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Rapport du directeur général des élections du Canada sur la 37e élection générale tenue le 27 novembre 2000


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I. NOTRE MANDAT

Élections Canada s'emploie à aider les Canadiens à exercer leur droit de vote. Nous voulons rendre le vote aussi accessible que possible, en tâchant de rejoindre tous les électeurs et en utilisant la technologie moderne avec créativité.

Nous nous acquittons du mandat que nous avons reçu du Parlement de trois façons mutuellement complémentaires :

Depuis la 36e élection générale tenue le 2 juin 1997, nous avons amélioré notre état de préparation aux scrutins, nous avons conduit dix élections partielles et nous avons continué de développer nos programmes d'information et d'éducation. Dans les trois sections qui suivent (La préparation aux scrutins, La conduite de scrutins et L'éducation, l'information et le soutien du public), nous passons en revue nos principales activités depuis 1997, avant d'aborder l'élection générale du 27 novembre 2000.

La préparation aux scrutins

La capacité d'Élections Canada à conduire des élections ou référendums repose sur son état de préparation. Puisque l'on ne peut prévoir la date exacte d'un scrutin, il faut que le Registre national des électeurs reste à jour, que nos bases de données et nos systèmes informatiques soient testés, que des fournitures électorales soient prêtes à expédier et que nous ayons à notre disposition un noyau d'employés et de fonctionnaires électoraux formés.

La nouvelle Loi électorale du Canada

La préparation au scrutin de 2000 a présenté un plus grand défi en raison de l'introduction de la nouvelle Loi électorale du Canada. Adoptée initialement sous le nom d'Acte des élections fédérales, et souvent modifiée ou remplacée depuis, la Loi régit le système électoral fédéral ainsi que les activités du Bureau du directeur général des élections. La nouvelle Loi, qui a reçu la sanction royale le 31 mai 2000, est entrée en vigueur le 1er septembre 2000 après publication d'un avis dans la Gazette du Canada par le directeur général des élections. Fruit de beaucoup d'étude et de débats au Parlement, elle modifie plusieurs aspects du système électoral pour en accroître l'accessibilité, l'équité et la transparence.

Entre le moment où la Loi a reçu la sanction royale et son entrée en vigueur trois mois plus tard, nous avons réécrit, révisé et réimprimé des centaines de documents de formation, formulaires et trousses d'information, ainsi que formé le personnel électoral, modifié des systèmes informatiques et adapté nos procédures administratives, tout en continuant d'informer le public, les parlementaires et les partis. Les modifications législatives touchaient notamment le financement des partis et des candidats, la publicité des tiers (groupes ou personnes autres que les candidats, les partis enregistrés et associations de circonscription des partis) ainsi que les règles concernant la publicité électorale et la diffusion des résultats de sondages, et mettaient à la disposition du commissaire aux élections fédérales de nouveaux moyens pour faire respecter la Loi.

Le Registre national des électeurs

Le Registre national des électeurs est une liste permanente des Canadiens ayant qualité d'électeur. Peu après le dernier recensement porte-à-porte, effectué juste avant l'élection générale de 1997, le registre a été mis en place à temps pour produire les listes préliminaires de l'élection partielle de mars 1998 dans Port Moody–Coquitlam (Colombie-Britannique). Depuis, le registre a servi à produire les listes préliminaires de chaque élection partielle.

La tenue du Registre national des électeurs

Les données du Registre national des électeurs doivent rester précises et à jour entre les élections générales pour qu'on puisse en tirer des listes préliminaires fiables. De plus, conformément à la Loi électorale du Canada, nous remettons aux députés et aux partis, chaque année en octobre, des listes électorales à jour extraites du registre.

Le registre est mis à jour régulièrement grâce aux données fournies par l'Agence des douanes et du revenu du Canada, Citoyenneté et Immigration Canada, les bureaux des véhicules automobiles et les registraires de l'état civil des provinces et des territoires, ainsi que les organismes électoraux de la Colombie-Britannique et du Québec (qui tiennent des listes permanentes). Des listes électorales de scrutins provinciaux et territoriaux ont également été utilisées à cette fin, et nous cherchons à conclure d'autres ententes à cet égard avec divers organismes électoraux provinciaux, territoriaux et municipaux.

La Loi électorale du Canada exige le consentement actif de l'intéressé pour le transfert au registre de renseignements personnels provenant de sources fédérales. Grâce à un service fourni par Citoyenneté et Immigration Canada, par exemple, 82 % des nouveaux citoyens canadiens ont consenti à se faire inscrire au registre en 2000. Les résultats de la première année de notre accord avec l'Agence des douanes et du revenu du Canada (pour l'année d'imposition 1997) indiquent que près de 80 % des contribuables ont accepté que l'on transfère leurs nom, adresse et date de naissance à Élections Canada pour mettre à jour le registre, un chiffre qui dépasse notre estimation de 70 %. Le taux de consentement a atteint 83 % pour l'année d'imposition 1998, puis 84 % en 1999. Les renseignements transmis par l'Agence des douanes et du revenu du Canada ne servent qu'à actualiser les données déjà dans le registre. On ne peut les utiliser pour ajouter directement de nouveaux noms, car il faut d'abord confirmer la citoyenneté canadienne des intéressés.

Tout électeur peut faire retirer son nom du registre sans perdre son droit de vote, et peut demander que ses renseignements ne soient pas transmis à d'autres organismes à des fins électorales. Entre juin 1997 et juin 2000, moins de 900 électeurs ont demandé à être radiés du registre, et 45 ont demandé que leurs renseignements ne soient pas transmis à d'autres organismes électoraux.

Depuis 1999, dans le cadre de notre programme de mise à jour du registre, nous avons envoyé 270 000 avis de vérification aux électeurs qui semblaient avoir été inscrits de façon inexacte ou plus d'une fois à la suite du recensement de 1997, pour leur demander de confirmer ou de corriger leurs renseignements en nous retournant l'avis. Nous avons ainsi pu radier quelque 195 000 inscriptions entrées en double.

Nous écrivons également aux personnes qui viennent d'avoir 18 ans pour leur demander de confirmer leur citoyenneté et de consentir à leur inscription au registre. Ces électeurs potentiels sont identifiés grâce aux données de l'Agence des douanes et du revenu du Canada ou des bureaux des véhicules automobiles. En 1999, nous avons écrit à environ 152 000 jeunes, dont 28 % ont consenti à s'inscrire. Une deuxième initiative ciblant 392 000 jeunes de 18 ans a été menée au printemps 2000; le taux de réponse a été de 25 %. Dans le cadre de ce projet, nous avons posté, à titre d'essai, 28 000 cartes de rappel à des jeunes de Vancouver, Winnipeg et Halifax qui avaient reçu notre formulaire, pour les encourager à le remplir et à nous le retourner. Les villes où des cartes de rappel ont été envoyées présentaient un taux de consentement à peine plus élevé. Seul le Québec n'est pas visé par ces activités de communication, puisque notre entente avec le Directeur général des élections du Québec prévoit des mises à jour trimestrielles comportant les noms des personnes qui viennent d'avoir 18 ans. Le Directeur général des élections du Québec ajoute automatiquement de nouveaux électeurs à mesure qu'il reçoit des données de sources québécoises telles que la Régie de l'assurance maladie du Québec.

À l'été 2000, nous avons commandé une étude qualitative et quantitative sur nos communications auprès des électeurs de 18 ans. Il en ressort que beaucoup de ces jeunes sont peu au courant du processus électoral ou de l'existence du registre. Certains présument que leur nom est automatiquement ajouté à la liste électorale dès qu'ils atteignent 18 ans ou quand ils cochent la case de consentement sur leur déclaration de revenus. Nous analysons cette information de près en vue d'accroître le taux d'inscription des jeunes électeurs.

Le Comité consultatif du Registre national des électeurs

En 1999, le directeur général des élections a créé le Comité consultatif du Registre national des électeurs pour stimuler les discussions sur les pratiques exemplaires dans la gestion et l'utilisation des bases de données. Ses membres viennent des organismes suivants : le Conseil canadien des administrateurs en transport motorisé et le Conseil de la statistique de l'état civil du Canada (représentant la communauté des fournisseurs de données); les organismes provinciaux et territoriaux ayant des listes électorales permanentes; et la Fédération canadienne des municipalités. Les réunions permettent d'échanger des idées et de l'information sur les initiatives d'Élections Canada en matière de partage de données et pour discuter des nouveautés en gestion des données. Ces discussions aident tous les participants à accroître l'exactitude de leurs bases de données et à éviter le double emploi. Le Comité s'est rencontré le 8 septembre 1999 et le 19 avril 2000.

Les accords de partage des données

Les accords de partage de données contribuent à assurer que le niveau de qualité du Registre national des électeurs demeure aussi élevé que possible, pendant et entre les élections. Depuis 1997, nous avons signé de tels accords avec quelque 80 organisations provinciales, territoriales, municipales et scolaires. L'utilisation des listes électorales révisées de ces organismes, qui s'ajoutent à nos sources régulières de mise à jour, aide à améliorer la qualité du registre. Aux termes d'un accord de réciprocité signé avec Élections Ontario en 1999, nous avons fourni des données du registre à l'Ontario pour la création de son nouveau registre permanent des électeurs. En échange, Élections Canada a obtenu de l'Ontario des données tirées des listes révisées issues de l'élection provinciale de 1999. De 1997 à 2000, des accords semblables ont été conclus avec le directeur général des élections de l'Alberta et celui de Terre-Neuve et du Labrador; la Ville de Winnipeg; et la Société ontarienne d'évaluation foncière (chargée d'établir les listes électorales municipales préliminaires de la province). Nous avons également reçu des données d'élections tenues dans les Territoires du Nord-Ouest, le Nunavut et le Nouveau-Brunswick.

Chaque accord prévoit des mesures de sécurité obligatoires. Les données sur les électeurs sont protégées par la Loi électorale du Canada et par la Loi sur la protection des renseignements personnels. En vertu de la Loi électorale du Canada, ces données ne peuvent servir qu'à des fins électorales.

Les coûts

Notre analyse de rentabilisation du registre prévoyait des économies de quelque 30 millions de dollars à chaque élection générale ou référendum, une fois les coûts de création et de tenue du registre recouvrés. Nos coûts se situent en deça des estimations. La création du registre a coûté moins que la moitié de la somme prévue, et nous nous attendons à recouvrer l'investissement initial, ainsi que les coûts de maintenance afférents, à l'élection fédérale de 2000 plutôt qu'à la suivante, comme il avait d'abord été prévu.

De plus, le coût moyen des élections partielles tenues après l'élection générale de 1997 était d'environ 1,50 $ de moins par électeur que celui des partielles qui ont suivi l'élection générale de 1993. Les économies cumulatives nettes de 685 000 $ sont surtout dues au remplacement du recensement porte-à-porte par le Registre national des électeurs. Les provinces et les municipalités qui ont utilisé des données du registre pour produire des listes électorales préliminaires ont également réalisé des économies.

La géographie électorale

Élections Canada a créé et tient à jour, en collaboration avec Statistique Canada, la Base nationale de données géographiques – une carte numérique des rues du Canada qui sert aux deux organismes. Achevé en 1999, ce réseau routier national sert à la cartographie électorale, rend le Registre national des électeurs plus accessible aux autres administrations et facilitera le redécoupage des circonscriptions après le recensement décennal de 2001. En 2000, nous avons concentré nos efforts sur la mise à jour des données des centres en forte croissance, en prévision du déclenchement possible d'une élection.

Pour l'élection générale de 2000, nous avons produit 75 000 cartes originales, accompagnées de documents géographiques, dont nous avons tiré plus de deux millions de copies devant servir dans toutes les circonscriptions. Ces cartes sont optimisées en fonction des besoins des utilisateurs, déterminés par un sondage auprès des directeurs du scrutin et des partis, en 1999. Elles ont été utilisées officiellement pour la première fois lors des partielles dans Kings–Hants (Nouvelle-Écosse) et Okanagan–Coquihalla (Colombie-Britannique) en septembre 2000.

À mesure que des électeurs s'ajoutent au registre ou déménagent, la géolocalisation nous permet en général de déterminer où leur adresse se situe, et dans quelles circonscription et section de vote elle se trouve. Elle nous permet aussi de produire des listes électorales par section de vote pour les scrutins fédéraux et de fournir des listes électorales utilisables par les organismes dont les limites de circonscription sont différentes. À ce jour, nous avons géolocalisé 65 % des adresses d'électeurs, principalement en milieu urbain.

La Base nationale de données géographiques s'avère intéressante pour d'autres organismes gouvernementaux. Ainsi, le ministère de la Défense nationale s'en est servi dans le cadre du projet réalisé par le Groupe de planification nationale de contingence de l'an 2000 et Élections Ontario en utilise certaines portions à des fins cartographiques et électorales.

Les technologies de l'information

Mise à l'essai de nouveaux systèmes à l'usage des directeurs du scrutin

Élections Canada s'est doté d'un centre de technologie permanent qui met à l'essai et distribue les logiciels et le matériel nécessaires aux directeurs du scrutin. Situé à Ottawa, le centre aide aussi à l'implantation des nouvelles technologies dans les bureaux des directeurs du scrutin.

Les élections partielles fournissent une occasion de tester de nouvelles technologies ou procédures. Par exemple, lors du scrutin du 12 avril 1999 dans Windsor–St. Clair (Ontario), nous avons mis à l'essai une version de notre nouveau logiciel destiné au poste de travail du directeur du scrutin. Ce logiciel intègre l'installation, la configuration et le formatage de toutes les applications logicielles utiles au directeur du scrutin durant une élection. Il a été généralement bien reçu par le personnel, qui l'a trouvé plus simple à utiliser que celui employé à l'élection générale de 1997.

Le système RÉVISE, destiné à l'inscription des électeurs et à la production des listes au bureau du directeur du scrutin, a été introduit à l'élection partielle du 15 mai 2000 dans St. John's-Ouest (Terre-Neuve). Il remplace le système ÉCAPLÉ (Élections Canada : automatisation de la production des listes électorales), qui permettait aux directeurs du scrutin de gérer efficacement leurs listes depuis 1992. RÉVISE, qui tire parti de la technologie de pointe en gestion de données, facilite la révision des listes préliminaires extraites du registre.

Le nouveau Système de paiement au bureau du directeur du scrutin fut testé aux élections partielles du 11 septembre 2000 dans Kings–Hants et Okanagan–Coquihalla. Il aide les directeurs du scrutin à faire le suivi des budgets salariaux, à produire les rapports financiers et à préparer les données relatives au paiement du personnel et des locateurs de bureaux de scrutin, avant d'acheminer l'information à Ottawa afin qu'Élections Canada effectue les paiements.

Les partielles de septembre 2000 ont permis de tester deux autres systèmes. Le premier, un réseau local intégré reliant tous les ordinateurs du bureau de chacun des deux directeurs du scrutin concernés, a présenté peu de difficultés, comme prévu, et ce, malgré la complexité de l'opération de mise en place. Le second, une version refondue du logiciel appelé Système des résultats du scrutin, a aidé les directeurs du scrutin à compiler les résultats sommaires et à les acheminer aux médias de même qu'au site Web d'Élections Canada (www.elections.ca). Lors d'une élection générale, ce système permet à Élections Canada de recueillir et vérifier les résultats provenant des 301 circonscriptions et d'y intégrer les résultats du vote selon les Règles électorales spéciales.

L'amélioration des systèmes internes

Les progrès en informatique nous ont aussi permis d'améliorer substantiellement d'autres processus. Par exemple, le système Rapports électroniques du candidat permet aux candidats et à leurs agents officiels de produire leurs rapports financiers en format électronique. Nous en avons créé une nouvelle version qui tient compte des commentaires des agents officiels et des changements à la Loi électorale du Canada. Avec le format électronique, la saisie des données à nos bureaux, qui prenait en moyenne trois heures par rapport, ne demande plus qu'une quinzaine de minutes. Une autre application facilite le traitement, la vérification et la publication des rapports financiers des candidats et nous permet de calculer rapidement et efficacement les remboursements aux candidats admissibles.

La version améliorée de notre Système de gestion des scrutins donne une vue d'ensemble de l'information organisationnelle, facilitant l'analyse de la performance, la planification et la prise de décisions. Facile à comprendre et proposant des liens avec presque toutes nos sources d'information, ce système aide la direction à établir des plans, à déceler des problèmes et à s'ajuster vite aux besoins changeants. Nous avons aussi implanté le Système de gestion des fournitures, pour les inventaires de matériel électoral, et le Système de gestion de l'information financière, qui répond aux exigences de la Stratégie d'information financière du Conseil du Trésor en matière de comptabilité et de rapports.

La formation et le soutien des directeurs du scrutin

Notre analyse de l'élection générale de 1997 a révélé plusieurs points à améliorer sur le plan des relations entre les directeurs du scrutin et Élections Canada. Ces points vont de la formation des directeurs du scrutin en vue de l'exploitation de nouveaux systèmes informatiques, jusqu'au besoin de communications accrues avec Élections Canada hors des périodes de scrutin.

Afin de renforcer le sentiment de partenariat nécessaire avec les directeurs du scrutin, nous avons amélioré de fond en comble notre politique de consultation. Nous avons introduit un profil de compétences qui précise l'ensemble des connaissances, habiletés et capacités que devrait posséder tout directeur du scrutin. Ce profil nous aide à offrir une formation sur mesure aux directeurs du scrutin et leur permet de mieux évaluer leurs propres forces. Pour assurer des communications plus suivies, nous avons lancé en mars 1998 le Bulletin, publication périodique à l'intention des directeurs et directeurs adjoints du scrutin. Le personnel d'Élections Canada a accès à la version électronique du Bulletin, qui les tient au courant des activités dans les circonscriptions.

Nous avons consulté plus de 100 directeurs du scrutin sur tous les aspects de l'administration électorale – de la révision de notre plan stratégique à notre campagne de communication. Leur rétroaction a contribué de façon importante à l'amélioration de nos services aux électeurs et de nos processus administratifs.

Tout nouveau directeur du scrutin reçoit maintenant huit jours de formation, dans la mesure du possible. En prévision d'élections partielles dans les circonscriptions dont le siège est vacant, nous tenons aussi des séances d'information de deux jours à Ottawa à l'intention des directeurs du scrutin concernés et des membres de leur personnel (généralement le directeur adjoint du scrutin et le coordonnateur de l'informatisation), qui peuvent ainsi se familiariser avec les plus récents systèmes et procédures ainsi que les projets pilotes. Après chaque partielle, nous tenons une journée de bilan à laquelle participent le directeur du scrutin et son adjoint ainsi que, selon le sujet discuté, le coordonnateur de l'informatisation, le superviseur de la révision et le coordonnateur des bulletins de vote spéciaux.

Conformément à son plan de préparation à une élection générale, sous le Régime de la nouvelle loi, Élections Canada a tenu un vaste programme de formation du 31 juillet au 26 août 2000 à Ottawa. La formation a réuni 301 directeurs du scrutin, 301 directeurs adjoints du scrutin, 301 coordonnateurs de l'informatisation et 25 formateurs et présentateurs provenant de neuf unités à Élections Canada. En tout, les fonctionnaires électoraux ont reçu près de 25 000 heures de formation sur les nouveaux systèmes et l'évolution récente de la législation et de l'administration électorales.