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Faire face à l'évolution des besoins – Recommandations du directeur général des élections du Canada à la suite de la 40e élection générale

II — Enjeux reliés au financement politique


Introduction

Le régime fédéral de financement politique vise à assurer l'intégrité, l'équité et la transparence du processus électoral de façon à susciter la confiance du public tout en favorisant la participation. Ce régime, qui est le fruit de nombreuses réformes dont les dernières datent de 2003 et 2006, est toutefois devenu fort complexe. Les différents objectifs des réformes ont parfois nui à sa cohérence, ce qui pose des défis sur les plans de la clarté et de la conformité à la Loi électorale du Canada.

Les recommandations contenues dans ce chapitre reflètent une approche qui tente d'équilibrer deux principaux objectifs : une amélioration de l'intégrité du régime et de sa cohérence, ainsi qu'un allègement du fardeau administratif imposé aux entités régies par la Loi.

D'une part, il nous apparaît nécessaire à certains égards d'améliorer les mesures de contrôle et de proposer des mécanismes administratifs de conformité qui viendraient compléter le régime de mesures pénales déjà prévu à la Loi. Nous recommandons notamment des modifications au traitement des comptes de campagne électorale des partis politiques pour que ceux-ci soient tenus de fournir des explications et des pièces justificatives à l'appui de leur compte de dépenses électorales, à la demande du directeur général des élections (recommandation II.1). Il s'agit dans ce cas de renforcer l'intégrité du régime et l'imputabilité dans la gestion des fonds publics. Nous recommandons également de réduire le montant du remboursement des dépenses électorales des candidats et des partis en cas de dépassement des plafonds (recommandation II.2). Cette mesure administrative, qui existe déjà dans certaines provinces, permettrait d'imposer une sanction plus efficace afin de favoriser l'équité du processus.

D'autre part, force est de constater que le régime est devenu de plus en plus lourd au fil des réformes. Il génère des coûts et des inefficiences, tant pour les entités politiques que pour Élections Canada sans pour autant assurer l'atteinte des objectifs de la Loi. Il nous paraît souhaitable de moduler le fardeau régulatoire tout en préservant les valeurs sous-jacentes d'intégrité et de transparence. C'est dans cet esprit que nous avons abordé la réforme du régime applicable aux créances impayées (recommandation II.8). Nous recommandons aussi de revoir les exigences de la Loi relatives à l'ouverture d'un compte bancaire et à la production des rapports de vérification au soutien des comptes de campagne et de leurs mises à jour (recommandations II.10, II.12, II.13).

Dans l'ensemble, ces recommandations visent à accroître l'accessibilité du régime tout en préservant l'intégrité des règles de financement politique et en permettant de mieux atteindre les objectifs d'équité et de transparence.

Préserver l'intégrité du système

II.1 Documents às l'appui des rapports financiers des partis

Afin d'assurer la transparence et d'améliorer la reddition de comptes relativement à l'octroi de fonds publics aux partis politiques, le directeur général des élections devrait pouvoir demander aux partis politiques enregistrés de fournir, au besoin, les documents et les renseignements qu'il estime nécessaires pour vérifier que le parti et son agent principal se sont conformés aux exigences de la Loi relatives au compte de dépenses électorales.

La Loi électorale du Canada prévoit un ensemble de règles visant à assurer la transparence financière des diverses entités politiques réglementées : partis politiques, candidats, associations de circonscription, candidats à l'investiture et candidats à la direction. En ce qui a trait aux partis politiques enregistrés, ceux-ci doivent soumettre annuellement un rapport sur leurs activités financières (art. 424), un rapport trimestriel sur les contributions34(art. 424.1) et, suivant chaque élection générale, un rapport sur leurs dépenses électorales (art. 429). Le directeur général des élections a pour mandat de s'assurer que ces rapports sont conformes aux exigences de la Loi. Or, malgré ces exigences législatives et l'importance des subventions publiques qui y sont rattachées, le directeur général des élections ne dispose pas de moyens véritables pour s'assurer que les rapports des partis répondent aux exigences de la Loi. Cette situation est particulièrement problématique en ce qui a trait au rapport de dépenses électorales, qui permet aux partis d'obtenir un remboursement de leurs dépenses. En effet, contrairement aux candidats et à d'autres entités réglementées, les partis politiques ne sont pas tenus de produire des pièces justificatives à l'appui de leurs rapports. Cette incohérence dans la Loi nuit considérablement à la transparence des partis politiques et à l'imputabilité du directeur général des élections en ce qui concerne son rôle de vérification.

Analyse et discussion

Les partis enregistrés bénéficient d'un financement public important qui consiste notamment en un remboursement de 50 % de leurs dépenses électorales35. Pour que ce remboursement puisse être versé à un parti, le directeur général des élections doit émettre un certificat au receveur général attestant qu'il est convaincu que le parti ait fait rapport, conformément à la Loi, de ses dépenses électorales (art. 435). À l'issue de la 40e élection générale, 29 182 448,51 $ ont été remis aux cinq partis admissibles à ce remboursement36.

Malgré les sommes considérables qui sont remises aux partis enregistrés, le directeur général des élections ne reçoit aucune pièce justificative en ce qui a trait aux dépenses déclarées dans le compte des dépenses électorales. De plus, la Loi ne confère aucun pouvoir au directeur général des élections pour demander que ces documents lui soient transmis. Par conséquent, il n'a pas les moyens de vérifier l'exactitude des dépenses déclarées dans le compte, en fonction desquelles le montant du remboursement est calculé. En comparaison, les lois électorales de cinq provinces prévoient que des pièces justificatives doivent être jointes soit au rapport financier d'un parti, soit à son rapport de dépenses électorales, soit aux deux37. Par ailleurs, les directeurs généraux des élections de toutes les provinces ont le pouvoir de demander aux partis des informations financières ou des pièces justificatives, et d'inspecter leurs livres dans les bureaux mêmes du parti38. Dans la majorité des cas, ce dernier pouvoir est exercé directement par le directeur général des élections ou son personnel; dans quelques cas, l'obtention préalable d'un mandat d'un tribunal est requise39.

Le versement de fonds publics sans qu'il n'y ait de pièces justificatives à l'appui s'écarte aussi des procédures exigées pour d'autres dépenses fédérales. Ainsi, en ce qui concerne les paiements effectués par le gouvernement du Canada à d'autres personnes ou entités sans qu'il n'y ait de fourniture de biens ou de services ou encore d'acquisition d'actif (ce que l'on appelle des paiements de transfert), des politiques gouvernementales exigent que les ministères ou les organismes exercent une surveillance financière et des réévaluations périodiques pour assurer l'imputabilité quant aux sommes versées40. En l'absence de pouvoirs qui permettraient à Élections Canada d'avoir accès aux documents nécessaires à la vérification des dépenses électorales déclarées par les partis, aucune surveillance comparable ne peut être exercée par Élections Canada pour assurer l'imputabilité et la transparence.

L'impossibilité d'effectuer une vérification du compte d'un parti a également des répercussions sérieuses sur la capacité d'Élections Canada d'administrer d'autres aspects de la Loi envisagés par le Parlement. Par exemple, l'article 432 de la Loi prévoit que le directeur général des élections peut apporter ou demander que soient apportées des corrections aux comptes et rapports des partis qui lui sont transmis en vertu des articles 424 ou 429. Ce pouvoir vise manifestement à permettre à Élections Canada de s'assurer que le compte reflète avec exactitude les opérations financières du parti, afin que l'information disponible au grand public soit exacte, conformément à l'objectif de transparence qui sous-tend la Loi. Toutefois, l'impossibilité pour le directeur général des élections de demander que les pièces justificatives lui soient fournies entrave de façon importante sa capacité d'effectuer un examen et d'apporter ou de demander que soient apportées des corrections.

Alors que la Loi ne permet pas une vérification des opérations financières des partis relativement à une élection, il n'en est pas de même pour les opérations des autres entités régies par celle-ci. Tout candidat, candidat à la direction ou candidat à l'investiture doit produire, en même temps que son compte, les pièces justificatives concernant les dépenses exposées dans ce dernier41. Si le directeur général des élections estime que les pièces justificatives fournies sont insuffisantes, il peut exiger que des documents additionnels soient soumis42. L'absence d'un pouvoir similaire pour ce qui est des rapports des partis constitue une incohérence dans la Loi43.

Les comptes des partis, tout comme ceux des autres entités, dont les candidats, sont examinés par des vérificateurs externes que ceux-ci embauchent. Ces vérificateurs doivent fournir un rapport de vérification sur le compte du parti et sont tenus de produire une déclaration dans les situations où le compte ne présente pas fidèlement les renseignements énoncés dans les écritures comptables sur lesquelles il est fondé44.

Toutefois, bien que le rapport du vérificateur externe soit important, il ne constitue pas une vérification de la conformité. Le vérificateur du parti a pour rôle de s'assurer que le compte de dépenses électorales présente fidèlement les renseignements contenus dans les écritures comptables sur lesquelles il est fondé. Il s'agit d'un strict exercice de comptabilité relativement aux transactions financières rapportées. Par contre, le vérificateur externe n'examine pas si le contenu du rapport est conforme aux exigences de la Loi. Par exemple, cette vérification ne permet pas d'établir si un montant que l'on a déclaré comme étant une dépense électorale admissible au remboursement est, dans les faits, une dépense électorale telle que définie dans la Loi. De par sa nature, le rapport du vérificateur externe du parti est un exercice de comptabilité qui n'a pas pour objet d'assurer la conformité à la Loi.

Vu le financement public considérable remis aux partis sur la base de ce qu'ils ont déclaré dans leur compte de dépenses électorales, et compte tenu de l'importance que les comptes soumis reflètent les opérations des partis de façon exacte pour assurer la transparence, il est recommandé que la Loi soit modifiée pour permettre de vérifier si le parti et son agent principal ont rempli leurs obligations en vertu de la Loi au moment de la production, auprès du directeur général des élections, de leur compte de dépenses électorales et de leur rapport financier. À cet égard, deux solutions peuvent être envisagées.

Solution 1 : Autoriser le directeur général des élections à demander, au besoin, la production de documents à l'appui du compte de dépenses électorales des partis

Il conviendrait d'accorder au directeur général des élections le pouvoir de demander à un parti de produire les documents et de fournir les informations qu'il juge nécessaires pour vérifier que le parti et son agent principal se sont conformés aux exigences de la Loi relatives au compte de dépenses électorales.

Suivant cette approche, les partis seraient assujettis à un régime moins lourd que celui qui s'applique aux candidats, aux candidats à la direction et aux candidats à l'investiture, puisqu'un parti ne serait pas tenu de systématiquement soumettre toutes les pièces justificatives à l'appui de ses dépenses. En termes d'imputabilité, Élections Canada serait en mesure d'assurer la transparence et la conformité par des vérifications portant sur les opérations clés ou des opérations choisies de façon aléatoire.

Le rapport de recommandations préparé à la suite de la 38e élection générale, Parachever le cycle des réformes électorales, contenait une recommandation demandant au Parlement de conférer au directeur général des élections des pouvoirs d'examen et d'enquête nécessaires pour vérifier l'exactitude et la conformité des rapports financiers de toutes les entités régies par la Loi45. Cette recommandation avait été rejetée par le Comité de la procédure et des affaires de la Chambre. La recommandation présentée ici est cependant plus modeste et moins intrusive. Par ailleurs, l'importance accrue accordée à la responsabilité concernant les dépenses publiques depuis l'adoption de la Loi fédérale sur la responsabilité46milite en faveur d'une telle mesure.

Il importe de souligner que la mesure recommandée ici ne permettrait pas à Élections Canada d'avoir accès aux locaux d'un parti. Élections Canada communiquerait plutôt avec le parti, qui pourrait alors lui fournir les pièces justificatives ou les rendre accessibles. De plus, la recommandation vise uniquement le compte de dépenses électorales produit en vertu de l'article 429, et non les autres rapports fournis par les partis. Cette approche s'appuie sur le fait que le compte de dépenses électorales requiert un examen plus rigoureux étant donné le remboursement qui y est rattaché.

Cette solution donnerait au directeur général des élections les outils minimaux nécessaires pour qu'il soit en mesure de remplir le mandat que lui confie présentement la Loi, c'est-à-dire de s'assurer que les partis politiques se conforment aux règles du financement politique et aux exigences de reddition de compte. Elle lui permettrait également d'avoir une meilleure vue d'ensemble des activités financières des diverses entités d'une même famille politique, à savoir le parti, ses associations de circonscription et ses candidats. Cette approche améliorerait de façon importante la transparence et l'imputabilité, complétant ainsi les réformes adoptées en 2003 et en 2006.

Solution 2 : Accroître le mandat du vérificateur externe du parti

Dans le cadre de consultations avec les partis politiques, certains se sont opposés à la solution exposée ci-dessus en invoquant notamment l'augmentation possible des coûts pour Élections Canada. Comme solution de rechange, ils ont proposé de confier aux vérificateurs externes des partis la responsabilité d'effectuer des vérifications de conformité. Ainsi, les vérificateurs externes seraient non seulement responsables de revoir la comptabilité des partis du point de vue de leur exactitude et leur transparence, mais également de se prononcer sur le respect des règles de financement politique prévues à la Loi.

Selon Élections Canada, la solution exposée précédemment est préférable à celle‑ci. Cette seconde solution impliquerait notamment des coûts de vérification accrus pour les partis et exigerait qu'Élections Canada émette des lignes directrices à l'intention des vérificateurs comptables.

Toutefois, si le Parlement décidait de ne pas aller de l'avant avec la recommandation proposée, il faudrait entamer des pourparlers avec les organismes professionnels régissant les vérificateurs et avec les vérificateurs eux-mêmes pour savoir si, selon eux, la solution de rechange proposée est réalisable. Les responsabilités supplémentaires qui pourraient être accordées aux vérificateurs comptables, même si elles ne constituent pas la solution idéale, donneraient au moins au directeur général des élections des éléments additionnels lui permettant de juger si le parti s'est conformé aux exigences de la Loi avant d'autoriser le remboursement des dépenses électorales.

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II.2 Remboursement des dépenses électorales en cas de non-respect du plafond


Le candidat ou le parti politique qui aurait engagé des dépenses excédant le plafond de dépenses autorisées pendant une élection devrait voir son remboursement de dépenses électorales diminué d'autant, comme c'est le cas en Ontario et au Manitoba.

Cette proposition vise à accroître la confiance du public dans l'intégrité et l'équité du processus électoral.

La Loi électorale du Canada ne prévoit pas de répercussions immédiates pour la campagne d'un candidat ou d'un parti enregistré qui aurait excédé le plafond de dépenses lors d'une élection. Bien que les responsables de la campagne puissent être poursuivis pour avoir commis une infraction, la campagne elle-même n'est pas touchée. En effet, un remboursement jusqu'à concurrence de 60 % des dépenses électorales peut tout de même être versé, même si le plafond de dépenses n'a pas été respecté. Cette situation risque de nuire à la confiance du public en l'équité électorale de notre système politique.

Analyse et discussion

Pour assurer une certaine équité dans la joute électorale, le Parlement a adopté des règles régissant le financement politique, notamment des règles relatives aux contributions, les plafonds de dépenses, les différents avantages financiers pour les partis et les candidats ainsi que les exigences en matière de divulgation qui permettent d'appliquer toutes ces règles.

Le remboursement des dépenses électorales47 et les plafonds de dépenses électorales48sont des dispositions qui contribuent de manière importante à assurer l'équité électorale. L'équilibre établi par le Parlement entre les plafonds de dépenses et le niveau de ressources que l'État fournit aux partis politiques et aux candidats afin de leur permettre de livrer bataille dans ces limites favorise l'égalité de participation des aspirants au processus électoral. Les partis et candidats qui ont obtenu un soutien appréciable de la part des électeurs sont assurés de recevoir un certain montant sous forme de financement de l'État49.

Cependant, lorsqu'un parti ou un candidat excède son plafond de dépenses prévu par la Loi, il se retrouve, dans les faits, en marge du régime adopté par le Parlement pour préserver l'équité électorale. Or, les mesures actuellement prévues dans la Loi sont de nature purement pénale et n'offrent pas un moyen suffisamment efficace pour remédier au non-respect des plafonds de dépenses.

À titre d'exemple, en dépit du fait que l'agent principal d'un parti politique ou qu'un agent de campagne d'un candidat peut être poursuivi et reconnu coupable d'avoir engagé des dépenses électorales qui excèdent le plafond fixé, il n'existe actuellement aucune mesure permettant de faire contrepoids à l'avantage injuste dont le parti ou le candidat a profité lors de l'élection en excédant le plafond50. Le parti ou le candidat en question reçoit le montant total du remboursement calculé à l'aide de la formule prévue à cet égard dans la Loi. Il peut même arriver qu'un candidat ou un parti ayant déclaré des dépenses électorales en deçà de son plafond et qui est par la suite reconnu coupable d'avoir omis de déclarer une partie importante de ses dépenses électorales se voit octroyer un remboursement additionnel à la suite de sa condamnation, soit la différence entre le montant déclaré et ses dépenses réelles, jusqu'à 60 % du plafond. Dans un tel cas, le montant du remboursement additionnel pourrait s'avérer nettement supérieur au montant de l'amende imposée.

Pour remédier à la situation et pour donner effet à l'intention du Parlement qui était d'établir un certain équilibre entre les candidats à une élection par le jeu du remboursement et le plafond de dépenses, il conviendrait d'élaborer une formule permettant de réduire le montant du remboursement offert aux candidats ou aux partis politiques qui ont excédé le plafond de dépenses. Une telle réduction serait faite de manière administrative, indépendamment d'un recours possible aux sanctions pénales.

Ce régime existe dans deux provinces. En Ontario, le paragraphe 38(4) de la Loi sur le financement des élections prévoit que le montant de la subvention versée à une campagne est « réduit d'un montant égal à [l']excédent » des dépenses liées à une campagne sur le montant du plafond. Au Manitoba, le paragraphe 73(1) de la Loi sur le financement des campagnes électorales prévoit que le remboursement fourni au parti ou au candidat est « réduit de 1 $ pour chaque dollar » des dépenses électorales ou des dépenses de publicité engagées qui excède les dépenses électorales ou les dépenses de publicité totales permises (si ce montant est supérieur).

En utilisant le modèle en usage en Ontario et au Manitoba (soit une réduction d'un montant égal aux dépenses excédentaires), la mesure aurait l'effet suivant dans le cas hypothétique de deux candidats qui se livrent bataille et dont le plafond de dépenses est fixé à 100 000 $51 : le candidat qui aurait dépensé le montant maximal autorisé bénéficierait d'un remboursement de 60 000 $ pour ses dépenses électorales et personnelles payées, alors qu'un candidat qui aurait excédé de 5 000 $ le plafond de 100 000 $ n'aurait droit qu'à un remboursement de 55 000 $ pour ses dépenses électorales et personnelles payées.

La confiance du public en l'équité du processus électoral pourrait être considérablement rehaussée si le remboursement était réduit dans le cas où il y a eu non-respect du plafond de dépenses, d'autant plus que cette mesure constituerait une conséquence réelle, concrète et en temps opportun sur la campagne proprement dite.

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II.3 Défaut des associations de circonscription radiées de produire les rapports financiers en souffrance


Le directeur général des élections devrait être tenu de refuser une demande d'enregistrement d'une association de circonscription lorsqu'une association radiée du même parti et de la même circonscription n'a pas respecté l'obligation de produire son dernier rapport financier (ainsi que tout autre rapport manquant) dans les six mois suivant sa radiation. Cette interdiction d'enregistrer une nouvelle association devrait être maintenue pendant quatre ans. Cependant si, au cours de cette période, les rapports manquants sont fournis, le directeur général des élections devrait être autorisé à procéder au nouvel enregistrement.

Ces modifications accroîtraient l'efficacité des règles relatives aux rapports financiers des associations de circonscription, qui visent à assurer la transparence du régime de financement politique.

Les associations de circonscription enregistrées sont tenues de faire rapport annuellement sur leurs opérations financières, à défaut de quoi elles peuvent être radiées. Une association radiée a l'obligation de soumettre un dernier rapport financier dans les six mois suivant sa radiation. Cette exigence vise à assurer la transparence du régime de financement politique dans son ensemble, étant donné qu'une association enregistrée peut effectuer des cessions de fonds et fournir des biens et services au parti, aux autres associations et aux candidats. Il est cependant difficile pour Élections Canada d'obtenir ces derniers rapports financiers des associations radiées, comme l'exige la Loi électorale du Canada. Or, à l'heure actuelle, une nouvelle association peut s'enregistrer en lieu et place de l'association radiée qui n'a pas rempli cette obligation.

Analyse et discussion

Les associations de circonscription constituent un maillon important des partis politiques et de notre système démocratique. Elles favorisent l'expression des enjeux à l'échelle locale, participent à la sélection des candidats, veillent au recrutement de bénévoles et recueillent des fonds pour financer les activités électorales. Jusqu'en 2004, les associations de circonscription étaient toutefois considérées comme le « trou noir » de notre système de financement politique. Afin de remédier à cet état de choses, la réforme adoptée en juin 2003 et entrée en vigueur le 1er janvier 2004 a mis en place un régime d'enregistrement volontaire et de reddition de compte pour les associations de circonscription. À l'heure actuelle, il existe quelque 1 268 associations de circonscription enregistrées, dont 977 sont affiliées aux quatre partis représentés à la Chambre des communes.

Une fois enregistrées, les associations de circonscription peuvent recevoir des contributions, effectuer des cessions de fonds, fournir des biens et des services à certaines entités du même parti enregistré, accepter la cession de l'excédent des fonds électoraux d'un candidat ou l'excédent des fonds de la course d'un candidat à la direction ou à l'investiture, et, avec le consentement du parti, émettre des reçus pour fins d'impôt aux donateurs (art. 403.01).

Aux termes de la Loi, les associations enregistrées doivent également respecter plusieurs obligations en ce qui touche leur financement et leur administration. Dans les six mois suivant leur enregistrement, elles doivent fournir un état initial de leur actif et de leur passif à la veille de la date de l'enregistrement (art. 403.05). Elles doivent aussi produire un rapport financier annuel comprenant, entre autres, les nom et adresse de chaque donateur qui, au cours de l'année, a apporté une contribution d'une valeur totale supérieure à 200 $ (art. 403.35). En outre, les associations enregistrées doivent tenir à jour les renseignements versés dans le registre des associations de circonscription, et faire rapport auprès du directeur général des élections de la modification des renseignements du registre, le cas échéant.

Le défaut de respecter l'une des obligations énoncées ci-dessus constitue une infraction imputable à l'association elle-même ou à l'agent financier, selon le cas. Une association peut également être radiée si elle ne se conforme pas à ces obligations. L'article 403.21 prévoit une procédure selon laquelle le directeur général des élections doit donner la possibilité à une association de remplir ses obligations avant de procéder à sa radiation. L'association de circonscription ne sera radiée que si elle ne corrige pas le manquement identifié52. Une association radiée est tenue de produire les rapports financiers exigés qui n'ont pas encore été soumis, y compris le rapport financier couvrant la période précédant la radiation (art. 403.26). L'agent financier qui omet de présenter ces rapports au cours des six mois suivant la radiation commet une infraction.

Depuis 2004, 76 associations de circonscription ont été radiées. Il est souvent difficile pour Élections Canada d'obtenir le dernier rapport financier des associations radiées. Dans 8 cas, les rapports ont été produits après l'échéance prévue de six mois, alors que dans 19 autres cas, aucun rapport n'a été soumis53.

Malgré les difficultés d'Élections Canada à obtenir les derniers rapports financiers, il n'est pas étonnant que peu de mesures exécutoires aient été prises. Les contrôles d'application pour les infractions prévues à la Partie 19 de la Loi sont un moyen qui convient davantage aux cas les plus manifestes et graves. Le non-respect des dispositions prévues à l'article 403.26 n'est souvent pas clairement imputable à une personne ni, à première vue, particulièrement grave. Dans la plupart des cas, une association est radiée à la suite de sa dissolution, les membres fondateurs s'étant retirés simplement pour une raison ou une autre. Dans certains cas, les associations de circonscription ne produisent pas les rapports exigés parce qu'elles sont incapables de trouver une personne pouvant agir à titre d'agent financier. Dans ces circonstances, il est impossible de prendre des mesures exécutoires. Par ailleurs, les infractions en question ne sont imputables qu'à l'agent financier de l'association radiée. En outre, compte tenu des petites sommes parfois en jeu, il n'est souvent pas dans l'intérêt public d'utiliser les ressources disponibles aux fins d'exécution de la Loi, dans ces cas.

Bien que le manquement ne semble pas toujours assez grave pour justifier la prise de mesures exécutoires, le non-respect des dispositions prévues à l'article 403.26 demeure une question administrative importante. En plus de constituer un problème en soi, ce manquement peut avoir une incidence sur l'intégrité du régime de financement politique, ou la perception de son intégrité. Cela est d'autant plus vrai si l'on tient compte du fait que rien n'empêche une association de circonscription d'un même parti de s'enregistrer de nouveau dans la même circonscription, même si l'association radiée n'a pas respecté ses obligations de production de rapports financiers à la suite de sa radiation.

En effet, une fois l'association radiée, une autre association du même parti peut déposer une demande d'enregistrement pour la même circonscription dès le lendemain. Si la nouvelle association fournit les documents exigés aux termes de l'article 403.02, le directeur général des élections est obligé de l'enregistrer, même si l'association précédente n'a pas soumis ses rapports financiers en souffrance.

Cette situation va à l'encontre même de l'objectif de transparence visé par la Loi, et peut susciter des questions tout à fait légitimes relativement au maintien de l'intégrité du régime de financement politique.

Pour pallier à cette difficulté, il est recommandé de limiter la possibilité des associations de circonscription de s'enregistrer de nouveau, ou des partis d'enregistrer une nouvelle association dans une circonscription, lorsque l'association précédente de cette même circonscription a été radiée et n'a pas fourni, dans les six mois suivant la radiation, un rapport financier vérifié pour la partie de son exercice en cours antérieure à la date de radiation et pour tout exercice antérieur pour lequel l'association n'a pas fourni ces documents. Le directeur général des élections devrait être tenu de refuser une demande d'enregistrement dans un tel cas.

L'obligation de produire le rapport financier avant qu'une nouvelle association ne soit enregistrée inciterait davantage les membres des associations de circonscription à prendre en charge la production de rapports en souffrance de l'association radiée. De plus, le fait que les activités futures d'un parti dans une circonscription pourraient être compromises en raison des irrégularités dans le dossier d'une association inciterait celui-ci à fournir l'appui nécessaire à l'association radiée pour qu'elle respecte les obligations prévues par la Loi. L'objectif d'une telle procédure viserait directement l'application des dispositions de la Loi en temps opportun.

Par ailleurs, il serait injustifié d'interdire à tout jamais l'enregistrement d'une association dans une circonscription particulière, en raison de manquements commis par une association précédente ou par son agent financier.

Le directeur général des élections devrait donc être tenu de rejeter la demande d'enregistrement d'une association si une association radiée du même parti et dans la même circonscription n'a pas respecté, dans les quatre ans qui suivent la radiation (soit un cycle électoral « normal »), les dispositions prévues à l'article 403.26 relativement à l'obligation de produire un rapport financier. Cependant si, au cours de cette période, les rapports manquants sont produits, soit celui prévu à l'article 403.26 ainsi que les rapports annuels portant sur la période écoulée depuis la radiation, le directeur général des élections devrait être autorisé à procéder au nouvel enregistrement. Par ailleurs, à la fin d'une période de quatre ans, une nouvelle association pourrait être enregistrée sans être tenue de produire les rapports manquants.

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II.4 Disposition de l'excédent des fonds électoraux du candidat


Les responsables de la campagne d'un candidat qui n'ont pas cédé les biens de la campagne à l'association enregistrée ou au parti enregistré devraient être tenus de s'en départir à leur juste valeur marchande, en prévision de la disposition des fonds excédentaires de la campagne. En outre, la valeur de revente de tels biens devrait être incluse comme recette électorale dans le calcul de l'excédent.

Ces modifications permettraient de préserver la confiance des Canadiens dans le processus électoral en leur assurant que personne ne peut s'enrichir personnellement par suite d'une campagne électorale.

Une fois que toutes les obligations financières de la campagne d'un candidat ont été remplies conformément à la Loi électorale du Canada, tout excédent de fonds doit, dans le cas d'un candidat soutenu par un parti enregistré, être remis au parti ou à l'association enregistrée, ou au receveur général dans tout autre cas.

L'intégrité des règles de financement politique serait compromise si les individus pouvaient tirer un avantage personnel des fonds excédentaires accumulés à même les deniers publics. Il en va de même pour ce qui est des biens acquis à l'aide des fonds publics. Les règles de financement politique seraient tout aussi discréditées si les individus participant à la campagne pouvaient tout simplement conserver ces biens qui peuvent avoir une valeur appréciable pour leur usage personnel après l'élection.

À l'heure actuelle, la Loi n'exige pas expressément qu'après l'élection, l'on dispose des biens de la campagne de façon à inclure le produit de la vente dans le calcul de l'excédent des fonds de campagne. Néanmoins, Élections Canada demande que les responsables disposent des biens de la campagne qui ont une valeur importante avant de disposer de l'excédent des fonds de campagne. Cette politique reflète l'intention du Parlement d'éviter que les responsables de campagne ou d'autres personnes s'enrichissent personnellement en utilisant des biens partiellement financés par l'État.

En règle générale, l'approche d'Élections Canada a donné de bons résultats. Toutefois, afin de prévenir les difficultés et de remédier à une lacune qui nuirait au contrôle d'application de la Loi, il est recommandé de modifier celle-ci en y ajoutant des règles explicites concernant la disposition des biens de campagne. La Loi imposerait ainsi l'obligation de céder les biens de campagne au parti ou à l'association enregistrée conformément aux exigences de la Loi, ou encore de les vendre à leur juste valeur marchande avant de disposer des fonds excédentaires de campagne. Il est de plus recommandé que la valeur de revente des biens à leur juste valeur marchande soit incluse comme recette électorale aux fins du calcul des fonds électoraux excédentaires de campagne au paragraphe 471(2).

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II.5 Infractions liées au dépôt d'un compte de campagne contenant des renseignements faux ou trompeurs ou au dépôt d'un compte de campagne incomplet


Les infractions relatives à la production de comptes de campagne incomplets ou contenant des renseignements faux ou trompeurs applicables aux agents officiels et aux agents financiers devraient s'appliquer de la même manière aux candidats et aux candidats à l'investiture.

Cette recommandation assurerait une meilleure cohérence de la Loi.

Dans sa forme actuelle, la Loi électorale du Canada traite de manière incohérente des manquements à des obligations similaires applicables aux candidats, aux candidats à la direction et aux candidats à l'investiture.

Dans les trois cas, la Loi interdit au candidat et à son agent officiel ou financier, selon le cas, de produire auprès du directeur général des élections un compte de campagne, alors qu'il sait ou devrait normalement savoir que ce document contient des renseignements faux ou trompeurs sur un point important [art. 435.43a), 463(1)a) et 478.38a)]. Il est également interdit au candidat ou à son agent officiel ou financier, selon le cas, de produire un compte incomplet qui ne contient pas, pour l'essentiel, tous les renseignements exigés [art. 435.43b), 463(1)b) et 478.38b)]. Ces dispositions favorisent une plus grande transparence, et ce, tant pour les candidats que pour les candidats à la direction et candidats à l'investiture.

Cependant, les mesures de contrôle de l'application de ces importantes dispositions liées au régime de financement politique sont rédigées de façon incohérente.

Les dispositions applicables aux candidats à la direction et à leurs agents financiers prévoient des infractions correspondantes qui s'appliquent à l'un comme à l'autre :

  • l'alinéa 497(1)q.16) crée une infraction de responsabilité stricte pour le candidat à la direction ou son agent financier qui a produit un compte incomplet, en contravention de l'alinéa 435.43b);

  • l'alinéa 497(3)m.16) crée une infraction mixte, pour le candidat à la direction ou son agent financier qui a produit sciemment un compte renfermant des renseignements faux ou trompeurs sur un point important [en contravention de l'alinéa 435.43a)], ou un compte incomplet [en contravention de l'alinéa 435.43b)].

Pareille symétrie ne se retrouve pas dans les mesures de contrôle de l'application des dispositions applicables aux candidats et à leurs agents officiels. La Loi prévoit les infractions corrélatives suivantes :

  • à l'alinéa 497(1)y), une infraction de responsabilité stricte pour l'agent officiel qui a produit un compte incomplet, en contravention de l'alinéa 463(1)b);

  • à l'alinéa 497(3)v), une infraction mixte, pour l'agent officiel qui a produit sciemment un compte renfermant des renseignements faux ou trompeurs sur un point important [en contravention de l'alinéa 463(1)a)], ou un compte incomplet [en contravention de l'alinéa 463(1)b)].

Dans le but de donner effet à l'intention du Parlement d'interdire également aux candidats de produire sciemment des comptes contenant des renseignements faux ou trompeurs ou des comptes contenant des renseignements incomplets, il est recommandé que les infractions pour les agents officiels mentionnées ci-dessus s'appliquent également aux candidats.

En ce qui a trait aux candidats à l'investiture, une erreur de rédaction semble s'être glissée, car si l'alinéa 497(3)z.12) vise tant le candidat à l'investiture que son agent financier, l'alinéa 497(1)z.35) portant sur l'infraction de responsabilité stricte pour avoir déposé un compte de campagne incomplet ne fait pas mention du candidat. Il est donc également recommandé que l'infraction prévue à l'alinéa 497(1)z.35), qui ne vise présentement que l'agent financier d'un candidat à l'investiture, s'applique également au candidat.

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II.6 Dépenses de publicité électorale des associations de circonscription d'un parti enregistré et des tiers


Les règles relatives à la publicité électorale des tiers devraient être reformulées pour y assujettir les dépenses liées à la publicité électorale lorsque celles-ci ont été engagées avant le début de la période électorale et que la publicité est diffusée pendant la période électorale.

De la même manière, il devrait être interdit aux associations de circonscription de diffuser de la publicité électorale pendant la période électorale même lorsque les dépenses relatives à celle-ci ont été engagées avant le début de la période électorale.

Ces modifications dans la rédaction des dispositions pertinentes visent à mieux refléter l'intention du Parlement.

L'article 350 impose des limites aux dépenses de publicité électorale que peut engager un tiers.

Pour sa part, l'article 403.04 interdit à l'association de circonscription d'un parti enregistré d'engager, au cours d'une période électorale, des dépenses de publicité électorale.

Les articles 350 et 403.04 ont un style de rédaction similaire. Le législateur restreint les dépenses de publicité électorale faites ou engagées (dans les deux cas, la version anglaise utilise le verbe incur) pendant la période électorale. Cette référence temporelle est inutile puisque la définition de publicité électorale à l'article 319 restreint déjà celle-ci à la publicité diffusée pendant la période électorale. Or, l'ajout des termes « pendant la période électorale » aux articles 350 et 403.04 pose problème dans la mesure où il a pour effet de restreindre la portée de l'interdiction aux seules dépenses engagées ou faites pendant la période électorale : les entités visées seraient ainsi libres d'engager, avant la période électorale, des dépenses de publicité électorale, c'est-à-dire des dépenses liées à la production des messages et à l'acquisition de leurs moyens de diffusion, pour ensuite utiliser les fruits de ces dépenses pendant la période électorale.

Depuis l'adoption des articles 56.1 et 56.2 de la Loi électorale du Canada, qui fixent la date des élections générales, cette lacune est susceptible d'affecter davantage l'équité électorale.

Analyse et discussion

L’article 350 et le régime des tiers

Étant donné la définition de publicité électorale à l'article 319, la Loi devrait simplement interdire à un tiers d'encourir des dépenses de publicité électorale qui excèdent les plafonds prévus à l'article 350, sans préciser le moment où ces dépenses sont encourues.

Cette modification aurait pour conséquence d'inclure, aux fins des plafonds prévus à l'article 350, la valeur des produits et des services publicitaires acquis avant le début de la période électorale, mais utilisés pendant celle-ci.

La Loi devrait aussi prévoir que, dans le cas d'une élection générale qui n'a pas lieu à la date prévue au paragraphe 56.1(2) ou à l'article 56.2, ou dans le cas d'une élection partielle, le tiers aura prouvé que ces coûts ne constituent pas une dépense de publicité électorale s'il peut démontrer qu'à la délivrance des brefs, il n'avait plus la capacité d'annuler la diffusion de cette publicité.

L'article 403.04 et les associations de circonscription d'un parti enregistré 

L'article  403.04 fut intégré à la législation électorale en 2003 lors de l'adoption de la Loi modifiant la Loi électorale du Canada et la Loi de l'impôt sur le revenu (financement politique) 54.

Cette disposition empêche une association de circonscription d'un parti enregistré, qu'elle soit enregistrée ou non, d'engager, au cours d'une période électorale, des dépenses relatives à de la publicité électorale.

Comme pour l'article 350, la solution proposée consiste à supprimer la référence temporelle à l'article 403.04. Ainsi, on interdirait aux associations d'encourir des dépenses de publicité électorale. Étant donné que la publicité diffusée en dehors de la période électorale ne constitue pas de la publicité électorale, cette publicité ne serait pas visée par l'interdiction. Par ailleurs, toute publicité électorale au sens de l'article 319 serait visée par l'interdiction, peu importe que les dépenses s'y rapportant aient été engagées avant ou pendant la période électorale.

Ces changements refléteraient l'intention du Parlement lors de l'adoption de ces dispositions.

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II.7 Débats des candidats


La Loi devrait définir dans quelles circonstances les dépenses engagées pour l'organisation d'un débat des candidats constituent une contribution non monétaire reçue par les candidats qui y participent ainsi qu'une dépense électorale de ces candidats. De même, il y aurait lieu de préciser dans quelles circonstances les dépenses engagées pour l'organisation d'un débat entre des chefs de partis constituent une contribution non monétaire versée aux partis enregistrés qui y participent et une dépense électorale de ces partis. De telles précisions rendraient plus certaines les règles à cet égard et faciliteraient d'autant leur interprétation par les candidats.

Au cours des dernières années, il y a souvent eu confusion concernant les règles sur le financement politique énoncées dans la Loi électorale du Canada et la façon dont elles s'appliquent aux débats des candidats organisés par des associations communautaires ou d'autres personnes et groupes intéressés pendant une élection. Lors de la 40e élection générale, on a une fois de plus demandé à Élections Canada si la participation d'un candidat à un débat constituait une contribution non monétaire versée au candidat et une dépense électorale du candidat pour ce qui est des coûts d'organisation de l'événement.

Compte tenu de l'importance de tels débats dans notre système démocratique, le directeur général des élections a depuis longtemps interprété les règles sur le financement politique de façon à conclure que les dépenses engagées pour l'organisation d'un forum de discussion qui permet au public d'être à l'écoute des candidats et de leur poser des questions ne constituent pas une contribution apportée au candidat si les conditions suivantes sont remplies :

  • le forum doit être ouvert au public et l'invitation doit être lancée à tous les candidats (dans le cas contraire, l'exclusion doit être raisonnablement fondée);
  • le forum doit se dérouler de façon impartiale sur le plan politique.

Le directeur général des élections est d'avis que cette interprétation est conforme à l'intention du législateur. Néanmoins, cette question continue de susciter des plaintes auxquelles il est difficile de répondre en période électorale.

Analyse et discussion

Bien que la définition de « publicité électorale » figurant à l'article 319 de la Loi exclue la diffusion de débats, la définition des dépenses électorales d'un candidat énoncée à l'article 407 est plus large que ce qui constitue simplement de la publicité électorale; les dépenses électorales s'entendent des contributions non monétaires reçues par un candidat, dans la mesure où les biens ou les services faisant l'objet des contributions servent à favoriser ou à contrecarrer directement un candidat pendant une période électorale.

Si, par exemple, un propriétaire offre à un candidat d'installer gratuitement le bureau de campagne électorale de ce dernier dans un de ses locaux pendant une période électorale, cette contribution non monétaire constitue une dépense électorale du candidat étant donné qu'elle favorise son élection.

L'article 407 pourrait ainsi être lu comme incluant dans les dépenses électorales les coûts d'un débat organisé pour favoriser l'élection d'un candidat, ou pour désavantager un autre candidat qui n'y participe pas. La personne qui défraie ces coûts ferait ainsi une contribution non monétaire qui serait assujettie aux règles de la Loi concernant les contributions, y compris aux plafonds et aux restrictions relativement aux personnes pouvant verser une contribution.

Cela dit, dans notre système démocratique, les élections offrent au public une occasion exceptionnelle de prendre part à un débat politique sur les questions de l'heure. La tenue d'un débat opposant tous les candidats est – et a toujours été – un important moyen par lequel les électeurs reçoivent de l'information sur la position des divers candidats qui se présentent dans leur circonscription. Ces renseignements peuvent s'avérer essentiels pour aider les électeurs à décider pour qui voter. Ce fait a été reconnu dans une décision rendue par la Cour de l'Ontario (Division générale) en 1993, R.c. CBC55.

Par ailleurs, bon nombre de débats opposant tous les candidats sont organisés par des associations communautaires au bénéfice des résidents d'un quartier, ou par des stations de télévision locale comme service communautaire. Encore une fois, si on applique à la lettre l'article 407 aux débats des candidats, les coûts d'organisation des débats constitueraient une dépense électorale parce qu'ils sont une contribution non monétaire aux campagnes électorales. À la lumière des règles sur les contributions politiques énoncées dans la Loi, les associations communautaires et les stations de télévision locale qui organisent les débats commettraient par conséquent une infraction aux termes de la Loi, étant donné que seuls les particuliers peuvent verser des contributions à un candidat. Il en serait ainsi même si tous les candidats prenaient part au débat, étant donné que chaque candidat participerait dans le but de favoriser ou d'encourager sa propre campagne électorale.

Élections Canada est d'avis que tel n'était pas l'objectif visé par le Parlement lors de l'adoption des règles sur le financement politique prévues dans la Loi, puisque les débats des candidats sont établis depuis longtemps et qu'ils jouent un rôle très important dans la démocratie canadienne. En effet, il est clair que le Parlement souhaitait que ces débats reçoivent un traitement spécial aux termes de la Loi, étant donné que l'article 319 de la Loi indique explicitement à l'alinéa a) de la définition de « publicité électorale » que « la diffusion […] de débats » n'est pas considérée comme de la publicité électorale.

Le résultat est délicat : certains soutiendront que le Parlement souhaitait que les débats ne soient pas considérés comme de la publicité électorale, mais que les coûts reliés à leur organisation constituent néanmoins une dépense électorale des candidats ou des partis qui ont tiré profit du forum leur permettant de communiquer leurs points de vue aux électeurs. Comme il a été mentionné ci‑dessus, si telle avait été l'intention du Parlement, seuls les particuliers pourraient organiser ces débats, et ce, dans le strict respect des plafonds de contributions.

Au fil des ans, Élections Canada a élaboré des critères afin de déterminer les circonstances dans lesquelles les dépenses engagées pour un débat constituent en réalité une contribution non monétaire versée aux candidats y prenant part et une dépense électorale de ces candidats.

De prime abord, à la lumière de la définition de « dépense électorale » énoncée à l'article 407, les critères établis par Élections Canada reconnaissent que l'offre d'un forum de discussion aux candidats, si l'intention est de favoriser des candidats en particulier, peut constituer une contribution versée à ces candidats et doit être assujettie aux règles sur les contributions prévues dans la Loi, y compris les règles concernant l'admissibilité et les plafonds.

Cependant, comme on le mentionnait ci-dessus, la dépense engagée pour l'organisation d'un forum de discussion qui permet au public d'entendre les candidats et de leur poser des questions ne représentera pas une contribution versée à un candidat si :

  • le forum est ouvert au public et aucun candidat n'est exclu (dans le cas contraire, l'exclusion doit être raisonnablement fondée);
  • le forum se déroule de façon impartiale sur le plan politique.

Élections Canada a toujours appliqué ces critères et les estime conformes à l'intention visée par le Parlement lors de l'adoption des règles sur le financement politique. Cependant, comme ces critères ne sont pas énoncés clairement dans la Loi, ils prêtent à controverse.

Le Parlement devrait adopter des dispositions claires dans la Loi qui définissent dans quelles circonstances les coûts reliés à l'organisation d'un débat des candidats constituent une contribution non monétaire reçue par les candidats qui y participent ainsi qu'une dépense électorale de ces candidats, et dans quelles circonstances les coûts reliés à l'organisation d'un débat entre des chefs de partis constituent une contribution non monétaire versée aux partis enregistrés qui y participent et une dépense électorale de ces partis.

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Réduire le fardeau régulatoire

II.8 Traitement des créances impayées des candidats (y compris les prêts)


Les règles relatives aux créances impayées des candidats56 devraient être modifiées afin de les simplifier et d'accroître leur efficacité.

Le régime proposé éliminerait plusieurs éléments du régime actuel qui sont inefficaces ou qui nuisent à la transparence, notamment l'obligation d'obtenir une autorisation pour le paiement tardif de créances et les règles relatives aux contributions réputées. Le nouveau régime prévoirait une période uniforme de 18 mois pour le paiement des dettes, accompagnée d'obligations accrues relativement à la reddition de comptes, ainsi que des infractions liées au non-paiement des créances après 18 mois.

La vaste majorité des candidats ne possèdent pas, au début de la campagne, les fonds nécessaires pour acquitter les dépenses qui seront encourues en vue de l'élection. Celles-ci sont généralement financées à l'aide de prêts ou par le paiement différé des créanciers, dont les factures ne sont souvent reçues qu'une fois la campagne terminée. Le paiement de ces créances peut parfois s'étendre sur plusieurs mois, voire plusieurs années dans certains cas. Lorsque cela se produit, il y a un risque que la transparence et l'intégrité du régime de financement politique soient compromises.

La Loi électorale du Canada prévoit certaines dispositions qui visent à apporter une finalité à la gestion financière des campagnes des candidats, de même qu'à assurer la transparence et l'intégrité du régime de financement politique. Le régime actuel est cependant lourd, complexe et très peu efficace. Les dispositions sur lesquelles il est fondé ont été adoptées bien avant les réformes de 2003 et 2006 relatives au financement politique et ont été transposées aux entités nouvellement réglementées (dont les candidats à l'investiture et à la direction) sans être modernisées.

Bien que certains des éléments du régime s'appliquent aux partis enregistrés et aux associations de circonscription, les recommandations formulées ici ne visent que les candidats à une élection, à une course à la direction ou à l'investiture dans une circonscription. Étant donné que les partis enregistrés et les associations sont des entités permanentes ayant des rapports annuels à fournir, bon nombre des préoccupations que soulève le régime ne les concernent pas. Dans les paragraphes qui suivent, l'emploi du mot « candidat » fait référence aux candidats à une élection, à une course à la direction ou à l'investiture.

Analyse et discussion

Le régime actuel de remboursement des créances

Le régime de remboursement des créances pour les candidats a été bâti au fil des ans. Certains éléments remontent au 19e siècle, mais la plupart des dispositions datent de 1974. Le régime actuel prévoit ce qui suit :

  • la facture relative à la créance doit être envoyée à l'intérieur d'un délai de trois mois suivant l'événement (la sélection du candidat, l'élection ou la course à la direction);
  • la créance doit être remboursée dans un délai de quatre mois suivant la sélection ou l'élection du candidat, ou 18 mois suivant la fin de la course à la direction;
  • une demande d'autorisation de paiement doit être soumise au directeur général des élections ou à un juge afin d'effectuer le paiement d'une créance lorsqu'un des délais précédents n'a pas été respecté;
  • lorsque les créances sont payées sur l'autorisation du directeur général des élections ou d'un juge (ou dans quelques autres circonstances précises), les candidats doivent présenter une version modifiée de leur compte de campagne;
  • si la créance n'est pas acquittée à l'expiration d'un délai de 18 mois, le montant de la créance est « réputé constituer une contribution », sauf dans des circonstances définies, y compris lorsque la créance fait l'objet d'un « accord prévoyant son paiement » ou qu'elle est radiée des comptes du prêteur en conformité avec ses « pratiques comptables habituelles »;
  • la liste des créances réputées constituer des contributions doit être publiée;
  • dans certaines circonstances, sous réserve d'exceptions précises, le défaut d'acquitter à temps une créance impayée peut constituer une infraction de responsabilité stricte57.

Aucun des éléments de ce régime n'a été revu lors de l'importante réforme sur le financement politique de 2003. Le régime applicable aux candidats à l'élection a été simplement greffé au régime régissant dorénavant les courses à l'investiture et à la direction, et ce, sans égard aux nouvelles règles relatives aux contributions. Il n'a pas non plus été revu en 2006, lorsque les règles relatives aux contributions ont été de nouveau resserrées. Le régime est par conséquent mal adapté à la nouvelle réalité des candidats; il est lourd, complexe et peu efficace. Il n'atteint pas ses principaux objectifs qui sont d'apporter une finalité à la gestion financière des campagnes des candidats en plus d'assurer la transparence et l'intégrité du régime de financement politique.

Absence de finalité

Deux aspects du régime visent à apporter une finalité à la gestion financière des candidats. D'une part, la Loi fixe un délai pour la présentation de factures et le paiement des créances, qui ne peut être excédé sans l'autorisation du directeur général des élections ou d'un juge. D'autre part, la Loi prévoit que les créances qui demeurent impayées après 18 mois sont réputées être des contributions, sous réserve d'exceptions. L'un et l'autre de ces éléments posent problème.

i) Délais pour la présentation des factures et le paiement des créances

En pratique, les défauts de paiement sont presque toujours attribuables à un manque de fonds, causé bien souvent, dans le cas des candidats à une élection, par le fait que les candidats ne touchent pas le remboursement de leurs dépenses électorales dans les quatre mois suivant le jour du scrutin. À la suite de la 38e élection générale, 348 candidats avaient des créances impayées quatre mois après l'élection, soit le délai fixé par la Loi pour leur paiement. Ce chiffre s'élevait à 310 candidats pour la 39e élection générale58. La difficulté de payer la totalité des créances dans le délai imparti constitue un problème répandu parmi l'ensemble des candidats, et non un phénomène isolé.

Les candidats qui n'ont pas payé leurs créances dans le délai de quatre mois doivent alors demander une autorisation au directeur général des élections ou à un juge avant de pouvoir les payer. Cette obligation est inutilement lourde. D'abord, elle est ignorée par bon nombre de candidats qui, sans le vouloir, commettent une infraction en payant une dette sans en obtenir l'autorisation59. Deuxièmement, ceux qui n'ont pu payer leurs dettes dans le nouveau délai imparti par le directeur général des élections doivent alors obtenir une autorisation d'un juge. Ils encourent ainsi des dépenses additionnelles qui s'ajoutent au fardeau des créances impayées. Or, ni le directeur général des élections ni le juge ne sont, en pratique, susceptibles de refuser une autorisation de paiement puisque le paiement d'une dette électorale est en soi souhaitable et que l'autorisation, compte tenu qu'il s'agit du principal mécanisme par lequel un candidat est tenu de produire un rapport modifié, assure la transparence60.

Il convient également de signaler que l'obligation du créancier de présenter sa facture dans les trois mois suivant l'événement ne tient pas compte du fait que certaines dépenses sont engagées après cette date. C'est le cas, notamment, de dépenses liées aux activités de financement qui visent à payer les dettes, ou encore des frais d'avocats liés aux demandes d'autorisation judiciaire pour le paiement tardif des créances. Lorsqu'une dépense est engagée après le délai de trois mois, le créancier et le candidat contreviennent aux dispositions de la Loi qui prévoient les délais pour la présentation et l'acquittement des factures, ces délais étant déjà expirés61.

On constate ainsi que les dispositions liées à la présentation des factures et le paiement des créances dans un délai imparti sont peu efficaces, voire contre-productives.

ii) Contributions réputées

La Loi prévoit une présomption selon laquelle une créance qui demeure impayée après 18 mois constitue une contribution. Cette présomption a été mise en place à l'origine pour mettre un terme à la gestion financière des candidats après 18 mois. À cette date, les créances en souffrance sont réputées constituer des contributions et sont publiées par le directeur général des élections. Cependant, la présomption ne s'applique pas lorsque le montant impayé :

  • fait l'objet d'un accord prévoyant son paiement;

  • fait l'objet d'une procédure de recouvrement;

  • fait l'objet d'une contestation;

  • est considéré comme irrécouvrable par le créancier et est radié de ses comptes en conformité avec ses pratiques comptables habituelles.

Ces dispositions ne donnent toutefois pas les résultats attendus.

Premièrement, la portée des exceptions prévues à la Loi fait en sorte que la vaste majorité des créances impayées échappent en pratique à la présomption. À cet égard, il faut souligner le fait que le directeur général des élections ne peut déterminer de façon catégorique si une créance fait vraiment l'objet d'une exception au régime puisqu'il n'est pas nécessaire de produire des documents à l'appui de l'avis que donne le candidat ou son agent quant à l'application d'une de ces exceptions.

Deuxièmement, le régime des contributions présumées ne tient pas compte de l'ajout dans la Loi des plafonds de contributions et des restrictions sur leur provenance. Avant 2003, les restrictions quant à l'origine et au montant des contributions étaient peu nombreuses. Le fait de déclarer une créance impayée comme étant une contribution avait pour seule conséquence l'identification du montant en question. Toutefois, depuis l'adoption des nouvelles règles en 2003 et 2006, la présomption que les créances sont des contributions a pris une toute nouvelle signification. Si un candidat omet de donner l'avis requis par la Loi relativement aux quatre exceptions ci-dessus, le créancier pourrait être réputé avoir versé une contribution supérieure au plafond autorisé. Par ailleurs, comme l'infraction prévue lorsqu'une personne apporte une contribution qui excède le plafond requiert la preuve d'un dépassement intentionnel, l'application des mesures d'exécution de la Loi exige d'aller au-delà de la présomption légale62. Dans ce contexte, on ne peut plus se contenter de fixer arbitrairement une date après laquelle les transactions en souffrance des candidats ne sont plus examinées et simplement publiées comme étant des contributions.

Ainsi, la publication de créances réputées être des contributions ne constitue plus un terme à la gestion financière des candidats et à l'obligation d'Élections Canada de s'intéresser à la manière dont ceux-ci règlent leurs créances.

Absence de transparence

Malgré sa complexité, le régime actuel ne remplit pas toujours son objectif d'assurer la transparence au chapitre des opérations financières des candidats. Sa lacune la plus importante tient à ce qu'il n'exige pas la modification du rapport dans tous les cas où une créance est remboursée ou que des contributions sont amassées après le dépôt du compte de campagne par les candidats, mais avant le moment où une autorisation de payer est requise.

En effet, tel qu'indiqué précédemment, l'obligation de produire un rapport modifié ne s'applique que dans certaines circonstances, généralement lorsque le candidat demande au directeur général des élections ou à un juge une autorisation de payer une créance après l'expiration du délai prévu dans la Loi. En raison du jeu des divers articles de la Loi, les candidats peuvent rembourser des dépenses ou effectuer des versements sur leurs prêts sans devoir présenter un rapport modifié.

Ainsi, le délai de remboursement des créances que prévoit la Loi est de quatre mois suivant le jour du scrutin dans le cas des candidats à une élection et à l'investiture, et de 18 mois dans le cas des candidats à la direction. L'obligation d'obtenir l'autorisation du directeur général des élections ou d'un juge pour payer une créance n'est imposée qu'à l'expiration de ce délai. Or, le candidat n'a pas l'obligation de rendre des comptes lorsqu'il rembourse une créance au cours de la période entre la production du rapport de campagne dans lequel il a déclaré cette créance impayée et le début de la période où il doit présenter une demande d'autorisation de paiement. En effet, les paiements effectués pendant cette période ne sont visés par aucune exigence de divulgation prévue dans la Loi puisqu'il n'est pas obligatoire de produire un rapport modifié dans un tel cas63.

Cette lacune est tout particulièrement manifeste dans le cas des candidats à la direction d'un parti. Ces derniers doivent déposer leur compte de campagne dans les six mois suivant la fin de la course à la direction. Toutefois, ils disposent de 18 mois pour s'acquitter de leurs créances. Toute créance payée entre la date de dépôt du compte de campagne et la fin du délai de 18 mois ainsi que les contributions amassées pour effectuer ces paiements ne sont pas visées par les exigences relatives à la reddition de comptes. Advenant que toutes les créances soient réglées pendant la période de 18 mois, le candidat n'a aucune obligation juridique d'en faire rapport à qui que ce soit64.

De plus, le candidat n'est pas tenu de déclarer les contributions ni les autres fonds reçus après le dépôt du rapport à moins que le directeur général des élections n'exerce son pouvoir discrétionnaire de lui imposer une telle obligation lorsqu'il demande l'autorisation de payer une créance après le délai prévu65.

Ces lacunes ne viennent que confirmer l'inefficacité du régime de remboursement eu égard à ses objectifs initiaux.

Nouveau régime proposé

Nous avons besoin d'un régime moins complexe et plus efficace, qui favorise avant tout la transparence des opérations financières.

Il est donc recommandé d'abroger les composantes suivantes du régime de remboursement s'appliquant aux candidats :

  • les dispositions qui fixent le délai à l'intérieur duquel les factures doivent être présentées et réglées, de même que les dispositions précisant les infractions connexes;

  • les dispositions exigeant la présentation, au directeur général des élections ou à un juge, d'une demande écrite d'autorisation de paiement, excusant le candidat ainsi que le créancier de leurs obligations quant au délai établi pour la présentation et le paiement des créances;

  • l'obligation de produire un rapport modifié à la suite de chaque paiement autorisé.

De plus, plutôt que de considérer les créances comme des contributions réputées – une source de complications et de confusion au chapitre du plafond des contributions –, on devrait tenter d'assurer la transparence en exigeant la publication des créances impayées et la documentation à l'appui de toute exception réclamée.

La Loi devrait simplement être modifiée de façon à ce que tous les candidats dont les créances ne sont pas remboursées au moment de la production de leur compte de campagne, ou qui effectuent des transactions après son dépôt, soient tenus de soumettre un rapport lorsque ces créances ont été remboursées et déclarer également les sources de fonds qui ont permis ce remboursement. Les paiements et opérations effectués au cours des 18 mois suivant le jour du vote, de même que les contributions reçues, pourraient être déclarés au moment qui convient au candidat à l'intérieur de cette période.

Les candidats qui ont des créances qui ne sont toujours pas réglées à ce moment ou dont le paiement n'a pas été déclaré au cours de la période de 18 mois suivant l'élection ou la fin de la campagne devraient produire un rapport modifié à cette date.

Afin que le directeur général des élections puisse déterminer si les règles en matière de contributions (y compris les dispositions anti-évitement) ont été respectées, le candidat devrait alors être tenu d'indiquer si l'une des circonstances suivantes s'applique à la créance impayée :

  • la créance, ou une part de celle-ci, fait l'objet d'une contestation et des mesures ont été prises par les parties pour régler ce différend;

  • une procédure judiciaire a été engagée par le créancier pour obtenir le remboursement;

  • les parties se sont entendues sur un calendrier de remboursement raisonnable et les versements sont effectués suivant ce calendrier (c.-à-d. que les paiements prévus ne sont pas en souffrance);

  • la dette est considérée comme irrécouvrable par le créancier selon ses pratiques commerciales habituelles et a été radiée de ses comptes (en pareil cas, le créancier serait tenu de fournir au directeur général des élections les documents qu'il pourrait demander afin de vérifier s'il est conforme à ses pratiques commerciales habituelles de consentir des créances d'un tel montant, s'il a eu recours aux méthodes de recouvrement habituelles, et s'il a radié la dette selon ses pratiques habituelles);

  • toute autre circonstance relative à la créance impayée pouvant expliquer pourquoi elle demeure impayée et montrer qu'elle n'était pas en réalité une contribution.

Il faudrait non seulement que le candidat précise laquelle des circonstances ci-dessus s'applique (le cas échéant), mais aussi qu'il fournisse des documents en guise de preuve. Dans le cas d'un accord écrit prévoyant le paiement, le calendrier de remboursement devrait être fourni.

Tel qu'il est recommandé ailleurs, il ne serait pas nécessaire de produire un rapport du vérificateur à la suite d'un rapport modifié66. En revanche, on devrait établir clairement l'obligation des candidats de produire les documents à l'appui de toute dépense déclarée dans un rapport modifié et la possibilité pour le directeur général des élections de demander des documents additionnels, comme c'est le cas pour le compte de campagne.

Il devrait également y avoir infraction pour omission de produire un rapport modifié lorsque requis ou, comme c'est le cas pour tous les autres rapports, lorsque ce rapport est incomplet, faux ou trompeur. Le directeur général des élections publierait tous les rapports modifiés, y compris les renseignements sur l'état des créances qui demeurent impayées.

Les mesures recommandées simplifieraient les transactions financières survenant après le dépôt du compte de campagne, réduisant ainsi le fardeau régulatoire lié aux autorisations de paiement et à la régularisation des factures tardives. De plus, une présomption légale ne surviendrait plus à un moment arbitraire pour suggérer qu'un créancier était un donateur inadmissible, et ce, en l'absence de toute considération des faits entourant l'opération.

Par ailleurs, les mesures recommandées favoriseraient la transparence en éliminant la lacune au chapitre de la reddition de comptes. Elles permettraient aussi au directeur général des élections d'avoir une meilleure connaissance des faits entourant les opérations financières des candidats et ainsi d'évaluer si certaines d'entre elles méritent d'être portées à l'attention du commissaire aux élections fédérales pour qu'une enquête soit menée sur leur conformité avec les règles sur les contributions.

Le régime tel que décrit ci-dessus ne permet toutefois pas de régler les problèmes liés au manque de finalité lorsque des créances demeurent impayées après la période proposée de 18 mois suivant l'élection ou la fin de la campagne. Idéalement, toutes les créances seraient payées à l'intérieur de ce délai. L'expérience montre toutefois que ce n'est pas toujours le cas, et les quatre circonstances évoquées ci-dessus font part de situations où des créances peuvent demeurer impayées longtemps après la fin de la campagne.

Pour les créances n'ayant pas encore été réglées après la période de 18 mois, le régime actuel continuerait de s'appliquer en partie. Ainsi, le candidat qui souhaite effectuer un paiement après cette échéance devrait obtenir l'autorisation préalable du directeur général des élections avant l'expiration du délai, sauf si le paiement découle d'une ordonnance dans le cadre d'une procédure de recouvrement. Le directeur général des élections pourrait alors exiger les documents et imposer les conditions qu'il estime nécessaires pour assurer l'intégrité des règles sur le financement politique. Une fois la créance remboursée (après autorisation par le directeur général des élections ou à la suite d'une ordonnance émise par un juge dans le cadre d'une poursuite pour recouvrement), le candidat devrait déposer un rapport modifié indiquant toutes les transactions depuis la dernière mise à jour, y compris la source des contributions ou des cessions ayant permis d'effectuer le remboursement.

Par ailleurs, la Loi devrait prévoir une infraction de responsabilité stricte pour toute créance qui demeure impayée après la période de 18 mois. Contrairement à l'infraction prévue actuellement dans la Loi, celle-ci s'appliquerait sans égard à l'existence d'une autorisation de payer accordée par le directeur général des élections après la période de 18 mois. Le candidat devrait alors convaincre le juge qu'il a fait preuve de diligence raisonnable pour payer ses dettes de campagne.

Le Parlement pourrait aussi vouloir envisager d'autres dispositions afin d'inciter les candidats à rembourser leurs créances avant l'échéance de la période de 18 mois. Il pourrait notamment imposer une interdiction de se porter candidat à une élection, à la direction d'un parti ou à l'investiture pendant un certain temps, ou pendant une période plus courte si la créance est payée entre-temps. Cette interdiction, qui s'apparente à celle que prévoit actuellement l'alinéa 65i) dans le cas des candidats qui omettent de présenter un compte de dépenses électorales, pourrait s'appliquer aux candidats qui ont des créances impayées plus de 18 mois après la campagne et demeurer en vigueur jusqu'au règlement des créances, sauf si celles-ci font l'objet de poursuites. Cette option soulève toutefois des considérations sérieuses en matière de participation électorale, et le Parlement devrait évaluer sa légitimité en régime démocratique. C'est pour cette raison qu'elle ne fait pas partie de la présente recommandation.

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II.9  Prorogation du délai de présentation des rapports financiers67


Une entité politique devrait pouvoir demander au directeur général des élections de lui accorder une prorogation de délai avant la date d'échéance pour la remise du rapport financier et dans les deux semaines suivant cette date.

Une entité politique devrait pouvoir demander une prorogation auprès d'une cour supérieure dans les trois cas suivants : une fois la période ci-dessus achevée, à la fin du délai supplémentaire accordé par le directeur général des élections ou à la suite du refus d'une prorogation par le directeur général des élections.

Toute demande de prorogation de délai devrait être accordée, à moins que le directeur général des élections ou le juge, selon le cas, n'ait des raisons de croire que l'entité politique a fait preuve de négligence grossière.

Par ailleurs, un candidat qui omet de produire son compte de campagne électorale à l'intérieur du délai imparti par la Loi devrait perdre jusqu'à la moitié de son cautionnement de candidature, et ce, même s'il obtient une prorogation.

Ces changements permettraient d'accorder un traitement plus efficace aux demandes de prorogation et réduiraient les recours aux tribunaux. Par ailleurs, ils inciteraient à un plus grand respect des échéances prévues par la Loi.

Le processus actuel de demande de prorogation de délai pour la production d'un rapport financier est coûteux, lourd pour les entités politiques réglementées et ne favorise pas le respect des délais.

En vertu de la Loi électorale du Canada, les entités qui désirent obtenir une prorogation du délai pour soumettre leur rapport financier ou un rapport financier modifié doivent présenter une demande au directeur général des élections au plus tard à la date limite de présentation du rapport financier, ou à une cour jusqu'à deux semaines après cette date. Bien que la Loi ne permette pas explicitement de demander une prorogation de délai après ces deux semaines, il n'est pas rare qu'une cour donne tout de même son consentement68.

L'omission de présenter un rapport financier dans le délai prévu constitue une infraction pour laquelle l'agent de l'entité concernée est passible de poursuites. Un candidat élu qui ne respecte pas cette exigence doit cesser de siéger et de voter à la Chambre des communes jusqu'à ce qu'il s'y conforme. De plus, les candidats qui ne produisent pas leur rapport ne peuvent pas toucher le remboursement d'une partie de leurs dépenses électorales, même s'ils y sont admissibles, et perdent leur cautionnement de candidature (article 468). Les associations de circonscription et les partis enregistrés qui omettent de présenter leur rapport financier sont passibles de radiation.

Malgré les dispositions ci-dessus, le système actuel comporte plusieurs faiblesses :

  • les motifs acceptables pour proroger les délais sont trop restrictifs;

  • il exige une judiciarisation des procédures à une étape précoce du processus;

  • il n'incite pas les entités à produire leur rapport financier à temps.

On examinera, tour à tour, ces trois questions.

Analyse et discussion

1. Trop grande restriction des motifs acceptables pour proroger les délais

Le directeur général des élections et un juge ne peuvent autoriser une demande de prorogation de délai que si l'une des quatre causes suivantes est démontrée :

  • la maladie du demandeur;

  • l'absence, le décès, la maladie ou la faute professionnelle de l'agent ou d'un de ses prédécesseurs;

  • l'absence, le décès, la maladie ou la faute professionnelle d'un commis ou préposé de l'agent ou d'un de leurs prédécesseurs;

  • une inadvertance ou une véritable erreur de fait69.

Un des principaux objectifs de la Loi est d'assurer la transparence du financement politique par l'entremise d'une divulgation totale des transactions financières des entités régies par la Loi. Nombre de circonstances peuvent mener une entité politique réglementée à demander une prorogation du délai de présentation du rapport financier. Cependant, si le motif donné n'est pas l'un de ceux énumérés dans la Loi, le directeur général des élections et la cour ne peuvent pas, aux termes de la Loi, permettre la prorogation du délai ou la modification du rapport financier.

Néanmoins, refuser une prorogation demandée par une entité politique a comme effet d'empêcher la publication d'un rapport financier. L'objectif de transparence est alors défait, même si l'entité peut faire l'objet de poursuites dans de telles circonstances. Ces poursuites peuvent avoir un effet dissuasif, mais elles n'assurent pas la transparence. De plus, les poursuites sont peu probables dans les cas où un effort raisonnable a été fait pour obtenir une prorogation de délai, mais que celle-ci a été refusée aux termes de la Loi.

Par conséquent, le directeur général des élections, les demandeurs et les cours doivent souvent modifier les éléments d'une situation pour les faire correspondre à l'un des quatre motifs, ce qui permet d'assurer la transparence tout en évitant les sanctions.

2. Judiciarisation du système à une étape précoce du processus

Dans le système actuel, une cour supérieure est la seule entité qui a le pouvoir d'accorder une prorogation additionnelle du délai si une entité omet de demander une prorogation avant la date limite ou ne respecte pas le nouveau délai fixé par le directeur général des élections. Étant donné l'importance accordée à l'objectif de transparence et le fait qu'il n'existe aucun cas connu de demande de prorogation ayant été refusée par une cour, l'obligation de s'adresser à un tribunal pour obtenir une prorogation à une étape aussi précoce semble être un fardeau financier et administratif, autant pour le demandeur que pour le système judiciaire.

3. Inefficacité du système à inciter les entités à produire leur rapport financier à temps

En dépit des sanctions clairement énoncées par la Loi et du fait que les entités se plient tout de même au processus lourd et dispendieux de demande d'une ordonnance judiciaire prévu par la Loi, bon nombre d'entités ne produisent pas leur rapport financier à temps.

Voici les statistiques sur les prorogations de délai accordées aux candidats par le directeur général des élections lors des trois dernières élections générales :

  • élection générale de 2004 : 343 prorogations pour 1 686 candidats = 20,3 %

  • élection générale de 2006 : 430 prorogations pour 1 636 candidats = 26,3 %

  • élection générale de 2008 : 471 prorogations pour 1 602 candidats = 29,4 %

Ces données montrent bien que les délais de production du rapport financier sont de moins en moins respectés, du moins en ce qui a trait aux candidats.

Les mesures de nature pénale sont présentement la sanction principale associée aux rapports financiers tardifs. Il est cependant généralement admis que l'on n'aura recours à une telle mesure que dans les cas les plus manifestes et les plus sérieux.

Des mesures d'exécution ne seront généralement prises que si un rapport financier n'est produit tel que requis par la Loi. Puisque la transparence reste l'objectif le plus important, il est dans l'intérêt public de faire en sorte que les entités produisent un rapport financier. Bien qu'Élections Canada souhaite favoriser le respect des délais, l'organisme est fort réticent à refuser une demande de prorogation ou à s'opposer à une telle demande adressée à une cour. Dans la plupart des cas, le respect des délais doit donc être sacrifié au profit de la transparence.

En conclusion, ce processus est lourd pour les entités politiques, coûteux et inefficace, et les délais ne sont pas davantage respectés.

Étant donné les enjeux ci-dessus, il y aurait lieu de modifier les dispositions actuelles sur les prorogations de délai pour toutes les entités politiques afin de favoriser l'atteinte des objectifs de la Loi.

Dans le dernier rapport de recommandations du directeur général des élections, Parachever le cycle des réformes électorales, on avait proposé que le directeur général des élections ait l'entière responsabilité d'accorder des prorogations aux candidats avant et après le délai. Le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre des communes a appuyé cette recommandation dans son treizième rapport, Améliorer l'intégrité du processus électoral70, publié en juin 2006, mais le gouvernement n'y a pas donné suite.

Par la présente recommandation, qui s'appuie sur la recommandation précédente, on en étend l'application à toutes les entités. De plus, on propose de redonner un rôle au système judiciaire (supprimé dans la recommandation précédente). Enfin, pour régler le problème croissant du non‑respect de l'échéance par les candidats, on propose qu'une partie du cautionnement de candidature ne soit remboursable que si le compte de campagne électorale est remis dans les délais prévus par la Loi.

On propose ce qui suit pour toutes les entités :

  • Les dispositions actuelles concernant l'octroi de prorogations devraient être remplacées par une disposition autorisant toute prorogation, à moins que le directeur général des élections ou le juge, selon le cas, n'ait des raisons de croire que l'entité politique a fait preuve de grossière négligence. Une telle disposition tiendrait compte du fait que l'intérêt du public est mieux servi par la divulgation de l'information, sauf en de rares exceptions.

  • La période pendant laquelle une demande de prorogation peut être présentée au directeur général des élections devrait être prolongée pour y inclure les deux semaines suivant la date d'échéance. Dans bien des cas, certains imprévus causent de légers retards; ces imprévus ne devraient cependant pas obliger les entités à s'adresser à une cour pour obtenir une prorogation. Le fardeau imposé aux cours et aux entités, qui, de bonne foi, ne sont pas en mesure de présenter leur rapport financier dans le délai imparti, serait donc grandement allégé.

  • Une demande de prorogation de délai devrait être faite auprès d'une cour supérieure : (1) lorsqu'une demande n'a pas été présentée au directeur général des élections dans les délais prévus, (2) à la fin d'une prorogation accordée par le directeur général des élections, ou (3) dans les cas où le directeur général des élections a refusé d'accorder une prorogation.

Les changements susmentionnés allégeront le fardeau administratif des entités qui demandent une prorogation. Par ailleurs, d'autres changements sont nécessaires pour contrer la tendance croissante qu'ont les candidats à remettre leur compte en retard. On recommande donc qu'un candidat qui remet son compte après l'échéance fixée par la Loi, tout en bénéficiant d'une prorogation accordée par le directeur général des élections ou un tribunal, perde une partie de son cautionnement de candidature71.

À l'heure actuelle, un candidat qui ne remet pas son compte dans les délais autorisés par la Loi perd son cautionnement en entier, tout comme un candidat qui néglige de retourner tous ses reçus pour crédit d'impôt inutilisés dans le mois suivant le jour du scrutin.

En conséquence, si la recommandation ci‑dessus est acceptée, un candidat qui remet son compte dans les quatre mois suivant le jour du scrutin (c'est-à-dire en respectant l'échéance) se verrait rembourser l'intégralité de son cautionnement. Par contre, un candidat qui ne respecte pas toutes les conditions de la Loi ou qui néglige de retourner ses reçus pour crédit d'impôt inutilisés perdrait tout son cautionnement. Enfin, un candidat qui remet son compte après quatre mois, mais qui bénéficie d'une prorogation, perdrait une partie de son cautionnement.

Il y a deux options possibles pour mettre cette recommandation en pratique. La première : tout candidat qui remet son compte après le délai de quatre mois perd la moitié de son cautionnement. La seconde : le candidat qui remet son compte dans la semaine suivant l'échéance perd 100 $; dans la deuxième semaine, 200 $, et ainsi de suite jusqu'à concurrence de 500 $.

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II.10 Abrogation de l'exigence relative aux rapports de vérification des comptes modifiés


L'obligation de fournir un rapport de vérification modifié accompagnant le compte modifié d'un candidat72 devrait être supprimée. Cette exigence présente peu d'utilité pratique et constitue un fardeau pour les candidats.

En vertu de la Loi électorale du Canada, un candidat doit, dans certains cas, joindre à son compte de campagne modifié un rapport de vérification modifié. La nécessité de produire un tel rapport représente, pour les raisons suivantes, un fardeau administratif et financier inutile imposé aux candidats.

Tout d'abord, dans de nombreux cas, les montants sont minimes et les transactions, très peu nombreuses.

De plus, le rapport modifié doit être déposé dans les 30 jours suivant la transaction, ce qui représente un échéancier très serré. Étant donné les difficultés éprouvées par le passé pour obtenir les rapports à temps, ce délai supplémentaire pourrait ralentir davantage le processus qui vise à produire des rapports en temps opportun.

Finalement, Élections Canada reçoit des candidats tous les documents afférents aux dépenses figurant sur le compte modifié et a le pouvoir de demander des documents supplémentaires au besoin.

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II.11 Contributions aux candidats à la direction


Il est recommandé de remplacer le plafond de contributions « par course » imposé aux candidats à la direction par un plafond annuel.

Il est aussi recommandé d'abroger la présomption voulant qu'une contribution apportée dans les 18 mois suivant une course à la direction soit réputée être une contribution pour cette course.

Ces changements apporteraient une plus grande cohérence dans la Loi en harmonisant le régime des candidats à la direction avec celui des candidats à l'élection et des candidats à l'investiture.

Le plafond de contributions imposé aux candidats à la direction n'est pas établi sur une base annuelle comme c'est le cas pour les autres entités réglementées, mais il est plutôt établi « par course ».

Par ailleurs, le paragraphe 405(5) de la Loi électorale du Canada stipule que les contributions faites aux candidats à la direction dans les 18 mois suivant la course à la direction sont considérées comme des contributions pour cette course. Cette disposition est d'une utilité douteuse et elle donne lieu à des incertitudes dans le cas d'une personne qui se porte candidat dans deux courses à la direction qui se suivent d'assez près.

Analyse et discussion

Il n'existe pas de disposition créant une présomption semblable au paragraphe 405(5) pour les autres entités dans la Loi, probablement en raison du fait que les autres entités, à l'exception des candidats qui ne sont pas associés à un parti, ont des plafonds de contribution calculés sur une base annuelle. Lors de leur examen du projet de loi C-24 en 2003, les membres du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre ont exprimé des préoccupations quant aux règles en matière de contributions qui s'appliquent aux candidats à la direction étant donné que ces derniers reçoivent des contributions, non pas sur une base annuelle, mais bien pour une course donnée. Plus précisément, le comité désirait que soit énoncée clairement la possibilité de recevoir des contributions pendant une période de 18 mois suivant une course à la direction, et d'utiliser ces contributions dans le but de rembourser des dettes contractées pour la course. Le comité a donc ajouté le paragraphe 405(5) pour clarifier la situation.

En pratique, la présomption établie par le paragraphe 405(5) soulève plus de questions qu'elle n'apporte de réponses.

D'abord, il n'est pas clair si une personne qui a une dette contractée lors d'une course à la direction, mais qui désire commencer à recueillir des contributions à titre de candidat à une course ultérieure, peut, pour une période de 18 mois suivant la date de sélection de la première course, accepter des contributions pour la deuxième course.

On peut également se demander si un candidat à la direction qui a toujours une dette 18 mois après la course à la direction peut continuer à recevoir des contributions après cette période en vue d'éponger sa dette.

Si une disposition s'avérait nécessaire, elle devrait être énoncée sous forme de présomption réfragable plutôt qu'irréfragable. Mais il semble que même une présomption réfragable ne soit pas nécessaire : en l'absence du paragraphe 405(5) ou d'une disposition semblable assortie d'une présomption, rien n'empêcherait un candidat à recueillir des fonds après le jour de la sélection, s'il a toujours des dettes à payer. La façon la plus simple de taire l'incertitude découlant du paragraphe 405(5) serait donc de l'abroger.

Outre l'abrogation de la disposition, le Parlement devrait s'attaquer à la racine du problème qui a fait naître la préoccupation du comité et remplacer le plafond de contribution « par course » imposé aux candidats à la direction par un plafond annuel. L'établissement d'un plafond annuel dissiperait tout doute quant au plafond applicable à une contribution particulière. Il harmoniserait également le régime des plafonds de contribution pour les candidats à la direction à celui de la plupart des autres entités. Enfin, un plafond annuel serait mieux adapté à la réalité des candidats à la direction prenant part à une course de plus grande envergure et dont le financement s'échelonne sur plusieurs années en raison des coûts importants associés à la course et de la réduction significative du plafond de contribution depuis 2006.

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II.12 Ajustements aux rapports exigés des candidats à la direction


Des ajustements devraient être apportés au rapport accompagnant la demande d'enregistrement du candidat. On devrait y inclure les renseignements sur les prêts consentis avant le début de la course et ajuster la période couverte par le rapport. Cet ajustement permettrait d'éliminer le chevauchement de renseignements fournis dans ce rapport et dans le premier rapport dit « hebdomadaire » qui est source de confusion.

Il est aussi recommandé que seuls les candidats qui ont accepté des contributions et engagé des dépenses d'une valeur de plus de 10 000 $ devraient être tenus à soumettre ces rapports (un compte de campagne final serait toutefois exigé des autres candidats). De plus, les rapports hebdomadaires devraient passer de quatre à deux.

Ces recommandations visent à simplifier les exigences du régime actuel tout en maintenant le principe sous-jacent de transparence.

Un ensemble de nouvelles règles régissant le financement des courses à la direction des partis politiques sont entrées en vigueur en janvier 200473. L'expérience depuis cette date montre que certains aspects de ces règles sont mal adaptés à la réalité des candidats à la direction, qui peut par ailleurs être fort variable. Certaines courses sont modestes, avec peu de dépenses et de contributions, tandis que d'autres courses ont une envergure considérable et impliquent des sommes importantes. Dans un cas comme dans l'autre, des ajustements aux règles apparaissent souhaitables.

Analyse et discussion

On exige des candidats à la direction d'un parti la production d'un certain nombre de rapports, dont cinq pendant la course. Le Parlement a ainsi voulu que soient publiés des renseignements portant sur le financement des campagnes des candidats à la direction afin de rendre plus transparent le processus de sélection du chef du parti.

Outre le compte de campagne devant être soumis dans les six mois qui suivent une course, les candidats à la direction doivent soumettre divers rapports financiers avant la fin de la course. Le premier rapport doit accompagner la demande d'enregistrement. Le rapport suivant doit être présenté trois semaines avant la fin de la course à la direction. Trois autres rapports doivent être déposés au cours des trois semaines suivantes (deux semaines avant la fin de la course, une semaine avant la fin de la course et le dernier jour de la course). On appelle les quatre rapports présentés à une semaine d'intervalle les « rapports hebdomadaires ».

Le tableau qui suit présente les rapports exigés, les échéances qui y sont rattachées, les périodes couvertes ainsi que le contenu imposé :

Échéance Période couverte Contenu
Rapport 174
Au moment de l'enregistrement du candidat Début : jour où la 1re contribution a été reçue ou la 1re dépense engagée

Fin : jour précédant la demande d'enregistrement 		Contributions et nombre de donateurs

Nom et adresse des donateurs
Rapport 275 (1er rapport dit « hebdomadaire »)
Au plus tard trois semaines avant la fin de la course Début : premier jour de la course

Fin : quatre semaines avant la fin de la course 		Renseignements demandés dans le rapport d'enregistrement

Détails des prêts consentis

Contributions dirigées (nom et adresse des donateurs, montant de la contribution et montant cédé par le parti)

Nom et adresse des donateurs

Cessions au parti ou à une association

Contributions reçues et remboursées à leur donateur
Rapport 376 (2e rapport dit « hebdomadaire »)
Au plus tard deux semaines avant la fin de la course Début : quatre semaines avant la fin de la course

Fin : trois semaines avant la fin de la course		 Identique à celui du 1er rapport hebdomadaire
Rapport 477 (3e rapport dit « hebdomadaire »)
Au plus tard une semaine avant la fin de la course Début : trois semaines avant la fin de la course

Fin : deux semaines avant la fin de la course		 Identique à celui du 1er rapport hebdomadaire
Rapport 578 (4e rapport dit « hebdomadaire »)
Au plus tard le jour de la fin de la course Début : deux semaines avant la fin de la course

Fin : une semaine avant la fin de la course		 Identique à celui du 1er rapport hebdomadaire
Rapport 679
Au plus tard six mois après la fin de la course Début : jour où la 1re contribution a été reçue ou la 1re dépense engagée Renseignements demandés dans les rapports hebdomadaires

État des dépenses de campagne

État des créances contestées

Tel qu'indiqué dans la recommandation, certains de ces rapports exigent quelques modifications:

Rapport accompagnant la demande d'enregistrement

Le rapport accompagnant la demande d'enregistrement comporte certaines lacunes. D'abord, s'il inclut les contributions reçues avant la demande d'enregistrement, il n'inclut pas les prêts. Or, les prêts peuvent représenter un élément important de la situation financière du candidat à la direction. Élections Canada demande actuellement aux candidats de les déclarer sur une base volontaire, mais il serait préférable qu'ils y soient tenus par la Loi électorale du Canada.

Par ailleurs, l'interaction de certaines dispositions de la Loi nécessite que les contributions reçues par un candidat à la direction soient déclarées deux fois, soit dans le rapport présenté par le candidat au moment de la demande d'enregistrement et dans le premier rapport hebdomadaire. En plus d'alourdir le fardeau administratif des candidats, ces déclarations en double peuvent créer de la confusion pour le public. Par exemple, lorsqu'ils font état des contributions, les journalistes peuvent ne pas être au fait du chevauchement des rapports, et alors surestimer les contributions reçues par un candidat.

Il est recommandé d'éliminer le chevauchement en précisant que le rapport qui accompagne la demande d'enregistrement porte uniquement sur les contributions reçues jusqu'au début de la course à la direction.

Selon cette approche, les contributions reçues directement par le candidat entre le début de la course à la direction et la date de la demande d'enregistrement ne seraient pas déclarées avant le dépôt du premier rapport hebdomadaire. En pratique toutefois, cette solution impliquerait relativement peu de contributions, car la majorité des contributions faites aux candidats à la direction sont des contributions dirigées cédées par les partis qui permettent aux donateurs de profiter du crédit d'impôt offert sur les contributions aux partis politiques.

Ce changement aura pour effet de différer la déclaration des contributions laquelle se fera dans le premier rapport hebdomadaire au lieu du rapport initial. Les renseignements seront donc publiés bien avant la date de sélection. En outre, comme la plupart des contributions versées aux candidats à la direction le sont par l'entremise du parti, il est peu probable que beaucoup de renseignements d'importance soient reportés.

Le libellé de l'alinéa 435.06(2)d) de la Loi pourrait donc être modifié de la manière suivante pour éliminer le chevauchement tout en s'assurant que les prêts encourus avant l'enregistrement sont déclarés :

435.06 (2) La demande [du candidat à la direction] est accompagnée de ce qui suit :
[…]
d) un état contenant les renseignements visés aux alinéas 435.3(2)d) à e) à l'égard des contributions reçues et des prêts consentis avant le début de la course à la direction.

Rapports hebdomadaires

La Loi impose à l'agent financier d'un candidat à la direction l'obligation de produire quatre rapports hebdomadaires au cours des dernières semaines de la course à la direction, afin de divulguer les sources de financement des candidats avant qu'un nouveau chef ne soit désigné. Cette exigence de produire quatre rapports intérimaires constitue un lourd fardeau administratif pour les campagnes à la direction, et ce, sans que l'on en tire grand avantage en termes de transparence. Ainsi, le nombre de rapports qui doivent être produits pourrait être réduit sans qu'il n'y ait de répercussions sur la transparence, puisque l'information devrait tout de même être soumise dans le dernier rapport produit avant la fin de la course.

De plus, l'exigence de produire des rapports hebdomadaires a été conçue en fonction des campagnes qui bénéficient de sources importantes de financement, en contributions ou en prêts. Dans le cas des campagnes dont le financement est beaucoup moins élevé, il est plus difficile de justifier l'exigence de produire quatre rapports hebdomadaires avant la fin de la course.

La raison d'être des exigences de l'article 435.31 consiste à garantir la disponibilité, en temps opportun, des renseignements relatifs au financement des campagnes à la direction, avant qu'un nouveau chef ne soit désigné. Dans le libellé de la disposition adoptée par le Parlement, des efforts ont été déployés pour établir un équilibre entre la notion de transparence et les exigences opérationnelles liées à la compilation et à l'envoi des renseignements pertinents au directeur général des élections. Ainsi, il n'est pas nécessaire de fournir, avant la fin de la course, des renseignements sur les prêts consentis ou les contributions acceptées au cours de la dernière semaine de la course à la direction80.

En conformité avec l'alinéa 412(2)b), le directeur général des élections doit rendre publics les rapports produits en vertu de l'article 435.31 dès que possible après leur réception, selon les modalités qu'il estime indiquées. En pratique, le directeur général des élections a choisi d'afficher ces rapports sur le site Web d'Élections Canada.

Depuis l'adoption des règles visant l'administration financière des courses à la direction d'un parti en 200381, sept courses à la direction ont été tenues82. De ces sept courses, trois comptaient au moins un candidat dont la campagne a reçu des contributions totales (y compris les prêts) d'un montant supérieur à 10 000 $ (course à la direction du Parti Vert de 2006, course à la direction du Parti libéral de 2006 et course à la direction du Part libéral de 2008). L'envergure des autres courses était considérablement moindre. Dans un cas, la course n'a duré qu'une seule journée.

L'article 435.31 semble avoir été conçu en fonction d'un modèle de course à la direction dans le cadre duquel les candidats reçoivent des prêts ou des contributions considérables. Effectivement, il est particulièrement important pour le public de savoir qui a versé des fonds pour ces campagnes, compte tenu des risques plus élevés d'influence indue. À l'inverse, lorsqu'une campagne bénéficie de peu de prêts ou de contributions, la possibilité d'une influence indue exercée par les donateurs ou les prêteurs s'en trouve considérablement réduite. Dans de tels cas, la justification du fardeau de produire quatre rapports hebdomadaires – qui sont souvent des rapports portant l'inscription « néant » – ne semble pas aussi impérieuse. En fait, les renseignements obtenus peuvent s'avérer inutiles, particulièrement lorsqu'il s'agit de courses à la direction sans prêts ni contributions.

L'article 435.31 devrait donc être modifié pour exiger des rapports « hebdomadaires » uniquement pour les campagnes qui, jusqu'au moment de la production du rapport, ont accepté des prêts et des contributions s'élevant à plus de 10 000 $. Si un candidat à la direction n'atteint le seuil de 10 000 $ qu'après la période visée par le premier rapport devant être produit en vertu de l'article 435.31, mais avant la fin de la période visée par le dernier rapport devant être produit en vertu du même article, le prochain rapport devant être produit conformément à cet article couvrirait toute la période s'échelonnant du début de la course à la fin de la période visée par ce rapport.

Une campagne à la direction qui ne serait pas tenue de produire des rapports hebdomadaires en vertu de l'article 435.31 continuerait évidemment à être assujettie à l'exigence de présenter un rapport final dans un délai de six mois suivant la fin de la course à la direction conformément à l'article 435.3.

Par ailleurs, une autre modification à l'article 435.31 est souhaitable. La nécessité de produire quatre rapports hebdomadaires distincts dans les semaines précédant le jour de la course à la direction semble excessive. Il serait possible d'obtenir les mêmes renseignements avec un nombre réduit de rapports, tout en s'assurant que les renseignements nécessaires sont disponibles avant la désignation du nouveau chef. En fait, étant donné que le dernier rapport, qui couvre les contributions et les prêts reçus au cours de l'avant-dernière semaine de la course, doit être produit avant la fin de la semaine suivant la période sur laquelle il porte, il est possible, en vertu des règles actuelles, que les renseignements nécessaires ne puissent être affichés en ligne avant que le nouveau chef ne soit désigné83.

C'est pourquoi le nombre de rapports « hebdomadaires » devant être produits avant la fin d'une course à la direction devrait passer de quatre à deux. Le premier rapport continuerait de couvrir la période s'échelonnant du début de la course à quatre semaines précédant la fin de la course et devrait être produit avant la fin de la semaine suivant la période sur laquelle il porte. Le deuxième rapport de fin de course couvrirait la période s'échelonnant de la date limite du premier rapport jusqu'à la semaine précédant la fin de la course. Afin de veiller à ce que l'intention de la Loi visée par l'article 435.31 soit respectée et que les renseignements contenus dans le rapport soient publiquement connus avant la désignation du nouveau chef, le deuxième rapport devrait être produit au plus tard deux jours avant la fin de la course à la direction.

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II.13 Compte bancaire et vérification du compte de campagne du candidat


Le candidat84 qui n'effectue aucune opération financière ne devrait pas être tenu d'ouvrir un compte bancaire distinct.

Le candidat85 qui n'est pas admissible à un remboursement de ses dépenses électorales et dont les contributions reçues et les dépenses engagées ne dépassent pas 10 000 $ ne devrait pas être tenu de produire un rapport de vérificateur avec son compte de campagne.

Le fardeau administratif imposé aux candidats et à leur agent86 en ce qui concerne les aspects financiers de leur campagne est lourd. Au fil du temps, des règles détaillées sur le financement politique ont été adoptées par souci de transparence et d'équité électorale, de même que pour protéger l'intégrité du régime de financement politique. Même si les politiques sous-jacentes à l'adoption de chacune de ces règles étaient valables, il n'en demeure pas moins que, dans certaines circonstances, leur raison d'être n'est pas aussi convaincante.

L'obligation de l'agent d'ouvrir un compte bancaire distinct aux fins de la campagne même si aucune transaction financière n'a eu lieu en est un exemple. L'exigence selon laquelle le compte de campagne d'un candidat doit être vérifié même lorsqu'aucune opération financière importante n'a eu lieu pendant la campagne et que le candidat n'était pas admissible au financement public en est un autre exemple.

Analyse et discussion

Compte bancaire

La Loi électorale du Canada exige que l'agent d'un candidat ouvre un compte bancaire distinct pour les besoins de la campagne, dans lequel doivent figurer toutes les opérations financières effectuées pendant la campagne. Actuellement, cette exigence s'applique à tous les candidats, qu'il y ait eu ou non des opérations financières autres que le paiement du cautionnement de candidature requis du candidat à une élection87.

Dans certains cas, les institutions financières exigent qu'un dépôt soit effectué à l'ouverture d'un compte bancaire. Les agents doivent donc verser une contribution ou consentir un prêt à la campagne pour satisfaire à l'exigence de la Loi d'ouvrir un compte bancaire. Par ailleurs, une infraction est prévue lorsqu'un agent omet de s'acquitter de l'obligation d'ouvrir un compte de banque distinct, et la peine maximale imposée s'il y a condamnation consiste en une amende de 1 000 $ et trois mois d'emprisonnement.

Il est recommandé d'éliminer l'exigence selon laquelle l'agent doit ouvrir un compte bancaire distinct pour les besoins de la campagne s'il n'y a eu aucune opération financière autre que le paiement du cautionnement de candidature.

Exigence portant sur la vérification

Un candidat à l'élection ainsi qu'un candidat à la direction d'un parti sont tenus de nommer un vérificateur en même temps qu'ils nomment un agent, c'est‑à‑dire avant d'accepter une contribution ou d'engager une dépense de campagne. Notons par ailleurs que les candidats à l'investiture sont dispensés de l'obligation de nommer un vérificateur et de produire un compte de campagne vérifié s'ils ont accepté des contributions ou engagé des dépenses d'une valeur de moins de 10 000 $88.

Le rôle du vérificateur est de faire les vérifications nécessaires pour établir si, selon les normes de vérification généralement reconnues, le compte de campagne du candidat présente fidèlement les renseignements contenus dans les écritures comptables sur lesquelles il est fondé.

S'il est souhaitable d'exiger que tous les candidats désignent au début de leur campagne un vérificateur compétent disposé à préparer un rapport sur leur compte de campagne, la nécessité d'exiger que le compte de campagne de chaque candidat fasse effectivement l'objet d'une vérification n'est pas, quant à elle, aussi claire.

Lorsque des dépenses importantes ont été engagées ou que de nombreuses contributions ont été versées dans le cadre d'une campagne, il est important de confier à un vérificateur professionnel et indépendant l'examen du compte de campagne afin de déterminer si celui‑ci reproduit fidèlement les renseignements contenus dans les écritures comptables sur lesquelles il est fondé avant de le présenter au directeur général des élections.

De la même façon, une vérification constitue un mécanisme de contrôle important lorsque le candidat à l'élection obtient au moins 10 % du vote validement exprimé dans sa circonscription, puisqu'un soutien public direct lui sera alors versé pour sa campagne. En effet, la Loi prévoit le remboursement des dépenses électorales et personnelles du candidat jusqu'à concurrence de 60 %. À ce titre, il est important qu'une vérification soit effectuée pour s'assurer que les dépenses déclarées figurent bel et bien dans les écritures comptables.

Par contre, la nécessité de procéder à une vérification du compte de campagne et l'utilité d'une telle vérification ne sont pas aussi évidentes lorsqu'il n'y a pas eu d'opération financière importante et que le candidat n'est pas admissible au remboursement de ses dépenses électorales. Bien que l'article 466 de la Loi prévoie le versement d'une subvention pour aider à payer les honoraires du vérificateur d'un candidat à l'élection (et, dans la pratique, les dépenses engagées à cet égard dans le cadre de campagnes d'envergure très limitée sont assumées par l'État, étant donné le montant minimal de cette subvention), la vérification est susceptible, dans certains cas, de présenter très peu de valeur ajoutée et risque, en fait, de retarder la production d'un rapport sur les opérations financières effectuées pendant une campagne. Dans certains cas, si le vérificateur n'est pas en mesure d'accomplir son travail dans les délais serrés prescrits par la Loi, il est possible que le candidat doive obtenir d'un juge une prolongation du délai de production et que les frais inhérents à un tel exercice s'ajoutent au coût de la campagne.

Le fardeau administratif important imposé à certains candidats en raison de l'application de cette exigence est particulièrement évident lorsque les comptes ne reflètent aucune transaction, indiquant qu'aucune dépense n'a été engagée et qu'aucune contribution, prêt ou transfert n'a été accepté. Dans le cadre de la 39e élection générale, 142 des 1 636 candidats ont présenté un compte ne comportant aucune transaction. Ils ont tout de même dû, en vertu de la Loi, le faire vérifier avant de pouvoir l'envoyer au directeur général des élections. Conformément à l'article 466, ces vérificateurs auraient reçu la subvention publique minimale de 250 $ prévue par la Loi pour examiner des comptes qui ne font état d'aucune opération financière.

On peut également soutenir que la valeur ajoutée est minime lorsqu'on exige une vérification du compte d'autres campagnes d'envergure limitée dans le cadre desquelles le candidat est loin d'avoir atteint le plafond de dépenses applicable et n'a accepté qu'un montant peu élevé de contributions, s'il n'est pas admissible au remboursement de ses dépenses électorales. Bien que l'établissement du seuil à utiliser pour exiger une vérification soit quelque peu arbitraire, les données relatives à la 39e élection générale nous donnent une idée des conséquences pouvant découler de l'adoption d'un tel seuil.

Candidats à la 39e élection générale – Conséquences des seuils de 5 000 $ et de 10 000 $ sur le nombre de vérifications requises
  Aucun seuil
(loi actuelle) 		Seuil de
5 000 $		 Seuil de
10 000 $
Admissibles au remboursement
884
884
884
Inadmissibles au remboursement, mais dont le compte doit faire l'objet d'une vérification
752
146
75
Total des vérifications requises
1 636
1 030
959
Total des vérifications qui ne seraient plus requises  
606
677

Notes :
1. Les données sont en date du 14 avril 2010 et pourraient changer.
2. Une vérification est exigée si les contributions ou les dépenses de campagne électorale excèdent le seuil applicable.

Ainsi, à la 39e élection générale, un total de 884 candidats auraient demandé une vérification, indépendamment de leurs opérations financières, parce qu'ils étaient admissibles au remboursement de leurs dépenses électorales. Comme des fonds publics leur auraient été fournis pour financer leur campagne, on comprend bien que l'État veuille s'assurer que le montant du remboursement, calculé en fonction des dépenses déclarées dans le compte de campagne, reflète les écritures comptables.

Si un seuil de 5 000 $ avait été en vigueur pour cette élection89, 146 candidats de plus auraient été tenus de faire vérifier leur compte en plus des 884 candidats qui auraient dû le faire automatiquement parce qu'ils étaient admissibles au financement public. Par conséquent, 1 030 vérifications auraient été exigées au total, au lieu des 1 636 en vertu de la réglementation actuelle.

Si un seuil de 10 000 $ avait été en vigueur pour cette élection90, en plus des 884 candidats dont le compte aurait automatiquement fait l'objet d'une vérification parce que les candidats étaient admissibles au financement public, 75 autres candidats auraient été tenus de le faire. Par conséquent, 959 vérifications auraient été exigées au total.

Avec un seuil de 10 000 $, le nombre de vérifications exigées des candidats appartenant à des partis qui ne sont pas représentés au Parlement, des candidats indépendants et des candidats sans appartenance politique est beaucoup moins important qu'avec un seuil de 5 000 $ (seule la moitié des candidats qui auraient eu à faire vérifier leur compte avec un seuil de 5 000 $ seraient tenus de le faire si le seuil était de 10 000 $). Étant donné que, par le passé, certains de ces candidats n'ont peut‑être pas eu la chance de bénéficier du soutien d'un parti pour les aider à s'orienter dans le dédale des règles et processus en cause, l'adoption d'un seuil de 10 000 $ est peut‑être souhaitable. En revanche, quel que soit le seuil retenu, l'utilité d'une vérification est remise en question pour ces campagnes : dans les deux cas, les candidats sont loin du plafond de dépenses électorales autorisé par la Loi, ils ont bénéficié d'un montant relativement peu élevé de contributions et en aucun cas ils ne seraient admissibles au versement d'une aide financière publique directe.

Une étude aussi exhaustive n'a pas été menée en ce qui a trait aux candidats à la direction des partis. Il n'y a cependant pas de raison de ne pas étendre cette recommandation à ce type de candidats.

Par conséquent, il est recommandé que la Loi soit modifiée de manière à exempter les candidats à une élection de l'obligation de soumettre leur compte de campagne à une vérification s'ils ne sont pas admissibles au remboursement de leurs dépenses électorales, si le montant total des contributions acceptées pendant la campagne n'excède pas 10 000 $ et si les dépenses de campagne électorale engagées s'élèvent à moins de 10 000 $. La même recommandation est faite pour les candidats à la direction dont le montant total des contributions acceptées et les dépenses de campagne engagées pendant la campagne n'excèdent pas 10 000 $.

L'exigence selon laquelle l'acte de candidature d'un candidat à l'élection ou la demande d'enregistrement d'un candidat à la direction doit contenir le nom et le consentement à agir d'un agent et d'un vérificateur devrait cependant être maintenue.

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II.14    Cessions de fonds à des candidats avant leur confirmation


Les partis enregistrés et les associations de circonscription enregistrées devraient avoir le droit de céder des fonds, des biens et des services aux candidats en tout temps. À partir du moment où une personne qui a l'intention de se présenter comme candidat accepte une cession, elle devrait alors commencer à se conformer aux exigences financières de la Loi.

Cette recommandation simplifierait la règle actuelle et bénéficierait aux partis, aux associations et aux candidats.

La cession de fonds, de biens et de services par un parti ou une association enregistrée à des candidats est uniquement permise lorsque la candidature de ces derniers a été confirmée par le directeur du scrutin. Cependant, les partis et les associations enregistrées souhaitent fréquemment céder des biens, des services et des fonds à des candidats pour les aider à démarrer leur campagne avant même que la candidature de ceux-ci ne soit confirmée par le directeur du scrutin.

Le nombre important de cessions qui ont eu lieu avant la confirmation des candidats qui en ont profité démontre l'étendue du problème. Lors de l'élection générale de 2004, 535 candidats ont reçu des cessions (des partis, des associations ou des deux entités) avant que leur candidature ne soit confirmée. Lors de l'élection de 2006, on en comptait 333. Étant donné que ces opérations ne sont pas autorisées par l'article 404.2, elles constituent des contributions illégales puisque seuls les particuliers sont autorisés à apporter des contributions aux entités politiques régies par la Loi électorale du Canada.

Analyse et discussion

Afin de remédier aux difficultés causées par l'interdiction actuelle aux partis et aux associations enregistrées de céder des fonds, des biens et des services à des candidats avant leur confirmation officielle par le directeur du scrutin pendant la période électorale, la Loi pourrait permettre des cessions à des candidats avant la confirmation officielle de ces derniers. Plus précisément :

  • les partis et les associations pourraient avoir le droit de céder des fonds à des candidats en tout temps après la délivrance du bref;
  • les partis et les associations pourraient avoir le droit de céder des fonds à des candidats en tout temps, y compris avant la délivrance du bref.

Nous discuterons tour à tour des avantages et des inconvénients de ces deux possibilités.

Précisons toutefois que les propositions qui suivent s'appliquent uniquement à la cession de fonds à des candidats. Dans le cas des cessions par des candidats [voir les alinéas 404.2(2)c) et (2.1)c)], il est souhaitable de maintenir les restrictions prévues dans ces dispositions pour garantir la transparence et protéger les plafonds de contributions en empêchant les personnes qui ne présentent pas subséquemment de rapport d'injecter des fonds dans le système politique.

Notons également que ce n'est qu'au moment de la confirmation d'un candidat par le directeur du scrutin que le directeur général des élections est informé officiellement du soutien accordé par un parti à ce candidat. Élections Canada estime donc que les cessions entre le parti ou l'association de circonscription et un candidat ne sont possibles qu'à compter de la confirmation du candidat. Cette position s'appuie sur le fait qu'une fois la candidature confirmée, le candidat doit respecter les exigences relatives aux rapports et les plafonds de contributions rétroactivement à compter du moment où il a reçu sa première contribution ou engagé sa première dépense de campagne. Tandis que le moment de la confirmation établit une ligne claire au‑delà de laquelle des conséquences juridiques s'imposent, le soutien du parti n'a aucune incidence sur les obligations juridiques du candidat. Par exemple, dans le cas d'un candidat qui bénéficie du soutien d'un parti, mais qui le perd ultérieurement et qui devient un candidat indépendant, des règles différentes s'appliquent à lui parce que sa candidature a été confirmée en tant que candidat indépendant et non en tant que candidat d'un parti91.

Cessions avant confirmation de la candidature

La première solution consisterait à éliminer les mots « qu'il soutient » des dispositions pertinentes visant les cessions à des candidats. Ce changement aurait peu de répercussions négatives sur les autres objectifs de la Loi.

En ce qui a trait aux rapports, si une personne qui avait reçu des fonds (ou encore des biens ou des services) du parti ou de l'association enregistrée devient subséquemment un candidat, la cession devrait être déclarée par le candidat en vertu de l'article 36592. Si ces fonds, biens ou services sont mis à la disposition d'une personne qui ne devient pas subséquemment un candidat, la cession devrait tout de même être déclarée, mais uniquement dans le rapport du parti ou de l'association93. Toutefois, cela n'est pas inhabituel. Les partis et les associations ne sont pas assujettis à des restrictions au chapitre du déboursement de fonds ou de biens.

De même, si le bénéficiaire ne devenait pas un candidat, il serait possible qu'une partie des fonds cédés soit perdue pour le système politique94. Par contre, comme nous l'avons déjà fait remarquer, cela ne diffère pas de toutes les autres situations où une association ou un parti enregistré effectue une cession ou un paiement à une personne qui n'est pas un candidat. En règle générale, la Loi n'interdit pas de tels paiements95.

Cela dit, il est peu probable qu'un parti ou une association cède quelque chose de valeur à moins d'être certain que le candidat représentera le parti au cours de la prochaine élection.

Si le Parlement choisissait de modifier les dispositions de la Loi pour permettre les cessions avant confirmation de la candidature, les articles 82 et 365 devraient être modifiés pour tenir compte des cessions. Ces articles stipulent qu'à des fins financières (y compris la divulgation), une personne qui devient candidat est présumée avoir été candidat à compter du moment où elle a accepté une contribution ou engagé une dépense de campagne. Ces dispositions devraient être modifiées pour qu'elles s'appliquent également à l'acceptation d'une cession.

Cessions après la délivrance du bref ou en tout temps

Il reste à déterminer si la période durant laquelle les cessions aux candidats sont permises devrait être élargie pour que celles-ci soient autorisées dès la délivrance du bref ou même en tout temps. Comme nous l'avons déjà mentionné, il est peu probable que les objectifs visés par la Loi soient gravement touchés par l'autorisation de procéder à des cessions avant confirmation de la candidature. Par ailleurs, permettre les cessions en tout temps n'entraînerait pas de répercussions plus importantes sur le régime que de limiter les cessions à la période du bref.

Enfin, étant donné que les partis et les associations souhaiteraient vraisemblablement disposer de la marge de manœuvre nécessaire pour effectuer des cessions à des candidats en dehors de la période du bref, particulièrement pendant les semaines précédant le déclenchement d'une élection, il serait préférable de choisir l'approche plus générale autorisant une plus grande marge de manœuvre au chapitre de ces cessions.

Soulignons que, si le Parlement souhaite maintenir le statu quo, il est en outre recommandé que les mots « et dont la candidature est confirmée par le directeur du scrutin » soient ajoutés après les mots « qu'il soutient » à l'article 404.2 afin qu'il n'y ait aucun doute quant au moment où les cessions peuvent avoir lieu.

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II.15    Élection annulée et remplacée par une élection générale – Effets sur le financement politique et le remboursement des dépenses des candidats


Le régime de remboursement des dépenses de candidat en cas d'élection annulée et remplacée devrait être revu afin de le rendre plus équitable et de permettre au candidat à la première élection annulée de céder ses actifs à sa campagne pour la seconde élection. Par conséquent, il est recommandé ce qui suit :

  • Tout candidat confirmé à une élection annulée devrait recevoir un remboursement pour ses dépenses électorales et ses dépenses personnelles admissibles.
  • Le remboursement des dépenses électorales et personnelles des candidats devrait être le même pour une élection annulée que pour une élection menée à terme, c'est-à-dire 60 % des dépenses électorales et des dépenses personnelles du candidat payées, jusqu'à concurrence de 60 % du plafond autorisé.
  • Seules les dépenses payées par un candidat devraient être remboursées.
  • Les actifs de la campagne d'un candidat à une première élection annulée devraient pouvoir être cédés à la campagne du même candidat à la seconde élection. La cession serait présumée avoir eu lieu au moment de la délivrance du bref visant la seconde élection. Le candidat serait présumé avoir accepté la cession.

L'article 470 de la Loi électorale du Canada régit le financement politique du candidat lorsqu'une élection est annulée en raison du déclenchement d'une élection générale. Il s'applique également lorsque le bref d'une élection est retiré par suite d'une inondation, d'un incendie ou de toute autre calamité. Dans les deux situations, l'élection en cours est annulée et remplacée par une autre.
 
L'objectif visé par l'article 470 semble être de dédommager le candidat pour tout déficit de campagne résultant de l'élection annulée96.

Par contre, en raison de cet article, les entités politiques participantes subissent les conséquences suivantes, sur lesquelles nous élaborons ci-dessous :

  • l'article 470 crée une situation injuste pour les candidats d'une circonscription où l'élection a été annulée avant le jour de clôture des candidatures étant donné que, dans ce cas, ils n'ont droit à aucun remboursement;

  • l'article 470 permet un remboursement plus élevé pour les candidats qui s'appuient sur des cessions (plutôt que sur des contributions) pour financer leur campagne;

  • l'article 470 permet le remboursement aux candidats des dépenses qui n'ont pas été effectivement engagées et payées.

L'article  470 présente par ailleurs les lacunes suivantes :

  • il ne prévoit pas que le candidat d'un parti enregistré à une élection partielle qui est remplacée par une élection générale puisse obtenir une contribution supplémentaire d'un particulier qui aurait déjà atteint le plafond de contribution annuel auquel il est assujetti;

  • la Loi ne prévoit aucun moyen de céder les actifs de la campagne d'un candidat à une élection partielle à la campagne du même candidat qui se présente à l'élection générale qui la remplace.

Analyse et discussion

Selon l'article  470, les règles de la partie 18 de la Loi concernant les dépenses de campagne électorale s'appliquent quelque peu différemment aux dépenses de campagne dans le cas d'une élection annulée.

Les candidats à une élection annulée doivent produire un rapport de leurs opérations financières de campagne conformément à l'article 451 de la Loi, et ils doivent disposer de tout excédent et en faire rapport conformément aux dispositions de la Loi.

Cependant, le remboursement des dépenses électorales et personnelles d'un candidat n'est pas assujetti aux mêmes règles selon qu'il s'agit d'une élection annulée ou d'une élection menée à terme.

Le candidat à une élection annulée est admissible au remboursement de ses dépenses électorales ou personnelles uniquement lorsque les circonstances suivantes sont réunies :

  • l'élection a été annulée le jour de clôture des candidatures ou après cette date (c'est-à-dire 21 jours ou moins avant le jour du scrutin) – aucun candidat n'est donc admissible à un remboursement si l'élection a été annulée avant le jour de clôture;

  • les dépenses électorales du candidat, déclarées dans son compte de campagne électorale, sont supérieures à la valeur des contributions qu'il a reçues;

  • le compte de campagne électorale du candidat et les documents connexes sont soumis conformément à l'article 451 de la Loi.

Si les conditions précédentes sont remplies, le candidat a alors droit à un remboursement du moins élevé des montants suivants :

  • le plafond de dépenses électorales établi pour la circonscription;

  • l'excédent des dépenses électorales et personnelles du candidat, déclarées dans son compte de campagne électorale, sur la valeur totale des contributions qu'il a reçues.

Dans les lignes qui suivent, nous discuterons des conséquences des règles énoncées dans cette disposition et des lacunes identifiées :

a) L'effet de l'annulation d'une élection avant le jour de clôture des candidatures sur le remboursement des dépenses électorales et personnelles des candidats

En vertu de l'alinéa 470(2)a), si l'élection partielle est annulée avant le jour de clôture des candidatures, aucun candidat n'a droit au remboursement de ses dépenses électorales, même si sa candidature a été confirmée.

Cette règle existe dans la Loi depuis 1977. Elle a été modifiée à quelques reprises, mais la structure minimaliste de remboursement y a toujours été maintenue. À son introduction, le droit au remboursement était lié à la conclusion du recensement des électeurs plutôt qu'au jour de clôture des candidatures. Par la suite, a été ajouté le plafond de dépenses électorales établi pour la circonscription pour déterminer une limite au remboursement. Enfin, le jour de clôture des candidatures a remplacé la conclusion du recensement des électeurs pour limiter dans le temps la possibilité de recevoir un remboursement.

Le législateur a ainsi voulu restreindre l'admissibilité au remboursement en fonction d'un jour particulier du calendrier électoral. La raison de cette restriction n'est pas claire. Elle semble cependant créer une injustice.

Cette injustice est évidente dans le cas de deux élections partielles qui se déroulent en même temps, mais avec différents jours de clôture des candidatures et qui sont annulées par le déclenchement d'une élection générale. Dans la circonscription où l'élection partielle est annulée après le jour de clôture, les candidats y participant auront droit à un remboursement. Dans l'autre circonscription où l'élection partielle est annulée avant le jour de clôture, les candidats en lice n'auront pas droit à un remboursement97.

De plus, certains candidats peuvent avoir effectué une partie importante de leurs dépenses électorales avant le jour de clôture des candidatures, au moment où l'élection est annulée, et n'avoir droit à aucun remboursement. Les répercussions ne sont évidemment pas aussi importantes pour ceux qui ont dépensé beaucoup moins au moment de l'annulation de l'élection.

Cet aspect de l'article 470 semble aller à l'encontre de l'objectif de la disposition, qui est d'éliminer le déficit encouru par les candidats.

L'article 470 de la Loi devrait ainsi être modifié pour permettre un remboursement à tout candidat confirmé qui a engagé des dépenses électorales et des dépenses personnelles admissibles.

b)  L'effet des campagnes financées par des cessions sur le remboursement des dépenses des candidats et celui de la formule de calcul du remboursement

Le calcul du remboursement des dépenses prévu à l'article 470 tient compte des « contributions » reçues par le candidat. Seul le montant des dépenses qui excède le montant des contributions peut donner lieu à un remboursement. Cette règle ne tient pas compte des cessions reçues du parti ou de l'association de circonscription enregistrée.

Le candidat dont la campagne est financée par des contributions faites à l'association de circonscription a donc droit à un remboursement supérieur à celui qui reçoit des contributions qui lui sont directement versées.

En 200498, plusieurs modifications à la partie 18 de la Loi sont entrées en vigueur. Certaines d'entre elles ont été adoptées pour encadrer les cessions de fonds entre les diverses entités d'un parti politique.

Les paragraphes 404.2(2) et (2.2) permettent ce type de cessions. Bien qu'elles doivent être déclarées, elles ne constituent pas une contribution. Si ce n'était de cette exclusion précise, le sens ordinaire du mot « contribution » comprendrait les cessions. Elles étaient d'ailleurs ainsi considérées avant 2004.

Les modifications entrées en vigueur en 2004, en vertu desquelles les cessions ne constituent pas une contribution, ont redéfini le mot « contribution » aux fins de la Loi.

La nouvelle définition du mot « contribution », appliquée à l'article 470, avantagerait certains candidats en augmentant le montant de leur remboursement. Afin de remédier à ce problème, il faudrait modifier l'article 470 pour inclure les cessions dans le calcul du remboursement. Cette modification donnerait effet à ce qui semble avoir été l'intention visée par l'article 470, soit de n'octroyer un remboursement que pour les dépenses occasionnant une dette.

c) Manque de ressources pour la deuxième campagne

Par ailleurs, on peut se demander si l'objectif de l'article 470, qui est d'éliminer tout déficit de campagne d'un candidat, est équitable pour les candidats de l'élection annulée. L'article 470 prévoit en effet que le montant du remboursement est l'excédent des dépenses électorales et personnelles du candidat (jusqu'à concurrence du plafond de dépenses) sur la valeur totale des contributions reçues.

Ainsi, les candidats d'une élection annulée peuvent se retrouver sans ressources financières pour mener une nouvelle campagne, bien que certains actifs acquis pendant la première élection puissent servir lors de la seconde. En théorie, ils pourraient avoir dépensé tout l'argent dont ils disposaient et ne pourraient donc pas demander de nouvelles contributions de donateurs qui ont déjà atteint leur plafond annuel de contributions. Même en finançant leur campagne grâce aux cessions et en obtenant un remboursement de 100 % de leurs dépenses, ils ne disposent plus de l'argent qu'ils avaient au début de la campagne.

Les candidats à la seconde campagne électorale ne sont pas nécessairement tous les mêmes. Les nouveaux candidats disposent ainsi de ressources non épuisées par la campagne avortée. En théorie, ceci leur donne un avantage. Pour remédier à cette lacune, on devrait permettre que le remboursement des dépenses électorales et personnelles des candidats d'une élection annulée se fasse de la même manière que pour une élection menée à terme, c'est-à-dire un remboursement de 60 % des dépenses électorales effectivement payées et des dépenses personnelles du candidat payées, jusqu'à concurrence de 60 % du plafond autorisé.

d) Le remboursement des dépenses du candidat qui n'ont pas été payées

En vertu de l'article 470, si une élection partielle est annulée et remplacée par une autre le jour de clôture des candidatures ou après cette date, tout candidat à l'élection annulée est admissible au remboursement du montant le moins élevé entre le plafond de dépenses électorales établi pour la circonscription et l'excédent des dépenses électorales et personnelles du candidat, déclarées dans son compte de campagne électorale, sur la valeur totale des contributions qu'il a reçues.

Pour avoir droit à ce remboursement, les dépenses électorales du candidat, déclarées dans son compte de campagne électorale, doivent être supérieures aux contributions qu'il a reçues, et le compte de campagne électorale du candidat et les documents connexes doivent être produits conformément à l'article 451 de la Loi.

L'article 470 prévoit le remboursement de toutes les dépenses déclarées et non seulement de celles qui ont été effectivement payées. Pour régler ce problème, il faudrait préciser à l'article 470 que le remboursement ne peut se faire que pour les dépenses qui ont effectivement été payées, comme c'est le cas dans le cadre habituel d'une élection non annulée.

e) Les transferts d'actifs d'une campagne à l'autre lorsqu'une élection en remplace une autre

Lorsqu'une élection est remplacée par une autre, la Loi ne prévoit aucun moyen de céder les actifs de la campagne d'un candidat à la première élection à la campagne du même candidat à la seconde élection. Ce type de cession n'est pas permis par la Loi, ce qui pose des problèmes pratiques : le candidat continue d'occuper ses locaux et de tirer avantage des affiches posées dans les rues, comme de l'ensemble des ressources accumulées et qui sont à sa disposition pour la campagne à la seconde élection. Cette réalité incontournable exige des mécanismes juridiques afin de régulariser la situation de la seconde campagne.

Dans le cas du candidat d'un parti enregistré, l'ensemble des actifs de la campagne pour l'élection annulée pourrait être cédé à l'association de circonscription enregistrée. Celle-ci pourrait par la suite les céder au candidat pour sa campagne dans le cadre de la seconde élection. Cette transaction aurait toutefois un caractère artificiel.

Le candidat qui n'est pas candidat d'un parti enregistré n'a aucun moyen de céder les actifs de sa campagne de la première élection à sa campagne de la seconde élection. Il pourrait les vendre, mais cette façon de procéder pourrait donner lieu à un double remboursement puisque les mêmes frais auraient été engagés et payés au cours des deux campagnes.

Pour qu'il soit possible de céder les actifs de la campagne d'un candidat à une première élection à sa campagne de la seconde élection, il faudrait que des dispositions qui le permettent soient comprises dans la Loi.

De telles dispositions devraient pouvoir régler plusieurs questions problématiques qui surgissent lorsqu'une élection en remplace une autre et que les deux campagnes d'un même candidat se succèdent.

Certains éléments de la première campagne pourraient se poursuivre au cours de la seconde campagne. Par exemple, des annonces publicitaires diffusées au cours de la première campagne pourraient continuer de l'être au cours de la seconde campagne.

Pour régler ce type de question, le candidat serait présumé avoir accepté la cession qui, elle-même, est présumée avoir eu lieu au moment de la délivrance du bref. Il s'agirait d'une exception à la règle interdisant aux candidats de recevoir des cessions avant la confirmation de leur candidature par le directeur du scrutin99.

La valeur des actifs acquis lors de la première campagne et cédés à la seconde constituerait une dépense électorale aux fins du plafond de la seconde élection. Ces dépenses ne donneraient cependant pas ouverture à un second remboursement.

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II.16 Ajustement à l'inflation (paiements aux vérificateurs)


Le montant du remboursement des frais pour la vérification du compte de campagne des candidats à l'élection et du rapport financier des associations de circonscription enregistrées devrait faire l'objet d'un ajustement à l'inflation.

Cette recommandation maintiendrait la valeur du paiement accordé aux vérificateurs.

L'article  403.39 prévoit le remboursement à une association enregistrée d'une portion des frais de vérification de son rapport financier. La somme maximale pouvant être remboursée n'a pas été ajustée à l'inflation depuis l'adoption de la Loi modifiant la Loi électorale du Canada et la Loi de l'impôt sur le revenu (financement politique)100 en 2003.

Pour sa part, l'article 466 prévoit le remboursement au candidat d'une partie des frais de vérification de son compte de campagne électorale. La somme maximale pouvant être remboursée n'a pas été ajustée à l'inflation depuis l'adoption de la Loi modifiant la Loi électorale du Canada et la Loi de l'impôt sur le revenu (financement politique)101 en 2003, bien que la méthode de calcul ait été légèrement modifiée en 2006102.

Les plafonds de remboursement prévus à ces articles devraient être ajustés afin de tenir compte de la hausse graduelle des frais de vérification due à l'inflation. Le facteur d'ajustement à l'inflation prévu au paragraphe 405.1(1), qui calcule l'inflation sur la base de l'année 2002, devrait être utilisé.

Calculés suivant la formule proposée, le montant de 1 500 $ prévu à ces articles serait ajusté à 1 717 $ pour l'année 2010 et le montant de 250 $ prévu à l'alinéa 466b) serait ajusté à 286 $ pour cette année.

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34 Pour les partis qui sont admissibles à l'allocation trimestrielle.

35 Seuls les partis ayant reçu 2 % des votes validement exprimés dans l'élection, ou 5 % des votes dans les circonscriptions où ils ont présenté des candidats, y ont droit.

36 Les partis admissibles ont également droit à une allocation trimestrielle établie en fonction du nombre de votes reçus à l'élection générale précédente. Cette allocation ne peut être remise que si le parti a soumis ses rapports annuels, ses rapports trimestriels et, le cas échéant, son rapport de dépenses électorales (art. 435.02). En 2009, 27 174 226 $ ont ainsi été versés aux cinq partis admissibles.

37 Ces provinces sont le Québec, la Saskatchewan, le Nouveau-Brunswick, la Nouvelle-Écosse et l'Île-du-Prince-Édouard. Voir Election Act 1996, S.S. 1996, c. E-6.01, s. 251; Loi électorale, L.R.Q., ch. E-3.3, art. 434; Loi sur le financement de l'activité politique, L.N.-B. 1978, ch. P-9.3, art. 82; Elections Act, R.S.N.S., c. 140, s. 184; Election Expenses Act, R.S.P.E.I. 1988, c. E-2.01, s. 20.

38 Election Act, R.S.B.C., 1996, c. 106, s. 276; Election Finances and Contribution Disclosure Act, R.S.A. 2000, c. E-2, s. 4 and 5; Election Act, 1996, S.S. 1996, c. E-6.01, s. 266; Loi sur le financement des campagnes électorales C.P.L.M., ch. E32, art. 57; Loi sur le financement des élections, L.R.O. 1990, ch. E.7, art. 6 et 7; Loi électorale, L.R.Q., ch. E-3.3, art. 118; Election Expenses Act, R.S.P.E.I. 1988, c. E-2.01, s. 5 et 6; Elections Act, 1991, S.N.L. 1992, c. E-3.1, s. 274 et 275.

39 Loi sur le financement des campagnes électorales, C.P.L.M., ch. E32, art. 70.1; Loi sur le financement de l'activité politique, L.N.-B. 1978, ch. P-9.3, art. 18; Elections Act, R.S.N.S., c. 140, s. 193.

40 Voir la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor.

41 Voir les paragraphes 435.3(3), 451(2.1) et 478.23(3).

42 Voir les paragraphes 435.3(4), 451(2.2) et 478.23(4).

43 Il est à noter que l'exigence de soumettre les pièces justificatives, et le pouvoir du directeur général des élections de demander que des pièces justificatives additionnelles lui soient transmises, s'applique également aux candidats à la direction et aux candidats à l'investiture, et ce, malgré le fait qu'ils ne soient pas admissibles à du financement public comme c'est le cas pour les partis enregistrés.

44 Voir les articles 426, 430 (partis) et 453 (candidats).

45 Voir p. 81 et suivantes.

46 L.C. 2006, ch. 9.

47 Article 435 relatif au remboursement versé aux partis politiques, et articles 464 et 465 relatifs au remboursement destiné aux candidats.

48 Articles 422 et 423 applicables aux partis politiques, et articles 440 à 443 applicables aux candidats.

49 Un candidat doit avoir obtenu 10 % des votes validement exprimés dans la circonscription visée pour être admissible à un remboursement, tandis qu'un parti enregistré doit avoir reçu au moins 2 % des votes validement exprimés au niveau national lors d'une élection ou 5 % des votes validement exprimés dans les circonscriptions dans lesquelles il a soutenu un candidat.

50 À l'exception possible d'une élection dont le résultat serait contesté sous le régime de la partie 20 de la Loi, dans la mesure où quelqu'un pourrait prouver que des irrégularités, de la fraude ou un acte illégal (dans le cas d'un candidat qui aurait sciemment excédé le plafond pendant sa campagne) a eu des répercussions sur l'issue de l'élection. La difficulté à faire cette preuve rend peu probable une contestation pour ce motif.

51 L'exemple traite de deux candidats qui comptent tous deux obtenir au moins 10 % du vote dans leur circonscription. Il s'agit d'une condition préalable à tout remboursement selon les articles 464 et 465 de la Loi.

52 Les associations de circonscription peuvent aussi être radiées pour d'autres motifs. Il peut s'agir d'une radiation volontaire ou d'une radiation à la demande du parti.

53 Ces chiffres sont en date du 31 mars 2010.

54 L.C. 2003, ch. 19, art. 23 (projet de loi C-24).

55 R.c. CBC (1993) 72 CCC (3d) 545, 42 CPR (3d) 250 (Cour de l'Ontario, Division générale); voir également Gauthier c. Milliken et al, T-571-06 (Cour fédérale) et National Party c. CBC, 13 Alta L.R. (3d) 20, 19 CPC (3d) 191, 106 DLR (4th) 568. Il convient de noter que, dans la mesure où un débat des chefs ne répond pas aux critères leur permettant de le soustraire à ce qui constitue une dépense électorale aux termes de l'article 407, le débat constituerait une contribution non monétaire versée au parti enregistré participant et une dépense électorale de ce parti, car le débat favorise le parti enregistré.

56 Cette recommandation vise les candidats à l'élection, les candidats à la direction d'un parti et les candidats à l'investiture.

57 Une infraction de responsabilité stricte est une infraction pour laquelle le poursuivant n'a qu'à prouver que l'acte fautif a été commis par l'accusé pour établir la culpabilité de celui-ci, sans égard à l'intention de l'accusé; l'accusé ne sera toutefois pas reconnu coupable s'il établit qu'il a fait preuve de diligence raisonnable en tentant de respecter les exigences de la Loi.

58 Les données sont en date du 5 mai 2010 et pourraient changer.

59 Lors de la 39e élection, les rapports de 101 candidats ont fait l'objet d'un renvoi au commissaire aux élections fédérales.

60 L'obligation de produire un rapport modifié ne s'applique que dans certaines circonstances, généralement lorsque le candidat demande au directeur général des élections ou à un juge une autorisation de payer une créance après l'expiration du délai prévu dans la Loi. Il faut également présenter un rapport modifié lorsqu'un paiement est effectué à la suite d'une ordonnance rendue par un tribunal dans le cadre d'une poursuite en recouvrement, ou lorsqu'un créancier décède.

61 On peut d'ailleurs demander l'autorisation du directeur général des élections ou d'un juge pour « régulariser » une telle créance tardive.

62 Voir l'article 497(3)f.13). Le silence du Parlement quant à sa volonté d'assujettir les contributions réputées aux nouvelles règles applicables aux contributions au moment de leur adoption porte à croire qu'il n'avait pas envisagé ni souhaité cette conséquence. Dès lors, les présomptions ne s'appliquent que dans la mesure où cela est nécessaire pour réaliser les objectifs visés au moment de leur adoption, soit la transparence et le désir de mettre un terme à l'obligation de rendre compte.

63 Cela dit, lors du calcul de l'excédent de fonds dans le but d'en disposer conformément aux exigences de la Loi, il incombe au candidat de prouver tout calcul de l'excédent qui n'est pas fondé sur les chiffres rapportés dans le rapport. Or, pour satisfaire le directeur général des élections que le montant de l'excédent est correct, le candidat devrait normalement déclarer tous les nouveaux paiements et les nouvelles contributions.

64 Après 18 mois, un candidat à la direction d'un parti désireux de s'acquitter d'une créance en souffrance doit d'abord obtenir l'autorisation du directeur général des élections ou d'un juge, conformément aux articles 435.26 ou 435.27. Cette autorisation entraîne l'obligation de présenter un rapport modifié, aux termes de l'article 435.35.

65 Voir, par exemple, le paragraphe 447(2) en ce qui concerne les paiements effectués par les candidats.

66 Voir la recommandation II.10 concernant la vérification des rapports modifiés.

67 Pour la plus grande part, cette recommandation vise les cinq entités politiques régies par la Loi. Aux fins de cette recommandation, à moins que le contexte ne s'y prête pas, le terme « rapport financier » fait également référence aux comptes de campagne produits par les différents types de candidats (à l'élection, à la direction d'un parti ou à l'investiture) ou par les partis après une élection générale. De même, le terme « agent » vise l'agent officiel d'un candidat, l'agent financier d'une association, d'un candidat à l'investiture et d'un candidat à la direction, et l'agent principal d'un parti.

68 Voir, par exemple, Green Party of Canada v. Canada (Chief Electoral Officer) 2002 O.J. No. 188 (C.S.) (QL).

69 Seuls les alinéas b) à d) concernent les partis et les associations. Voir les paragraphes 433(3) et 403.41(3).

70 Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre des communes, Améliorer l'intégrité du processus électoral, p. 24.

71 Dans le dernier rapport de recommandations du directeur général des élections, Parachever le cycle des réformes électorales, on recommandait que la demande de prorogation auprès du directeur général des élections soit accompagnée d'un chèque de 1 000 $ payable au receveur général du Canada. Bien que le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre ait appuyé cette recommandation, nous proposons ici une approche un peu moins sévère et qui s'intègre davantage au régime actuel qui prévoit un cautionnement comme garantie d'exécution des obligations du candidat.

72 Cette recommandation s'applique aux trois types de candidats : candidats à une élection, candidats à la direction du parti et candidats à l'investiture.

73 Suite à l'adoption de la Loi modifiant la Loi électorale et la Loi de l'impôt sur le revenu, L.C. 2003, ch. 19 (projet de loi C-24).

74 Voir les articles 435.05 et 435.06.

75 Voir l'article 435.31.

76 Ibid.

77 Ibid.

78 Ibid.

79 Voir l'article 435.3.

80 Ces renseignements doivent néanmoins être divulgués après la course, dans le cadre du rapport sur la course à la direction qui doit être produit dans les six mois suivant la fin de la course en vertu de l'article 435.3.

81 Loi modifiant la Loi électorale du Canada et la Loi de l'impôt sur le revenu, L.C. 2003, ch. 19.

82 Parti Vert (du 29 juin 2004 au 28 août 2004); Parti Vert (du 21 avril 2006 au 26 août 2006); Parti libéral (du 7 avril 2006 au 3 décembre 2006); Newfoundland and Labrador First Party (course d'un jour le 15 septembre 2008); Parti action canadienne (du 6 mai 2008 au 6 novembre 2008); Parti de l'Héritage Chrétien du Canada (du 7 février 2008 au 7 novembre 2008); et Parti libéral (du 14 novembre 2008 au 2 mai 2009).

83 Par exemple, alors que le chef peut être désigné au cours de la matinée du dernier jour de la course, le rapport lui-même peut être produit à la fin de la journée. En outre, même lorsqu'un rapport a été produit avant la désignation du nouveau chef, si une copie papier seulement a été reçue par Élections Canada, le temps nécessaire pour traiter les données afin que les renseignements pertinents soient affichés en ligne fait actuellement en sorte que le rapport est susceptible de n'être rendu public qu'après la désignation du chef.

84 La recommandation portant sur l'obligation d'ouvrir un compte bancaire distinct s'applique aux trois types de candidats : candidats à une élection, candidats à la direction du parti et candidats à l'investiture.

85 Cette recommandation s'applique aux candidats à l'élection de même qu'aux candidats à la direction, ces derniers n'étant pas admissibles à un remboursement de leurs dépenses de campagne.

86 Le terme « agent » s'applique à l'agent officiel du candidat et à l'agent financier du candidat à l'investiture du parti ou à la direction.

87 Le cautionnement du candidat peut être payé à partir de fonds autres que des fonds de campagne, et dans de tels cas, son paiement ne passerait pas par le compte bancaire.

88 Voir l'article 478.25.

89 C'est–à–dire qu'une vérification n'aurait pas été nécessaire si le total des dépenses de campagne électorale (y compris les contributions non monétaires) et le montant total des contributions reçues avaient été chacun de moins de 5 000 $.

90 C'est‑à‑dire qu'une vérification n'aurait pas été nécessaire si le total des dépenses de campagne électorale (y compris les contributions non monétaires) et le montant total des contributions reçues avaient été chacun de moins de 10 000 $.

91 Les plafonds de contributions et les règles visant les cessions sont différents pour les candidats indépendants et pour ceux qui n'ont pas d'appartenance à un parti.

92 En vertu de cette disposition, une personne est réputée avoir été un candidat à compter de la première contribution reçue ou de la première dépense engagée.

93 Le montant sera cependant déclaré à titre de dépense plutôt que de cession.

94 Il est possible que les fonds soient retournés comme contribution, mais ils seraient alors assujettis aux plafonds de contributions pertinents.

95 Il faut toutefois consulter le paragraphe 405.2(4) et l'article 405.21 qui interdisent les contributions dans certaines circonstances, selon l'usage qu'en fera le parti.

96 Il faut noter que ces règles ne s'appliquent qu'aux personnes candidates à l'élection annulée, c'est-à-dire celles dont l'acte de candidature a été accepté par le directeur du scrutin avant l'annulation de l'élection. Les personnes dont la candidature n'a pas été confirmée avant l'annulation de l'élection n'ont jamais été officiellement candidates aux fins de la Loi électorale du Canada. Ces personnes n'ont donc pas à produire de compte et ne sont admissibles à aucun remboursement de leurs dépenses électorales ou personnelles.

97 Ce problème aurait pu se poser en 2008 puisque des élections partielles déclenchées à des dates différentes ont été annulées par le déclenchement de l'élection générale. Heureusement, dans tous les cas, la date de clôture des candidatures était passée lors de la délivrance des brefs pour l'élection générale, laissant ainsi les candidats des quatre circonscriptions sur un pied d'égalité.

98 Suite à l'adoption de la Loi modifiant la Loi électorale du Canada et la Loi de l'impôt sur le revenu (financement politique), L.C. 2003, ch. 19.

99 Voir la recommandation II.14 qui propose par ailleurs d'éliminer cette interdiction.

100 L.C. 2003, ch. 19, art. 23 (projet de loi C-24).

101 Ibid., art. 50.

102 Loi modifiant la Loi électorale du Canada et la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, L.C. 2007, ch. 21, art. 35 (projet de loi C-31).

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