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Un régime électoral pour le 21e siècle : Recommandations du directeur général des élections du Canada à la suite de la 42e élection générale

Chapitre 1 – Moderniser le processus électoral du Canada

Aperçu

Les éléments essentiels du cadre électoral fédéral sont en place depuis plus d'une centaine d'années. Il n'est donc pas étonnant que ce cadre reflète les réalités du siècle dernier. Il s'agit d'un processus papier très décentralisé, qui repose sur des équipes travaillant de manière autonome dans des collectivités éloignées selon des directives claires, avec très peu de supervision ou d'orientation centralisées.

Le cadre de base est bien connu. Le pays est divisé géographiquement en circonscriptions. Le directeur du scrutin est responsable de la conduite du scrutin dans sa circonscription. Les circonscriptions sont divisées en sections de vote, et tous les électeurs d'une section de vote votent au bureau de scrutin établi pour celle-ci. Le bureau de scrutin est pris en charge par deux fonctionnaires électoraux : le scrutateur et le greffier du scrutin dont les tâches respectives sont clairement établies. Le scrutateur est responsable du bureau de scrutin.

La Loi édicte des règles qui doivent être uniformément appliquées. Dans certains cas, la Loi prescrit clairement – presque à l'excès – des processus et des pratiques beaucoup plus détaillés que ce que l'on trouve habituellement dans un texte de loi. Au moins deux raisons peuvent expliquer cette situation. Premièrement, étant donné la chaude lutte que se livrent les candidats dans une élection, il est souhaitable d'établir des règles claires et cohérentes. Jusqu'en 2007, les directeurs du scrutin étaient nommés par le gouvernement. Les scrutateurs et les greffiers de scrutin, quant à eux, sont depuis longtemps nommés sur recommandation partisane. Il était donc important de réduire la marge de manœuvre de ces fonctionnaires afin d'assurer la confiance du public envers l'intégrité des élections.

Deuxièmement, cette approche très prescriptive correspond à l'époque à laquelle la Loi a été adoptée pour la première fois. À cette époque, le Canada était un pays beaucoup plus rural et les moyens de communication étaient beaucoup plus restreints que ceux d'aujourd'hui. Les élections étaient limitées dans le temps et hautement contestées. Si un directeur du scrutin ou un scrutateur avaient des doutes quant à l'application d'une règle dans une situation donnée, ils ne pouvaient pas simplement téléphoner à l'administration centrale d'Élections Canada ou au bureau du directeur du scrutin pour demander comment résoudre le problème. Ils étaient laissés à eux-mêmes.

Bien que le cadre actuel de la Loi ait permis que le processus électoral soit compris et rarement contesté au Canada, son caractère prescriptif n'est pas sans inconvénients. Sa rigidité empêche tout effort de modification du processus pour l'adapter aux nouvelles technologies ou aux attentes des électeurs et des travailleurs électoraux.

Selon la vérification externe menée récemment par PricewaterhouseCoopers, les erreurs commises par des travailleurs électoraux durant le processus de vote pourraient être réduites par une simplification des processus actuels, grâce entre autres à l'utilisation des technologies. Le présent rapport offre l'occasion de proposer des moyens d'assouplir certains aspects prescriptifs du système de vote et de favoriser une approche axée sur les résultats qui permet d'accroître la flexibilité et l'adaptabilité sans sacrifier l'intégrité et le niveau de certitude que fournit la Loi.

Toutes les recommandations formulées dans le présent chapitre touchent, d'une façon ou d'une autre, au processus électoral. Premièrement, certaines modifications sont proposées dans le but de permettre à Élections Canada d'apporter des améliorations majeures aux opérations liées au vote. Deuxièmement, des changements sont proposés pour améliorer l'éducation, l'inscription et l'identification des électeurs, l'accessibilité du vote pour les électeurs handicapés, le vote avant le jour du scrutin et les infractions liées à la fraude électorale. Troisièmement, certaines modifications sont suggérées quant à la durée de la période électorale et à la journée établie pour le jour du scrutin. Quatrièmement, une série de modifications au processus de nomination des fonctionnaires électoraux sont proposées en vue de permettre l'embauche et la formation du personnel clé en temps opportun. Enfin, des améliorations possibles au processus d'investiture des candidats sont suggérées.

1.1 Modernisation des services de vote

Le processus de vote établi dans la Loi est hautement prescriptif en ce qui concerne « qui fait quoi et comment le faire ». Cependant, les nouvelles technologies permettraient d'adopter de nouvelles façons d'atteindre les buts recherchés dans la Loi (tels que l'accessibilité, l'intégrité et le secret du vote). Dans certains cas, le caractère prescriptif de la Loi empêche la mise en place de solutions qui permettraient de mieux atteindre ces buts. De plus, alors que les attentes de la population évoluent, il est important qu'Élections Canada puisse adapter ses processus et intégrer les nouvelles technologies afin de répondre à ces attentes, tout en préservant les contrôles essentiels.

À cette fin, Élections Canada entend proposer des changements aux opérations de vote dans les bureaux de scrutin, lesquels pourraient être mis en place avant la tenue de la 43e élection générale. Ces changements rendraient le vote plus accessible, plus pratique et plus efficace, tout en préservant les contrôles essentiels afin de maintenir la confiance des Canadiens envers le processus électoral.

À l'heure actuelle par exemple, les électeurs qui votent dans un centre de scrutin doivent se rendre à une table précise attribuée à leur section de vote. La nouvelle approche permettrait d'établir un centre de scrutin où les électeurs auraient plus d'options et où le personnel électoral serait mieux utilisé. Les électeurs pourraient se rendre à n'importe quelle table du centre de scrutin et, après avoir prouvé leur nom et leur adresse, présenter leur carte d'information de l'électeur (CIE) qui comporterait un code à barres, ce qui permettrait d'indiquer immédiatement au système informatique qu'ils ont reçu un bulletin de vote. Des formulaires électroniques pourraient servir à l'inscription des électeurs le jour du scrutin. Un cahier du scrutin en format électronique permettrait un suivi de toutes les procédures exceptionnelles. Ces changements concordent avec les recommandations formulées dans le récent rapport de vérification de PricewaterhouseCoopers ainsi qu'avec les approches adoptées dans divers provinces et territoiresnote 1.

Cette nouvelle approche du processus de vote faciliterait la tenue de dossiers et diminuerait le recours aux documents papier et à des processus manuels archaïques au bureau de scrutin. Les lieux de scrutin pourraient être organisés en fonction de leur taille et de leur emplacement. La répartition du travail s'y effectuerait de façon à ce que les fonctionnaires électoraux puissent mieux répondre au flux d'électeurs tout au long de la journée. Les fonctionnaires électoraux pourraient se spécialiser dans certaines tâches pour lesquelles ils recevraient une formation adéquate sans nécessairement avoir à maîtriser l'éventail complet des procédures de vote le jour du scrutin prescrites dans la Loi (comme c'est actuellement le cas pour les scrutateurs). En plus d'améliorer le service aux électeurs, ces changements contribueraient à diminuer les erreurs de procédure commises par les travailleurs électoraux le jour du scrutin, tel que noté dans les recommandations formulées dans le rapport de vérification externe.

Toutefois, le directeur général des élections ne peut mettre en œuvre ce nouveau modèle de vote sans que certaines modifications à la Loi soient apportées relativement aux procédures applicables aux bureaux de scrutin. Ces modifications impliquent notamment de revoir le lien qui existe entre les fonctions prescrites par la Loi et les personnes auxquelles ces fonctions sont attribuées. Il est recommandé que la Loi soit modifiée de façon à donner aux directeurs du scrutin plus de latitude dans l'attribution des diverses tâches à accomplir, conformément aux instructions du directeur général des élections.

Une modification additionnelle est nécessaire pour permettre aux électeurs de voter ailleurs qu'à la table attribuée à leur section de vote, c'est-à-dire le « bureau de scrutin » actuel. Il est plutôt recommandé d'élargir la notion de bureau de scrutin pour qu'elle englobe tout l'espace où se déroule le vote, et comprenne une ou plusieurs sections de vote. Cela permettrait d'organiser le lieu de scrutin de différentes façons (ou le bureau de scrutin, selon la nouvelle définition) et ainsi de maximiser l'efficacité tout en préservant l'intégrité du processus. Si le Parlement le juge nécessaire, il pourrait être encore possible en vertu de la Loi de permettre que le dépouillement des votes se fasse par section de vote.

Bien que ces changements paraissent simples, ils exigeront de modifier plusieurs dispositions de la Loi. Les modifications recommandées ne visent pas simplement à remplacer un modèle prescriptif de services électoraux par un autre, mais plutôt à rendre le système plus souple, et ce, sans compromettre les contrôles essentiels. [Recommandations A1, A2, A3 et A4]

1.2 Autres améliorations aux services électoraux

Éducation des électeurs

En 2014, le mandat du directeur général des élections de mener des programmes d'information et d'éducation a été restreint aux programmes destinés aux élèves du primaire et du secondaire. Il s'agit d'une restriction inhabituelle pour un administrateur électoral si l'on considère les pouvoirs que détiennent d'autres organismes de gestion électorale. Cette restriction empêche Élections Canada de promouvoir l'éducation civique auprès de l'électorat. Certes, l'éducation civique des jeunes est importante, mais elle ne l'est pas moins pour les électeurs qui ont une connaissance limitée des rudiments de la démocratie. Les recherches démontrent que les connaissances acquises grâce à un programme d'éducation ont un impact positif sur la participation au processus démocratique.

En plus de continuer à informer les Canadiens quant à savoir où, quand et comment voter ou comment se porter candidat, il conviendrait de redonner au directeur général des élections le mandat de mettre en œuvre des programmes d'information et d'éducation au public en général. [Recommandation A5]

Inscription des électeurs

Auparavant, l'inscription des électeurs avant le jour du scrutin se faisait par le recensement. À chaque élection, des équipes de recenseurs allaient de porte en porte afin de dresser une liste des électeurs habilités à voter. En 1996, le Parlement a remplacé cette méthode par l'établissement d'une liste électorale permanente appelée Registre national des électeurs. Ce registre constitue la base des listes électorales utilisées lors de l'élection. La liste électorale permanente est tenue à jour à partir de l'information provenant de diverses sources (provinces et territoires, autres ministères fédéraux et les électeurs, qui fournissent les renseignements sur papier, et, de plus en plus, en ligne).

Élections Canada cherche constamment à améliorer la couverture, l'exactitude et la précision du Registre national des électeurs. De meilleures listes électorales sont utiles à tous ceux qui participent au processus électoral. Ainsi, les électeurs recevront des informations exactes d'Élections Canada, et les candidats seront en mesure de communiquer avec les électeurs. De plus, Élections Canada et les directeurs du scrutin n'auront pas à investir autant de temps et de ressources pour inscrire les électeurs manuellement pendant la période électorale et aux bureaux de scrutin. Inscrire les électeurs le jour du scrutin est une procédure complexe pour les travailleurs électoraux et peut parfois entraîner des erreurs administratives. Peut-être encore plus important est le fait qu'une liste exacte permet de mieux planifier toute la logistique de l'élection, y compris la taille et l'emplacement des sections de vote, l'effectif et les fournitures, l'emplacement des lieux de scrutin et divers autres aspects.

Inscrire rapidement les jeunes électeurs au Registre lorsqu'ils atteignent l'âge de 18 ans représente un défi constant. L'information provenant des permis de conduire fournie par les provinces et les territoires est utile à cet égard, mais il n'est pas toujours possible de l'obtenir à temps pour une élection générale. Et cette façon de faire ne permet pas d'inscrire les électeurs sans permis de conduire.

La figure 1 ci-dessous illustre le défi que représente pour Élections Canada l'inscription des électeurs âgés de 18 à 34 ans. Les données de la dernière élection générale indiquent que l'écart entre le nombre estimé d'électeurs et le nombre d'électeurs inscrits est plus élevé chez les jeunes de 18 ans et diminue ensuite graduellement. Chez les plus de 34 ans, l'écart est très faible entre la population d'électeurs et le contenu de la liste électorale. Malgré le succès qu'ont connu les activités de rayonnement auprès des jeunes de 18 à 34 ans lors de la période électorale, ce groupe demeure sous-représenté dans les listes électorales comparativement aux autres groupes d'âge.

Dans cette optique, il serait très utile qu'Élections Canada puisse recueillir les renseignements concernant les jeunes âgés par exemple de 16 et 17 ans, de façon à pouvoir, avec leur consentement, activer leur inscription au Registre national des électeurs lorsqu'ils atteindront l'âge de 18 ans.

L'autorité de recueillir de tels renseignements permettrait à Élections Canada de conserver l'information pertinente déjà transmise par certaines institutions concernant ces jeunes. L'organisme pourrait ainsi mener des campagnes d'inscription dans les écoles et autres établissements afin d'encourager les jeunes à s'inscrire à l'avance pour être prêts à voter dès qu'ils atteindront l'âge de 18 ans. La préinscription des jeunes existe dans plusieurs provinces canadiennes, dans plusieurs États américains et dans d'autres pays, tels le Royaume-Uni, la Nouvelle-Zélande, le Portugal et la France. Il est temps de l'instaurer au Canada. [Recommandation A6]

Figure 1 - Estimation de la population électorale et des électeurs inscrits selon l'âge

Estimated Electoral Population and Registered Electors by Age
La description du graphique "Estimation de la population électorale et des électeurs inscrits selon l'âge"

Une autre recommandation importante pour améliorer l'exactitude des renseignements du Registre national des électeurs est d'autoriser Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) à communiquer à Élections Canada les données sur la citoyenneté.

Bien qu'il n'y ait pas de répertoire unique de renseignements sur la citoyenneté au Canada, IRCC possède des renseignements sur les personnes résidant au pays qui n'ont pas la citoyenneté canadienne. Ces renseignements permettraient à Élections Canada de veiller à ce que seuls les citoyens canadiens soient inscrits au Registre national des électeurs. Des études internes indiquent qu'environ 0,2 % des individus inscrits au Registre ne sont peut-être pas des citoyens canadiens. Si Élections Canada avait accès aux données d'IRCC sur les non-citoyens, il serait possible de repérer les noms de ces personnes sur la liste du Registre et de les supprimer de la liste sur une base continue. Élections Canada pourrait également comparer ces données avec celles d'autres sources pour confirmer l'exactitude des entrées dans le Registre national des électeurs. [Recommandation A7]

Identification des électeurs au bureau de vote

Depuis 2007, les électeurs doivent prouver leur identité et leur adresse pour voter. Actuellement, ils peuvent le faire de trois façons : en présentant une pièce d'identité avec photo, nom et adresse délivrée par un gouvernement du Canada; en présentant deux pièces d'identité autorisées par le directeur général des élections qui portent leur nom et dont l'une porte leur adresse; en présentant deux pièces d'identité autorisées qui portent leur nom et en demandant à un autre électeur résidant dans la même section de vote d'attester leur adresse.

La plupart des électeurs peuvent satisfaire à l'exigence de preuve d'identité et d'adresse et ainsi voter sans difficulté puisque la vaste majorité d'entre eux utilisent leur permis de conduire. Les données indiquent cependant qu'une minorité appréciable d'électeurs a de la difficulté à respecter l'exigence de preuve d'adresse et que celle-ci représente, dans certains cas, un obstacle majeur au vote. Cette réalité touche plus particulièrement les électeurs autochtones, les jeunes, les sans-abri et les personnes âgées résidant dans des établissements de soins de longue durée.

C'est pour cette raison que, dans le cadre de plusieurs projets pilotes en 2010 et en 2011, le directeur général des élections avait autorisé certains électeurs à utiliser la carte d'information de l'électeur en même temps qu'une autre pièce d'identité portant leur nom. Les résultats ont été positifs et ont démontré que cette méthode peut être utile pour les électeurs qui, autrement, auraient de la difficulté à satisfaire aux exigences de la Loi. Il est donc recommandé de supprimer de la Loi l'interdiction d'autoriser la carte d'information de l'électeur comme preuve d'adresse. [Recommandation A8]

La carte d'information de l'électeur ne peut toutefois être utilisée que par les électeurs l'ayant reçue, c'est-à-dire les électeurs inscrits dans le Registre national des électeurs. Les électeurs non inscrits dans le Registre qui n'ont pas de pièce d'identité indiquant leur adresse actuelle (par exemple, s'ils viennent de déménager) doivent présenter deux pièces d'identité portant leur nom et faire attester leur adresse par un autre électeur.

Le processus d'attestation actuel semble inutilement lourd. La raison pour laquelle les électeurs sans preuve d'adresse doivent présenter deux pièces d'identité distinctes n'est pas claire. Il est recommandé qu'une seule pièce d'identité soit requise lorsqu'un électeur doit faire attester son adresse par un autre électeur.

De plus, la Loi impose des restrictions à l'électeur qui atteste l'adresse d'un autre électeur. Il doit résider dans la même section de vote et ne peut attester l'adresse que d'une seule personne. La première exigence ajoute un fardeau supplémentaire pour une personne administrant un établissement de soins de longue durée qui voudrait attester l'adresse d'une personne âgée résidant dans l'établissement où elle travaille, mais qui n'habite pas dans la même section de votenote 2. La seconde exigence a pour conséquence qu'une personne ne peut attester l'adresse de plusieurs membres d'une famille qui demeurent au même endroit.

C'est pourquoi des modifications sont proposées pour permettre au directeur général des élections d'autoriser les attestations multiples dans certaines situations bien précises de la même façon que la Loi lui permet actuellement d'autoriser différents types de pièces d'identité. Les situations où les attestations multiples pourraient être autorisées seraient, par exemple, l'attestation de l'adresse des autres membres d'une famille, ou l'attestation de l'adresse de plusieurs personnes demeurant dans la même résidence, ou encore par la personne fournissant des services à cette résidence. Afin de faciliter l'attestation dans certaines de ces situations, il est aussi recommandé que soit levée l'exigence pour le répondant de résider dans la même section de vote que l'électeur concerné. [Recommandation A9]

Électeurs handicapés

Les électeurs handicapés représentent un pourcentage croissant de l'électorat et ils se heurtent à des obstacles particuliers lorsqu'ils veulent voter. Au cours des dernières années, Élections Canada a déployé des efforts considérables pour rendre le vote plus accessible à ces électeurs en collaborant étroitement avec son Comité consultatif sur les questions touchant les personnes handicapées. Divers outils et procédures sont disponibles dans les bureaux de vote pour aider les électeurs handicapés à voter en secret et de la façon la plus autonome possible.

Il est cependant possible d'en faire davantage. À l'heure actuelle, les dispositions législatives permettant une assistance au vote se limitent aux personnes physiquement handicapées et à ceux qui ne peuvent pas lire. Une assistance devrait pouvoir être offerte à quiconque déclare avoir un handicap qui limite sa capacité de voter de façon autonome. En outre, les personnes qui votent par bulletin spécial dans un bureau du directeur du scrutin devraient pouvoir bénéficier de la même assistance que celle qui est offerte dans les bureaux de vote. [Recommandation A10] L'accès aux certificats de transfert que peuvent utiliser les électeurs handicapés pour leur permettre de voter dans un autre bureau de vote que celui qui leur est attribué devrait être facilité. [Recommandation A11]

Le service de vote à domicile est actuellement réservé aux personnes qui ne peuvent sortir de leur domicile et qui ne peuvent marquer un bulletin de vote en raison d'un handicap. Il est recommandé d'élargir cette option aux électeurs handicapés qui peuvent sortir de leur domicile, mais dont le lieu de vote n'est pas accessible. [Recommandation A12] De plus, il est suggéré de permettre le vote à l'extérieur du lieu de scrutin pour les électeurs incapables d'y entrer en raison de leur handicap; une modification devrait être apportée pour permettre aux fonctionnaires électoraux d'administrer le processus de vote à l'extérieur du lieu de scrutin dans certaines circonstances précises, en présence des représentants des candidats et sous la supervision de préposés au scrutin. [Recommandation A13]

De même, les choses ont changé depuis que l'exigence d'accès de plain-pied a été intégrée à la Loi en 1992. Lors de la 42e élection générale, Élections Canada a établi un plus grand éventail de critères d'accessibilité des lieux de scrutin. Un lieu de scrutin qui ne répondait pas aux 15 critères d'accessibilité obligatoires devait, pour être utilisé, obtenir l'approbation du directeur général des élections. Il est recommandé que l'exigence d'un accès de plain-pied pour les bureaux de scrutin soit modifiée pour refléter cette approche plus large, déjà en place, de l'accessibilité physique des lieux de scrutin. L'accessibilité des lieux de scrutin devrait être imposée par la Loi. Cela permettrait de moderniser la notion d'accessibilité plutôt que de la réduire au simple accès de plain-pied et d'harmoniser la Loi avec les pratiques actuelles d'Élections Canada. [Recommandation A14]

Enfin, de nombreuses personnes handicapées utilisent de l'équipement et des technologies pour surmonter les obstacles à la vie en société. Élections Canada peut évaluer, dans le cadre d'un projet pilote, si cet équipement ou ces technologies conviennent déjà ou s'ils peuvent être adaptés pour convenir au vote. Cependant, la Loi comporte certaines restrictions quant aux approbations du Parlement requises. Combinées au caractère prescriptif de la Loi décrit plus haut, les restrictions visant les projets pilotes envoient un message trompeur quant à l'utilisation des technologies dans le processus de vote.

Pour plusieurs électeurs handicapés, l'utilisation de la technologie n'est pas une simple question pratique, mais bien une question de respect, de dignité et d'inclusion élémentaire. C'est la raison pour laquelle ce rapport recommande d'accorder une plus grande souplesse au directeur général des élections pour les projets pilotes menés en vertu de la Loi, et encourage le Parlement à demander expressément la mise à l'essai de la technologie dans le processus de vote afin d'aider les électeurs handicapés. [Recommandation A15]

Voter un autre jour que le jour du scrutin : vote par anticipation, vote par bulletin spécial

Lors de la 42e élection générale, près d'un quart des électeurs n'ont pas voté le jour du scrutin, ayant préféré voter aux bureaux de vote par anticipation (21 %) ou par bulletin spécial (3 %), soit par la poste ou dans l'un des 400 bureaux locaux partout au pays. Cette tendance est en hausse depuis plusieurs élections générales. On l'observe également dans d'autres démocraties, telles que la Nouvelle-Zélande, l'Australie et le Royaume-Uni, ce qui indique qu'un nombre croissant d'électeurs veulent voter de la façon la plus pratique possible.

Diverses améliorations législatives pourraient rendre ces autres méthodes de vote plus efficaces et, dans le cas des bulletins spéciaux, permettre une plus grande cohérence du processus.

Bureaux de vote par anticipation

Ouvrir les bureaux de vote par anticipation à 9 heures plutôt qu'à midi serait logique, étant donné que les électeurs s'attendent à ce que les bureaux de vote par anticipation ouvrent à la même heure que les bureaux de vote ordinaires. Cette modification augmenterait cependant les coûts associés aux bureaux de vote par anticipation ainsi que les heures de travail des fonctionnaires électoraux. [Recommandation A16]

Une simplification des processus de vote par anticipation en augmenterait l'efficacité. À l'heure actuelle, il y a quatre contrôles distincts de l'identité des électeurs aux bureaux de vote par anticipation : ils doivent présenter une preuve d'identité et d'adresse satisfaisante; leur nom doit être biffé de la liste électorale; leur nom et leur adresse sont consignés; ils doivent signer le relevé des électeurs qui ont voté par anticipation. Trois de ces contrôles suffiraient à la tenue d'un relevé adéquat des électeurs qui ont voté et au maintien de l'intégrité du processus. À la suite de sa vérification interne, PricewaterhouseCoopers a expressément recommandé de simplifier les procédures du vote par anticipation au bénéfice des électeurs.

Éliminer l'exigence relative à la signature permettrait d'accélérer le processus, surtout si l'on opte à l'avenir pour la tenue de listes électorales électroniques au bureau de vote. Un processus électronique plus efficace de repérage de l'électeur (par exemple, au moyen d'un code à barres intégré à la carte d'information de l'électeur pour repérer le nom de l'électeur sur la liste électorale et marquer qu'il a voté) réduirait les possibilités de rayer le mauvais nom de la liste. Même sans l'adoption de listes électroniques, le fait d'éliminer l'exigence de signature aurait un effet très positif sur l'administration des bureaux de vote par anticipation, en réduisant les retards et les files d'attente. [Recommandation A17]

Actuellement, les bureaux de vote itinérants ne peuvent être utilisés que le jour de scrutin ordinaire et aux établissements de soins de longue durée. Il est recommandé de permettre l'utilisation des bureaux de vote itinérants lors des jours de vote par anticipation dans certaines collectivités isolées et faiblement peuplées, où une période complète de quatre jours est inutile et difficile à pourvoir en personnel. Ainsi, au lieu d'avoir recours à un seul bureau de vote central pendant les quatre jours, un bureau de vote itinérant pourrait se déplacer dans la région, offrant aux électeurs la possibilité de voter plus près de chez eux à un moment précis de la période de vote par anticipation. Afin de mieux servir ces collectivités, les directeurs du scrutin devraient être autorisés à établir des bureaux de vote par anticipation itinérants à deux endroits ou plus, conformément aux directives du directeur général des élections. [Recommandation A18]

Règles électorales spéciales

La partie 11 de la Loi édicte les Règles électorales spéciales qui ont été adoptées, dans leur forme actuelle, en 1993. Ces règles prévoient une méthode de vote pouvant être utilisée par les électeurs qui ne pourront peut-être pas voter par anticipation ou le jour du scrutin, par exemple, les électeurs handicapés, les électeurs résidant temporairement à l'extérieur du Canada, les électeurs absents de leur circonscription, les membres des Forces canadiennes et les électeurs incarcérés. En outre, tout électeur résidant au Canada qui ne peut pas ou ne souhaite pas voter par anticipation ou le jour du scrutin peut voter par bulletin spécial.

Bien qu'elles visent à permettre aux électeurs d'exercer leur droit de vote, les Règles électorales spéciales n'ont pas toujours, en raison de leur nature très prescriptive, l'effet recherché. Certaines dispositions sont tout simplement inutiles ou compliquées sans raison valable. Leur niveau de détail et leur utilisation de processus sur papier rendent ardue l'utilisation de nouvelles technologies par Élections Canada.

Les recommandations formulées dans le présent rapport visent à simplifier et moderniser les Règles électorales spéciales afin de permettre aux électeurs d'exercer leur droit de vote et, si possible, de délaisser les processus d'inscription et de tenue de dossiers papier. Il est notamment recommandé que les électeurs qui présentent une demande de bulletin de vote spécial en ligne puissent télécharger un exemplaire électronique du bulletin, qu'ils pourraient imprimer, remplir, insérer dans une double enveloppe et retourner à Élections Canada aux fins de dépouillement. Ces électeurs n'auraient pas à attendre la réception d'une trousse de vote par bulletin spécial par la poste, ce qui augmenterait la probabilité que leur bulletin parvienne à temps à Élections Canada et que leur vote soit compténote 3. Élections Canada travaille à cette initiative, mais une modification législative est requise pour sa pleine mise en œuvre. [Recommandation A19]

Clarification des infractions liées aux bulletins de vote

Même si les recommandations présentées ci-dessus visent à accroître et à simplifier l'accès au vote, la question de l'intégrité du processus est importante et ne doit jamais être oubliée. Comme nous l'avons déjà mentionné, lorsque l'on modifie les procédures de vote, il est important de préserver les contrôles qui assurent l'intégrité du processus. À cet égard, il serait possible d'améliorer la structure actuelle des dispositions relatives au secret du vote et à d'autres interdictions reliées au vote. Il est recommandé de simplifier et de regrouper ces dispositions, et de supprimer les chevauchements. Le commissaire a d'ailleurs suggéré d'apporter certaines modifications au texte de façon à accroître l'efficacité des enquêtes et des poursuites judiciaires à l'encontre d'individus qui votent sans avoir qualité d'électeur, et d'ajouter une interdiction claire et exécutoire relative à la prise d'égoportraits avec le bulletin de vote. Empêcher une personne de photographier un bulletin marqué constitue une garantie essentielle contre la corruption du processus de vote. [Recommandation A20]

1.3 Durée de la période électorale et choix du jour du scrutin

Durée fixe de la période électorale

En 2007, le Parlement a modifié la Loi afin d'établir des élections à date fixe tous les quatre ans. L'examen des débats parlementaires révèle que l'un des principaux objectifs était de rendre le processus électoral plus transparent et plus équitable en éliminant la capacité du parti au pouvoir d'utiliser la date des élections à des fins partisanes. La tenue d'élections à date fixe devait aussi comporter d'importants avantages administratifs en permettant à Élections Canada et aux directeurs du scrutin de bien se préparer à l'approche du déclenchement de l'élection.

Toutefois, l'absence d'une période électorale maximale et le fait que les plafonds de dépenses des partis et des candidats sont proportionnels à la durée de la campagne peuvent compromettre l'égalité des chances en favorisant les campagnes électorales qui disposent de plus de ressources.

Les avantages d'une élection à date fixe ne se sont pas concrétisés pleinement lors de la 42e élection générale en raison de la durée inhabituelle (78 jours) de la période électorale. Le déclenchement de l'élection au milieu de l'été a surpris bon nombre de participants et a pu être perçu comme favorisant d'entrée de jeu le parti au pouvoir. Les directeurs du scrutin ont fait face à des pressions additionnelles pour l'embauche de personnel et n'ont pu disposer de la période de préparation prévue.

L'imposition d'une durée maximale de la période électorale (par exemple 45 ou 50 jours) en plus de l'élection à date fixe offrirait plus de prévisibilité à tous les participants au processus électoral à l'approche de la date de l'élection et permettrait de mieux atteindre l'objectif d'une élection à date fixe. [Recommandation A21]

Jour du scrutin

Comme c'est le cas depuis plusieurs années, le jour du scrutin de la 42e élection générale était un lundi. Le fait que le jour du scrutin soit un jour de semaine entraîne un certain nombre de conséquences. Afin de laisser aux électeurs suffisamment de temps pour voter, les bureaux de scrutin doivent être ouverts avant et après les heures de travail. Les bureaux de scrutin sont donc presque vides pendant une grande partie de la journée pour devenir soudainement très achalandés en fin de journée, ce qui, en raison du manque de souplesse du processus actuel, entraîne des problèmes pour les travailleurs électoraux ainsi que de l'attente et de la frustration pour les électeurs. La tenue du scrutin un jour de semaine diminue aussi considérablement le nombre de travailleurs qualifiés disponibles le jour du scrutin.

L'Australie, la Nouvelle-Zélande et plusieurs pays d'Europe tiennent leurs élections durant la fin de semaine, et le Canada devrait envisager de faire de même. Ainsi, le vote serait plus accessible à certains électeurs canadiens. Il est utile de noter que les consultations qu'a menées Élections Canada auprès des électeurs handicapés ont fait ressortir l'importance de disposer de services de transport adapté si le scrutin se tenait durant la fin de semaine.

Si les élections se tenaient durant la fin de semaine, il serait plus facile de trouver du personnel qualifié et des emplacements accessibles comme des écoles et des bureaux municipaux. Bien que les écoles soient des lieux de scrutin idéals, le souci de la sécurité des élèves fait qu'il est de plus en plus difficile pour les directeurs du scrutin d'en obtenir l'accès pour le vote lorsque les élèves sont présents. Pour toutes ces raisons, Élections Canada est d'avis que la tenue du scrutin durant la fin de semaine servirait mieux les intérêts des Canadiens. [Recommandation A22]

1.4 Embauche des travailleurs électoraux

Le succès du processus de vote est en grande partie attribuable au travail de dizaines de milliers de Canadiens le jour de l'élection et dans les jours et les semaines qui le précèdent. Ces travailleurs offrent les services fondamentaux qui permettent de tenir l'élection. Ceux qui travaillent le jour de l'élection font de très longs quarts de travail (au minimum 14 heures) et ont très peu de pauses, voire aucune. C'est grâce au dévouement de ces Canadiens que le processus électoral se déroule aussi bien.

La conduite de la 42e élection générale a nécessité l'embauche de 285 000 travailleurs électoraux au total. Les directeurs du scrutin ont de plus en plus de difficulté à trouver suffisamment de personnel qualifié pour exécuter toutes les tâches requises, et ce pour plusieurs raisons. Comme l'élection (ainsi que deux jours de vote par anticipation) se tient un jour de semaine, le bassin de travailleurs exclut ceux qui ne sont pas disponibles ces jours-là. De plus, tel qu'il a été mentionné précédemment, les journées sont longues et le travail difficile et complexe. Pour toutes ces raisons, les fonctionnaires électoraux choisissent souvent de ne pas répéter l'expérience à l'élection suivante.

Les dispositions de la Loi limitent également les directeurs du scrutin dans le choix du personnel. De nombreux postes (scrutateur, greffier du scrutin, agent d'inscription et agent réviseur) peuvent être comblés uniquement lorsque les candidats ou les partis ont fourni une liste de personnes qu'ils recommandent, liste qui est de plus en plus courte. De plus, plusieurs des postes ne peuvent être occupés que par des personnes d'au moins 18 ans habitant dans la circonscription, sauf autorisation du directeur général des élections.

Selon l'expérience récente d'Élections Canada, lorsque des exceptions ont été approuvées pour l'embauche de jeunes de 16 et de 17 ans, ceux-ci se sont avérés des travailleurs efficaces et dévoués. Aussi, bien que les élections aient un caractère local et qu'il soit utile pour les travailleurs électoraux de connaître leur collectivité, ce facteur n'est plus aussi important qu'autrefois et certainement pas essentiel pour certains postes. Il est insensé qu'un directeur du scrutin ne puisse pas embaucher une personne qualifiée dont il a réellement besoin parce qu'elle habite de l'autre côté de la limite de la circonscription.

Le présent rapport contient donc des recommandations permettant l'embauche de travailleurs électoraux qui habitent à l'extérieur de la circonscription ainsi que de travailleurs électoraux de moins de 18 ans. [Recommandations A23 et A24] Plus important encore, il est recommandé d'éliminer les dispositions législatives qui exigent que les postes de fonctionnaires électoraux soient d'abord comblés par des candidats nommés dans le cadre d'un processus partisan. [Recommandation A25] Rien ne devrait empêcher les partis de continuer à recommander des candidats aux postes de fonctionnaires électoraux, mais le fait que les directeurs du scrutin doivent attendre ces recommandations avant d'entamer toute autre démarche d'embauche nuit indûment à leur capacité de pourvoir les postes efficacement. Le fait de pouvoir embaucher du personnel électoral plus tôt dans le calendrier électoral aiderait aussi à planifier la formation et à l'offrir au personnel.

Les recommandations de cette section devraient être examinées conjointement avec la recommandation A1, tel qu'il est précisé dans la section 1.1 ci-dessus. Plusieurs des recommandations complètent la proposition d'accroître la souplesse du processus de nomination et d'attribution des tâches des fonctionnaires électoraux. Une souplesse accrue dans l'attribution des tâches des fonctionnaires électoraux permettrait d'améliorer leurs conditions de travail en offrant des pauses plus fréquentes et une réduction possible du nombre d'heures de travail consécutives.

1.5 Candidats

Processus de candidature

Selon la Loi, les candidatures doivent être confirmées par le directeur du scrutin. L'acte de candidature contient un certain nombre d'éléments, dont la signature d'un témoin au consentement du candidat à la candidature, et les signatures de 100 (ou dans certains cas 50) électeurs. Le candidat n'est pas autorisé à soumettre son propre acte de candidature; c'est le témoin qui doit le faire.

De nombreux aspects du processus de candidature actuel reflètent un point de vue qui s'écarte des approches modernes. L'exigence selon laquelle l'acte doit être soumis par un témoin suggère que le candidat accepte la candidature avec réticence. De plus, l'obligation d'obtenir des signatures d'électeurs nuit aux personnes qui souhaitent exercer leur droit constitutionnel de se porter candidat. La nécessité de respecter ces conditions impose également aux directeurs du scrutin et à leur personnel un fardeau disproportionné à un moment où ils devraient se concentrer sur une foule d'autres tâches importantes pour organiser l'élection.

L'exigence, pour le candidat, d'avoir à recueillir 100 signatures représente au mieux un avantage minime. Les signatures n'indiquent pas un soutien au candidat. La seule exigence pour pouvoir signer l'acte de candidature est d'habiter dans la circonscription du candidat. En fait, les candidats peuvent obtenir les signatures en se rendant dans un lieu public comme un centre commercial ou communautaire, et les signatures obtenues ne se traduiront pas nécessairement par un vote. La vérification des noms et adresses des 100 électeurs afin de confirmer qu'ils habitent dans la circonscription est une tâche qui exige beaucoup de temps aux directeurs du scrutin et retarde la confirmation de la candidature.

L'exigence selon laquelle le témoin doit soumettre l'acte de candidature en personne au bureau du directeur du scrutin constitue un autre obstacle. Dans le passé, le Parlement a reconnu que cette exigence était problématique et en 1993 il a mis sur pied un processus de soumission électronique. On voulait ainsi aborder les situations dans lesquelles il est difficile pour le témoin de se rendre en personne au bureau du directeur du scrutin d'une vaste circonscription. Par contre, à l'époque, on entendait par processus de soumission « électronique » un processus par télécopieur et les dispositions législatives ont été rédigées en conséquence; elles ne reflètent pas l'idée d'un processus électronique au sens où nous l'entendons en 2016.

Le processus actuel de soumission par télécopieur crée également des inégalités dans l'application de la Loi. Un témoin qui soumet l'acte en personne doit prêter serment par écrit en présence du directeur du scrutin, mais cette exigence ne s'applique pas lorsqu'il soumet l'acte par télécopieur. Ainsi, si la mauvaise personne se présente au bureau du directeur du scrutin pour soumettre les documents, il peut tout simplement trouver un télécopieur à proximité et envoyer le tout de cette façon, ce qui est absurde.

Afin d'éliminer les obstacles inutiles au processus de candidature et d'alléger le fardeau administratif des campagnes et des travailleurs électoraux, Élections Canada travaille maintenant à la création d'un portail électronique sur son site Web qui permettrait aux candidats de soumettre leur acte de candidature en ligne. Cela faciliterait le processus de candidature, tant pour les candidats que pour les directeurs du scrutin et ferait de cette méthode électronique le principal moyen de soumettre des actes de candidature.

Afin d'optimiser le potentiel de cette initiative et d'éliminer les obstacles inutiles et archaïques décrits précédemment, il est temps de moderniser et de simplifier le processus de candidature dans son ensemble. [Recommandation A26]

Identification des candidats

Une autre recommandation liée à la candidature concerne l'exigence pour les candidats de présenter une preuve d'identité afin de confirmer qu'ils sont bien la personne qu'ils prétendent être. Bien que les électeurs doivent prouver leur identité depuis 2007, aucune obligation du genre n'a été imposée aux candidats. Aux récentes élections, des candidats ont été inscrits sur le bulletin de vote sous un autre nom. Les dispositions actuelles relatives à l'utilisation d'un surnom n'indiquent pas clairement aux personnes désirant se porter candidat ou aux directeurs du scrutin les noms qui sont permis. Il est donc proposé d'obliger les personnes désirant se porter candidat à présenter une preuve d'identité avec leur acte de candidature, selon les instructions du directeur général des élections. [Recommandation A27]


Note 1 Rapport de vérification externe exécuté conformément à l'article 164.1 de la Loi, par PricewaterhouseCoopers. Ce rapport, intitulé Élections Canada, Rapport de vérification indépendant sur l'exercice des attributions des fonctionnaires électoraux – 42e élection générale, PricewaterhouseCoopers (2016) est inclus à l'annexe 2 dans le rapport rétrospectif du directeur général des élections publié plus tôt ce mois-ci. Voir aussi Proposition de modèle de dotation technologique pour les élections provinciales de l'Ontario – Rapport d'évaluation finale de l'élection partielle dans la circonscription de Whitby-Oshawa, Élections Ontario, 2016, et Report of the Chief Electoral Officer on the Provincial General Election, May 5, 2015, Section 4, Recommendations. Elections Alberta (2016).

Note 2 À titre d'exemple, mentionnons l'élection contestée examinée par la Cour suprême du Canada dans l'affaire Opitz c. Wrzesnewskyj 2012 SCC 55. Plusieurs des votes contestés étaient ceux de résidents d'un établissement de soins de longue durée dont l'adresse avait été attestée par un employé de cet établissement.

Note 3 À la 42e élection générale, 6,5 % des bulletins de vote spéciaux (3 229) ont été retournés après la date limite, et n'ont donc pu être comptés. À la 41e élection générale, ce pourcentage était de 7,8 % (1 825).