table {background-color:white}
Menu secondaire

Un régime électoral pour le 21e siècle : Recommandations du directeur général des élections du Canada à la suite de la 42e élection générale

Chapitre 2 – Améliorer le régime régulatoire du financement politique

Aperçu

Le régime régulatoire du financement politique et de la publicité des entités politiques et des tiers est un régime administratif différent de celui entourant le processus de vote et poursuit des objectifs distincts.

Premièrement, la Loi vise à rendre transparentes les transactions financières effectuées par les personnes qui briguent une fonction politique. Les participants doivent déclarer leurs transactions financières et ces rapports sont publiés par Élections Canada. Cette transparence réduit les probabilités d'actes illicites en permettant l'examen public des transactions financières des candidats à une charge publique.

Deuxièmement, la Loi vise à permettre l'équité entre les candidats à une charge publique. Cela se traduit principalement par l'imposition de plafonds de dépenses aux partis, aux candidats et aux candidats à l'investiture, et par le contrôle de certaines dépenses des tiers. La Loi comprend également des dispositions sur la répartition du temps d'antenne entre les partis afin d'assurer un traitement égal des participants dans les médias à cet égard.

Au cours des dernières années, le Parlement a ajouté des plafonds de contributions afin de limiter davantage l'influence de l'argent sur le système et d'assurer des conditions équitables pour tous, quelles que soient les ressources de leurs partisans. En éliminant la possibilité d'apporter d'importantes contributions, les plafonds de contributions contrôlent l'influence indue, réelle ou perçue.

Troisièmement, la Loi vise à réduire les obstacles à la participation grâce à des subventions publiques. Ces subventions sont disponibles sous différentes formes : un crédit d'impôt pour certaines contributions; un remboursement direct de certaines dépenses aux partis et aux candidats qui y ont droit; une allocation aux vérificateurs qui effectuent les vérifications obligatoires des rapports de campagne et des rapports annuels des associations de circonscription enregistrées. La Loi prévoit également l'attribution de temps d'antenne gratuit aux partis enregistrés en période électorale.

Le présent chapitre aborde les façons d'améliorer le lien entre les dispositions législatives sur le financement politique et les objectifs de la Loi. La première section décrit les façons d'assurer un plus grand respect des dispositions. Si les outils en place pour assurer la conformité sont inefficaces, il est impossible d'atteindre les objectifs des dispositions. Tel qu'elle est rédigée actuellement, la Loi incite à la conformité principalement par des sanctions pénales. Ces sanctions sont toutefois moins efficaces que les outils administratifs pour atteindre les objectifs d'un programme administratif complexe, comme on le reconnaît de plus en plus dans d'autres lois fédérales. Pour cette raison, il est proposé d'ajouter un régime de sanctions administratives pécuniaires aux dispositions sur le financement politique. La deuxième section de ce chapitre propose de modifier d'autres aspects de la Loi pour lesquels les objectifs législatifs ne sont pas entièrement atteints en raison de changements technologiques ou autres survenus depuis l'adoption des dispositions.

2.1 Modernisation de la conformité

Sanctions administratives pécuniaires

Au cours des dix dernières années, la complexité et la portée des dispositions sur le financement politique se sont considérablement accrues. Malgré cela, la Loi prévoit très peu de mécanismes administratifs de conformité que l'on retrouve habituellement dans un contexte régulatoire. Au lieu de cela, l'application de la Loi est presque entièrement fondée sur une approche pénale traditionnelle et coûteuse : la poursuite ou la possibilité de l'intenter demeure le principal outil d'application de la Loi. Pourtant, dans de nombreux cas d'activités non conformes, ni l'importance des dommages causés au processus électoral ni la nature des actes répréhensibles ne justifient le préjudice moral entraîné par une poursuite pénale. Par exemple, un retard de quelques jours dans la soumission d'un rapport constitue une infraction à la Loi. Bien que de tels retards nuisent à la transparence, une poursuite pénale n'est pas la solution dans ce cas.

Le temps que nécessite une poursuite pénale doit également être pris en considération. Le processus est nécessairement long, car une enquête complète doit être menée par le commissaire aux élections fédérales une fois le processus interne de vérification d'Élections Canada terminé – lequel nécessite déjà plusieurs mois après un scrutin. Le commissaire peut recommander au directeur des poursuites pénales de porter des accusations seulement après avoir mené sa propre enquête et conclu à partir de la preuve qu'il existe des motifs raisonnables de croire qu'une infraction a été commise et que la preuve est suffisante.

Le directeur des poursuites pénales prendra également le temps nécessaire pour examiner la preuve et évaluer s'il est dans l'intérêt public d'intenter une poursuite. Au moment où une accusation est portée, il peut s'être écoulé plusieurs années depuis le scrutin en question, mais le processus judiciaire ne fait que commencer. Un tel retard entraîne la perception d'une justice différée et d'un sentiment d'iniquité pour les participants politiques, qui doivent composer avec l'incertitude tandis que le processus se poursuit. De plus, l'effet dissuasif pour les autres participants au processus électoral peut s'atténuer avec le temps.

À l'heure actuelle, une transaction négociée avec le commissaire constitue la seule alternative à une poursuite en vertu de la Loi. Cependant, le commissaire peut avoir recours à ce mécanisme seulement pour éviter une poursuite, après avoir déterminé qu'il existe des motifs raisonnables de croire qu'une infraction a été commise. Il ne s'agit donc pas d'une sanction administrative au sens propre, qui existe en dehors du processus pénal.

En comparaison, les régimes fondés sur les sanctions administratives pécuniaires établissent un processus administratif et non judiciaire afin de traiter les manquements à une interdiction ou à une exigence. Selon ces régimes, un représentant de l'organisme de réglementation est autorisé à déterminer si une personne ou une entité a enfreint la loi et à exiger le paiement d'une sanction pécuniaire. Aucune intervention de la cour n'est nécessaire avant d'imposer une sanction administrative pécuniaire, bien qu'une révision judiciaire puisse être effectuée après coup.

Le but des régimes fondés sur les sanctions administratives pécuniaires est de favoriser la conformité aux dispositions réglementaires grâce à un incitatif, soit éviter une sanction pécuniaire. Ces outils sont plus efficaces et directs que la possibilité d'une poursuite pour assurer la conformité. Ils sont également moins stigmatisants et punitifs qu'une poursuite pénale, car les personnes ou les entités auxquelles on impose une sanction administrative pécuniaire ne seront pas exposées à la possibilité d'un dossier criminel ou d'une peine d'emprisonnement. Les régimes fondés sur les sanctions administratives pécuniaires offrent donc une plus grande diversité de solutions appropriées pour traiter les manquements et la non-conformité à la loi.

Les sanctions administratives pécuniaires existent déjà dans plusieurs lois et règlements canadiens. Elles ont été introduites dans la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d'agriculture et d'agroalimentaire, L.C. 1995, ch. 40, en 1995 et on y a maintenant recours dans de nombreux régimes réglementaires fédéraux. Parmi les principaux exemples, mentionnons la Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38 (concernant le CRTC), la Loi sur les conflits d'intérêts, L.C. 2006, ch. 9 (concernant le commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique) et la Loi sur la sécurité des produits de consommation, L.C. 2010, ch. 21. Un régime fondé sur les sanctions administratives pécuniaires a également été intégré à l'Election Act de l'Alberta en 2012.

Il est temps d'intégrer les sanctions administratives pécuniaires à la Loi. [Recommandation A28]. Leur inclusion est recommandée pour les parties 16, 17 et 18note 4, qui abordent le financement politique et les communications. Ces parties de la Loi correspondent davantage à un régime régulatoire traditionnel qui impose des obligations à ceux qui choisissent de participer à des activités réglementées. Dans bien des cas mentionnés précédemment un régime d'application de la loi fondé sur un processus pénal ne permet pas de faire respecter ces obligations.

L'ajout de sanctions administratives pécuniaires aux dispositions sur le financement politique offrirait une alternative et un outil administratif efficace et pratique pour décourager la non-conformité et permettre une meilleure application de la Loi. Cette recommandation est appuyée par le commissaire. Plus tard, les sanctions administratives pécuniaires pourraient également être intégrées à d'autres parties de la Loi, mais il semble logique de les intégrer d'abord dans le domaine pour lequel la justification est la plus évidente et là où l'incidence sera la plus grande.

Pour mettre en œuvre les sanctions administratives pécuniaires, le directeur général des élections devra établir un ensemble de critères afin de déterminer les cas pour lesquels il imposera une sanction administrative pécuniaire et ceux qu'il renverra au commissaire aux fins d'enquête. Le directeur général des élections devra également établir les critères permettant de déterminer le montant de la sanction imposée, dont la limite sera énoncée dans la Loi (p. ex. 5 000 $)note 5. Ces critères pourraient être établis en consultation avec les membres du Comité consultatif des partis politiques et le commissaire, à titre de lignes directrices pour l'application de la Loi aux entités politiques en vertu de l'article 16.1.

Il est proposé que le processus ci-dessous soit intégré dans la Loi afin d'être appliqué aux cas pour lesquels on détermine qu'une sanction administrative pécuniaire est le mécanisme de conformité approprié. Les éléments énumérés dans ce processus sont typiques des régimes fédéraux actuels, mais comportent des particularités.

  1. Un avis d'infraction serait envoyé à la personne ou à l'entité contrevenante par un représentant désigné d'Élections Canada, lorsqu'il existe des motifs raisonnables de croire qu'une infraction à la Loi a été commise.

  2. L'avis d'infraction indiquerait la personne ou l'entité qui a commis l'infraction, la disposition législative pertinente, la conduite non conforme et les documents justificatifs, ainsi que le montant de la sanction pécuniaire imposée.

  3. La personne ou l'entité ayant reçu l'avis pourrait soit payer la sanction dans des délais prescrits, ce qui mettrait fin à l'affaire, soit présenter des observations écrites pour contester l'infraction ou l'imposition de la sanction à un représentant supérieur d'Élections Canada désigné comme agent examinateur.

  4. L'agent examinateur étudierait la décision d'imposer une sanction en prenant en considération tout nouveau renseignement fourni dans les 30 jours par la personne ou l'entité concernée, et déciderait s'il confirme l'imposition de la sanction proposée ou impose une sanction différente (ou aucune).

  5. Si aucun examen n'est demandé, ou lorsque celui-ci est terminé et que la sanction administrative pécuniaire a été imposée, l'imposition de la sanction administrative pécuniaire et son motif, ainsi que l'identité de la personne ou de l'entité contrevenante seraient rendues publiques. Cette méthode appuie l'objectif du Parlement de maintenir la confiance du public dans l'intégrité des dispositions sur le financement politique.

  6. La Loi devrait également indiquer qu'une sanction administrative pécuniaire impayée constitue une dette à la Couronne, recouvrable selon les pratiques établies. Il s'agit d'une caractéristique habituelle des régimes existants fondés sur les sanctions administratives pécuniaires.

  7. Enfin, le contrevenant ne pourrait pas interjeter appel concernant l'imposition d'une sanction administrative pécuniaire mais, comme pour toute autre décision discrétionnaire d'une entité fédérale, il pourrait demander une révision judiciaire à la Cour fédérale en vertu de la Loi sur les Cours fédérales.

Un régime fondé sur les sanctions administratives pécuniaires pour les parties 16, 17 et 18 de la Loi pourrait être administré par Élections Canada en tant que complément de la fonction de vérification. Il ne serait pas nécessaire de créer des obligations de financement politique ou des interdictions dans la Loi. La Loi pourrait désigner comme des infractions les contraventions aux exigences ou aux interdictions existantes spécifiées dans les parties 16, 17 et 18, ce qui permettrait d'imposer une sanction administrative pécuniaire dans les circonstances appropriées, au lieu d'intenter une éventuelle poursuite pénale. Les articles 495 à 497.5 de la Loi énoncent actuellement les contraventions aux dispositions de ces parties constituant des infractions. Une liste similaire de contraventions pourrait être établie s'il était prouvé, selon une norme civile, qu'elles constituent des infractions menant à l'imposition d'une sanction administrative pécuniairenote 6.

Associations de circonscription

En 2004, les associations de circonscription ont été intégrées aux dispositions sur le financement politique de la Loi, ce qui a mis un terme à ce que l'on appelait un « trou noir » sur le plan de la transparence. Cependant, bien que la transparence se soit améliorée, certaines associations ne soumettent toujours pas de rapport. Cela est particulièrement vrai pour les associations qui ont été radiées. Celles-ci doivent présenter tout rapport financier qui n'a pas été soumis, mais elles ne le font pas toujoursnote 7. Dans certains cas, la même association ou un groupe similaire demandera à s'enregistrer comme une nouvelle association peu de temps après avoir été radiée même si elle n'a pas soumis son rapport.

En 2010, Élections Canada a recommandé d'empêcher les associations qui ne soumettaient pas les rapports requis de s'enregistrer de nouveau pendant quatre ans. Le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a accepté une interdiction de deux ans, mais aucune modification législative n'a été apportée en ce sens en 2014. Le présent rapport suggère une approche plus calibrée. Les associations qui ne soumettent pas les rapports requis devraient perdre le droit de remettre des reçus aux fins de l'impôt pour les contributions, soit jusqu'à ce que le rapport soit soumis (si l'association demeure enregistrée), soit pendant quatre ans (si l'association est radiée et qu'une nouvelle lui succède). De plus, une nouvelle association de circonscription ne devrait pas pouvoir s'enregistrer avec des biens provenant de sources inconnues; au moment de l'enregistrement, une association devrait être tenue de déclarer la source de toutes les contributions ou cessions versées dans son compte bancaire. [Recommandation A29]

Vérificateurs et agents officiels

Des modifications aux rôles d'agent officiel et de vérificateur d'un candidat seraient également bénéfiques. L'agent officiel est responsable de toutes les transactions financières du candidat et de leur déclaration. Les agents officiels autorisés s'assurent que les exigences de la Loi ont été respectées et produisent dans les délais les rapports qui assurent la transparence. Le vérificateur nommé par le candidat vérifie le rapport préparé par l'agent officiel et examine attentivement les documents financiers produits par l'agent officiel.

La Loi a beaucoup changé depuis l'établissement initial des rôles d'agent officiel et de vérificateur. Le travail d'agent officiel s'est grandement complexifié et comprend de nombreuses responsabilités. La présentation du rapport du candidat dans les délais dépend du travail de l'agent officiel, et la conformité de la campagne avec la loi est étroitement liée aux connaissances de l'agent officiel des exigences et à sa capacité de tenir informés les autres membres de la campagne.

Par opposition, le rôle de vérificateur externe est devenu moins important. Élections Canada effectue son propre examen des rapports présentés pour assurer la transparence et le droit des candidats aux subventions publiques et, dans de nombreux cas, un grand nombre de changements doivent encore être apportés aux rapports pour que le tout soit conforme à la Loi, même après l'examen d'un vérificateur externe. Cela s'explique principalement par la nature du rôle du vérificateur externe, qui consiste à examiner des aspects précis du rapport – une vérification financière – et non à une vérification de la conformité à la loi, laquelle est effectuée par Élections Canada.

Il faut également souligner qu'un grand nombre de rapports sont soumis en retard parce que le vérificateur a manqué de temps pour faire son travail. Cela est particulièrement vrai lorsque les rapports doivent être soumis pendant la période des impôts, comme lors de la récente élection.

Puisque le vérificateur intervient de moins en moins dans le processus d'assurance de la conformité et de la transparence, Élections Canada recommande de nouveau, comme en 2010, que l'obligation pour les candidats d'obtenir un rapport de vérificateur sur leur rapport de campagne soit limitée aux candidats ayant engagé des dépenses ou reçu des contributions de 10 000 $ ou plus. C'est déjà le cas pour les candidats à l'investiture. Le tableau 1 indique combien de campagnes auraient eu besoin d'un vérificateur à la dernière élection si cette limite avait été appliquée.

Outre l'adoption de cette limite, Élections Canada recommande également d'accroître l'allocation au vérificateur du candidat, car elle n'a pas été ajustée à l'inflation depuis 2003. [Recommandation A30]

Tableau 1 – Candidats à la 42e élection générale – Incidence des limites de 5 000 $ et de 10 000 $ sur le nombre de vérifications externes requises
  Aucune limite
(loi actuelle)
Limite de
5 000 $
Limite de
10 000 $
Candidats ayant droit à un remboursement 984 984 984
Candidats n'ayant pas droit à un remboursement, mais devant se soumettre à une vérification 816 218 127
Total des vérifications requises 1 800 1 202 1 111
Total des vérifications n'étant plus requises 598 689

Une vérification est requise si les dépenses de la campagne ou les contributions à celle-ci moins les montants cédés par la campagne dépassent la limite applicable.

Ces données sont valides au 13 juillet 2016 et pourraient changer.

Finalement, étant donné leur rôle important, il est recommandé d'accorder une allocation publique (comme celle accordée aux vérificateurs) aux agents officiels. L'allocation serait versée à condition que le rapport soit soumis dans les délais et qu'une formation soit suivie, selon les instructions du directeur général des élections. Le montant de l'allocation pourrait également dépendre du volume des transactions comprises dans le rapport. Le tableau ci-dessous présente une estimation des coûts associés à cette recommandation. [Recommandation A31]

Tableau 2 – Estimation des coûts de l'allocation proposée aux agents officiels selon le niveau de conformité
Taux de conformité Coût total estimé de l'allocation
100 % des candidats 1 633 929 $
90 % des candidats 1 470 536 $
80 % des candidats 1 307 143 $
70 % des candidats 1 143 750 $
60 % des candidats 980 357 $
50 % des candidats 816 964 $

Allocation de 3 % des dépenses de campagne, jusqu'à un maximum de 3 000 $.

Allocation calculée à partir des données des rapports de campagne des candidats à la 41e élection générale (36 jours).

Cour fédérale

Une autre recommandation en matière de conformité porte sur les procédures judiciaires liées aux demandes de prorogation de délai et de correction par les entités réglementées. À l'heure actuelle, la Loi exige que ces procédures soient menées par les cours supérieures des provinces. Cela peut entraîner des incohérences de la jurisprudence entre différentes provinces pour les cas assujettis à la Loi et empêche le développement d'une expertise judiciaire dans le domaine.

Afin d'aborder ces questions, il est recommandé d'examiner la possibilité de transférer à la Cour fédérale la responsabilité des demandes concernant les dispositions de financement politique, y compris les demandes de prorogation des délais pour la présentation de rapports financiers et les autorisations pour la correction des documents liés aux obligations de rapport. [Recommandation A32] Si cette recommandation était également adoptée, le rôle de la Cour à ce chapitre serait complété par sa responsabilité légale d'entendre les demandes d'examen judiciaire des décisions prises par le directeur général des élections dans le cadre d'un régime fondé sur les sanctions administratives pécuniaires.

Commissaire aux élections fédérales

L'adoption de sanctions administratives pécuniaires permettrait au commissaire de se concentrer sur les enquêtes touchant les cas d'infraction les plus sérieux aux dispositions sur le financement politique, ainsi que sur les enquêtes et l'application de la loi pour tous les autres types d'infraction à la législation électorale.

D'autres modifications à la Loi sont nécessaires pour que le commissaire puisse travailler plus efficacement. Précédemment, le commissaire et le directeur général des élections ont recommandé d'accorder au commissaire le pouvoir de demander l'ordonnance d'un tribunal afin de contraindre une personne à témoigner dans le cadre de ses enquêtes sur les infractions à la Loi. Cette recommandation prévoyait aussi toutes les mesures de protection nécessaires pour assurer le respect de la Charte canadienne des droits et libertés, y compris la protection contre l'auto-incrimination, une reconnaissance du droit à un avocat dans la Loi, et une exigence de tenir l'examen en privé. Cette exigence, visant la conduite d'enquêtes efficaces, demeure aussi pressante que lors de sa proposition initiale. [Recommandation A33]

Le commissaire a également demandé le pouvoir de déposer une accusation de sa propre initiative, comme le peuvent la police et pratiquement tous les organismes d'enquête fédéraux, au lieu d'avoir à obtenir d'abord une autorisation du directeur des poursuites pénales. Pour la grande majorité des infractions à la législation fédérale, l'organisme d'enquête dépose l'accusation et le directeur des poursuites pénales intente la poursuite. Le commissaire a recommandé le même processus pour les infractions à la législation électorale, et le directeur des poursuites pénales ne s'est pas opposé à l'adoption d'un tel modèle en vertu de la Loi. Le directeur général des élections y est également favorable. [Recommandation A34]

Enfin, le commissaire a demandé la révision des dispositions de la Loi applicables aux transactions afin qu'elles soient plus utiles au traitement des dossiers des contrevenants. Précisément, le commissaire voudrait avoir l'autorité de négocier des conditions et des sanctions plus larges avec la partie en cause. [Recommandation A35]

2.2 Autres modifications afin de mieux atteindre les objectifs des dispositions législatives

Cette partie propose plusieurs autres modifications visant à mieux atteindre les objectifs des dispositions législatives sur le financement politique énoncés précédemment, notamment promouvoir la transparence, offrir des conditions équitables à tous et réduire les obstacles à la participation. Pour chacun des cas présentés ci-dessous, Élections Canada a conclu, selon son expérience de l'administration de la Loi, que les dispositions législatives actuelles ne permettent pas toujours d'atteindre les objectifs de la Loi.

Définition des dépenses de campagne à la direction et de campagne d'investiture

L'un des principaux domaines où les objectifs des dispositions sur le financement politique ne sont pas atteints se trouve dans la réglementation des courses à la direction et à l'investiture. Les difficultés découlent de la définition de « dépenses de campagne à la direction » et de « dépense de campagne d'investiture ». Ces définitions, telles qu'elles sont rédigées, comportent certaines faiblesses qui ont des répercussions importantes sur la cohérence des dispositions. Les problèmes sont exposés en détail dans la note d'interprétation d'Élections Canada 2014-01, Définition de « dépense de campagne à la direction » et de « dépense de campagne d'investiture », publiée en août 2015. En résumé, les définitions telles qu'elles sont rédigées actuellement nuisent à l'application cohérente des règles aux campagnes à la direction et aux campagnes d'investiture, pour les dépenses comme pour les contributions.

En vertu de la Loi, seules les dépenses de campagne à la direction et de campagne d'investiture engagées pendant la campagne sont réglementées. Cela n'est pas le cas pour les candidats, pour qui il existe deux types de dépenses réglementées : celles engagées pour les biens et les services utilisés pendant la campagne afin de promouvoir le candidat et plus largement, celles entraînées par une course. Dans un cas comme dans l'autre, le moment où la dépense a été engagée n'importe pas. Les dispositions visant les candidats ne sont pas problématiques, mais celles visant les candidats à la direction comportent des d'anomalies. La plus importante d'entre elles est que toute somme versée ou tout prêt obtenu précisément pour payer des dépenses de campagne non réglementées (c.-à-d. les dépenses engagées en dehors de la campagne, même si les ressources seront utilisées pendant celle-ci) ne seront pas déclarés et ne sont pas visés par les contrôles sur les contributions qui s'appliquent ailleurs dans la Loi.

Comme elles permettent de ne pas déclarer plusieurs dépenses et contributions pertinentes, les dispositions actuelles sur le financement politique qui s'appliquent aux candidats à la direction et à l'investiture ne respectent pas l'objectif de transparence de la Loi. Elles ne limitent pas le rôle des fonds par des plafonds visant les donateurs et le montant de leurs contributions; les donateurs peuvent aisément apporter aux candidats des contributions sans plafond ni restriction. Finalement, les dispositions limitant les dépenses de campagne d'investiture sont inefficaces pour contrôler les coûts, dans l'ensemble ou pour une période donnée.

Les définitions de dépense de campagne à la direction et de dépense de campagne d'investiture devraient être modifiées afin de refléter la définition de dépense de campagne électorale du candidat énoncée dans la Loi. Cela permettrait de réglementer toutes les dépenses entraînées par une campagne de la même façon que le sont les dépenses entraînées par une campagne électorale. Par conséquent, toutes les contributions à une campagne à la direction et à une campagne d'investiture seront également déclarées et visées par les plafonds énoncés dans la Loi. [Recommandation A36]

Souplesse accrue pour certaines catégories de dépenses des candidats

Pour les candidats, le fait qu'une dépense en particulier soit comptabilisée ou non dans ses dépenses de campagne telles qu'elles sont définies dans la Loi entraîne plusieurs conséquences importantes. S'il s'agit d'une dépense de campagne, elle doit être déclarée comme telle (comme une dépense électorale visée par un plafond, comme une dépense personnelle, ou comme une dépense de campagne électorale autre). Cela signifie également qu'elle doit être payée à l'aide des contributions, des prêts et des cessions réglementésnote 8. L'inverse est aussi vrai : si une dépense en particulier ne constitue pas une dépense de campagne électorale (p. ex. un voyage personnel), elle n'est pas réglementée comme une dépense et ne peut pas être payée légalement à même les fonds réglementés de la campagnenote 9.

Tableau 3 – Types de dépenses de campagne électorale
Type de dépenses de campagne électorale Période pendant laquelle les dépenses ont été engagées/les fonds ont été utilisés Utilisation des fonds réglementés et déclaration des dépenses Application du plafond des dépenses Possibilité de remboursement
Dépenses électorales
P. ex. location d'un bureau de campagne, publicité électorale
Dépenses entraînées par l'élection, et utilisées pendant la période électorale pour favoriser l'élection d'un candidat ou s'y opposer Oui Oui Oui
Dépenses personnelles
P. ex. frais de déplacement et de séjour, frais de garde d'un enfant, dépenses liées à un handicap
Dépenses entraînées par l'élection Oui Non Oui
Autres dépenses de campagne électorale
P. ex. publicité diffusée avant le déclenchement de l'élection
Dépenses entraînées par l'élection Oui Non Non

Cette proposition de « tout ou rien » est importante pour la cohérence et l'intégrité des dispositions pour les candidats. Toutefois, dans certains cas, il semble que les conséquences soient trop lourdes.

Par exemple, la Loi prévoit que les dépenses d'un candidat liées à son handicap constituent des dépenses personnelles. Cela est aussi le cas des dépenses engagées pour la garde d'un enfant ou d'une personne handicapée. Dans tous les cas, cela permet au candidat d'utiliser les fonds de la campagne et, plus important encore, d'obtenir un remboursement partiel de ces dépenses. Toutefois, comme ces coûts sont considérés comme des dépenses personnelles, elles doivent être payées à même les fonds réglementés. Un candidat doit en théorie déclarer toutes ces dépenses, même si elles sont engagées bien avant le déclenchement de l'élection, et il ne peut pas les payer à même ses fonds personnels (sauf s'il utilise des contributions qu'il verse à sa campagne et qui sont visées par un plafond). Dans les faits, cela pourrait restreindre la capacité d'une personne ayant de telles dépenses à se porter candidat parce que sa capacité à les payer serait limitée par la Loi.

Ce n'est pas l'intention de la Loi. Les dépenses d'un candidat liées à son handicap ou à la garde d'un enfant ou d'une personne handicapée constituent des dépenses personnelles, ce qui signifie qu'elles ne sont pas visées par le plafond, mais qu'elles peuvent faire l'objet d'un remboursement d'un montant maximal. Cette règle vise à donner un avantage aux candidats, mais son objectif a été involontairement contrecarré par les plafonds de contributions ajoutés à la Loi pour d'autres motifs en 2004 et 2006.

La solution ne consiste pas non plus à retirer ces dépenses des dispositions de la Loi. Si l'on choisissait cette solution, une personne n'aurait pas le droit d'utiliser les contributions à sa campagne pour payer ces dépenses, et celles-ci ne pourraient pas faire l'objet d'un remboursement. Ce n'est pas non plus l'intention du Parlement.

Pour s'assurer qu'elles ne représentent pas un obstacle à la candidature, il faudrait indiquer clairement que les candidats devraient avoir la possibilité de payer ou non les dépenses liées à un handicap ou à la garde d'une personne à charge, qui constitueraient autrement des dépenses de campagne, à même les fonds réglementés. Si la campagne choisit d'utiliser les fonds réglementés, les dépenses devraient être déclarées et faire l'objet d'un remboursement. Si un candidat préfère utiliser ses fonds personnels pour payer ces coûts, les coûts ne seraient pas déclarés ni remboursés.

Une question similaire se pose en ce qui a trait aux frais juridiques entraînés par un litige ou une demande d'examen judiciaire en vertu de la Loi. Ces procédures comprennent les dépouillements judiciaires, les contestations d'élection et les demandes de prorogation de délai pour présenter un rapport. Les frais juridiques associés à l'une de ces procédures constituent des dépenses de campagne électorale, parce qu'elles sont entraînées par l'élection. Toutefois, comme c'est le cas pour les dépenses mentionnées précédemment, les plafonds de contributions entraînent certains problèmes. Un candidat devrait amasser des fonds conformément aux règles sur les contributions pour pouvoir se prévaloir de son droit à un avocat, et dans certains cas, cela ne serait pas approprié. Les frais juridiques devraient être spécifiquement exclus de l'application obligatoire des dispositions visant les dépenses de campagne. Les candidats devraient être libres d'engager des frais juridiques, qu'ils soient visés ou non par les dispositions législatives. [Recommandation A37]

Accommoder les électeurs handicapés

À plusieurs reprises, le Comité consultatif sur les questions touchant les personnes handicapées d'Élections Canada s'est dit préoccupé que les partis politiques et les campagnes des candidats n'intègrent pas les mesures d'adaptation pour les personnes handicapées à leurs pratiques courantes. Cela complique la participation des électeurs handicapés au processus de vote, et parfois même l'obtention de l'information pour voter de façon éclairée. Il peut s'agir, par exemple, de produits vidéo sans sous-titrage, de produits papier ou électroniques dans des formats inaccessibles, ou d'un manque de services d'interprétation gestuelle pendant les scrutins.

L'intégration d'incitatifs dans la Loi donnerait aux entités politiques le coup de pouce dont elles ont besoin à cet égard. Des modifications à la Loi afin d'offrir un remboursement plus élevé des dépenses électorales liées aux mesures d'adaptation pour les électeurs handicapés (90 % au lieu de 50 % ou 60 %) encourageraient au moins les candidats et les partis qui ont droit à un remboursement à engager de telles dépenses. Selon le succès de cette initiative, d'autres incitatifs pour tous les partis et les candidats pourraient être envisagés ultérieurement. [Recommandation A38]

Radiodiffusion

La dernière recommandation de cette partie du rapport concerne la réglementation du temps d'antenne pendant une élection générale. Comme pour le système de vote, des changements technologiques et sociologiques ont eu une incidence sur la réglementation des entités politiques. Cela est particulièrement vrai en ce qui concerne la publicité politique.

Malgré tous les changements des dernières années aux stratégies et aux technologies de communication, la télévision et la radio demeurent pour les partis des outils importants pour la diffusion de messages en campagne électorale. Les dispositions sur la répartition du temps de radiodiffusion créées dans la partie 16 montrent l'importance continue de ces médias, et ont été intégrées pour donner à l'électorat un accès adéquat aux opinions de tous les partis politiques et offrir à tous les partis des conditions équitables. Toutefois, plusieurs aspects des dispositions entraînent des injustices.

Dans son rapport de recommandations de 2005, le directeur général des élections précédent a résumé ses préoccupations à ce sujet de la façon suivante :

Le régime actuel de répartition du temps d'antenne (ou temps d'émission) gratuit et payant est trop complexe et doit être réformé.

Par ailleurs, la viabilité du régime de répartition du temps gratuit est sérieusement compromise maintenant que la CBC reste le seul réseau de télévision de langue anglaise obligé de fournir du temps gratuit à des fins politiques. Comme CTV a perdu son statut de réseau en 2004, les partis ont eu accès à moitié moins de temps gratuit de langue anglaise à la 38e élection générale. [Deux réseaux français, TVA et Radio-Canada, sont encore contraints par ce régime.]

Enfin, le processus de répartition actuel, qui est fortement axé sur les succès électoraux antérieurs, pourrait enfreindre les principes établis par la Cour suprême du Canada dans Figueroa c. Canada (Procureur général)note 10.

Ces trois préoccupations concernant le régime de radiodiffusion pendant une élection générale – que le régime est inutilement complexe, qu'il oblige seulement quelques radiodiffuseurs à accorder du temps d'antenne gratuit, et qu'il favorise les partis qui ont connu le plus de succès dans le passé – sont toujours présentes. L'arbitre en matière de radiodiffusion a eu recours à son pouvoir statutaire pour modifier la répartition du temps d'antenne afin qu'elle soit un peu plus juste entre les partis. Cependant, compte tenu de la multiplication des partis politiques ces dernières années, les modifications effectuées par l'arbitre en matière de radiodiffusion ne suffisent plus à l'atteinte de l'objectif d'offrir des conditions équitables pour tous.

La radiodiffusion est un domaine juridique complexe regroupant plusieurs intervenants, notamment l'arbitre en matière de radiodiffusion, le CRTC et une grande variété de radiodiffuseurs privés et publics. En 2005, dans sa réponse au rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, rapport qui appuyait la recommandation du directeur général des élections sur la radiodiffusion, le gouvernement a accepté en principe ces recommandations, mais a déterminé qu'un vaste processus de consultation auprès des partis politiques et de l'industrie de la radiodiffusion serait nécessaire pour établir un régime approprié.

Afin d'entreprendre le processus de consultation, le directeur général des élections a, au début de 2016, communiqué avec le CRTC, qui lui a suggéré de consulter l'industrie directement. Le directeur général des élections a donc écrit à CBC/Radio-Canada et à l'Association canadienne des radiodiffuseurs, qui ont tous deux formulé des commentaires pertinents sur les recommandations antérieures. Ces commentaires ont ensuite été communiqués à l'arbitre en matière de radiodiffusion. Après avoir examiné tous les commentaires formulés, le directeur général des élections et l'arbitre en matière de radiodiffusion appuient toujours leurs recommandations originales. [Recommandation A39]


Note 4 La partie 16.1 de la Loi, qui aborde les services d'appels aux électeurs et qui est administrée par le CRTC, ne devrait pas être visée par les sanctions administratives pécuniaires, car de telles sanctions s'appliquent déjà à ces dispositions dans la Loi sur les télécommunications.

Note 5 Conformément à d'autres programmes législatifs, certains facteurs pourraient être pris en compte, tel que l'historique de conformité du contrevenant; l'avantage obtenu; son niveau de connaissance du processus électoral; sa volonté à faire des efforts raisonnables pour atténuer ou renverser les effets de l'infraction; sa volonté à collaborer raisonnablement avec Élections Canada, entre autres par le signalement volontaire et la soumission des documents pertinents; sa volonté à prendre les mesures nécessaires pour éviter que l'infraction se répète; et le degré de négligence dont il a fait preuve.

Note 6 L'existence d'une contravention serait déterminée selon la prépondérance des probabilités. Une défense fondée sur la diligence raisonnable serait accordée, de sorte que les personnes qui prendraient toutes les précautions nécessaires pour éviter une infraction à la Loi ne seraient pas tenues responsables. De plus, d'autres raisons et justifications reconnues en common law s'appliqueraient.

Note 7 De 2010 à 2014, 411 associations de circonscription ont été radiées pour différentes raisons. Dans 120 cas, les rapports ont été soumis après l'échéance de six mois, et dans 40 cas, aucun rapport n'a été soumis.

Note 8 Le paiement de toute dépense de campagne électorale à partir de fonds autres que ceux du compte bancaire de la campagne constitue une contribution non monétaire de l'entité qui paie la dépense, et est visé par les restrictions législatives sur les contributions.

Note 9 Si les fonds de la campagne sont utilisés afin de payer des activités qui ne sont pas liées à la campagne, les décaissements ne sont pas comptabilisés dans l'excédent à la fin de la campagne, et tout montant manquant devra être remboursé à la campagne pour permettre à cette dernière de respecter les règles entourant la disposition de l'excédent.

Note 10 Parachever le cycle des réformes électorales - Recommandations du directeur général des élections du Canada sur la 38e élection générale, Élections Canada, 2005, p. 73.