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Optimiser les valeurs du redécoupage


Annexe 1 – Le rôle d'Élections Canada dans le redécoupage de 2001 à 2004

Le 28 juin 2004, les Canadiens ont participé à la 38e élection générale du Canada. Fait remarquable, cette élection a été tenue dans 308 nouvelles circonscriptions à peine 27 mois après la divulgation des résultats du recensement de 2001 qui ont donné lieu à leur création. Ainsi, les Canadiens ont pu voter dans des circonscriptions remaniées – dont sept nouvelles – au lieu de prendre part à un scrutin selon une carte électorale dépassée qui ne tenait pas compte des mouvements de la population et de la croissance démographique. Le succès du dernier redécoupage, entré en vigueur le 1er avril 2004, et de l'élection générale tenue peu de temps après est attribuable dans une large mesure aux efforts et préparatifs considérables faits par Élections Canada pour rationaliser la mise en oeuvre de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales (LRLCE).

Des difficultés et des défis ont été rencontrés en cours de route. Le Canada a changé depuis que la LRLCE est entrée en vigueur en 1964. Le Canada d'aujourd'hui a une population plus vaste, plus mobile et plus diversifiée. Nos villes sont plus grosses, et plusieurs d'entre elles sont au centre de grandes banlieues ou agglomérations urbaines populeuses. Chose plus importance encore, les Canadiens d'aujourd'hui ne vivent plus comme ceux de 1964. En 1964, il n'y avait pas de Charte canadienne des droits et libertés ni de drapeau unifolié. Les Canadiens d'alors aspiraient à posséder une télévision en couleurs et à la brancher au câble; aujourd'hui, ils vivent à l'ère de la télévision numérique à canaux multiples, du téléphone cellulaire, de l'ordinateur de poche et d'Internet haute vitesse. Compte tenu de tous ces changements, il est impressionnant que la LRLCE reste encore aujourd'hui une loi fondamentalement pertinente et efficace dont s'inspirent toujours de nombreux pays.

Le recensement de 2001 a révélé une carte électorale dépassée dont certaines parties avaient un urgent besoin de mise à jour. En outre, plus d'une décennie s'était écoulée depuis les premières décisions judiciaires constitutionnelles sur l'interprétation et les paramètres à respecter pour préparer, lors des redécoupages, un vote équitable et efficace. La plus importante de ces décisions, l'arrêt Carter de 1991, avait établi une règle concernant la parité relative du pouvoir électoral et la représentation effective. Bref, depuis le dernier recensement de 1991, et malgré le redécoupage de 1996, la croissance rapide et continue de certaines régions rendait essentielle la révision des limites de nombreuses circonscriptions conformément aux impératifs démographiques et judiciaires.

Au moment du redécoupage, le Canada comptait plus de 30 millions d'habitants. Ce pays, qui arrive au deuxième rang des plus grands pays du monde, couvre six fuseaux horaires et se caractérise par une grande diversité sociale et géographique. Certaines régions du pays connaissent une croissance démographique rapide – quoique d'autres traversent une période de dépopulation. L'augmentation de la population est en partie causée par l'arrivée de nouveaux Canadiens, qui ont un impact tout particulier sur certaines régions, surtout les grandes villes. La population de l'ensemble du Canada a augmenté de 4 % de 1996 à 2001, mais celle de Terre-Neuve-et-Labrador a diminué de 7 %, tandis que celles de l'Alberta et du Nunavut ont augmenté de 10,3 % et 8,1 % respectivement. Les écarts entre les régions d'une même province sont parfois encore plus révélateurs que ceux entre les provinces : pendant la même période, les populations de Calgary et de Toronto ont augmenté de 15,8 % et de 9,8 %, tandis que, dans les villes et villages du nord, le nombre d'habitants a diminué de 8 % à 12 %.

Calendrier des événements

Le dernier redécoupage s'est étendu sur 17 mois de la réception des chiffres du recensement, le 12 mars 2002, jusqu'à la publication du décret de représentation le 29 août 2003 dans la Gazette du Canada, Partie II, TR/2003-154. Si on en fixe la fin à l'entrée en vigueur des 308 nouvelles circonscriptions, le redécoupage a officiellement été conclu le 1er avril 2004, 24 mois après la réception des données du recensement.

Les principaux jalons du processus ont été les suivants :

Il faut souligner que ce dernier redécoupage, bien qu'il portait sur une carte électorale plus complexe que jamais auparavant, a en fait été mené à terme beaucoup plus rapidement que le redécoupage précédent, grâce à l'administration améliorée et plus efficace des opérations des commissions et de la mise en oeuvre du décret. Ces économies de temps ont permis à Élections Canada de mettre en place les limites conformément au projet de loi C-5 (tout en restant prêt à tenir une élection dans les 301 circonscriptions encore en vigueur).

Les commissions de délimitation sont des organes temporaires; elles sont créées, délibèrent, statuent puis sont dissoutes. Cela dit, elles ont besoin d'un soutien administratif et doivent pouvoir compter sur une expertise et une mémoire institutionnelles. Ces services leur sont fournis par Élections Canada pendant trois phases distinctes : la planification et la préparation du redécoupage; le soutien aux commissions; l'entrée en vigueur et la préparation au scrutin.

La planification et la préparation du redécoupage

Cette phase a deux volets : l'administration interne à Élections Canada, et la coordination avec d'autres organismes et ministères fédéraux.

Administration

Aux fins de gestion du processus de redécoupage, Élections Canada a créé la direction interorganisationnelle de la Représentation parlementaire. Comme la préparation à un redécoupage requiert la contribution et l'expertise de toutes les directions d'Élections Canada, nous avons dû la placer clairement au nombre de nos priorités, de façon à ce qu'elle ne soit pas négligée dans le feu des activités courantes à Élections Canada.

La Direction du registre et de la géographie d'Élections Canada est responsable de l'établissement des cartes électorales, y compris celles qui servent au redécoupage. C'est aussi cette direction qui a mis au point l'Outil de découpage électoral (ODE), un logiciel de cartographie qui permet de coucher les limites des circonscriptions sur les données géographiques, topographiques et démographiques les plus récentes. L'ODE, fourni aux commissions et au comité de la Chambre chargé de l'étude des oppositions des députés, a fait l'objet de commentaires élogieux; il a substitué à un procédé laborieux – il fallait autrefois utiliser une panoplie de cartes, d'atlas et de crayons de couleur – un système convivial de visualisation et d'exploration en temps réel des possibilités de délimitation. Pour la première fois, on pouvait instantanément et simultanément afficher sur la carte le résultat de la révision proposée, calculer la population de la circonscription et son écart avec le quotient provincial, et évaluer l'impact du changement sur les circonscriptions voisines.

Les avantages de l'ODE ont été constatés immédiatement. Des travaux qui avaient autrefois occupé plusieurs personnes pendant des jours étaient maintenant l'affaire de quelques minutes. Les commissaires et les citoyens aux audiences publiques pouvaient voir en un instant toutes les répercussions du moindre « petit changement ». On pouvait consacrer à la discussion et à l'analyse de la faisabilité du temps qui aurait autrement été passé à faire des calculs et à disséquer les faits. Comme l'a signalé le Sous-comité dans son rapport, l'ODE a aussi été d'une grande utilité à l'étape des oppositions.

Avant d'être lancé, l'ODE a nécessité une mobilisation de ressources – géographes, ordinateurs portatifs, matériel de présentation, etc. Des lignes directrices, des manuels et des documents de formation ont été rédigés, l'application elle-même a dû être conçue, concrétisée et mise à l'essai, et des spécialistes ont été mis à la disposition des commissions par Élections Canada. Le succès de l'ODE témoigne de toute l'importance de la Direction de la représentation parlementaire, qui a veillé à ce que l'ensemble des directions d'Élections Canada ne perdent pas de vue les objectifs, les priorités et les délais imposés par le redécoupage, et contribuent à leur atteinte.

Le soutien offert aux commissions ne s'est pas limité au domaine géographique. Pour réaliser ses tâches, une commission a besoin de bien d'autres choses : mécanismes de contrôle financier, locaux, directives de fonctionnement, personnel et grilles de rémunération, plans et matériel de communication, soutien informatique, téléphones, ordinateurs, services d'interprétation, hébergement, services de publication et de relations avec les médias, etc. C'est donc dire que des employés de toutes les directions d'Élections Canada ont été mis à contribution pour que les commissions soient en mesure de remplir leur mandat aussi efficacement que possible.

La Direction de la représentation parlementaire a aussi assumé deux autres tâches distinctes. Premièrement, consciente qu'il faille donner une image uniforme aux communications et aux services publics si l'on veut que leurs objectifs soient bien clairs pour la population – une obligation souvent pressentie mais rarement reconnue –, la direction a normalisé la présentation de tous les travaux, documents et points de contact publics des commissions. ­

Deuxièmement, elle a établi des plans de circonstance dans l'éventualité où certains scénarios particuliers se produiraient pendant le redécoupage. Par exemple, le Parlement peut interrompre le processus, comme il l'a d'ailleurs fait récemment en 1992 et en 1994, ou en retarder considérablement le cours normal. Si les jours de séance prévus pour la réception des oppositions sont interrompus par une intersession, le retour du rapport peut être retardé de plusieurs mois. Le Parlement peut aussi adopter une motion de prolongation des délibérations du comité chargé de l'étude des oppositions si celle-ci entre en conflit avec les autres affaires du comité. En 2004, l'étape des oppositions devait s'étendre de juin à septembre, et une motion de prolongation supplémentaire a été adoptée. Heureusement, ni le nombre réglementaire de jours de séance ni la prolongation adoptée n'ont finalement été nécessaires. Le redécoupage a toutefois dû se dérouler dans la menace constante d'une interruption pour cause d'élection.

D'autres éventualités ont été prévues, dont celle que la constitutionnalité de certaines limites soit contestée devant les tribunaux, ce qui aurait pu entraîner l'annulation d'une partie ou de l'ensemble de la carte électorale. Des circonscriptions fédérales avaient été contestées de cette manière en 1996, et certaines circonscriptions provinciales avaient été annulées en Colombie-Britannique en 1989. Ces recours devant les tribunaux dépassent le cadre d'action d'Élections Canada, qui doit donc être prêt au cas où un juge empêcherait la mise en oeuvre complète de la nouvelle carte électorale.

Coordination externe

Le Parlement est un des acteurs clés du processus de redécoupage. Bien que le juge en chef de chaque province nomme le président de la commission de sa province, c'est le président de la Chambre des communes qui nomme les autres commissaires. Lors du dernier redécoupage, Élections Canada a pris plusieurs mesures pour que les parlementaires et les autres intervenants concernés soient bien renseignés sur le processus. Dans sa correspondance avec le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre – qui est l'organe désigné à cette fin –, le directeur général des élections a rappelé l'imminence du redécoupage et répété que les parlementaires devaient se renseigner sur les critères le gouvernant ainsi que sur leurs droits en la matière. La même information a été réitérée dans les lettres adressées par le directeur général des élections aux députés eux-mêmes (le 23 mai 2001 et le 13 mars 2002). Enfin, on a averti à l'avance les juges en chef des provinces de leur obligation de nommer le président de la commission de leur province.

Élections Canada a également conclu des ententes officielles ou officieuses avec d'autres ministères fédéraux pour que les travaux des commissions débutent sans heurts. Par exemple, il est d'une importance capitale que le statisticien en chef du Canada fournisse les données de recensement nécessaires dès que possible. En effet, l'arrivée de ces données donne le coup d'envoi à tout le processus; plus elles sont obtenues tôt, plus le redécoupage débute rapidement. Le statisticien en chef et les employés de Statistique Canada ont donc travaillé pour que les données du recensement soient transmises en un temps record, ce qui a été un facteur d'accélération du redécoupage.

Désireux de disposer de cartes adéquates, Élections Canada a signé une lettre d'accord avec Ressources naturelles Canada aux termes de laquelle cet organisme acceptait de vérifier l'exactitude des descriptions des limites élaborées par les commissions. Finalement, il a collaboré avec Communication Canada et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada afin que les commissions aient accès au soutien et à l'infrastructure dont elles ont besoin.

Soutien aux commissions

Pendant la phase suivante, qui a débuté à la réception des données du recensement le 12 mars 2002 et a eu pour point culminant le décret de représentation du 25 août 2003, les principales tâches d'Élections Canada ont été les suivantes : déterminer le nombre de circonscriptions de chaque province; tenir une conférence et des séances d'information pour les commissaires; ouvrir les bureaux des commissions; mettre en oeuvre le plan de communication; et assurer la liaison avec les commissions et la Chambre des communes.

La formule de représentation est énoncée à l'article 51 de la Loi constitutionnelle de 1867. Le calcul du nombre de sièges et du quotient de chaque province se fait en cinq étapes :

Cette formule, appliquée aux chiffres du recensement de 2001, donne un total de 308 sièges.

Application de la formule de représentation aux chiffres du recensement de 2001
Sièges au Sénat Sièges 33e Légis-lature Population (recensement 2001) Division par quotient national de 107 220 (arrondi) Résultat arrondi Sièges supplémentaires (clause sénatoriale) Sièges supplémentaires (clause des droits acquis) Total des sièges Quotient provincial (arrondi)
Terre-Neuve-et-Labrador 6 7 512 930 4,784 5 1 1 7 73 276
Île-du-Prince-Édouard 4 4 135 294 1,262 1 3 0 4 33 824
Nouvelle-Écosse 10 11 908 007 8,469 8 2 1 11 82 546
Nouveau-Brunswick 10 10 729 498 6,804 7 3 0 10 72 950
Québec 24 75 7 237 479 67,501 68 0 7 75 96 500
Ontario 24 95 11 410 046 106,417 106 0 0 106 107 642
Manitoba 6 14 1 119 583 10,442 10 0 4 14 79 970
Saskatchewan 6 14 978 933 9,130 9 0 5 14 69 924
Alberta 6 21 2 974 807 27,745 28 0 0 28 106 243
Colombie-Britannique 6 28 3 907 738 36,446 36 0 0 36 108 548
Total provincial 102 279 29 914 315 305
Nunavut 1 26 745 1
T.N-O. 1 2 37 360 1
Yukon 1 1 28 674 1
Total national 105 282 30 007 094 308

Calcul détaillé
  1. Attribuer un siège au Nunavut, un aux Territoires du Nord-Ouest et un au Territoire du Yukon (trois sièges) – réf. : article 51 de la Loi constitutionnelle de 1867.
  2. Utiliser les 279 sièges et la population des provinces pour établir le quotient national (29 914 315 ÷ 279 = 107 220) – réf. : article 51 de la Loi constitutionnelle de 1867.
Clauses sénatoriale et des droits acquis
  1. Ajouter des sièges aux provinces conformément à :
    1. la clause sénatoriale qui garantit qu'aucune province ne peut avoir à la Chambre des communes moins de sièges qu'au Sénat – réf. article 51A de la Loi constitutionnelle de 1867;
    2. la clause des droits acquis qui garantit qu'aucune province ne peut avoir moins de sièges qu'elle n'en a obtenu en 1976 (ou qu'elle n'en comptait au cours de la 33e Législature, pendant laquelle la Loi de 1985 sur la représentation électorale a été adoptée) – réf. : article 51 de la Loi constitutionnelle de 1867.

Une fois les commissions constituées, les détails administratifs peuvent être réglés, dont les derniers arrangements pour la location des bureaux, la mise en oeuvre du plan de communication et l'ouverture des travaux le plus tôt possible. Élections Canada a tenu une conférence et formation à Ottawa, du 13 au 15 mars 2002. À cette occasion, les commissaires, des universitaires et des représentants d'Élections Canada ont discuté de diverses questions, des critères de redécoupage (communautés d'intérêts, écart avec le quotient) aux facteurs de réussite des audiences publiques, en passant par les pratiques de gestion de bureau. Le 8 février 2002, le directeur général des élections a invité les membres du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, ainsi que le président de la Chambre des communes, à assister aux séances sur la communauté et la représentation. Deux députés ont accepté l'invitation.

Aux termes de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, le directeur général des élections doit transmettre les rapports des commissions au Parlement, puis les renvoyer à ces derniers. En 2002-2004, toutefois, Élections Canada a joué un rôle plus considérable : à l'étape des oppositions, il a servi d'intermédiaire entre les commissions et le Parlement sur les questions de faits et de coordination, comme le progrès des travaux des commissions et du comité parlementaire et la date attendue de leurs rapports. Comme on l'explique ci-dessus, Élections Canada a aussi offert l'Outil de découpage électoral et l'expertise de spécialistes au Sous-comité de la révision des limites des circonscriptions électorales de la Chambre des communes.

Le directeur général des élections a conclu sa participation au redécoupage par l'établissement du décret de représentation après réception des rapports finaux des commissions et l'envoi de ce décret au ministre le 25 août 2003.

Entrée en vigueur et préparation au scrutin

Aux termes de la LRLCE, les nouvelles limites des circonscriptions entrent en vigueur un an après la proclamation du décret de représentation. Dans l'intervalle, Élections Canada doit établir les produits et préparer les services nécessaires à la tenue d'une élection dans les nouvelles circonscriptions, tout en restant prêt à en tenir une dans les circonscriptions actuelles. Les commissions étant dissoutes dès qu'elles achèvent leur travail, il revient au directeur général des élections de faire le suivi auprès du Parlement. Enfin, puisque les autres acteurs ne peuvent s'en occuper, c'est également Élections Canada qui s'occupe de faire les bilans et de consigner les leçons apprises, et ainsi de maintenir la mémoire institutionnelle.

Pour se préparer à la tenue d'une élection dans les 308 nouvelles circonscriptions, Élections Canada a dû former tous les directeurs du scrutin, directeurs adjoints du scrutin et fonctionnaires électoraux – tant les novices que ceux qui avaient déjà travaillé à une élection. En tout, près de 1 000 personnes ont ainsi reçu une formation. Évidemment, les directeurs du scrutin jouent un rôle crucial dans la préparation électorale : ils examinent les nouvelles limites afin que les révisions requises des sections de vote soient intégrées aux bases de données d'Élections Canada. Ces révisions ont un impact sur les listes électorales, les cartes, les descriptions des sections de vote et les autres produits géographiques devant être envoyés aux partis, aux candidats et aux directeurs du scrutin. Les parlementaires doivent aussi être informés des modifications au Registre national des électeurs. C'est ainsi que, par exemple, tous les députés reçoivent le 15 octobre de chaque année la version à jour de la liste électorale de leur circonscription.

Élections Canada a aussi transposé les données du registre et de sa Base nationale de données géographiques dans les nouvelles circonscriptions. Le plus rapidement possible, les directeurs du scrutin ont pris connaissance de cette transposition et fourni une rétroaction à son sujet pour que les produits et les bases de données soient corrigés à temps pour l'élection. Ces bases de données sont très importantes, car elles servent à indiquer aux électeurs, sur la carte d'information de l'électeur, par téléphone ou sur le site Web d'Élections Canada, l'adresse de leur bureau de scrutin. On a aussi transposé dans les nouvelles circonscriptions, bureau de scrutin par bureau de scrutin, les résultats de l'élection générale de 2000, ce qui a permis de déterminer quels partis enregistrés avaient le droit de recommander au directeur du scrutin des personnes pour les postes de scrutateurs et de greffiers du scrutin.

Autre tâche exigeante en temps et en ressources : Élections Canada doit communiquer aux Canadiens, dans le cadre d'une campagne médiatique, l'ensemble des nouveautés qu'ils devront connaître à la prochaine élection. Élections Canada doit s'assurer que le système électoral est aussi accessible que possible aux électeurs; ceux-ci doivent donc savoir comment s'inscrire s'ils ne le sont pas déjà (ou faire corriger leurs renseignements), où et comment voter, et quelles contributions politiques sont permises.

Lors du dernier redécoupage, l'ensemble des tâches ont dû être terminées plus rapidement que par le passé en raison de l'adoption du projet de loi C-5, Loi sur la date de prise d'effet du décret de représentation électorale de 2003, qui a fixé l'entrée en vigueur du décret à la première dissolution du Parlement survenant à compter du 1er avril 2004, plutôt qu'après le 25 août 2004. Considérée sous l'angle du mandat principal d'Élections Canada, qui est d'être prêt en tout temps à tenir un scrutin, cette décision venait achever deux années d'efforts pour que l'organisme soit prêt le plus tôt possible à tenir une élection générale dans les nouvelles circonscriptions. Le 16 mai 2001, le directeur général des élections a signalé au président du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, le député Derek Lee, qu'Élections Canada avait pris de l'avance dans ses préparatifs. Plus tard, lorsqu'on lui a demandé de comparaître pendant les audiences sur le projet de loi C-5, le directeur général des élections a annoncé que son Bureau serait prêt à tenir l'élection dans les nouvelles circonscriptions si le Parlement décidait d'avancer la date de prise d'effet du décret.