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Rapport du directeur général des élections du Canada sur la 37e élection générale tenue le 27 novembre 2000


La publicité électorale

Plusieurs dispositions de la nouvelle Loi électorale du Canada ont une incidence sur la publicité des partis politiques et des tiers pendant cette élection générale. Ces changements visent à promouvoir les règles du jeu uniformes dont l'existence sous-tend les dispositions financières de la Loi. Tous les Canadiens ont le droit de savoir qui intervient dans le débat politique, et qui le fait avec de l'appui financier.

La publicité des tiers

La Loi régit la publicité électorale des tiers, c'est-à-dire des personnes ou des groupes qui ne sont ni des candidats, ni des partis politiques enregistrés, ni des associations de circonscription de partis. Les tiers doivent s'enregistrer auprès du directeur général des élections dès qu'ils ont dépensé 500 $ en publicité pour favoriser ou contrecarrer un parti ou un candidat au cours de la période électorale. Ils peuvent dépenser jusqu'à 150 000 $ au total, mais pas plus de 3 000 $ dans une circonscription, sous réserve d'indexation; pour cette élection générale, les plafonds indexés sont respectivement de 152 550 $ et 3 051 $. S'il s'agit d'un groupe (syndicat, personne morale ou autre entité) ayant un organe de direction, le tiers doit joindre à sa demande d'enregistrement une copie de la résolution par laquelle son organe de direction autorise des dépenses de publicité électorale.

L'expression « publicité électorale » s'applique aux messages favorisant ou contrecarrant directement des candidats ou des partis enregistrés, notamment par une prise de position sur une question à laquelle est associé un parti enregistré ou un candidat. Les tiers doivent mentionner leur nom dans toute publicité électorale, et la Loi interdit toute collusion visant à contourner les limites de dépenses.

Après toute élection, les tiers doivent produire un rapport sur leurs dépenses de publicité électorale et la provenance des fonds afférents. Cependant, ils n'ont pas droit à des remboursements ou accès aux listes électorales et ne peuvent pas, à titre de tiers, délivrer des reçus d'impôt pour les contributions qu'ils reçoivent.

Pour l'élection générale de 2000, 48 tiers s'enregistrent : 23 groupes autorisés par résolution, 10 groupes sans résolution et 15 particuliers. Ils doivent déposer leurs rapports financiers au plus tard le 27 mars 2001.

L'affaire Harper

Le 7 juin 2000, après la sanction royale de la Loi électorale du Canada mais avant son entrée en vigueur le 1er septembre, Stephen Harper conteste devant la Cour du Banc de la Reine de l'Alberta la constitutionnalité des dispositions de la Loi relatives aux tiers.

Le procès dure du 2 au 13 octobre 2000 et comporte neuf jours de témoignages. Le directeur général des élections obtient l'autorisation d'intervenir indépendamment du procureur général fédéral et de M. Harper. Il explique les motifs de ses recommandations touchant la réglementation des tiers qu'il a présentées dans ses rapports au Parlement et ses comparutions devant des comités parlementaires.

Le directeur général des élections n'a pas recommandé de plafond de dépenses précis pour les tiers ni fait de commentaires sur l'à-propos des plafonds que le Parlement a imposés; il a plutôt limité ses observations aux principes sous-jacents de la divulgation et du plafonnement des dépenses, à l'importance de règles du jeu uniformes pour tous les intervenants dans le processus électoral et à la communication de renseignements sur les dépenses de publicité électorale des partis et des candidats lors d'élections antérieures.

L'élection est déclenchée le 22 octobre, avant que le juge Cairns ait eu le temps d'entendre les plaidoiries basées sur la preuve présentée au tribunal, d'examiner la preuve et de rédiger son jugement.

Le 23 octobre, M. Harper demande à la Cour de suspendre l'application des dispositions relatives aux tiers jusqu'à ce que le juge puisse rendre jugement sur le bien-fondé de la preuve. Le même jour, le juge Cairns accorde l'injonction en partie. Il suspend l'application des dispositions relatives aux plafonds de dépenses jusqu'à ce qu'il ait rendu son jugement de première instance, mais maintient l'application des autres dispositions relatives aux tiers qui concernent la divulgation, notamment l'obligation de s'enregistrer, de s'identifier et de mentionner les sources de financement de la publicité. Le gouvernement fédéral en appelle de cette décision devant la Cour d'appel de l'Alberta qui, le 25 octobre, confirme l'injonction du juge Cairns.

Le 26 octobre, le directeur général des élections annonce par voie de communiqué qu'il n'appliquera les plafonds de dépenses des tiers nulle part au Canada, afin que les mêmes règles aient cours partout au pays.

Le gouvernement fédéral en appelle ensuite du jugement de la Cour d'appel de l'Alberta devant la Cour suprême du Canada. Le 10 novembre, la Cour suprême autorise le procureur général du Canada à en appeler de l'injonction des tribunaux de l'Alberta, dont il suspend l'application dans l'intervalle. Cette suspension a pour effet de rétablir les plafonds de dépenses pour la durée de l'élection générale. Le 10 novembre, le directeur général des élections annonce que les plafonds de dépenses sont rétablis, mais qu'il ne les appliquera pas aux dépenses publicitaires des tiers engagées entre le 22 octobre et le 10 novembre, période où l'injonction était en vigueur.

Le 24 novembre 2000, le juge Cairns entend les plaidoiries dans la cause. En date du présent rapport, le juge Cairns n'a pas encore rendu son jugement de première instance.

La publicité électorale et le Web

Notre site Web affiche une série de questions-réponses concernant les dispositions de la Loi relatives aux tiers. Une des questions consiste à savoir si les messages politiques sur le site Web d'un tiers constituent de la publicité électorale. La réponse est la suivante.

Pour juger si un message émis par un tiers peut se définir comme de la publicité électorale, il faut se poser quatre questions : Une élection est-elle en cours? Le message est-il diffusé au public? S'agit-il d'un message publicitaire? Une personne raisonnable y verrait-elle un message favorable ou défavorable à un candidat ou à un parti, ou une prise de position sur une question à laquelle est associé un candidat ou un parti? Si la réponse aux quatre questions est Oui, le message constitue de la publicité électorale.

La question de savoir si une élection est en cours est simple. Par ailleurs, selon nous, afficher un message sur une page Web accessible au public, c'est le diffuser au public. Ce qui nous amène à la partie complexe de l'équation : quand un message sur Internet est-il un message publicitaire et quand ne l'est-il pas?

Un message publicitaire s'entend d'une publicité achetée, par exemple, à la télévision, à la radio, dans un journal ou une revue, ou sur un panneau-réclame; un message inclus dans des dépliants ou des publipostages envoyés à des foyers qui ne l'ont pas demandé ou dans des appels téléphoniques non sollicités; ou un bandeau publicitaire sur le site Web d'un autre organisme ou individu.

Ainsi, les lettres au courrier des lecteurs, les éditoriaux, les entrevues, les chroniques, les commentaires, les nouvelles, les discours, les débats ou les réunions ne sont pas des publicités en soi, à moins d'être inclus dans une publicité qui remplit les quatre critères. Un livre dont la mise en vente était planifiée sans égard à la tenue d'une élection et dont le prix de vente n'est pas inférieur à sa valeur commerciale (y compris les frais de production et de distribution) n'est pas un message publicitaire.

Lorsqu'un particulier énonce ses opinions politiques personnelles sur Internet, que ce soit sur sa propre page Web ou dans un groupe de discussion, il ne s'agit pas de publicité électorale. Il en est de même, selon le directeur général des élections, lorsqu'un tiers exprime ses opinions politiques sur sa page Web. Toutefois, une annonce de journal qui fait la promotion de la page Web d'un tiers serait considérée comme de la publicité électorale, si elle remplit les quatre critères. De même, des courriels non sollicités envoyés par un tiers ou des bandeaux publicitaires placés par le tiers sur d'autres sites Web seraient des messages publicitaires.

L'interdiction de publicité

La nouvelle Loi tient compte du jugement de la Cour d'appel de l'Alberta dans l'affaire Somerville c. Canada (P.G.), en 1996. Avant ce jugement, personne ne pouvait faire de publicité électorale à la télévision ou à la radio ou dans un périodique au début de la période électorale (environ les 18 premiers jours d'une campagne qui en comptait alors 47) ou à la fin (le jour du scrutin et la veille). La Cour d'appel de l'Alberta a jugé que ces dispositions étaient inconstitutionnelles. La nouvelle Loi interdit la publicité électorale uniquement le jour du scrutin. L'interdiction s'applique à la plupart des médias, mais pas aux dépliants, aux panneaux-réclames, aux affiches ou aux annonces sur Internet qui sont publiés avant le jour du scrutin et qui ne sont pas changés ce jour-là.

Sondages électoraux

La Loi interdit aussi la diffusion de nouveaux résultats de sondages électoraux le jour du scrutin. Auparavant, cette interdiction s'appliquait les trois derniers jours de la période électorale. La Cour suprême du Canada avait jugé cette disposition inconstitutionnelle en 1988, dans l'affaire Thomson Newspapers c. Canada (P.G.). Outre l'interdiction de diffuser les résultats de sondages le jour du scrutin, la nouvelle Loi exige que des renseignements sur la méthodologie des sondages soient divulgués. Le premier média à diffuser les résultats d'un sondage électoral et tout autre média qui les diffuse dans les 24 heures qui suivent doivent fournir les renseignements suivants : qui l'a parrainé, qui l'a conduit, la date où il s'est fait, la population de référence, le nombre de personnes contactées et la marge d'erreur. Le commissaire aux élections fédérales a reçu deux plaintes concernant le défaut de publier les renseignements requis relatifs à la méthodologie.

On nous a demandé d'interpréter les dispositions de la Loi dans le cas où le média reçoit les résultats du sondage électoral sans en connaître la méthodologie. La réponse affichée sur notre site Web explique que le but des articles 326 et 327 est d'assurer que la population canadienne dispose de renseignements exacts sur la fiabilité des sondages électoraux. Toutefois, la Loi n'aborde pas expressément le cas où le média ne sait rien de la méthodologie. Dans une telle situation, il serait conforme aux objectifs de la Loi que le média indique que la méthodologie du sondage est inconnue.

Le temps d'antenne des partis politiques

L'arbitre en matière de radiodiffusion gère la répartition annuelle du temps d'antenne (ou temps d'émission) des partis politiques conformément à la Loi électorale du Canada et règle les différends entre les radiodiffuseurs, les partis et les candidats. M. Peter S. Grant a été nommé arbitre en 1992 par le directeur général des élections avec le consentement unanime des représentants des partis alors représentés à la Chambre des communes. Son mandat a été renouvelé en 1994 et en 1997, et prendra automatiquement fin six mois après l'élection générale fédérale de 2000.

Le temps payant est réparti sur accord unanime des partis enregistrés ou sur décision de l'arbitre, selon les critères prévus par la Loi et en consultation avec les partis. Il n'y a jamais eu d'accord unanime des partis sur la répartition du temps. Pour l'élection générale de 2000, l'arbitre en matière de radiodiffusion répartit de nouveau le temps d'antenne.

Les partis sont libres d'acheter plus ou moins de temps que celui qui leur est attribué. Le temps acheté en sus du temps attribué n'est pas assujetti aux dispositions de la Loi relatives à la répartition; cependant, il doit respecter les plafonds de dépenses publicitaires des partis et des candidats. La Loi oblige aussi certains radiodiffuseurs à mettre du temps d'antenne gratuit à la disposition des partis à qui l'on attribue du temps d'antenne payant.

Pour l'élection, l'arbitre et le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes publient chacun des lignes directrices à l'intention des partis politiques et des radiodiffuseurs, conformément à la Loi. Ces lignes directrices et la répartition du temps payant établie par l'arbitre sont accessibles sur notre site Web, sous Médias. En outre, le rapport de l'arbitre en matière de radiodiffusion présenté en annexe à ce rapport donne les détails du temps d'antenne attribué à chaque parti.