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Optimiser les valeurs du redécoupage


Chapitre 2 – Favoriser la représentation effective

En 1991, dans l'affaire Renvoi : Circ. électorales provinciales (Sask.)3 (arrêt Carter), la Cour suprême du Canada a déterminé que le droit de vote garanti à l'article 3 de la Charte canadienne des droits et libertés comportait le droit à la « représentation effective ». Le redécoupage a pour but de garantir ce droit constitutionnel.

La cour a fait les commentaires suivants à propos du droit constitutionnel à la représentation effective :

Quelles sont les conditions de la représentation effective? La première est la parité relative du pouvoir électoral. Le système qui dilue indûment le vote d'un citoyen comparativement à celui d'un autre, court le risque d'offrir une représentation inadéquate au citoyen dont le vote a été affaibli. Le pouvoir législatif de ce dernier sera réduit, comme pourra l'être l'accès qu'il a auprès de son député et l'aide qu'il peut en obtenir. La conséquence sera une représentation inégale et non équitable.

La parité du pouvoir électoral est d'importance primordiale mais elle n'est pas le seul facteur à prendre en compte pour assurer une représentation effective. [...]

Nonobstant le fait que la valeur du vote d'un citoyen ne devrait pas être indûment affaiblie, c'est une réalité pratique que souvent la représentation effective ne peut être atteinte sans que l'on tienne compte de facteurs inverses.

Tout d'abord, la parité absolue est impossible. En effet, il n'est pas possible de fixer les limites des circonscriptions de façon à garantir exactement le même nombre d'électeurs dans chaque district. Des électeurs meurent, d'autres déménagent. Même à l'aide de recensements fréquents, la parité électorale est impossible.

Deuxièmement, la parité relative qu'il est possible d'atteindre peut ne pas être souhaitable si elle a pour effet de détourner du but principal, qui est la représentation effective. Des facteurs tels les caractéristiques géographiques, l'histoire et les intérêts de la collectivité et la représentation des groupes minoritaires peuvent devoir être pris en considération si l'on veut que nos assemblées législatives représentent effectivement la diversité de notre mosaïque sociale. Ce ne sont là que des exemples de considérations qui peuvent justifier une dérogation à l'égalité absolue des votes dans la poursuite d'une représentation plus effective; la liste n'est pas exhaustive.

Il se fait donc que des dérogations à la parité électorale absolue peuvent se justifier en présence d'une impossibilité matérielle ou pour assurer une représentation plus effective. À part cela, l'affaiblissement du vote d'un citoyen comparativement à celui d'un autre ne devrait pas être toléré. Je souscris à l'extrait suivant de l'arrêt Dixon, précité, à la p. 414 : [traduction] « ne devraient être permis que des écarts qui se justifient parce qu'ils permettent de mieux gouverner l'ensemble de la population, en donnant aux questions régionales et aux facteurs géographiques le poids qu'ils méritent. »

Les principes de cette décision constituent le point de départ de la loi qui régit la délimitation des circonscriptions.

Il est important de se rappeler que l'égalité, ou parité, du pouvoir électoral est le facteur « d'importance primordiale » de la représentation effective. Cependant, lorsque l'atteinte de cette parité nuit à la représentation effective, « [d]es facteurs tels les caractéristiques géographiques, l'histoire et les intérêts de la collectivité et la représentation des groupes minoritaires peuvent devoir être pris en considération ». La Cour nous met tout de même en garde que seules les dérogations à la parité électorale absolue qui assurent une représentation plus effective devraient être permises.

La méthode décrite à l'article 15 de la Loi répond aux exigences de la Cour suprême. Le paragraphe 15(1) stipule que l'objectif des commissions est de déterminer les limites des circonscriptions de telle manière que les chiffres de population correspondent le plus possible au quotient provincial. Les commissions doivent également prendre en considération la communauté d'intérêts ou la spécificité d'une circonscription et son évolution historique, et faire en sorte que la superficie des circonscriptions dans les régions peu peuplées, rurales ou septentrionales de la province ne soit pas trop vaste.

Également, les commissions peuvent déroger à l'obligation de faire correspondre les chiffres de population au quotient provincial lorsqu'elles l'estiment nécessaire ou souhaitable pour prendre en considération les facteurs ci-dessus. Le cas échéant, les chiffres de population ne doivent pas s'écarter de plus de 25 % du quotient provincial, à moins que des circonstances extraordinaires le justifient.

Les recommandations du présent chapitre visent à favoriser la représentation effective assurée par la Loi, ainsi qu'à clarifier le libellé de l'article 15.

2.1 Clarification des concepts de communauté d'intérêts et de spécificité

Recommandation 2.1 :

Un paragraphe (3) devrait être ajouté à l'article 15 de la Loi pour préciser que dans l'application des concepts de « communauté d'intérêts » et de « spécificité » aux paragraphes (1) et (2), les commissions doivent reconnaître les communautés d'une circonscription si elles peuvent ainsi améliorer ou préserver la représentation effective de leurs membres. Dans l'application de ces concepts, les commissions doivent prendre en considération des facteurs tels que :

En période de redécoupage, il n'y a pas concept plus controversé que celui des communautés. La Loi exige la reconnaissance des communautés, mais s'en tient à leur donner le nom de « communauté d'intérêts » et de « spécificité » sans en expliciter le sens. Or, la grande majorité des observations présentées aux audiences publiques portent sur la définition des communautés, et certains des plus importants conflits concernant la proposition d'une commission proviennent d'une allégation que la commission n'a pas reconnu adéquatement une communauté.

En théorie, la représentation à la Chambre des communes est fondée sur la notion qu'un député représente plus qu'un groupe de quelque 100 000 personnes; il représente un groupe de personnes unies par un certain lien d'appartenance (comme l'identité culturelle) ou certains intérêts (comme des intérêts économiques).

Bien entendu, les gens ne vivent pas nécessairement en communautés de 100 000 personnes faciles à identifier. Tout le monde peut être associé à plusieurs communautés différentes. Une personne peut partager l'identité culturelle d'un groupe à l'ouest du pays et avoir des liens économiques avec un groupe à l'est. Une communauté se reconnaît à des données démographiques objectives ou aux sentiments subjectifs exprimés par des personnes qui s'associent d'elles-mêmes à cette communauté. Une communauté peut aussi être formée de limites prévues à d'autres fins, comme une municipalité ou une réserve indienne.

Les commissions ont la tâche délicate de déterminer parmi les nombreuses communautés qui se recoupent dans notre société celles qui contribuent le plus à la représentation effective de la population (s'il en est), et d'établir l'équilibre entre les intérêts de ces communautés et l'objectif principal de la parité de la population.

Le comité permanent a indiqué dans son rapport qu'il est conscient que le concept de communauté est difficile à définir et que son interprétation relève des commissaires. Toutefois, il incite à une meilleure compréhension du concept.

À cette fin, le comité permanent a recommandé que la Loi soit modifiée pour fournir une définition claire des concepts de « communauté d'intérêts » et de « spécificité », ainsi que plus d'information ou d'orientations sur l'évaluation de la représentation des communautés (recommandation 3).

Trois difficultés font obstacle à toute tentative pour clarifier le concept de communauté d'intérêts dans la Loi. Premièrement, comme il a été mentionné, le concept de « communauté » est très difficile à définir; il est tout aussi riche et varié que les groupes humains qu'il représente. Comme la définition d'une communauté dépend des éléments de la situation en cause, en vertu de la Loi, la décision revient aux commissaires qui entendent les observations du public sur les communautés nécessaires au maintien d'une représentation effective. Les commissions doivent identifier non seulement les communautés, mais les communautés dont la reconnaissance est nécessaire à la représentation effective des résidents d'une région donnée. Tout effort pour faciliter cette tâche en élargissant les définitions de « communauté d'intérêts » et de « spécificité » pourrait se solder par un échec étant donné que le concept ne se prête pas à une définition simple ou statique.

Deuxièmement, une définition législative du concept de communauté pourrait influencer les commissaires et réduire leur capacité de reconnaître de nouvelles communautés.

Enfin, toute tentative pour définir le concept de « communauté » doit respecter la décision de la Cour suprême dans l'arrêt Carter, selon laquelle « [d]es facteurs tels [...] les intérêts de la communauté [...] peuvent devoir être pris en considération ». Si une commission rejette une communauté d'intérêts parce qu'elle ne correspond pas à la définition législative du concept, on pourrait avancer que la Loi ne respecte pas les obligations constitutionnelles prescrites par la Cour suprême car elle empêche la commission de prendre en considération une question pouvant favoriser la représentation effective.

En conséquence, il est difficile de concevoir quelle définition plus complète du concept de communauté pourrait être ajoutée à la Loi pour l'instant. Cependant, l'ajout à la Loi d'une liste ouverte de facteurs généralement acceptés comme des éléments de la définition de « communauté » pourrait aider les commissions à choisir entre des concepts de communauté différents. Une telle liste donnerait également aux commissions une idée des indicateurs que le Parlement considère comme particulièrement révélateurs d'une communauté dans notre société.

Dans l'arrêt Carter, la Cour suprême affirme que des facteurs comme les intérêts d'une communauté et la représentation des groupes minoritaires « peuvent devoir être pris en considération si l'on veut que nos assemblées législatives représentent effectivement la diversité de notre mosaïque sociale ». Il est clair que des données démographiques et sociologiques comme celles recueillies par Statistique Canada au cours du recensement sont des facteurs qui peuvent définir une communauté et doivent donc être pris en compte pour assurer une représentation effective.

Un deuxième facteur qui pourrait aider les commissions dans l'interprétation du concept de communauté est la délimitation des administrations municipales et locales. Les frontières municipales définissent clairement les communautés telles que les villes, les villages et les comtés. Les personnes qui relèvent d'une municipalité ou d'une autre administration locale tissent des liens économiques, sociaux et politiques par le seul fait de partager la même communauté politique.

Autre facteur qui sert à déterminer l'existence d'une communauté aux fins de l'article 15 de la Loi : les relations économiques qui font partie intégrante de nos vies. Les structures d'échanges commerciaux, le navettage et les autres signes de liens économiques entre les régions peuvent indiquer l'existence d'une communauté. Un être ne se résume pas à ses liens économiques, mais ceux-ci semblent faire partie des éléments que le Parlement avait à l'esprit lorsqu'il a inscrit la notion de « communauté d'intérêts » dans la Loi.

La liste des facteurs possibles ne devrait pas être fermée. Chaque fois qu'il peut être prouvé qu'une communauté particulière devrait être prise en compte pour améliorer la représentation effective, la commission devrait être libre d'étudier la question.

Enfin, les commissions doivent tenir compte des dispositions de la Loi sur les langues officielles qui s'appliquent à leur travail4.

2.2 Préservation des réserves indiennes

Recommandation 2.2 :

On devrait ajouter à l'article 15 de la Loi un paragraphe précisant que les réserves indiennes, telles que définies au paragraphe 2(1) de la Loi sur les Indiens, ne doivent pas être partagées en deux circonscriptions ou plus, sauf lorsque les résidents de la réserve ont exprimé clairement à la commission leur opinion qu'ils seraient mieux représentés par un tel partage. Une commission qui partage une réserve indienne en deux circonscriptions ou plus devrait en faire la justification dans son rapport.

Les réserves indiennes, telles que définies au paragraphe 2(1) de la Loi sur les Indiens, sont des communautés naturelles dont les membres partagent généralement une spécificité et des intérêts communs. Elles sont l'expression de facto d'une communauté.

Une réserve indienne ne devrait pas être partagée en deux circonscriptions ou plus à moins que les résidents de la réserve aient exprimé clairement à la commission qu'ils seraient mieux représentés par un tel partage. Lorsqu'une commission décide de partager une réserve en deux circonscriptions ou plus, elle devrait en expliquer les motifs dans son rapport.

2.3 Continuité des limites

Recommandation 2.3 :

On devrait ajouter à l'article 15 de la Loi un paragraphe précisant que les commissions ne devraient pas modifier les limites existantes des circonscriptions à moins d'être convaincues qu'un changement de population ou de communauté exige une modification pour les besoins de la représentation effective.

Dans son rapport, le comité permanent a exprimé sa frustration envers ce qu'il considérait comme des modifications inutiles aux limites des circonscriptions. Il a notamment affirmé qu'il faudrait décourager chez les commissions le changement pour le changement. En conséquence, il a recommandé d'ajouter à la Loi une disposition privilégiant la continuité des circonscriptions et des agencements de circonscriptions plutôt que leur modification et ce, afin de mieux préserver la continuité historique de la représentation dans les provinces (recommandation 2).

Il incombe aux commissions de s'assurer que les limites des circonscriptions favorisent la représentation effective. Comme la Cour suprême en fait la remarque dans l'arrêt Carter, la population n'est pas statique. Le redécoupage a lieu aux 10 ans seulement et il se peut que dans l'intervalle, des mouvements importants se produisent dans la population ou les communautés. Ces mouvements peuvent modifier la densité relative de la population dans diverses régions d'une province et peuvent changer la forme ou la composition de certaines communautés. Le cas échéant, les commissions doivent réviser les limites des circonscriptions.

Il faut toutefois garder à l'esprit que les limites existantes ont déjà été prévues en fonction des communautés d'intérêts, qui contribuent elles-mêmes à l'auto-identification de leurs membres. Il faut également reconnaître que le choix des limites des circonscriptions est une question de jugement et que plusieurs commissions peuvent tirer des conclusions différentes, mais toutes valides, de faits semblables.

Toute modification des circonscriptions a des effets perturbateurs sur les électeurs comme sur les associations de circonscriptions, les partis politiques, les députés et les candidats. Une carte électorale stable contribue grandement à la représentation effective. L'article 15 de la Loi le reconnaît d'ailleurs en désignant l'évolution historique des circonscriptions comme un facteur à prendre en considération dans la délimitation des circonscriptions et comme un motif pouvant justifier un écart du quotient provincial. Dans l'arrêt Carter, la Cour suprême a reconnu « l'histoire de la collectivité » comme un facteur pouvant devoir être pris en considération pour assurer une représentation effective et pouvant justifier, dans certains cas, un écart du quotient provincial.

En vue d'atteindre un équilibre entre les avantages de la continuité et ceux d'une révision approfondie des limites existantes pour rendre compte des changements démographiques dans la province, on devrait ajouter dans la Loi une disposition précisant que même si certains changements sont nécessaires pour assurer une représentation effective, des changements à d'autres fins ne sont pas toujours souhaitables ou efficaces.

2.4 Écart du quotient provincial et circonstances extraordinaires

Recommandation 2.4 :

L'écart du quotient provincial autorisé en vertu de l'alinéa 15(2)b) de la Loi devrait être réduit à 15 %.

Lorsque, dans des circonstances qu'elle estime extraordinaires, une commission propose des circonscriptions dont l'écart surpasse 15 % du quotient, elle devrait en expliquer les motifs dans son rapport.

La Loi stipule que les commissions doivent délimiter les circonscriptions de sorte que leur population se rapproche le plus possible du quotient provincial (défini dans l'introduction comme la population moyenne des circonscriptions de la province). La Loi précise aussi que les commissions peuvent s'écarter d'au plus 25 % du quotient électoral pour tenir compte des facteurs mentionnés précédemment et même dépasser cet écart dans des circonstances extraordinaires.

Le pourcentage d'écart acceptable du quotient, y compris dans le cas de circonstances extraordinaires, a fait l'objet de plusieurs recommandations concernant la Loi. Dans son rapport de 1991, la Commission Lortie a recommandé de réduire l'écart acceptable à 15 % et d'éliminer la disposition sur les circonstances extraordinaires pour assurer une meilleure parité électorale. Le projet de loi C-69 n'a proposé aucun changement à l'écart de 25 % ou à la disposition sur les circonstances extraordinaires. Le comité permanent, quant à lui, a recommandé la création d'un mécanisme pour répondre au besoin de représentation dans les circonscriptions peu peuplées (recommandation 6). Il a précisé que si un tel mécanisme était utilisé, on devrait étudier la possibilité de réduire à 15 % l'écart acceptable (recommandation 7).

Circonstances extraordinaires

Le comité permanent a recommandé deux méthodes pour résoudre la question des circonscriptions très peu peuplées que la disposition sur les circonstances extraordinaires vise à protéger.

La première consiste à inscrire certaines circonscriptions dans la loi, alors que la deuxième consiste à permettre des niveaux d'écart du quotient différents pour le nord et le sud de l'Ontario, du Québec et de la Colombie-Britannique.

Toutefois, ces deux options présentent des difficultés. Dans le premier cas, les parlementaires devraient participer à la délimitation des circonscriptions, la pratique même que la Loi devait faire cesser.

Dans le deuxième cas, le Parlement devrait aussi participer à la délimitation des circonscriptions en déterminant la frontière entre le nord et le sud des provinces. De plus, pour être équitable, il faudrait appliquer la disposition à plus de trois provinces. Enfin, une telle option enchâsserait dans la Loi des normes différentes pour les Canadiens selon leur lieu de résidence.

Le problème soulevé par le comité permanent nécessite bel et bien une solution. Le Canada est un vaste pays dont certaines régions sont peu peuplées, particulièrement au nord. Il pourrait arriver qu'un député ne puisse plus assurer la représentation effective d'un territoire étendu. Dans l'arrêt Carter, la Cour suprême a reconnu ce problème en déterminant que dans certains cas, une représentation effective ne pouvait être atteinte que par un écart du quotient provincial pour des raisons d'ordre géographique.

Depuis l'ajout de la disposition sur les circonstances extraordinaires dans la Loi, rien n'indique que les commissions en aient abusé au cours des trois redécoupages qui ont suivi. Lors du plus récent redécoupage, les commissions y ont uniquement fait appel pour créer deux circonscriptions (Labrador et Kenora). La disposition a servi deux fois pendant le redécoupage de 1996 et cinq fois pendant celui de 1987.

Compte tenu des problèmes possibles associés aux options proposées et du fait que la disposition sur les circonstances extraordinaires ne semble pas avoir été surutilisée, il n'y a aucune raison de modifier cette dernière.

Tant que les commissions continuent de l'utiliser avec parcimonie, la disposition sur les circonstances extraordinaires est le moyen le plus adéquat de répondre aux besoins des rares communautés qui ne sont pas couvertes par les règles générales de l'article 15. Les commissions devraient cependant être tenues d'en justifier l'utilisation.

Écart du quotient

Il existe donc déjà une façon de protéger les rares cas de régions très peu peuplées; il reste à déterminer l'écart acceptable pour les cas ordinaires. La parité relative de la population étant perçue par la Cour suprême du Canada comme le « principal facteur » de la représentation effective, nous devrions l'augmenter.

La grande majorité des circonscriptions actuelles ne s'écartent pas de plus de 15 % du quotient provincial. Lors du redécoupage de 2003, seules 17 des 305 circonscriptions (5,6 %) délimitées par les commissions dépassaient cet écart. La diminution de l'écart acceptable à 15 % du quotient provincial n'imposerait donc pas une énorme charge supplémentaire aux commissions. En conséquence, l'écart permis du quotient provincial devrait être réduit à 15 %.

2.5 Topographie et voies de transport

Recommandation 2.5 :

Les paragraphes 15(1) et 15(2) de la Loi devraient être modifiés pour inclure les contraintes géographiques et les voies de transport au nombre des facteurs à prendre en considération dans la révision des limites et des motifs d'écart du quotient provincial.

Le comité permanent a avancé qu'à plusieurs reprises, les commissions n'avaient pas convenablement tenu compte des contraintes géographiques locales et des voies de transport provinciales.

Les limites des circonscriptions sont plus que de simples lignes tracées sur une carte. Elles chevauchent les traits physiques d'une province, tels que les rivières et les chaînes de montagnes, qui peuvent aussi être des indicateurs naturels d'une communauté. Les commissions doivent donc en tenir compte pour éviter de tracer des limites qui leur semblent logiques sur papier mais qui, dans la réalité, rendent l'accès difficile à certaines régions de la circonscription.

Les réseaux de transport, y compris les routes et les services aériens et de traversier, sont importants car ils permettent aux députés de se rendre dans toutes les régions de leur circonscription. De plus, un service de transport accessible entre deux régions peut indiquer l'existence d'une communauté que la commission pourrait avoir avantage à examiner. Au contraire, l'absence d'une telle accessibilité entre deux régions peut être l'indice que la population de ces régions ne forme pas une communauté.

 


3 

[1991] 2 R.C.S. 158.


4 

Voir Raîche c. Canada (Procureur général) [2004] C.F. 679 (C.F.C.) et Forum des maires de la Péninsule acadienne c. Canada (Agence canadienne d'inspection des aliments) [2004] C.A.F. 263 (en appel devant la Cour suprême du Canada).