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Rapport du directeur général des élections du Canada sur la 41e élection générale du 2 mai 2011

1. Vers la 41e élection générale

Cette section résume les principales activités entreprises par le Bureau du directeur général des élections (communément appelé Élections Canada) suivant la 40e élection générale, tenue le 14 octobre 2008, et traite de certains enjeux qui étaient au premier plan durant la période menant à la 41e élection générale du 2 mai 2011. Au cours de ces deux ans et demi, le directeur général des élections a présenté trois rapports majeurs au Parlement :

  • le Rapport du directeur général des élections du Canada sur la 40e élection générale du 14 octobre 2008 présentait un tableau détaillé du scrutin depuis son déclenchement jusqu'aux résultats officiels et à la clôture de l'élection;
  • le Rapport sur les évaluations de la 40e élection générale du 14 octobre 2008 (le rapport d'évaluation) dressait un bilan de la conduite de l'élection et faisait état des défis à relever;
  • le rapport Faire face à l'évolution des besoins – Recommandations du directeur général des élections du Canada à la suite de la 40e élection générale (le rapport de recommandations) proposait des modifications législatives et des mesures administratives pour répondre aux défis mentionnés dans le rapport d'évaluation.

Durant la même période, Élections Canada a administré des élections partielles dans quatre circonscriptions le 9 novembre 2009, et dans trois autres circonscriptions le 29 novembre 2010. Les rapports législatifs sur ces scrutins sont accessibles en ligne à www.elections.ca sous Centre de ressources > Rapports > Rapports officiels d'Élections Canada.

1.1 Nouvelles attentes

La société canadienne continue d'évoluer rapidement. Ses attentes concernant la commodité des services publics augmentent. Électeurs et candidats souhaitent que les services soient disponibles au moment où ils en ont besoin, là où ils se trouvent et de la manière qui leur convient. Il faut repenser la façon de répondre à ces attentes.

Commodité des services électoraux

De plus en plus, les Canadiens veulent mener leurs affaires électroniquement, y compris sur le plan électoral. C'est pourquoi Élections Canada se prépare en vue d'offrir des services électroniques.

L'inscription des électeurs est un élément important du processus électoral qui pourrait être offert en ligne. Dans son rapport de recommandations de 2010, le directeur général des élections note que l'Alberta et la Colombie-Britannique offrent déjà la possibilité de s'inscrire en ligne, et que l'Ontario se prépare à leur emboîter le pas. Le rapport propose de modifier la Loi électorale du Canada de façon à permettre à Élections Canada d'offrir une gamme complète de services d'inscription en ligne. L'organisme en offrira une version limitée à compter du printemps 2012, dans le cadre de la législation actuelle.

Les candidats et les partis politiques bénéficieraient également de services électroniques. Le rapport de recommandations préconise un mode d'authentification autre que la signature traditionnelle pour la transmission de renseignements et la production de rapports financiers.

L'article 18.1 de la Loi autorise le directeur général des élections à étudier de nouvelles méthodes de vote et à tester des processus de vote électronique dans le contexte d'élections partielles ou générales, sous réserve de l'approbation du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre et du Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles. Élections Canada étudie le vote par Internet comme option de vote complémentaire et commode. Le directeur général des élections a l'intention de demander l'approbation des parlementaires pour mettre à l'essai le vote par Internet dans le cadre d'une élection partielle après 2013.

Les Canadiens sont de plus en plus nombreux à voter par anticipation. Ils semblent considérer les jours du vote par anticipation comme de simples journées de vote additionnelles, et s'attendent à y recevoir le même service qu'aux bureaux de vote ordinaires. Il faut donc augmenter le nombre de bureaux de vote par anticipation dans les zones urbaines, afin de réduire les files d'attente, et aussi dans les zones rurales isolées, où les distances sont des obstacles, afin de rapprocher les urnes des électeurs.

Vote accessible à tous les électeurs

Trois facteurs favorisent l'abstentionnisme : l'apathie, le manque de commodité et les obstacles administratifs. L'apathie est un problème de société sur lequel Élections Canada a peu de contrôle. Le passage précédent décrivait des façons de rendre le processus électoral plus commode. Celui-ci concerne l'élimination des obstacles administratifs.

La façon dont les Canadiens voient les obstacles à l'exercice des droits démocratiques a évolué au fil du temps. Par le passé, si une personne avait une limitation physique, la solution était de prendre des dispositions spéciales. De nos jours, on s'attend à ce que l'environnement physique des services au public soit libre d'obstacles et accessible à tous. Autrement dit, les systèmes devraient permettre à tous les participants d'être sur un pied d'égalité de plein droit.

Les Canadiens s'attendent à un système électoral totalement accessible, et le droit international et canadien l'exige : la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées, la Charte canadienne des droits et libertés et la Loi canadienne sur les droits de la personne.

Cette exigence doit se traduire par des lieux de scrutin accessibles à tous. En 2008, un électeur qui s'était buté à l'escalier d'un bureau de scrutin de Toronto s'est plaint que ses droits n'avaient pas été respectés. Cette affaire – Hughes c. Élections Canada – a entraîné des changements qui dépassent largement le fait d'offrir un accès de plain-pied aux lieux de scrutin. Le Tribunal des droits de la personne a ordonné à Élections Canada de modifier de façon importante son approche de l'accessibilité. Plus précisément, il lui a demandé :

  • de mettre à jour ses politiques et ses lignes directrices sur l'accessibilité;
  • d'élaborer un mécanisme de traitement des plaintes reçues les jours de vote;
  • de fournir une meilleure signalisation pour les personnes handicapées autour des lieux de scrutin;
  • de consulter davantage les groupes de personnes ayant une déficience;
  • d'instaurer une procédure de vérification de l'accessibilité des lieux de scrutin le jour de l'élection;
  • de réviser et d'actualiser ses outils de formation en matière d'accessibilité.

Élections Canada a réagi positivement à la décision du tribunal, et avait achevé la mise en œuvre de tous ses éléments en février 2011, avant la 41e élection générale.

En plus d'accéder aux lieux de scrutin sans obstacle, il importe que tous les électeurs puissent voter sans aide et en secret. Lors de l'élection partielle tenue dans Winnipeg-Nord le 29 novembre 2010, Élections Canada a mené un projet pilote avec un appareil d'assistance au vote (AAV) destiné aux électeurs ayant une déficience visuelle ou une dextérité limitée. Un AAV a été installé à tous les bureaux de vote par anticipation, au bureau local d'Élections Canada et dans sept centres de scrutin le jour de l'élection.

Cet appareil ne s'est pas révélé une solution pratique pour permettre aux électeurs ayant une déficience de voter sans aide et en secret. Nous continuerons cependant d'étudier d'autres méthodes pouvant faciliter le vote de ces électeurs.

Les exigences d'identification peuvent aussi constituer un obstacle au vote. Le rapport d'évaluation de 2009 signalait qu'à la 40e élection générale, certains groupes d'électeurs avaient eu plus de mal à voter que la population en général, notamment en raison de la preuve d'adresse exigée. Dans le cadre d'un autre projet pilote mené lors des élections partielles de novembre 2010, la carte d'information de l'électeur (CIE) a été acceptée comme preuve d'identité aux bureaux de scrutin desservant les résidences pour personnes âgées, les établissements de soins de longue durée, les réserves autochtones et les résidences d'étudiants sur campus. Le succès de l'initiative a incité Élections Canada à étendre le projet pilote à toutes les circonscriptions, pour ces groupes d'électeurs, lors de la 41e élection générale.

1.2 Financement politique

Après la 40e élection générale, l'attention d'Élections Canada dans le domaine du financement politique a porté principalement sur le cadre régulatoire pour les entités politiques.

Examen du cadre régulatoire

Comme le mentionnait le rapport d'évaluation, les dispositions législatives sur le financement politique sont plus complexes qu'autrefois, et occasionnent plus de travail pour les entités politiques. Le rapport de recommandations propose une série de mesures pour réduire ce fardeau.

Avant la 40e élection générale de 2008, Élections Canada avait déjà entrepris un examen du cadre régulatoire. Il s'agissait de trouver des façons de simplifier le cadre et de réduire le fardeau administratif des entités politiques.

Élections Canada a établi le Comité de la conformité et des affaires régulatoires, chargé notamment de définir un cadre régulatoire simplifié en matière de financement politique – un cadre conforme à la législation applicable et susceptible de promouvoir des initiatives spécifiques pour alléger la charge des participants au processus électoral. Le comité doit aussi proposer des mécanismes pour régler les problèmes d'ordre régulatoire, ou pour recommander des solutions, après consultation des intervenants.

L'un des premiers gestes du comité a été d'analyser les résultats de groupes de discussion formés d'agents officiels de candidats et d'agents financiers d'associations de circonscription, commandés par Élections Canada. Le but des groupes de discussion était d'informer Élections Canada des principaux défis des agents et de la façon d'adapter ses outils pour mieux les aider dans leur travail (voir le rapport à www.elections.ca sous Centre de ressources > Recherche > Financement politique).

Les participants à ces discussions ont maintes fois souligné la différence entre le niveau élevé de responsabilité que la Loi confère aux agents officiels et le niveau d'autorité qu'ils exercent durant l'élection. Élections Canada ne pouvait rien régler à cet égard, mais a traité d'autres questions qui posaient problème aux agents, dont le contenu et le ton de ses communications écrites et la nécessité d'améliorer les outils, la formation et le soutien des agents.

Outre la formation en personne des agents officiels et des agents financiers, nous avons créé des tutoriels en ligne sur notre site Web.

L'analyse qui a fait suite aux groupes de discussion a conclu qu'il fallait simplifier et amalgamer les divers documents d'information. Nous travaillons actuellement à la révision et à la fusion de ces documents afin de constituer un outil d'information complet pour les candidats et les agents officiels, les partis enregistrés et leurs agents principaux et les agents financiers des autres entités.

Récemment, le Secteur du financement politique a révisé les documents qu'il envoie aux agents officiels pendant et après une élection de façon à les rendre plus clairs et simples. En 2011‑2012, il révisera de la même façon les documents destinés aux associations de circonscription.

Les membres du Comité de la conformité et des affaires régulatoires ont suggéré un certain nombre de modifications à la Loi, dont la plupart ont été intégrées au rapport de recommandations déposé par le directeur général des élections à la suite de la 40e élection générale.

1.3 Litiges

Depuis la 40e élection générale, les tribunaux ont rendu trois décisions importantes impliquant Élections Canada :

  • Hughes (mentionné plus haut) – En février 2010, le Tribunal canadien des droits de la personne a ordonné une série de mesures pour améliorer l'accessibilité des lieux de scrutin;
  • Callaghan c. Canada (Directeur général des élections) – En février 2011, la Cour d'appel fédérale a confirmé la décision du directeur général des élections de refuser le remboursement des dépenses électorales réclamé par des candidats dans des circonstances où il n'était pas convaincu que ces dépenses avaient été engagées par les candidats (et non par leur parti);
  • Conservative Fund Canada v. Chief Electoral Officer of Canada – En décembre 2010, la Cour d'appel de l'Ontario a maintenu la position du directeur général des élections selon laquelle les remboursements de la taxe sur les produits et services en application de la Loi sur la taxe d'accise n'affectent pas la valeur des dépenses électorales tel que défini dans la Loi électorale du Canada, tant du point de vue des plafonds de dépenses que du remboursement des dépenses.

1.4 Réforme législative

Une seule modification a été apportée à la législation électorale entre la 40e et la 41e élection générale : la mise à jour du Règlement référendaire par le directeur général des élections. Deux événements sont toutefois à signaler concernant des modifications éventuelles.

Rapport de recommandations

En juin 2010, le directeur général des élections a présenté son rapport de recommandations au président de la Chambre des communes. Ce rapport, qui faisait suite au rapport d'évaluation déposé au Parlement l'année précédente, est divisé en quatre chapitres :

  • le chapitre I traite des enjeux liés au processus électoral. Il contient des recommandations pour rendre le processus électoral plus souple et efficace, préserver la confiance et accroître l'accessibilité;
  • le chapitre II traite des enjeux liés au financement politique. Il contient des recommandations pour préserver l'intégrité du système et réduire le fardeau régulatoire;
  • les chapitres III et IV renferment des recommandations qui visent à clarifier certains aspects de la Loi liés à la gouvernance et traitent de sujets plus techniques.

Le 7 octobre 2010, le directeur général des élections a fait une présentation initiale de son rapport de recommandations devant le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre. D'octobre 2010 à mars 2011, le comité a siégé à 10 reprises pour étudier le rapport, mais n'a pu terminer le travail avant la dissolution du Parlement le 26 mars 2011. Élections Canada espère que le comité achèvera l'étude du rapport au cours des prochains mois.

Depuis la publication de ses recommandations, Élections Canada a déjà mis en œuvre plusieurs améliorations administratives, notamment concernant l'accessibilité du processus électoral :

  • il a amélioré l'accès aux lieux de scrutin pour les électeurs ayant une déficience, en réponse au jugement Hughes;
  • il a augmenté le nombre de bureaux de vote par anticipation en zone rurale;
  • il a permis l'utilisation de la CIE comme preuve d'identité et d'adresse par des groupes d'électeurs susceptibles d'éprouver des difficultés à fournir les preuves nécessaires;
  • il a multiplié ses initiatives de communications et de sensibilisation, notamment auprès des électeurs autochtones et des étudiants.

Les efforts d'Élections Canada sont toutefois limités par la Loi électorale du Canada. De nombreuses améliorations importantes – par exemple dans le domaine du financement politique – nécessiteraient des modifications à la Loi.

Législation référendaire

La Loi référendaire confère au directeur général des élections l'autorité d'adapter par règlement la Loi électorale du Canada aux fins d'un référendum. En raison des nombreuses modifications apportées à la Loi électorale du Canada depuis 2001, date du dernier règlement, un examen complet du Règlement référendaire était devenu nécessaire.

En juin 2009, le directeur général des élections a présenté aux greffiers de la Chambre des communes et du Sénat un projet de Règlement référendaire révisé. Le 7 octobre 2009, il a comparu devant le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre pour expliquer les changements proposés. Après consultation, il a pris le Règlement en février 2010.

Lors de sa comparution devant le comité de la Chambre, le directeur général des élections a signalé qu'il existait plusieurs écarts entre la Loi électorale du Canada et la Loi référendaire, particulièrement en ce qui concerne le financement politique. Il a recommandé au comité d'effectuer un examen de la Loi référendaire, qui a été adoptée par le Parlement en 1992, mais n'a jamais été revue.

Le comité a entrepris cet examen, auquel il a consacré plus de huit heures en six rencontres, du 17 novembre 2009 au 26 octobre 2010. Cette étude n'est pas terminée. Il est à noter qu'en raison de la nécessité de rester toujours en état de préparation électorale au cours des dernières années, Élections Canada n'est pas en mesure d'administrer un référendum aux termes de la Loi référendaire.

1.5 Préparation électorale

Élections Canada doit mener des activités permanentes et cycliques entre les élections générales pour maintenir un certain niveau de préparation électorale. Par exemple, il doit tenir à jour le Registre national des électeurs et les bases de données géographiques; assurer le réapprovisionnement du matériel électoral et la réimpression de manuels; et recruter et former chaque année une trentaine de nouveaux directeurs du scrutin (environ 10 % du total).

La 40e élection générale s'étant soldée par un troisième gouvernement minoritaire consécutif, Élections Canada devait maintenir en tout temps un état élevé de préparation. En situation de gouvernement majoritaire, l'organisme peut adopter une stratégie « juste à temps », c'est-à-dire planifier ses activités en fonction du moment où elles seront requises. Mais en situation de gouvernement minoritaire, il doit suivre une stratégie « au cas où », afin d'être prêt à un scrutin à tout moment. Les votes sur le discours du Trône et le budget, de même que les motions de confiance ont été des moments cruciaux à cet égard.

Le maintien d'un état de préparation élevé a entraîné différentes activités :

  • Deux ou trois fois par année, les directeurs du scrutin devaient vérifier la disponibilité de locaux, de personnel clé et de fournisseurs de services. Ils devaient être prêts en tout temps à déployer l'infrastructure d'un bureau local. Élections Canada a maintenu des ententes avec ses principaux fournisseurs : IBM (équipement informatique pour plus de 400 bureaux de directeurs du scrutin et directeurs adjoints du scrutin supplémentaires), des compagnies de téléphone (lignes téléphoniques) et Postes Canada (livraison de matériel aux bureaux locaux d'Élections Canada).
  • Élections Canada à Ottawa a embauché et formé du personnel supplémentaire de façon continue pour appuyer les directeurs du scrutin et répondre aux centaines de milliers d'appels d'électeurs.
  • L'organisme a appris à mieux gérer l'incertitude et est passé à une planification d'urgence moins coûteuse. Par exemple, au lieu de réserver des lignes téléphoniques à un tarif mensuel à longueur d'année, il a pourvu les bureaux locaux de téléphones cellulaires durant les 10 premiers jours de l'élection, le temps d'installer les lignes conventionnelles. Cette stratégie avait été testée avec succès aux élections partielles de novembre 2009, puis raffinée aux partielles de novembre 2010. De plus, les ordinateurs des bureaux locaux ont été reliés à Élections Canada à Ottawa par une connexion haute vitesse sans fil, beaucoup plus rapide que l'accès par ligne commutée utilisée auparavant. Ces deux améliorations ont permis aux bureaux locaux de servir les électeurs dans les premières heures suivant le déclenchement de l'élection. Elles ont également réduit les coûts de préparation électorale d'environ 1,5 million de dollars par année.