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Optimiser les valeurs du redécoupage


Chapitre 3 – Favoriser la participation du public

La participation du public est essentielle au redécoupage. Les commissions de délimitation des circonscriptions ont à peine trois membres; un si petit groupe ne peut pas connaître toutes les particularités géographiques et démographiques d'une province entière. Afin de tracer des limites qui assurent la représentation effective de la population, les commissaires doivent compter en grande partie sur les observations des personnes les plus susceptibles de leur apporter les connaissances nécessaires. Des limites fixées avec l'aide du public ont aussi une plus grande légitimité démocratique à ses yeux.

Pour obtenir le plus d'observations possible du public, la Loi exige que les commissions publient leurs propositions initiales dans au moins un journal à grand tirage de la province et qu'elles tiennent au moins une audience publique. En pratique, avec l'aide d'Élections Canada, les commissions ont publié plusieurs annonces dans les journaux de leur province et ont tenu un nombre d'audiences publiques bien supérieur au minimum prévu par la Loi.

L'opinion est cependant répandue que la participation du public au redécoupage pourrait être accrue et de meilleure qualité. Tous les intervenants du processus, des commissaires aux députés en passant par le public, ont exprimé le souhait que le processus actuel de consultation publique soit élargi et adapté à la plus récente technologie des communications.

Le présent chapitre propose plusieurs recommandations pour accroître et améliorer la participation du public. Son principe directeur est que le public devrait être sensibilisé au processus et avoir d'autres occasions de faire des commentaires sur les propositions des commissions, sans toutefois que les travaux des commissions en soient rallongés. Un tel équilibre est possible si l'on reconnaît que les progrès en matière de communications réalisés au cours des 40 années qui ont suivi l'entrée en vigueur de la Loi permettent de réduire les échéances prévues par la Loi. Le temps ainsi libéré pourrait servir à recueillir d'autres observations du public à toutes les étapes du redécoupage. De plus, si on adopte la recommandation 1.2 visant la constitution anticipée des commissions, celles-ci auront beaucoup plus de temps pour sonder le public.

3.1 Observations écrites

Recommandation 3.1 :

L'article 18 de la Loi devrait être modifié pour que les commissions puissent accepter et étudier les observations présentées par écrit.

Tout avis public d'une commission contenant de l'information sur les occasions de présenter des observations orales devrait également décrire les façons de présenter des observations écrites ainsi que les périodes prévues à cet effet.

L'article 19 de la Loi prévoit expressément la tenue d'audiences publiques, mais ne fait aucune mention de la présentation d'observations écrites à la commission. L'article 18 confère à une commission le pouvoir étendu d'« édicter des règles pour régir ses délibérations et la conduite de ses travaux et prévoir la tenue de toute enquête ou audition par un ou plusieurs de ses membres ». Il n'en demeure pas moins qu'au dernier redécoupage, de nombreux commissaires étaient incertains de pouvoir recevoir les observations du public par écrit.

Les commissions de délimitation des circonscriptions remplissent leur rôle en recueillant et en soupesant des renseignements. Comme il a été mentionné, la participation étendue du public est essentielle au succès du redécoupage. Les observations écrites du public peuvent être un outil très utile aux commissions dans l'accomplissement de leur mandat.

L'autorisation des observations écrites augmente la capacité du public de faire connaître son point de vue. Certains citoyens pourraient être incapables d'assister aux audiences publiques ou d'exprimer leurs opinions en public. L'autorisation d'envoyer leurs observations par écrit aux commissions faciliterait donc leur participation.

L'usage de plus en plus généralisé d'Internet et des courriels devrait aussi augmenter la facilité et la rapidité d'envoi des observations écrites aux commissaires.

En conséquence et pour éliminer toute incertitude réelle ou perçue, l'article 18 de la Loi devrait préciser clairement que les commissions peuvent recevoir et étudier les observations écrites, et exiger que les commissions publient un avis de la période pendant laquelle elles recevront ces observations.

3.2 Information du public avant la publication des propositions initiales

Recommandation 3.2 :

L'article 14 devrait être modifié pour stipuler que dès leur constitution, les commissions doivent informer le public du redécoupage à venir, lui décrire le processus et les échéanciers, et lui demander des observations écrites qu'elles étudieront avant la rédaction de leur proposition initiale.

Le premier contact d'une commission avec le public, tel qu'il est prévu par la Loi, se fait au moment de la publication de la proposition initiale de la commission. Cette proposition, de même que les dates et heures des audiences publiques de la commission, est diffusée par l'entremise des journaux.

Le processus actuel donne au public une base pour formuler ses commentaires. Il a toutefois l'inconvénient d'obliger les commissaires à rédiger une proposition initiale complète sans connaître l'opinion publique. De plus, il se peut que certaines personnes ne comprennent pas que les propositions ne sont pas définitives et croient que leur participation au processus serait inutile.

La solution à ces problèmes consiste à aviser le public plus tôt que le redécoupage ne s'arrête pas là. La population pourrait ainsi commencer à penser au processus avant que les commissions ne rédigent leur proposition initiale.

Les commissions pourraient obtenir des suggestions précieuses sur le partage des provinces en circonscriptions avant même la réception de l'état des résultats. Les Canadiens pourraient se prononcer sur la pertinence des circonscriptions existantes ou aviser les commissions de l'existence d'une communauté d'intérêts. Ces renseignements ne sont qu'une partie de l'information nécessaire à l'établissement d'une carte électorale. Une commission ne peut progresser beaucoup dans ses travaux tant qu'elle n'a pas reçu les données du recensement, mais elle peut tout de même profiter d'une participation du public plus tôt dans le processus. L'information recueillie avant la publication des propositions initiales peut même avoir une valeur unique car, contrairement aux observations subséquentes, elle ne résulte pas d'une proposition donnée.

Si la recommandation 1.2 est acceptée, les commissions constituées avant la réception de l'état des résultats pourraient commencer à renseigner le public sur le redécoupage à venir et lui demander des observations écrites aux fins de leur proposition initiale. Ainsi, le public et les médias seraient mis au courant du processus et les commissaires pourraient fonder leur proposition initiale sur des commentaires du public.

3.3 Diffusion élargie de l'avis public initial

Recommandation 3.3 :

Le paragraphe 19(2) de la Loi ne devrait plus exiger que les commissions publient un avis de leur proposition initiale dans un journal. Les commissions devraient plutôt être tenues de diffuser, par les moyens qu'elles estiment pouvoir joindre le plus grand nombre de personnes possible, la proposition initiale ainsi que les façons dont le public peut leur transmettre ses observations. Les commissions devraient aussi préciser dans leur proposition la manière dont le public peut obtenir un exemplaire gratuit de la carte, des noms et des chiffres de population des circonscriptions proposées.

L'article 19 de la Loi stipule qu'une commission doit publier un avis de sa proposition initiale accompagné d'une carte ou d'un dessin des circonscriptions proposées indiquant leur nom et leur population. L'avis doit être publié dans au moins un journal à grand tirage de la province au moins 60 jours avant le début des audiences publiques de la commission.

Cet article impose aux commissions une obligation minimale qui ne tient pas compte de l'évolution des communications depuis l'adoption de la Loi en 1964. De nos jours, grâce au réseau Internet, des millions de Canadiens ont accès à des renseignements qui étaient auparavant disponibles uniquement sur papier. À l'aide des télécopieurs et du courrier électronique, une information qui prenait des jours à se rendre à destination peut maintenant être transmise en l'espace de quelques secondes.

Au cours du dernier redécoupage, les commissions ne se sont pas contentées de publier leur avis dans un seul journal à grand tirage, ni même dans un seul type de publication. Elles ont plutôt publié des avis conformes à l'article 19 dans plusieurs journaux de leur province. D'autres annonces plus courtes ont été publiées dans la plupart des journaux pour indiquer aux lecteurs comment obtenir plus d'information sur le redécoupage, y compris sur le site Web d'Élections Canada.

Le comité permanent a remarqué qu'à « partir des témoignages et de l'expérience des députés », l'insertion d'encarts dans les journaux s'est avérée beaucoup moins efficace que prévu, mais que l'utilisation du site Web d'Élections Canada comme outil d'information du public a dépassé toutes les attentes. Comme les encarts exigés à l'article 19 doivent contenir une carte de toutes les circonscriptions proposées, elles constituent une méthode de diffusion coûteuse, particulièrement dans les grandes provinces.

Plutôt que d'obliger les commissions à utiliser une méthode particulière pour publier leur proposition initiale, la Loi devrait être assouplie afin qu'elles puissent utiliser les moyens les plus efficaces à leur disposition, y compris les journaux, pour diffuser l'information sur leur proposition initiale. En se concentrant sur l'objectif de renseigner le public par le meilleur moyen possible, la Loi permettrait aux commissions de publier des annonces plus efficaces et à moindre coût.

3.4 Incitation à la participation des communautés

Recommandation 3.4 :

On devrait ajouter dans la Loi une disposition exigeant que les commissions s'efforcent de communiquer avec les groupes qui représentent les intérêts des citoyens de la province à propos de leur proposition initiale et des méthodes de présentation d'observations.

Bon nombre de ceux qui présentent des observations devant les commissions de délimitation des circonscriptions représentent des groupes communautaires, ce qui est logique puisque la représentation des communautés est un objectif majeur de la Loi.

Étant donné l'importance que prête la Loi à l'identification et au respect des communautés, il convient que les commissions tentent d'identifier les groupes communautaires qu'elles peuvent renseigner le plus tôt possible sur le processus. L'information fournie pourrait notamment porter sur la présentation d'observations aux commissions.

3.5 Élimination de l'avis de présentation d'observations

Recommandation 3.5 :

Le paragraphe 19(5) de la Loi devrait stipuler qu'une commission peut éliminer à tout moment un élément de l'avis exigé dans cette disposition, y compris l'avis même, lorsqu'elle estime qu'il est dans l'intérêt public de le faire.

En vertu du paragraphe 19(5) de la Loi, une personne qui souhaite présenter des observations devant une commission doit lui envoyer un avis écrit à cet effet dans les 53 jours suivant la date de publication de la dernière annonce de la proposition de la commission. L'avis doit préciser les nom et adresse de la personne, la nature des observations et l'intérêt en cause.

À cause de cette exigence, les commissions ne peuvent pas entendre les observations des personnes qui se présentent aux audiences publiques sans avoir envoyé l'avis exigé. Pour sa part, le comité permanent a recommandé d'éliminer l'obligation d'un tel avis.

Même s'il est tentant de suivre cette recommandation, il reste que les avis des intervenants remplissent une fonction importante : ils donnent aux commissions une idée du nombre de personnes qui assisteront aux audiences, de la durée des audiences et de la taille des salles à réserver. De plus, une commission qui connaît d'avance la nature des observations présentées peut établir un horaire logique, par exemple en regroupant les présentations portant sur le même sujet ou la même circonscription. L'obligation d'envoyer un avis écrit facilite donc le déroulement des audiences.

Bien que ces avis facilitent l'organisation des audiences publiques et le travail des commissions, il n'est pas souhaitable qu'une règle trop stricte empêche une commission d'entendre des observations dont la présentation ne nuirait à aucun intervenant.

Pour faire le meilleur usage possible de l'obligation de présenter un avis, nous recommandons de maintenir cette obligation, mais d'autoriser formellement les commissions à en éliminer tout élément dans l'intérêt public. De cette façon, les commissions conserveront les avantages administratifs et substantiels des avis mais pourront en éliminer la nécessité pour entendre d'autres observations si le temps l'admet.

3.6 Deuxième série d'audiences publiques

Recommandation 3.6 :

Après la période d'opposition, le comité permanent devrait produire un résumé des oppositions au rapport de la commission et transmettre ce résumé à la commission par l'entremise du directeur général des élections. Le public aurait 30 jours à compter de la publication du résumé pour faire des commentaires sur le rapport de la commission et les oppositions du comité. La commission aurait ensuite 30 jours pour statuer sur les oppositions, en tenant compte des commentaires fournis par le public.

S'il n'y avait aucune opposition au rapport du comité, le public aurait 30 jours à compter de la fin de la période d'opposition pour faire des commentaires sur le rapport de la commission. La commission aurait ensuite 30 jours pour produire son rapport final, en tenant compte des commentaires fournis par le public.

En plus d'accroître la participation du public dans le cadre de la Loi actuelle, il a été suggéré de multiplier les occasions exigées par la Loi de faire participer le public au processus. Le comité permanent a recommandé qu'une deuxième série de consultations publiques soit ajoutée pendant que les commissions préparent leur rapport final. Il était d'avis que cette deuxième série réduirait le nombre de changements radicaux ou impopulaires apportés au rapport.

Cette deuxième série de consultations aurait aussi l'avantage d'encourager les personnes qui n'ont pas fait d'observations à la première occasion d'exprimer leur point de vue après la modification de la proposition initiale. En effet, les modifications de dernière minute peuvent prendre au dépourvu les personnes qui n'avaient rien à redire à la proposition initiale. Une deuxième série de consultations éviterait de tels désagréments et favoriserait la participation de ces personnes.

Comme il a été mentionné au début du chapitre, il faut établir un équilibre entre l'objectif d'améliorer la qualité des consultations publiques et la nécessité de terminer le redécoupage en temps opportun pour assurer une représentation effective. De fait, dans sa suggestion d'ajouter une deuxième série de consultations, le comité permanent s'est dit soucieux du fait que l'ajout d'une étape pourrait susciter des différends insolubles.

Une deuxième série d'audiences publiques suivant immédiatement la première mènerait probablement à des répétitions. Les personnes déçues que la commission n'ait pas suivi leurs recommandations au premier tour pourraient simplement refaire les mêmes recommandations au deuxième tour. Il ne devrait pas être interdit d'envoyer des commentaires écrits ou d'exprimer des préoccupations par l'entremise d'un député après la première série d'audiences publiques. Cependant, une deuxième série d'audiences publiques suivant de peu la première n'est pas susceptible d'améliorer suffisamment le rapport final, ni d'en augmenter suffisamment la légitimité, pour justifier le prolongement du processus. En conséquence, pour tirer la valeur maximum d'une deuxième série d'audiences publiques, celle-ci devrait se distinguer le plus possible de la première.

Actuellement, le public peut participer à toutes les étapes du processus sauf après la période d'opposition des députés. La Loi exige que les commissions mettent la dernière main à leur rapport après avoir statué sur les oppositions du comité permanent, dans les 30 jours suivant le renvoi du rapport au directeur général des élections.

Les commissions auraient avantage à recevoir les commentaires du public sur les oppositions des députés. Elles auraient ainsi une meilleure idée du soutien public accordé aux suggestions du comité. Plutôt que de faire suivre les audiences publiques d'une deuxième série de consultations possiblement redondantes, il faudrait modifier la Loi pour permettre au public de faire des commentaires après la production du rapport d'une commission et les oppositions des députés.

Une fois les oppositions envoyées à une commission, le public devrait disposer de 30 jours pour envoyer des commentaires écrits sur le rapport de la commission ou les oppositions des députés. Pour faciliter ce processus, la commission serait tenue de publier, selon les modalités qu'elle estimerait indiquées, un avis public des oppositions au rapport. La commission devrait ensuite avoir 30 jours pour statuer sur les oppositions des députés et achever la carte électorale, en tenant compte des commentaires du public. S'il n'y avait aucune opposition au rapport d'une commission, le public devrait tout de même avoir une dernière occasion de faire ses commentaires sur le rapport.

3.7 Mise en oeuvre de programmes d'information et d'éducation du public

Recommandation 3.7 :

Une disposition devrait être ajoutée à la Loi pour donner au directeur général des élections le pouvoir explicite de mettre en oeuvre des programmes d'information et d'éducation du public visant à mieux faire connaître le processus de redécoupage à la population.

En plus des efforts déployés par les commissions et des modifications proposées au processus de participation du public énoncé dans la Loi, on pourrait lancer d'autres initiatives pour renseigner le public sur le redécoupage. Ces projets ne s'inscriraient pas nécessairement dans le calendrier des commissions, mais seraient plutôt d'envergure nationale et auraient à la fois pour but de sensibiliser le public au processus et d'aider le public à fournir des renseignements et des commentaires aux commissions.

En vertu de la Loi, les commissions sont tenues d'informer le public de leur proposition initiale par la publication d'une annonce dans un journal. Aucune disposition de la Loi n'oblige les commissions ou aucune autre institution publique à prendre des mesures pour informer le public et stimuler sa participation au processus de redécoupage.

Idéalement, les commissions seraient responsables de la mise sur pied de projets détaillés pour informer et éduquer le public à propos du redécoupage. Elles seraient toutefois confrontées à plusieurs obstacles. Tout d'abord, les commissions existent pour une période limitée et ne pourraient commencer à élaborer un programme d'éducation qu'à compter de leur constitution. Deuxièmement, les commissions n'ont pas toutes les connaissances spécialisées et les compétences administratives nécessaires pour élaborer des programmes d'information et d'éducation du public et le matériel connexe. Enfin, les commissions sont déjà soumises à des échéances serrées. L'ajout d'une nouvelle charge de travail diminuerait leur capacité de remplir leur fonction première, qui est d'assurer la représentation effective.

En revanche, Élections Canada est bien placé pour mener des programmes d'éducation du public sur le redécoupage. L'organisme a des connaissances internes du redécoupage ainsi que l'expérience de la conduite de campagnes d'information et d'éducation du public sur le vote. De plus, aux termes de l'article 18 de la Loi électorale du Canada, il a déjà le pouvoir de mettre en oeuvre des programmes d'information et d'éducation populaires sur le processus électoral. Il pourrait facilement adapter son infrastructure technique et administrative pour renseigner le public sur le processus du redécoupage.

Élections Canada pourrait également user de ce pouvoir pour élaborer une documentation normalisée qui aiderait le public à formuler ses commentaires sur les limites des circonscriptions, ce qui améliorerait la qualité des observations présentées aux commissions.

3.8 Information aux membres du Parlement

Recommandation 3.8 :

Élections Canada devrait avoir le pouvoir explicite de continuer d'élaborer du matériel et de donner aux membres du Parlement des séances d'information sur le redécoupage et sur leur rôle dans ce processus.

À la Chambre des communes comme au Sénat, les parlementaires remplissent plusieurs fonctions essentielles au redécoupage. Ils ont notamment l'autorisation formelle (aux termes du paragraphe 19(1.1) de la Loi) de présenter des observations aux audiences publiques des commissions. Il est important que les membres du Parlement fassent connaître leur point de vue aux commissions. À titre de représentants des circonscriptions existantes, les députés ont une connaissance particulière des circonscriptions et de la pertinence des limites proposées en ce qui a trait à la représentation des communautés et à l'accessibilité géographique de toutes les parties de leur circonscription. Les membres du Parlement doivent aussi aider la population à comprendre son rôle dans le cadre du processus du redécoupage. En outre, ils peuvent aider le public à présenter des observations utiles aux commissions. Enfin, conformément à l'article 22 de la Loi, les députés jouent un rôle officiel dans l'examen du rapport final des commissions et la présentation d'oppositions au rapport.

Compte tenu des diverses fonctions clés remplies par les membres du Parlement au cours du redécoupage, il est essentiel qu'ils se renseignent adéquatement sur le processus et le rôle qu'ils y jouent. Avant et pendant le dernier redécoupage, Élections Canada a mené plusieurs initiatives pour aider les parlementaires à comprendre le processus du redécoupage et leur rôle dans ce processus. Le 23 mai 2001, bien avant le début du redécoupage, une lettre accompagnée d'un calendrier des activités provisoire a été envoyée à tous les parlementaires pour les aviser du redécoupage à venir. Le 13 mars 2002, une lettre a été envoyée à tous les parlementaires pour leur annoncer le début du redécoupage. Au cours de la semaine précédant la publication de la proposition d'une commission, tous les parlementaires de la province ont reçu un préavis de la publication, de même que les coordonnées de la commission et la date d'envoi limite des avis pour la présentation d'observations à une audience publique de la commission. Le jour de la transmission du rapport d'une commission au président de la Chambre des communes, tous les parlementaires de la province ont reçu un exemplaire du rapport, ainsi qu'un aperçu de leur rôle dans la présentation d'oppositions au rapport. Enfin, des renseignements détaillés sur le redécoupage de chaque province ont été affichés sur le site Web d'Élections Canada.

On devrait officialiser dans la Loi les mesures prises par Élections Canada pour donner aux députés et aux sénateurs de l'information générale sur le redécoupage et de l'information particulière sur leur rôle dans ce processus. L'organisme pourra ainsi continuer de renseigner les parlementaires sur le processus et de leur souligner l'importance de participer activement au processus dès le départ.