles s'appliquent maintenant aux publicités aux termes du paragraphe 134(3) de la Election Act de l'Alberta, modifiée par la Election Accountability Amendment Act, 2012. Il est proposé qu'elles s'appliquent à toutes les communications téléphoniques des entités politiques.

Note 68 IRPP, Rapport de la table ronde, p. 8.

Note 69 Canada, Chambre des communes, Journaux, 41e législature, 1re session, no 94, 12 mars 2012.

Note 70 Election Act, R.S.B.C. 1996, ch. 106, art. 276; Election Finances and Contributions Disclosure Act, R.S.A. 2000, ch. E-2, art. 5; Election Act, 1996, S.S. 1996, ch. E-6.01, art. 280; Loi sur le financement des élections, C.P.L.M., ch. E27, art. 67; Loi sur le financement des élections, L.R.O. 1990, ch. E.7, art. 7; Loi électorale, L.R.Q., ch. E-3.3, art. 118; Elections Act, S.N.S. 2011, ch. 5, art. 221; Loi sur le financement de l'activité politique, L.N.B. 1978, ch. P-9.3, art. 16; Election Expenses Act, R.S.P.E.I. 1988, ch. E-2.01, art. 6; Elections Act, 1991, S.N.L. 1992, ch. E-3.1, art. 275.

Note 71 Loi modifiant la Loi électorale en ce qui concerne certaines manœuvres électorales, L.O. 2011, ch. 17.

Note 72 Actuellement, une personne déclarée coupable de l'infraction énoncée à l'alinéa 482b) est passible, sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire, d'une amende maximale de 2 000 $ et d'un emprisonnement maximal d'un an, ou de l'une de ces peines, ou, sur déclaration de culpabilité par mise en accusation, d'une amende maximale de 5 000 $ et d'un emprisonnement maximal de cinq ans, ou de l'une de ces peines (voir le paragraphe 500(5)).

Note 73 L'article 494 de la Loi électorale du Québec, L.R.Q., ch. E-3.3, investit le directeur général des élections du Québec et toute personne qu'il désigne des pouvoirs et immunités d'un commissaire nommé en vertu de la Loi sur les commissions d'enquête (ch. C-37). Ceux-ci incluent le pouvoir décrit ci-dessus (article 9). Il en va de même pour les directeurs généraux des élections de la Nouvelle-Écosse (Elections Act, S.N.S. 2011, ch. 5, art. 286; Public Inquiries Act, R.S., ch. 372, art. 5), du Nouveau-Brunswick (Loi sur le financement de l'activité politique, L.N.B. 1978, ch. P-9.3, art. 16), de l'Ontario (Loi électorale, L.R.O. 1990, ch. E.6, art. 4.0.1; Loi sur le financement des élections, L.R.O. 1990, ch. E.7, art. 3; Loi sur les enquêtes publiques, L.O. 2009, ch. 33, annexe 6, art. 33), du Manitoba (Loi électorale, C.P.L.M., ch. E30, paragraphe 186(5)), du Yukon (Loi sur les élections, L.R.Y. 2002, ch. 63, art. 351; Loi sur les enquêtes publiques, L.R.Y. 2002, ch. 177, art. 4 et 5) et de l'Alberta (Election Act, R.S.A. 2000, ch. E-1, art. 4.2 et Election Finances and Contributions Disclosure Act, R.S.A. 2000, ch. E-2 art. 5, ces deux lois modifiées par la Election Accountability Amendment Act, 2012; Public Inquiries Act, R.S.A. 2000, ch. P-39, art. 4).

Note 74 Voir la Commonwealth Electoral Act 1918, art. 316.

Note 75 Ces pouvoirs de la commission sont énoncés aux sous-alinéas 437d(a)(3) et (4) du chapitre 14 du titre 2 du United States Code. Voir www.fec.gov/law/feca/feca.pdf.

Note 76 Loi sur la concurrence, L.R.C. 1985, ch. C-34.

Note 77 Saskatchewan : Election Act, 1996, S.S.1996, ch. E-6.01, art. 283; Manitoba : Loi électorale, C.P.L.M. ch. E30, paragraphe 183(7); Nouvelle-Écosse : Elections Act, S.N.S. 2011, ch. 5, art. 334; Île-du-Prince-Édouard : Election Expenses Act, R.S.P.E.I. 1988, ch. E-2.01, art. 28; Terre-Neuve-et-Labrador : Election Act, 1991, S.N.L.1992, ch. E-3.1, art. 323.

Note 78 Voir « Securities Whistleblower Incentives and Protection » dans la Securities Exchange Act of 1934, 15 U.S.C. 78a et suiv., art. 21F.

Note 79 http://crimestoppers.ca/donate/.

Note 80 Voir l'article 66.1 de la Loi sur la concurrence et l'article 27 de la LPRPDE pour obtenir des exemples de dispositions sur la dénonciation dans les lois fédérales. Voir aussi la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles, L.C. 2005, ch. 46.