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Moderniser le processus électoral – Recommandations du directeur général des élections du Canada à la suite de la 37e élection générale


Introduction

Vivre en démocratie, c'est reconnaître l'autorité souveraine du peuple. C'est aussi admettre que le peuple délègue son autorité à un groupe restreint de personnes qui l'exerce en son nom. Ces principes sont inscrits dans la loi fondamentale du pays. L'histoire électorale du Canada est ponctuée par les efforts que les générations successives ont déployés afin d'asseoir ces principes dans la pratique quotidienne de la gouverne politique. La société canadienne n'est pas figée dans le temps : les conditions de la démocratie doivent constamment être repensées. En ce début de millénaire marqué par de profonds changements et de nombreux défis, il importe de se tourner vers la recherche de nouveaux liens civiques qui assureront une plus large participation des citoyens et citoyennes dans les choix collectifs. Le temps est venu de fortifier la démocratie canadienne.

Les grandes révolutions qui ont conduit à la modernité démocratique ont, pour l'essentiel, été animées par la recherche d'un juste équilibre entre la liberté et l'égalité. Cet équilibre n'est pas facile à établir, mais sa valeur doit toujours se mesurer à l'aune de l'idéal démocratique. Comme le souligne Ronald Dworkin dans Sovereign Virtue: The Theory and Practice of Equality (2001), la liberté et l'égalité ne sont pas obligatoirement antinomiques; la liberté peut être considérée comme une condition de l'égalité. Ainsi, par exemple, limiter la liberté de dépenser en campagne électorale, c'est favoriser l'égalisation des chances pour tous les participants au processus démocratique.

La démocratie, fondement du système politique canadien, reconnaît l'égalité inaliénable de chaque citoyen et son droit intrinsèque de participer à la gouverne politique par le truchement des élections, indépendamment de ses origines ou de son statut social. Sans la participation du peuple, la démocratie n'est pas possible. Or, non seulement la démocratie favorise le respect des droits humains, mais elle contribue à leur avancement. Malgré le théorème de l'économiste américain Kenneth J. Arrow selon lequel aucune méthode de scrutin n'est capable de traduire mathématiquement les préférences de l'électorat, il importe que toute réforme électorale soit guidée par l'objectif de fortifier la démocratie de façon à ce que chacun puisse exercer son droit de vote et ce, de façon éclairée. Des élections justes et équitables constituent un préalable essentiel à la légitimité politique.

Dans mon rapport sur la 37e élection générale fédérale, déposé en mars 2001, j'annonçais que je présenterais au Parlement, plus tard dans l'année, mes recommandations de modifications à la Loi électorale du Canada. Ces recommandations font l'objet du présent rapport. Dans l'ensemble, elles visent à mieux assurer l'égalité des acteurs en compétition électorale, à renforcer le droit d'éligibilité des citoyens, à favoriser la participation électorale, à raffermir le droit de savoir du public en matière de financement électoral, à garantir l'indépendance des partis politiques et à protéger le droit à la vie privée. Il s'agit, globalement, de préciser certaines règles du jeu, de définir le rôle de certains acteurs et de moderniser l'administration électorale.

Ces recommandations doivent être traitées comme un tout, car elles procèdent du même principe fondamental : le droit du public de savoir, que je considère comme la base même de toute démocratie électorale. Bien que chaque recommandation ait son importance intrinsèque, aucune d'entre elles, prise isolément, ne saurait assurer l'application satisfaisante de ce principe.

Certaines de ces recommandations ont déjà été formulées par le passé, que ce soit dans le rapport de la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis (1992), dans l'Annexe du rapport du directeur général des élections du Canada sur la 35e élection générale, intitulée Le système électoral du Canada : Consolider les assises (1996), ou encore dans le Rapport du directeur général des élections du Canada sur la 36e élection générale (1997). D'autres recommandations sont nouvelles. Elles sont issues de diverses évaluations postélectorales menées auprès des électeurs, des candidats, des partis politiques et des directeurs du scrutin ainsi que de commentaires formulés par des parlementaires1.

Le présent rapport propose des mesures propres à fortifier la démocratie électorale canadienne à la lumière de certaines difficultés rencontrées lors de la 37e élection générale. Les recommandations qu'il contient ne sont toutefois pas définitives, car elles ne couvrent pas l'éventail complet des réformes qu'il serait souhaitable d'entreprendre à la suite de ce scrutin. Ce rapport ne tient pas compte, en effet, d'un certain nombre d'événements en cours pour lesquels il n'est pas encore possible de formuler des recommandations. C'est le cas de questions dont le commissaire aux élections fédérales a été saisi ou qui sont devant les tribunaux (par exemple, la publicité électorale des tiers ou le nombre de candidats requis pour qu'un parti conserve son statut de parti politique enregistré).

Les pages qui suivent invitent par ailleurs à une réflexion plus globale sur le devenir du processus électoral canadien. En effet, le temps est venu de fortifier les principes inhérents à la démocratie canadienne en veillant à :

Accroître l'efficacité et l'accessibilité du processus électoral pour l'électorat, les candidats et les partis politiques

Le droit de voter et le droit de briguer les suffrages font partie intégrante de la citoyenneté canadienne. Ils sont le fruit de longues luttes pour affranchir le peuple souverain de la peur du pouvoir et de l'influence de l'argent. Ils constituent des données fondamentales de la démocratie canadienne : tous ceux et celles qui satisfont à certaines exigences minimales, notamment sur le plan de la citoyenneté et de l'âge, peuvent voter librement aux élections et solliciter un mandat à la Chambre des communes.

Aux termes de la Charte, les droits de vote et d'éligibilité ne doivent souffrir d'aucune limitation qui ne puisse être justifiée dans une société libre et démocratique. Ainsi, à moins de circonstances exceptionnelles, l'électeur ne devrait se heurter à aucune difficulté dans l'exercice de son droit de vote. De la même façon, toute personne qui croit pouvoir contribuer à la vitalité de la démocratie en présentant sa candidature à une fonction élective devrait rencontrer le moins d'obstacles possible dans sa démarche et recevoir un soutien adéquat de l'État. C'est dans cet esprit que l'État canadien rembourse, sous certaines conditions, une partie des dépenses électorales.

Dans ce rapport, je soumets à l'attention du législateur des mesures qui auraient pour effet d'affermir le droit de vote et de candidature garanti à tout citoyen, de fortifier le droit des électeurs et des candidats à une information exacte et transparente, de consolider l'intégrité du processus électoral et de renforcer l'autorité ainsi que l'autonomie d'Élections Canada et des fonctionnaires électoraux. Essentiellement, ces recommandations visent à améliorer l'administration du processus électoral en éliminant certaines lourdeurs, en l'ouvrant davantage à l'électorat, aux candidats et aux partis, en le rendant plus flexible et plus sensible à la diversité des situations, bref en le modernisant.

Les partis politiques constituent un rouage vital de la démocratie canadienne. Ils réunissent des personnes qui partagent un projet politique commun et qui cherchent à rallier le plus grand nombre de leurs concitoyens et concitoyennes à ce projet. Ils contribuent ainsi à la socialisation et à l'information politique de la population; ils proposent des réponses à certaines questions collectives par le biais de leurs programmes électoraux; et ils alimentent les débats de société.

Les partis politiques sont d'autant mieux en mesure de jouer pleinement leur rôle en démocratie qu'ils en ont la latitude et que leurs forces tendent à s'équilibrer. Dans cette perspective, je recommande des modifications législatives dont l'objectif est d'établir des règles du jeu plus équitables pour les partis et d'étayer leurs capacités de s'exprimer et d'agir. Ces mesures apporteraient certains allégements administratifs et assureraient aux partis un meilleur accès à l'information.

Favoriser l'émergence d'un contexte où le processus électoral sera pleinement compétitif

La démocratie électorale repose sur la liberté d'expression. Les partis doivent pouvoir présenter clairement leur projet politique, et l'électorat doit pouvoir poser un choix éclairé le jour du scrutin. En ce sens, la médiatisation croissante de la gouverne politique – notamment par la multiplication des stations de radio et de télévision et, en plus, l'avènement d'Internet – est venue fortifier la démocratie canadienne. L'électeur a maintenant accès à un espace politique discursif plus riche et peut exercer son droit de savoir en puisant à des sources diversifiées, selon ses besoins et ses questionnements.

Or, les partis politiques ne disposent pas nécessairement des mêmes ressources et, conséquemment, n'ont pas le même accès aux moyens de communication qui leur permettraient d'expliquer et de promouvoir leur programme. Cela brime le droit du public de connaître l'éventail des idées portées par les partis – y compris les petits partis aux ressources limitées. Par ailleurs, d'autres acteurs que les partis et les candidats animent de leurs idées les campagnes électorales. Ces acteurs doivent être soumis aux mêmes règles du jeu que les partis dans la mesure où ils ont, eux aussi, la capacité d'influencer l'issue du scrutin.

Dans cet esprit, je présente ici un certain nombre de recommandations qui ont pour objet d'assurer une compétition électorale équitable pour tous, de préserver la capacité d'action et d'expression des partis politiques et d'améliorer le droit du public de savoir. Ces recommandations impliquent notamment l'élargissement de l'accès aux moyens de communication pour tous les partis, ainsi que l'élargissement de l'autorité de l'arbitre en matière de radiodiffusion.

Améliorer sensiblement la transparence en matière de financement électoral

La participation de l'État dans le financement des campagnes électorales reflète plus largement le souci de limiter l'influence de l'argent sur l'issue du scrutin, une préoccupation qui a de profondes racines dans l'histoire électorale canadienne. En effet, l'avènement du suffrage secret, il y a plus d'un siècle, a contribué à émanciper la volonté du peuple du pouvoir invasif de l'argent. L'électeur pouvait désormais exprimer son choix sans craindre des représailles. Depuis, bon nombre de modifications ont été apportées au processus électoral pour refléter au mieux l'évolution de la société canadienne.

Le financement public des campagnes électorales contribue à fortifier la démocratie canadienne. Il renforce en effet le droit d'éligibilité du citoyen : la possibilité de briguer les suffrages n'est plus un privilège réservé aux mieux nantis, mais un droit garanti à l'ensemble des Canadiens et Canadiennes qui croient avoir quelque chose à apporter à la gouverne politique. Il en résulte un plus large éventail de candidatures et d'idées, garant d'une véritable compétition électorale.

En outre, le financement public des campagnes électorales contribue à mettre les partis à niveau les uns par rapport aux autres, notamment en offrant un meilleur soutien aux formations politiques dont les ressources sont plus modestes et les difficultés parfois plus grandes. En démocratie électorale, il importe que les acteurs plus petits du jeu politique puissent aussi exposer et promouvoir leurs idées et leur projet de gouvernement.

Pour contrôler le rôle de l'argent, il n'est pas nécessaire de brimer la liberté d'expression et le droit à la vie privée. Ainsi, le financement public n'exclut aucunement les contributions privées émanant des acteurs de la société civile. Les dons de ce type sont importants, en définitive, car ils contribuent à la vitalité démocratique : non seulement encouragent-ils une participation large et diversifiée de la population au processus politique, mais ils alimentent le sentiment d'appartenance à la société civile canadienne.

Pourtant, la démocratie électorale canadienne gagnerait à mieux encadrer les contributions au financement des campagnes électorales, au même titre qu'elle gagne à limiter les dépenses électorales. Certains acteurs ne devraient pas, en raison de leurs capacités financières, être mieux en mesure que d'autres d'influencer l'issue du scrutin ou la prise de décisions publiques. C'est d'ailleurs là un souhait partagé par une nette majorité de la population : près des deux tiers des quelque 3 600 personnes interrogées dans le cadre de l'Étude électorale canadienne de 2000 considéraient qu'il faudrait limiter les contributions qu'une personne peut faire à un candidat ou à un parti. En outre, il importe que les élus soient affranchis du pouvoir que l'argent pourrait exercer sur leur autonomie d'idées, de décisions et d'action. Mais la limitation de la capacité de contribuer au financement des campagnes électorales doit se réaliser dans le respect du droit à la vie privée. C'est dans cet esprit que je formule des recommandations dont l'objectif est d'étayer le droit de vote et le droit à la vie privée, tout en augmentant certaines autorités et en resserrant certains contrôles.

La transparence financière est un critère fondamental en regard duquel se mesure la santé de toute démocratie électorale. Le public a le droit de savoir comment les candidats et les partis financent leur élection. La transparence passe, pour les candidats et les partis, par l'obligation de rendre des comptes et, pour la population, par l'accès à l'information. L'électorat souscrit très largement à ce principe : selon l'Étude électorale canadienne de 2000, 94,2 % des Canadiens et Canadiennes sont d'avis que le public a le droit de savoir comment les acteurs politiques financent leur campagne électorale.

Au cours des 25 dernières années, bon nombre de mesures ont été adoptées pour améliorer la transparence du financement électoral. Toutefois, la société politique canadienne n'étant pas immobile, des conjonctures changeantes sont venues poser de nouveaux défis. D'autre part, dans une société qui aspire aux plus hautes exigences en matière démocratique, l'encadrement du financement électoral ne saurait être conçu comme se limitant strictement aux campagnes électorales. Il doit être compris comme un processus global, qui interpelle tous les acteurs politiques dans tout leur champ d'action, et qui couvre tous les moments de la dynamique électorale.

À l'heure actuelle, les opérations financières des associations de circonscription, qui sont des acteurs à part entière du processus électoral et qui contribuent de façon significative aux ressources financières globales des partis politiques, restent à l'abri du regard public. En outre, ces associations sélectionnent les candidats aux scrutins fédéraux. Or, le public n'a pas droit de regard sur le financement des campagnes d'investiture de ces candidats, dont certains siégeront pourtant à la Chambre des communes. Il en est de même des courses à la direction des partis politiques, qui représentent des temps forts de la démocratie électorale et dont le financement est néanmoins soustrait à l'examen public. De plus, les partis mettent sur pied des fonds en fiducie qui échappent aux exigences de la Loi électorale du Canada. L'amélioration de la performance du processus électoral passe par son allégement et sa modernisation, notamment par la suppression de certains reliquats du passé.

La transparence du financement électoral est un défi constant de la démocratie. Le public a le droit de savoir qui donne, à qui et combien afin que soit dissipé tout doute quant au rôle de l'argent en politique. Qui plus est, la divulgation des sources de financement peut contribuer à rétablir la confiance envers le processus électoral, particulièrement à une période où la population canadienne porte un regard plus critique sur ses institutions représentatives.

En terminant, je tiens à remercier tout particulièrement les membres de mon personnel qui ont œuvré de près à la rédaction et à la production de ce rapport pour leur professionnalisme et leur appui indéfectible tout au long du processus. Je tiens également à remercier Manon Tremblay (Université d'Ottawa) et James Sprague (avocat-conseil, Élections Canada) de leur précieuse collaboration à la préparation de ce rapport ainsi que les personnes suivantes pour leurs commentaires judicieux sur une version antérieure : Jerome Black (Université McGill), André Blais (Université de Montréal), John Courtney (University of Saskatchewan), William Cross (Mount Allison University), Donald Desserud (University of New Brunswick), Joanna Harrington (University of Western Ontario), Michael Kinnear (University of Manitoba), Jonathan Malloy (Carleton University), Louis Massicotte (Université de Montréal), Réjean Pelletier (Université Laval), Donald Savoie (Université de Moncton), Alan Siaroff (Lethbridge University), Brian Schwartz (University of Manitoba), Jennifer Smith (Dalhousie University) et Hugh Thorburn (Queen's University).

Jean-Pierre Kingsley