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Parachever le cycle des réformes électorales – Recommandations du directeur général des élections du Canada sur la 38e élection générale


1.3 Élargissement du crédit législatif


L'article 553 de la Loi électorale du Canada devrait être modifié pour que toutes les dépenses d'Élections Canada liées à l'administration et à l'application de la Loi puissent être payées à même les fonds non attribués du Trésor au moyen de l'autorisation législative.

De façon corollaire, la fonction d'examen de la vérificatrice générale à l'égard des activités d'Élections Canada devrait être législativement renforcée. Par ailleurs, la pratique du directeur général des élections de présenter un rapport chaque année sur l'utilisation de l'autorisation législative et de comparaître à ce sujet devant un comité de la Chambre des communes pourrait être inscrite dans la loi.

Actuellement, le financement des activités du Bureau du directeur général des élections du Canada provient de deux sources : des autorisations législatives sous forme de retraits préautorisés sur le Trésor et un crédit annuel.

La Loi autorise des retraits sur le Trésor pour le paiement de tous les frais liés à l'administration de la Loi, autres que le traitement régulier des employés permanents.

L'autorisation législative de puiser directement dans le Trésor répond à deux besoins importants : elle permet la conduite efficace et efficiente des élections et assure l'intégrité du processus électoral. Sans autorisation législative, il serait impossible de conduire des élections de façon efficace, efficiente, indépendante et impartiale. La date des élections n'étant pas connue d'avance, il ne conviendrait pas de procéder par crédits annuels. De plus, l'efficacité, l'équité et l'impartialité du processus électoral exigent un financement protégé du contrôle de l'exécutif et de toute ingérence politique.

La seule dépense d'Élections Canada non couverte par l'autorisation législative est le traitement régulier de ses employés permanents (les heures supplémentaires sont couvertes par une autorisation législative), qui nécessite un crédit annuel.

Comme l'a observé le directeur général des élections le 15 février 2005 devant le Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique, le Bureau ne comprenait qu'un commis en chef et deux sténographes lors de sa création en 1920. La loi d'alors stipulait expressément qu'à l'exception de ces trois postes, il ne devait y avoir aucun cadre ou employé permanent rémunéré pour accomplir des tâches électorales. La responsabilité de la conduite des élections était dévolue aux directeurs du scrutin et à leur personnel – dont la rémunération était, et est encore, assurée par l'autorisation législative prévue par la Loi.

Ainsi, au moment de la création du Bureau du directeur général des élections, aucune disposition législative n'était prévue pour la rémunération du personnel permanent4, précisément parce que, contrairement à aujourd'hui, ce personnel ne participait pas à la conduite des élections ni aux tâches connexes. La conduite efficace et impartiale des élections était assurée grâce à une autorisation législative.

Lors de sa comparution du 15 février 2005, le directeur général des élections a aussi souligné que les responsabilités de son Bureau avaient beaucoup changé depuis un siècle : les élections ne sont plus de simples événements isolés, entièrement circonscrits dans une période électorale. Aujourd'hui, une élection ne pourrait se dérouler de façon efficace et efficiente sans l'appui de professionnels, de spécialistes et d'employés permanents, ni sans l'aide des technologies informatiques. Le Registre national des électeurs, les registres des partis politiques et des associations de circonscription, les règles en matière de divulgation et les activités de financement politique sont des aspects non seulement importants, mais essentiels du processus électoral, et leur application ou leur effet dépasse les limites du calendrier électoral de 36 jours. Si un processus administratif centralisé de confirmation préélectorale est instauré, selon la recommandation de la partie 1.1, les activités menées hors des périodes électorales prendront encore plus d'ampleur.

Alors même que les responsabilités électorales devenaient des tâches permanentes plus importantes pour le Bureau, les politiques fédérales de gestion des ressources humaines réduisaient la capacité d'embaucher du personnel à long terme sauf pour une période indéterminée. La raison historique pour laquelle les salaires des employés de l'organisme nommés pour une période indéterminée sont exclus de l'autorisation législative a perdu sa validité depuis longtemps. Or, bien que les tâches électorales en soient venues à dominer les fonctions des employés permanents, la source du financement de ces employés n'a pas été modifiée en conséquence.

Récemment, le Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique a remis en question le processus actuel d'autorisation du financement des hauts fonctionnaires du Parlement5, surtout ceux qui jouent un rôle d'ombudsman ou de vérificateur des activités du gouvernement :

Il ne fait pas de doute que l'actuel processus d'établissement des budgets des hauts fonctionnaires du Parlement soulève de graves préoccupations. Le Comité estime qu'on ne peut se contenter du statu quo. La situation présente laisse à tout le moins croire que les fonctions cruciales de ces hauts fonctionnaires pourraient être entravées par des restrictions budgétaires imposées par l'organisme même dont ils sont chargés de scruter les actions6.

En réponse à ces préoccupations, le comité a recommandé que la tâche du Conseil du Trésor d'approuver les budgets de tous les hauts fonctionnaires du Parlement, y compris celui lié au crédit parlementaire du Bureau du directeur général des élections, soit confiée à un organisme parlementaire. Les commentaires du comité indiquent que les préoccupations initiales du Parlement au sujet de la conduite des élections sont aussi actuelles qu'à l'époque où le Parlement décidait, dans les années 1920, de préserver la conduite des élections de toute influence inopportune (réelle ou apparente), y compris l'influence du Parlement.

Il est à noter que même si le processus électoral est financé par une autorisation législative, le Parlement garde le droit et le pouvoir d'être tenu informé des dépenses électorales et d'intervenir au besoin.

La Loi elle-même établit de façon très détaillée la portée et l'orientation des opérations électorales, qui font d'ailleurs l'objet de nombreux mécanismes de vérification et de reddition de comptes.

Les activités du Bureau du directeur général des élections sont assujetties aux vérifications du Bureau du vérificateur général du Canada. De plus, le Parlement est rigoureusement informé de toutes les dépenses prévues qui devront être couvertes par l'autorisation législative. Les prévisions de dépenses sont communiquées au ministre désigné par la Loi sur la gestion des finances publiques puis au Conseil du Trésor, qui les consolide et les présente dans les budgets principaux et supplémentaires des dépenses déposés devant le Parlement – bien qu'aucun crédit parlementaire ne soit requis pour ces dépenses. Ce processus assure d'amples possibilités d'examen et de reddition de comptes. Le directeur général des élections comparaît régulièrement devant le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre ainsi que d'autres comités parlementaires pour expliquer les budgets des dépenses de son Bureau. Dans le cadre de ce processus, la partie III du budget des dépenses, appelée le Rapport sur les plans et les priorités, expose par écrit au Parlement les projets du directeur général des élections pour l'exercice. Ceux-ci font l'objet d'un examen minutieux. Ce document a pour pendant le Rapport sur le rendement, qui fait état des résultats obtenus par le Bureau au regard des plans et des budgets présentés antérieurement au Parlement.

Dans le cas où les autorisations financières pour la conduite des élections seraient mises à jour et réalignées sur la vision initiale du Parlement, il conviendrait aussi d'actualiser les mécanismes de vérification et de reddition de compte. Le nombre et les types d'examens effectués par la vérificatrice générale auprès d'Élections Canada devraient augmenter et être financés par l'autorisation législative. De même, la pratique du directeur général des élections de faire rapport annuellement sur l'utilisation de l'autorisation législative et de comparaître à ce sujet devant un comité de la Chambre des communes devrait être inscrite dans la loi.

1.4 Prolongation du pouvoir d'adaptation


La période pendant laquelle le directeur général des élections a le pouvoir d'adapter la Loi électorale du Canada en vertu de l'article 17 pour cause d'urgence ou de situation exceptionnelle ou imprévue devrait être prolongée jusqu'à 90 jours après le retour du bref.

L'article 17 permet au directeur général des élections d'adapter les dispositions de la Loi (sauf quelques exceptions) en période électorale pour cause d'urgence, de situation exceptionnelle ou imprévue ou d'erreur. Ce mécanisme est précieux en raison de la nature hautement prescriptive de la Loi et du caractère unique de chaque scrutin, qui ne peut être facilement retardé ou modifié. Ce pouvoir est exercé à chaque élection, en diverses circonstances. Ainsi, des adaptations ont été effectuées lors de la 38e élection générale pour :

Il demeure que ce pouvoir d'adaptation est restreint à la période électorale, soit de la délivrance du bref jusqu'au jour du scrutin ou au retrait du bref.

Or, le processus électoral ne prend pas fin le jour du scrutin. La validation des résultats, un aspect crucial de toute élection, est un exemple d'activité postscrutin. Les urgences, les situations exceptionnelles ou imprévues et les erreurs survenant après l'élection peuvent aussi avoir de lourdes conséquences. Tout comme le Parlement ne peut pas gérer ces situations pendant une élection, il ne peut pas davantage s'occuper de problèmes qui surgissent immédiatement après le scrutin.

En outre, certaines situations peuvent nécessiter une adaptation dont l'application s'étend au-delà de la période électorale. Par exemple, des partis enregistrés et des associations de circonscription pourraient constater que la date limite de leurs rapports financiers tombe en pleine période électorale. En pareil cas, une adaptation de la Loi permettrait uniquement de reporter cette échéance au jour du scrutin – ce qui n'est pas une solution adéquate.

Par conséquent, nous recommandons que l'article 17 soit modifié de manière à permettre que les adaptations à la Loi puissent s'appliquer au-delà du jour du scrutin.

Le directeur général des élections doit rendre compte de toutes les adaptations effectuées pendant l'élection dans son rapport qui est déposé au Parlement, en vertu du paragraphe 534(1), dans les 90 jours suivant le retour des brefs d'une élection générale. Il devrait donc disposer de la même période supplémentaire pour adapter la Loi. Ainsi, l'exercice de ce pouvoir cesserait à une date précise, la nouvelle période couvrirait toutes les étapes du scrutin administré par les fonctionnaires électoraux, et l'information sur les adaptations serait communiquée au Parlement sans délai dans le rapport sur l'élection.

1.5 Nomination du directeur général des élections


Il devrait être envisagé de confier au Sénat un rôle dans la nomination du directeur général des élections.

Depuis la création de son poste en 1920, le directeur général des élections est nommé par résolution de la Chambre des communes7. Le Sénat ne participe aucunement au processus. Le directeur général des élections reste en poste jusqu'à 65 ans, sauf s'il décède, s'il démissionne ou s'il est révoqué pour motif valable par le gouverneur général, sur adresse du Sénat et de la Chambre des communes.

Le mandat et la durée des fonctions du directeur général des élections, tout comme sa nomination par résolution de la Chambre plutôt que par le gouverneur en conseil, ont pour but de préserver le Bureau de toute influence politique.

La nomination par résolution de la Chambre des communes reflète aussi l'intérêt particulier porté par la Chambre au fonctionnaire qui administre le processus d'élection de ses membres. Cet intérêt n'est pas principalement d'ordre personnel, cependant. Ce mode de nomination sert l'intérêt public en assurant la conduite objective et compétente des élections qui déterminent la composition de la chambre basse de l'organe législatif de l'État.

Des membres du Sénat ont fait valoir que cet intérêt était aussi partagé par le Sénat. Il rejoint d'ailleurs l'intérêt constitutionnellement établi du Sénat en matière de législation électorale, de même que son intérêt pour les divers rapports présentés par le directeur général des élections au président de la Chambre des communes, conformément aux lois qu'il administre. Le directeur général des élections est souvent appelé à comparaître devant le Sénat pour répondre à ses questions.

En conséquence, des membres du Sénat ont avancé que, dans la mesure où l'on estime que le Sénat a un rôle à jouer dans la révocation du directeur général des élections, il devrait aussi jouer un rôle dans sa nomination. Ces arguments méritent réflexion. Il conviendrait donc d'examiner la possibilité que le Sénat participe à la nomination du directeur général des élections, ce qui témoignerait de la nature représentative de la chambre haute et de son intérêt dans un élément clé de la formation du Parlement.

1.6 Le poste de directeur général adjoint des élections


Le poste de directeur général adjoint des élections devrait être retiré de la Loi électorale du Canada.

Le rapport Moderniser le processus électoral (2001) recommandait l'abolition du poste de directeur général adjoint des élections parce que ce poste ne correspond à aucun mandat législatif, soulève des questions en matière d'impartialité, lèse sérieusement son titulaire dans ses droits démocratiques, et constitue un anachronisme remontant à une version antérieure du Bureau du directeur général des élections. Nous réitérons ici cette recommandation.

Le poste de directeur général adjoint des élections a été créé en 1920, en même temps que le Bureau du directeur général des élections. À cette époque, le Bureau était uniquement formé du directeur général adjoint des élections (qui avait le titre de commis en chef) et de deux sténographes, tous nommés par le gouverneur en conseil, comme il était d'usage.

En 1948, le directeur général des élections ayant fait valoir que deux sténographes ne suffisaient pas à la tâche, la Loi a été modifiée de manière à stipuler que le Bureau serait formé du directeur général adjoint des élections et de tout autre cadre et employé nommé par le gouverneur en conseil. En 1951, l'accent a de nouveau été mis sur le personnel du Bureau, autre que le directeur général adjoint des élections, par une modification de la Loi visant à nommer, « selon les besoins, d'autres cadres et employés »; ces derniers étaient nommés conformément à la loi – c'est-à-dire, à l'époque, par la Commission de la fonction publique. Cette modification purement fonctionnelle répondait à un souci d'efficacité, à la suite d'une demande du directeur général des élections et en reconnaissance de son utilisation de facto de la commission pour recruter son personnel8. Le poste de directeur général adjoint des élections n'a pas été réexaminé à ce moment, ni depuis.

La Loi ne donne pas au directeur général adjoint des élections le mandat d'agir comme délégué du directeur général des élections, ni de remplacer ce dernier lorsqu'il ne peut remplir ses fonctions. En cas de décès ou d'incapacité du directeur général des élections, la Chambre des communes doit lui nommer un successeur (lorsque le Parlement ne siège pas, l'article 14 prévoit la nomination d'un suppléant par un juge).

Le directeur général adjoint des élections a agi comme cadre supérieur d'Élections Canada (au même titre que plusieurs autres), accomplissant les tâches qui lui étaient assignées par le directeur général des élections. Depuis sa création en 1920, les exigences opérationnelles et le mandat du Bureau du directeur général des élections se sont élargis bien au-delà d'un simple bureau de trois personnes. Le directeur général des élections dirige maintenant un organisme moderne et complexe chargé de remplir en permanence des obligations nationales et internationales, et de répondre à une importante demande d'expertise dans plusieurs domaines – finances, droit, géographie, informatique et administration publique. Plusieurs cadres exécutent des tâches aussi importantes pour le bon déroulement du processus électoral que celles autrefois accomplies par le directeur général adjoint des élections, et il ne semble pas y avoir de raisons impératives pour diviser les membres du personnel du directeur général des élections en deux catégories : le directeur général adjoint et les autres. L'évolution du mandat et de la structure du Bureau du directeur général des élections du Canada n'a pas été accompagnée d'une évolution législative qui aurait permis d'intégrer le poste de directeur général adjoint des élections aux réalités modernes de l'organisme. Le poste est vacant depuis 2001.

Dans la mesure où le directeur général adjoint des élections n'a pas de mandat législatif particulier, sa nomination par le gouverneur en conseil ne sert aucun but d'ordre législatif. Ce processus de nomination, qui ne semble pas répondre à un besoin législatif, mine pourtant la perception d'impartialité des activités d'Élections Canada. L'influence du parti au pouvoir dans cette nomination est incompatible avec l'autonomie et l'impartialité exigées d'Élections Canada. Comme il a été souligné ci-dessus, le pouvoir de nomination du gouverneur en conseil semble découler de circonstances historiques plutôt que d'une démarche fonctionnelle.

Le statut du poste de directeur général adjoint des élections demeure un anachronisme et ne reflète pas l'absence de tout rôle précis rattaché à ce poste. Non seulement le poste suscite-t-il d'importantes questions en matière d'impartialité, mais son titulaire est sérieusement lésé dans ses droits démocratiques.

Aux termes de l'article 4 de la Loi, le directeur général adjoint des élections ne peut pas voter à une élection. Comme il n'a aucun mandat particulier et ne joue aucun rôle opérationnel, à part les tâches que lui assigne le directeur général des élections, il ne semble pas y avoir de raison importante à lui interdire de voter. Tous les autres membres du personnel du directeur général des élections peuvent voter et pourraient se voir attribuer les mêmes tâches ou responsabilités que le directeur général adjoint des élections. En fait, les tâches qu'il accomplissait autrefois sont maintenant réparties dans diverses directions de l'organisme. La privation du droit de vote constitue une importante atteinte aux droits démocratiques constitutionnels du titulaire du poste de directeur général adjoint des élections.

Par conséquent, le poste de directeur général adjoint des élections devrait être retiré de la Loi.

1.7 Nomination des agents réviseurs


L'article 33 de la Loi électorale du Canada ne devrait plus obliger le directeur du scrutin à demander aux partis enregistrés des noms de personnes aptes à exercer les fonctions d'agent réviseur.

Les agents réviseurs aident les directeurs du scrutin et leurs adjoints à inscrire les électeurs pendant la période de révision d'une élection. Le rapport Moderniser le processus électoral (2001) décrit le fardeau administratif engendré par le fait que les directeurs du scrutin ne peuvent pas embaucher d'agents réviseurs sans avoir demandé des noms de personnes aux partis enregistrés dont les candidats se sont classés premier et deuxième à la dernière élection dans la circonscription. Les directeurs du scrutin ne peuvent nommer eux-mêmes des agents réviseurs que si les deux partis n'ont pas fourni suffisamment de noms dans les trois jours suivant la réception de la demande. Comme l'indique le rapport de 2001, il en découle plusieurs conséquences.

Premièrement, le délai prescrit pour consulter les deux partis visés retarde la sélection et la formation des agents réviseurs.

Deuxièmement, compte tenu du caractère politique du bassin de recrutement des agents réviseurs, la Loi exige que les agents travaillent en équipes de deux par souci de neutralité. Cette exigence entraîne cependant le doublement du nombre des agents réviseurs – et, par extension, des salaires, des dépenses et des besoins de formation.

Troisièmement, il semble difficilement justifiable aujourd'hui d'exiger que les citoyens désireux d'être agents réviseurs s'adressent aux deux partis enregistrés qui se sont classés premier et deuxième à la dernière élection dans la circonscription.

Par conséquent, nous répétons la recommandation du rapport Moderniser le processus électoral : l'article 33 ne devrait plus obliger le directeur du scrutin à demander aux partis enregistrés des noms de personnes pour l'embauche des agents réviseurs.

Si cette recommandation est adoptée, les agents réviseurs ne devraient plus être tenus de travailler en équipes de deux.

1.8 Droit de grève des employés d'Élections Canada


Les employés du directeur général des élections ne devraient pas avoir le droit de grève.


Le rapport Moderniser le processus électoral (2001) recommandait que la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique soit modifiée de manière à retirer le droit de grève aux employés d'Élections Canada. Cette recommandation se fondait sur le fait que toute interruption des activités d'Élections Canada empêcherait le directeur général des élections de se tenir prêt à une élection et de remplir les fonctions prévues par la Loi électorale du Canada en période électorale. Le motif invoqué était que ni le pouvoir du Parlement d'ordonner l'arrêt d'une grève, ni la capacité du gouverneur en conseil de suspendre une grève pendant une élection générale, ni l'attribution de postes désignés comme nécessaires à la sécurité du public ne répondent adéquatement au besoin du directeur général des élections d'assurer les préparatifs d'un scrutin ou de le conduire. Nous reprenons ci-après ces arguments, en expliquant les conséquences des nouvelles règles applicables en vertu de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique.

Habituellement, le Parlement peut ordonner l'arrêt d'une grève par voie législative, mais ce recours est exclu après la dissolution du Parlement pour une élection générale.

Le bon déroulement d'un scrutin ne dépend pas uniquement de ce qui se fait en période électorale. Il faut aussi d'importants préparatifs : acquisition du matériel, mise à jour des systèmes, dotation et formation du personnel, formation des directeurs du scrutin et de leurs adjoints, établissement de plans de communication et mobilisation d'effectifs importants en vue de desservir une population multiculturelle et géographiquement dispersée. Ces préparatifs pourraient être perturbés par une grève légale.

En outre, des élections générales, des référendums et des élections partielles peuvent être déclenchés en tout temps et sans préavis. Le Bureau du directeur général des élections doit donc être prêt en permanence, mais cet état de préparation aux scrutins ne peut être maintenu entre les scrutins si une grève est en cours.

Le seul moyen efficace de garantir qu'une grève ne viendra pas ébranler le fondement sociodémocratique des relations de travail modernes consiste à retirer le droit de grève, par voie législative, aux employés du Bureau du directeur général des élections.

Une telle mesure ne porterait pas préjudice au droit des employés de récolter le fruit des moyens de pression utilisés par leur syndicat. Elle leur interdirait de participer physiquement à une grève, mais ne les empêcherait aucunement d'appuyer leurs collègues syndiqués par d'autres moyens, notamment financiers. Cette interdiction aurait fondamentalement pour effet d'empêcher que le processus démocratique ne devienne un outil de négociation. Comme le signalait le rapport du directeur général des élections intitulé Le système électoral du Canada : Consolider les assises (1996), le personnel d'autres organismes électoraux, dont ceux du Québec, de l'Ontario, du Manitoba et de la Colombie-Britannique, n'a pas le droit de grève.

Par suite de l'entrée en vigueur de la Loi sur la modernisation de la fonction publique, les relations de travail des fonctionnaires fédéraux sont maintenant régies par la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. Aux termes de cette loi, les options décrites plus haut continuent de s'appliquer de façon identique ou similaire. Le Parlement a toujours le pouvoir d'ordonner l'arrêt d'une grève et le gouverneur en conseil, le pouvoir de suspendre une grève pendant une élection générale (art. 197). De plus, la grève est interdite aux employés occupant un poste prévu dans une entente sur les services essentiels, une mesure semblable à l'option antérieure relative aux postes désignés. Cependant, comme ces options fonctionnent sensiblement comme les options prévues dans l'ancienne Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, elles ne répondent toujours pas aux préoccupations soulevées dans le rapport de 2001.

La section 9 de la nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (article 135 et suivants) prévoit un processus de résolution des conflits par arbitrage. En vertu de l'alinéa 196e), la grève est interdite aux fonctionnaires affiliés à une unité de négociation où les différends se règlent par arbitrage.

Pour assujettir Élections Canada à la section 9 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, il faudrait retirer ses employés de leurs unités de négociation actuelles et créer de nouvelles unités de négociation à leur intention. Cela semble difficilement réalisable.

Par conséquent, nous reprenons ici la recommandation contenue dans Moderniser le processus électoral.

1.9 Embauche et rémunération de personnel temporaire par Élections Canada pour aider directement à la préparation et à la conduite des élections


L'article 20 de la Loi électorale du Canada porte sur le pouvoir du directeur général des élections d'embaucher du personnel supplémentaire. Cet article devrait être divisé en deux paragraphes : le premier porterait sur les personnes que le directeur général des élections juge nécessaires à la préparation directe, à la conduite et au compte rendu d'une élection; et le deuxième, sur les personnes supplémentaires nécessaires à l'exercice des pouvoirs et fonctions conférés au directeur général des élections par la Loi.

Le directeur général des élections embaucherait les travailleurs nécessaires à la préparation directe, à la conduite et au compte rendu d'une élection à titre occasionnel ou temporaire hors du cadre de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, qui restreint la durée d'emploi de ce type de travailleurs à une période de 90 à 125 jours. L'approche proposée correspond à ce que la Loi électorale du Canada prévoit pour les fonctionnaires électoraux.

Le directeur général des élections conserverait le pouvoir d'embaucher, à titre occasionnel ou temporaire, d'autres personnes qu'il jugerait nécessaires à l'exercice des pouvoirs et fonctions qui lui sont conférés par la Loi électorale du Canada, mais l'embauche de ces personnes resterait soumise aux dispositions applicables de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique.

L'article 542 devrait être modifié pour permettre la rémunération, en vertu du Tarif des honoraires d'élections fédérales, des travailleurs embauchés par le directeur général des élections pour la préparation directe et la conduite d'une élection.

Le directeur général des élections doit considérablement accroître son effectif pendant une élection afin d'en assurer le bon déroulement, de fournir de l'aide au public et aux candidats, et de soutenir adéquatement les directeurs du scrutin et leur personnel dans les 308 circonscriptions9. Dans les mois qui précèdent la date « prévue » de la délivrance du bref, pendant l'élection même, et quelques mois après l'élection, plusieurs personnes aux compétences variées sont requises pour assister les employés permanents dans la conduite du scrutin et la préparation des rapports afférents.

Parmi les personnes embauchées pour soutenir l'organisme et fournir une aide technique aux directeurs du scrutin figurent des fonctionnaires provinciaux, d'anciens directeurs du scrutin fédéraux, d'anciens directeurs adjoints du scrutin, des directeurs du scrutin provinciaux anciens ou en exercice, et d'autres responsables électoraux provinciaux. Ces personnes ont de précieuses connaissances; il faut donc assez de souplesse pour les attirer et les rémunérer pendant une période relativement courte. Élections Canada doit également embaucher d'autres personnes pendant l'élection pour remplir des tâches faisant appel à des connaissances moins spécialisées.

En 2004 comme aux élections précédentes, les travailleurs occasionnels ont été embauchés en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique10. Cette façon de procéder impose un lourd fardeau à l'organisme, qui doit presque doubler son personnel pour une élection sans préavis de déclenchement. Il faut non seulement embaucher ce personnel temporaire, mais aussi le former, l'intégrer rapidement au système de paie, puis le retirer du système et procéder à la cessation du contrat alors que l'organisme fonctionne déjà à plein régime. Le problème le plus épineux demeure toutefois la durée d'emploi de ces personnes.

Le paragraphe 21.2(2) de l'actuelle Loi sur l'emploi dans la fonction publique stipule que les travailleurs occasionnels ne peuvent pas travailler pour un organisme donné pendant plus de 125 jours sur une période de 12 mois.

En décembre 2005, la nouvelle Loi sur l'emploi dans la fonction publique11 fera passer de 125 à 90 jours par année civile la période pendant laquelle un travailleur occasionnel peut travailler pour un organisme donné12. Élections Canada aurait pourtant besoin de garder ces personnes jusqu'à 175 jours par élection. La réduction de la période d'emploi des travailleurs occasionnels dans la nouvelle Loi sur l'emploi dans la fonction publique nuira à la capacité du directeur général des élections d'assurer la conduite efficace des élections et de remplir toutes les obligations connexes prévues par la Loi.

Les restrictions législatives imposées sur la durée d'embauche des travailleurs occasionnels nuisent particulièrement à la capacité d'Élections Canada d'embaucher des spécialistes en élections, qui constituaient environ 50 des quelque 300 travailleurs occasionnels embauchés à l'élection de 200413.

Par exemple, Élections Canada peut décider d'embaucher des travailleurs occasionnels lorsqu'une élection semble imminente. Si l'élection n'est finalement pas déclenchée, le contrat de ces personnes est aussitôt résilié, mais les jours passés à travailler pour ce qui s'est révélé une fausse alerte réduisent le nombre de jours pendant lesquels ils pourront travailler à une élection réelle tenue à l'intérieur de la même année civile. De même, si plusieurs élections partielles sont déclenchées au cours d'une année, le nombre de jours travaillés à Élections Canada pour chaque élection partielle réduit la période pendant laquelle un travailleur expérimenté peut aider l'organisme si une élection générale est déclenchée par la suite.

On pourrait résoudre ces problèmes en permettant au directeur général des élections d'embaucher à titre temporaire les travailleurs nécessaires à la préparation directe et à la conduite d'une élection. Une limite pourrait être fixée pour la durée de ces emplois, et le directeur général des élections aurait à démontrer, à la fin de l'année, que les personnes embauchées ont travaillé à la préparation directe ou à la conduite d'une élection.

Il faut aussi repenser le mode de rémunération de ces travailleurs. Le Système régional de paye de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, qui sert à la rémunération des fonctionnaires, ne se prête pas aisément à l'afflux soudain de nouveaux travailleurs qui s'attendent, à juste titre, à être payés de façon régulière au cours de leur emploi.

Le présent rapport propose de modifier la Loi de façon à intégrer la rémunération de ces travailleurs au Tarif des honoraires d'élections fédérales établi aux termes de l'article 542 de la Loi pour le traitement des fonctionnaires électoraux. Le tarif des honoraires pourrait aussi prévoir pour ces personnes le paiement des dépenses de réinstallation comprenant les frais de logement, de voyage et de repas ainsi que les faux frais, conformément aux lignes directrices du Conseil du Trésor.

Il convient de préciser que l'arrangement proposé est celui qui s'applique déjà aux fonctionnaires électoraux, tels que définis à l'article 22 de la Loi électorale du Canada.

1.10 Souplesse accrue pour l'établissement des bureaux de vote par anticipation


La Loi devrait permettre d'établir un bureau de vote par anticipation pour une seule section de vote plutôt que pour seulement deux sections de vote ou plus.

Actuellement, un bureau de vote par anticipation doit couvrir deux sections de vote ou plus (art. 168), ce qui peut réduire l'accessibilité des bureaux situés dans des sections de vote étendues ou éloignées. Le cas échéant, il serait préférable de pouvoir créer un bureau de vote par anticipation pour une seule section de vote. Le nombre croissant d'électeurs qui utilisent les bureaux de vote par anticipation constitue une raison supplémentaire d'assouplir les règles à cet égard14.

1.11 Certificats de transfert et accessibilité


L'article 159 de la Loi électorale du Canada ne devrait imposer aucun délai à l'électeur qui demande un certificat de transfert lorsque son bureau de scrutin n'est pas accessible de plain-pied.

Le rapport Moderniser le processus électoral (2001) recommandait la suppression du délai à l'intérieur duquel un électeur ayant une limitation fonctionnelle peut demander un certificat de transfert pour voter à un bureau de scrutin accessible de plain-pied. Le présent rapport réitère cette recommandation.

Tous les efforts sont déployés pour que chaque bureau de scrutin soit accessible de plain-pied. Toutefois, en raison des délais électoraux serrés et du manque de locaux, il arrive parfois qu'un bureau de scrutin soit installé dans un lieu non optimal. À l'élection générale de 2004, seulement 0,2 % des bureaux de scrutin (45 sur 18 807) n'étaient pas accessibles de plain-pied, comparativement à 0,5 % à l'élection de 200015.

En vertu de l'article 159 de la Loi, l'électeur qui a une limitation fonctionnelle et qui aurait de la difficulté à voter à son bureau de scrutin peut voter à un autre bureau de scrutin doté d'un accès de plain-pied. Pour ce faire, il doit demander un certificat de transfert au directeur du scrutin de sa circonscription avant 22 h le vendredi précédant le jour du scrutin.

Cette échéance compromet l'efficacité de l'article 159, car plusieurs électeurs apprennent que leur bureau de scrutin n'est pas accessible de plain-pied seulement lorsqu'ils s'y présentent pour voter.

Le but de la date limite est de prévoir assez de temps pour que le scrutateur du bureau de scrutin initial puisse recevoir une copie du certificat de transfert. La transmission de cette copie n'est cependant pas nécessaire pour que l'électeur puisse voter, dans la mesure où il présente l'original du certificat au nouveau bureau de scrutin.

La date limite, qui ne sert qu'à des fins administratives, est d'une pertinence discutable au regard de l'importance du droit de vote. Dans la plupart des cas, la technologie moderne permet de transmettre très rapidement une copie du certificat au scrutateur ou d'aviser ce dernier d'une autre façon.

De plus, l'imposition d'un délai va à l'encontre de la pratique établie par la Loi pour d'autres types de certificats de transfert. Par exemple, l'article 158 prévoit la remise d'un certificat de transfert aux candidats et aux personnes nommées après le dernier jour du vote par anticipation pour agir en qualité de fonctionnaires électoraux à une section de vote autre que la leur. Dans ces cas, la Loi ne fixe aucun délai.


4 L'Acte des élections fédérales de 1920 (L.C. 1920, ch. 46) confiait au directeur général des élections les fonctions suivantes :

Responsabilités générales :

« [...] durant toute élection, donner régulièrement des instructions à tous les officiers-rapporteurs et, en cas d'incompétence ou de négligence de la part d'un d'entre eux dans l'exercice de ses fonctions, recommander sa révocation et la nomination d'un autre à sa place; exercer la direction et la surveillance générales de la conduite administrative des élections en vue d'assurer la justice et l'impartialité de tous les officiers d'élection et l'observation des dispositions de la présente loi; faire rapport à la Chambre des Communes [...] après une élection [...]; sans préjudice de l'exécution des fonctions ci-dessus, agir en qualité de conseil de la Couronne ou du procureur général dans ces causes, donner les avis et instituer les enquêtes que le Gouverneur en conseil peut, à discrétion, prescrire. »

Responsabilités particulières :

1. délivrer les brefs et recevoir le rapport d'élection;

2. fournir les urnes ou les instructions nécessaires pour en assurer l'uniformité;

3. fournir le papier des bulletins de vote;

4. entreposer les documents électoraux après l'élection;

5. agir à titre de médiateur dans les différends entre l'Auditeur général et les officiers d'élection concernant les paiements de comptes des frais électoraux;

6. aider à la préparation du tarif des honoraires des officiers d'élection.

5 Voir le rapport Un nouveau mécanisme de financement pour les hauts fonctionnaires du Parlement déposé par le comité le 5 mai 2005, plus particulièrement, la première recommandation.

6 Ibid., p. 21.

7 Article 13 de la Loi électorale du Canada.

8 La question de la dotation et des nominations avait été soulevée plus tôt en 1947 lorsque le directeur général des élections avait demandé d'accroître son personnel. La discussion n'avait pas porté sur le poste de directeur général adjoint des élections, mais plutôt sur ceux des autres employés. En 1947, il a été suggéré d'ajouter des employés, nommés par l'entremise de la Commission de la fonction publique. M. Jules Castonguay, alors directeur général des élections, avait préféré ne pas changer le pouvoir de nomination, qui avait très bien fonctionné pendant ses 27 années d'application (voir Comité permanent d'étude sur la Loi des élections fédérales, 1938 : procès-verbaux et témoignages du 5 juin 1947). Environ trois ans plus tard, un autre directeur général des élections s'est dit d'avis qu'il serait plus efficace de confier la nomination du personnel à la Commission de la fonction publique. Le document Comité permanent d'étude sur la Loi des élections fédérales, 1938 : procès-verbaux et témoignages du 15 juin 1950 contient l'échange suivant entre le directeur général des élections Nelson Castonguay (à titre de témoin) et le comité :

« Le témoin : J'ai ici quelques observations à formuler. J'invite le Comité à placer mon personnel sous la juridiction de la Commission du service civil. À l'heure actuelle, lorsqu'il s'agit de faire nommer un fonctionnaire permanent, je présente une recommandation au Secrétaire d'État qui la transmet au gouverneur en conseil qui la soumet au Conseil du Trésor. Celui-ci, à son tour, le fait parvenir à la Commission du service civil qui me consulte pour savoir si le fonctionnaire est bien nécessaire et si la personne recommandée possède les qualités voulues. Ce que je fais en ce moment, lorsqu'il me faut combler un vide dans mon personnel, c'est de solliciter l'aide de la Commission du service civil. Je ne fais ici que formuler un v?u. Le changement proposé pourrait s'appliquer dans le cas tant du personnel provisoire que du personnel permanent. Aux dernières élections, il nous est échu de nouvelles fonctions; nous avons été chargés de la taxation des frais d'élection. Mon personnel permanent est assez peu nombreux. Au cours des élections, nous embauchons jusqu'à soixante fonctionnaires temporaires qui sont congédiés après la tenue du scrutin. Je me sentirais plus à l'aise et l'efficacité de mon bureau y gagnerait si le Comité consentait à ce que mon personnel relève de la Commission du service civil. »

9 Dans son rapport sur l'administration de la 38e élection générale, le directeur général des élections a indiqué qu'à Ottawa le nombre d'employés d'Élections Canada avait presque doublé, passant à environ 600 personnes presque du jour au lendemain (p. 35).

10 L.R.C., ch. P-33

11 Article 12 de la Loi sur la modernisation de la fonction publique, L.C. 2004, ch. 22.

12 Article 50 de la nouvelle loi.

13 Lorsqu'il sollicite l'aide de ces spécialistes, Élections Canada doit aussi demander au Conseil du Trésor une exemption de l'application de sa Directive sur les voyages afin de payer leurs frais de transport et d'hébergement. La directive n'autorise pas le paiement des coûts de transport et de séjour à Ottawa des travailleurs occasionnels pendant qu'ils travaillent dans la ville.

14 Le nombre d'électeurs ayant voté par anticipation est passé de 750 000 en 2000 à 1 250 000 en 2004.

15 Selon le paragraphe 121(2), un directeur du scrutin peut, avec l'agrément du directeur général des élections, établir un bureau de scrutin dans un local dépourvu d'accès de plain-pied lorsqu'il est incapable d'obtenir un local convenable avec accès de plain-pied.