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Moderniser le processus électoral – Recommandations du directeur général des élections du Canada à la suite de la 37e élection générale


Partie 3 : L'utilisation des fonds publics pour favoriser l'accès au processus électoral et la vérification des comptes

Pour assurer que le processus électoral ne soit jamais dominé par les mieux nantis, la Loi électorale du Canada plafonne les dépenses électorales et fournit un certain appui public aux participants dont les ressources sont plus limitées.

La partie 3 contient des recommandations destinées à améliorer les mécanismes de financement public prévus par la Loi.

Chapitre 1 : Les fonds publics et l'accès au processus électoral

Le système électoral fédéral bénéficie depuis 1974 d'un certain financement public, fourni à la fois directement par une formule de remboursement partiel des dépenses des candidats et des partis enregistrés, et indirectement par un système de crédits d'impôt.

Le financement public a pour but d'accroître l'accès au processus électoral. Associé au plafonnement des dépenses électorales, il contribue à assurer des conditions de concurrence plus équitables pour l'ensemble des participants43.

Néanmoins, il n'est ni raisonnable ni possible de financer entièrement n'importe quelle campagne de toute personne qui voudrait se faire élire à la Chambre des communes.

Il importe donc que les fonds publics soient répartis équitablement. Ces fonds doivent être octroyés moyennant le respect des diverses exigences et limites financières prévues par la Loi. Financer des campagnes non conformes minerait la confiance dans le système.

Dans l'ensemble, compte tenu des buts et des réalités en cause (accès au processus, limites concrètes du financement public et respect de la Loi), le dispositif législatif actuel concernant le financement public fonctionne de façon satisfaisante. Cependant, un certain nombre de mesures pourraient être prises afin de mieux équilibrer les buts et les réalités, de réduire les manques d'efficacité et d'améliorer le processus.

3.1.1 Remboursement des dépenses des candidats

Le financement direct des campagnes est assuré de deux manières : par le paiement direct d'une partie des dépenses de vérification et par le remboursement partiel d'autres dépenses de campagne. Dans le remboursement des dépenses électorales, la formule actuelle reflète les limites des fonds publics en tenant compte, dans le calcul, du soutien public recueilli par le candidat.

Aux termes de la Loi électorale du Canada, le remboursement direct des candidats se fait en deux étapes. Le candidat doit d'abord devenir admissible. Une fois son admissibilité établie, il a droit au remboursement d'un pourcentage fixe de ses dépenses électorales. Certains s'interrogent sur le seuil d'admissibilité des candidats44.

L'admissibilité est assujettie à l'élection du candidat ou à l'obtention d'un certain pourcentage du suffrage (art. 464). On cherche ainsi à tenir compte de l'appui public accordé au candidat durant la campagne. Les normes d'admissibilité diffèrent pour les candidats et les partis. Un candidat qui n'a pu se faire élire doit avoir recueilli 15 % des votes valides dans sa circonscription. La norme est moins élevée pour les partis : ils doivent avoir obtenu soit 5 % du vote dans les circonscriptions où ils ont des candidats confirmés, soit 2 % du vote national.

3.1.1.1 Seuil d'admissibilité au remboursement des candidats

Le régime actuel de remboursement des candidats met davantage l'accent sur le soutien public que sur l'amélioration de l'accès au processus. Il faut rééquilibrer les deux éléments. En abaissant le seuil d'admissibilité, on faciliterait davantage l'accès – conformément à l'objectif du système – sans imposer une charge indue aux finances publiques45.

Beaucoup de circonscriptions comptent cinq candidats ou plus, et il n'est pas rare que trois ou quatre d'entre eux n'atteignent pas le seuil actuel de 15 %, surtout si le vainqueur l'emporte par une forte marge. Cela ne veut pas dire qu'il faudrait supprimer tout seuil, mais plutôt qu'il faudrait réduire le seuil existant46.

Une tranche de 15 % du vote représente beaucoup plus qu'un soutien public minimal. Dans une circonscription moyenne, un candidat qui recueille moins de 15 % du vote peut fort bien avoir obtenu plus de 6 000 voix.

Le seuil actuel d'admissibilité des partis, que la Loi fixe à 5 %, constituerait un meilleur indicateur de soutien public raisonnable pour les candidats. Si on ramenait le seuil à 5 % des suffrages exprimés, le candidat serait obligé de recueillir environ 2 000 votes, dans une circonscription moyenne, pour être admissible au financement public. C'est là un appui public appréciable et un critère adéquat pour l'attribution de fonds publics.

Si le seuil était abaissé à 5 %, les seuils des candidats et des partis seraient les mêmes, et il serait plus facile aux candidats de disputer des sièges en dehors des zones où leur parti a déjà de bonnes assises. En outre, la participation nationale serait élargie et les nouveaux partis auraient davantage accès aux fonds publics pour les campagnes de leurs candidats47.

Recommandation : Pour les candidats, le seuil d'admissibilité au remboursement devrait être fixé à 5 % des votes validement exprimés dans leur circonscription.

Le tableau de l'annexe 1 illustre l'effet qu'aurait eu le seuil recommandé de 5 % s'il avait été appliqué aux remboursements aux candidats lors de l'élection générale de 2000.

3.1.2 Reçus officiels des partis enregistrés pour les contributions antérieures à l'enregistrement

Le financement public du processus électoral est aussi assuré indirectement par un système de crédits d'impôt liés aux contributions politiques (par. 127(3) de la Loi de l'impôt sur le revenu)48. Cependant, comme c'est le cas pour le financement public direct des dépenses électorales, ce système de crédits d'impôt vise un juste équilibre entre le souci de faciliter l'accès au processus et le fait que les ressources publiques ne peuvent raisonnablement soutenir tous les partis ou candidats qui veulent se faire élire. Seules certaines contributions politiques (soit les contributions aux partis enregistrés et aux candidats) sont admissibles aux fins des crédits d'impôt. De plus, une partie seulement des contributions admissibles est prise en compte dans le calcul des crédits. L'approche est analogue à celle suivie pour le financement direct des dépenses électorales. Certains estiment toutefois que les conditions d'admissibilité actuelles confèrent un avantage financier à certains partis.

Aux termes de la Loi de l'impôt sur le revenu, un parti politique peut délivrer des reçus officiels pour des contributions seulement après avoir acquis le statut de parti enregistré.

L'enregistrement se fait en deux étapes. Le parti demande d'abord le statut de parti enregistré au directeur général des élections. Si le parti répond aux exigences administratives, il devient admissible, mais il ne peut être enregistré avant le déclenchement d'une élection générale. Si le parti présente alors au moins 50 candidats confirmés, il obtient de plein droit le statut de parti enregistré. Le parti demeure enregistré jusqu'à l'élection générale suivante, et il doit alors présenter de nouveau au moins 50 candidats confirmés pour conserver son statut.

Entre les élections, les partis enregistrés détiennent un avantage économique sur ceux qui ne le sont pas. Cet avantage existe même par rapport aux partis dont la demande d'enregistrement a été acceptée par le directeur général des élections et qui attendent le déclenchement d'une élection générale pour présenter le nombre requis de candidats. Les contributions aux partis enregistrés donnent droit à un crédit d'impôt, mais non celles qui sont versées à d'autres partis. Il est donc plus facile pour les partis enregistrés de solliciter des fonds.

Cet avantage est maintenu même une fois l'élection générale déclenchée. Même si un parti non préalablement enregistré présente 50 candidats confirmés et peut donc obtenir son enregistrement, seules les contributions reçues après la date de l'enregistrement peuvent donner droit à un crédit d'impôt. Ainsi, même si un parti enregistré et un parti qui ne l'était pas avant l'élection générale affichent tous deux un degré de participation électorale qui justifie un soutien public, celui qui était enregistré aborde la campagne avec un avantage financier, simplement parce qu'il a participé à une élection antérieure. À l'heure actuelle, on ne peut rien changer à cet avantage financier dont dispose le parti enregistré entre les élections, quels que soient le soutien public ou l'engagement politique que le parti non enregistré réussit à obtenir pendant cette période.

Le processus actuel confère aussi un autre avantage financier au parti enregistré : comme il est mieux placé pour attirer les contributions, il est sans doute plus en mesure d'assumer les premières dépenses d'une campagne. Une grande partie des dépenses doivent être faites ou prévues avant la clôture des candidatures. Un parti admissible mais non encore enregistré se heurte à un obstacle de taille dans ses efforts pour recueillir les fonds nécessaires à la couverture des dépenses engagées avant la clôture des candidatures.

Il est impossible de corriger complètement l'iniquité liée à ce processus, mais on peut l'atténuer. En autorisant un parti enregistré à émettre des reçus officiels pour les contributions reçues à partir de la date d'acceptation de sa demande d'enregistrement, on réduirait jusqu'à un certain point l'iniquité du système actuel.

Recommandation : Un parti qui obtient le statut de parti enregistré pour une élection générale devrait pouvoir émettre des reçus officiels pour les contributions qui sont reçues soit à partir de la date où le directeur général des élections a accepté sa demande d'enregistrement, soit à partir de la dernière élection générale si la date de l'élection est postérieure à la date de l'acceptation.

3.1.3 Fonds excédentaires des candidats indépendants

Le paragraphe 473(2) de la Loi électorale du Canada stipule qu'après une élection les fonds excédentaires d'un candidat indépendant sont dévolus au receveur général du Canada – que le candidat ait été élu ou non.

Par contre, les fonds excédentaires d'un candidat soutenu par un parti enregistré sont transmis à son parti ou à son association de circonscription.

Les fonds excédentaires ainsi versés au parti enregistré peuvent servir, dans des élections ultérieures, à financer la campagne de candidats soutenus par le parti. Ainsi, les candidats soutenus par un parti ont un avantage financier par rapport aux candidats indépendants, pour qui tout est à refaire à chaque campagne.

Si les fonds excédentaires des candidats indépendants sont traités de la sorte, c'est simplement parce que, dans le cas de ceux-ci, il n'y a pas de parti enregistré, ni d'association de circonscription susceptible de recevoir l'excédent. En outre, on peut craindre que certains candidats indépendants ne se présentent pas aux élections suivantes ou ne puissent pas offrir des garanties suffisantes pour ces fonds entre les scrutins.

Les députés indépendants sont un élément important de la tradition parlementaire. Or, l'obligation de tout reprendre à zéro à chaque campagne peut décourager les candidats indépendants qui envisageraient la possibilité de se présenter de nouveau. Le système actuel peut aussi décourager les donateurs qui voudraient soutenir les candidats indépendants.

Dans la mesure du possible, le processus électoral devrait éviter de désavantager les candidats indépendants. Tout désavantage devrait être justifiable, et impossible à éviter dans des limites raisonnables.

En fait, il est facile de traiter la question des fonds excédentaires des candidats indépendants sans recourir à une mesure rigoureuse comme la remise obligatoire des fonds.

Pour garantir adéquatement l'intégrité des fonds excédentaires entre les élections et éviter l'injustice du système actuel, il suffit de prévoir que tout surplus remis par un candidat indépendant au receveur général du Canada puisse lui être rendu s'il est désigné candidat indépendant à la prochaine élection générale ou à une élection partielle.

Une recommandation analogue était formulée dans l'Annexe du rapport du directeur général des élections du Canada sur la 35e élection générale – Consolider les assises.

Recommandation : Les fonds excédentaires versés au receveur général du Canada par un candidat indépendant devraient être remboursables à ce dernier s'il est candidat indépendant à la prochaine élection générale ou à une élection partielle.

Chapitre 2 : Les fonds publics et la vérification des comptes

La Loi électorale du Canada stipule que les rapports financiers exigés des partis et des candidats doivent être examinés par un vérificateur indépendant49. Généralement, le vérificateur examine le document et produit un rapport dans lequel il doit signaler si le rapport vérifié ne présente pas fidèlement les renseignements contenus dans les écritures comptables sur lesquelles il est fondé, s'il n'a pas reçu tous les renseignements et explications dont il avait besoin ou si sa vérification révèle que les écritures comptables appropriées n'ont pas été tenues. (Le libellé peut varier selon le type de rapport examiné par le vérificateur.)

Le rapport du vérificateur est donc un moyen précieux d'assurer le respect de la Loi. Cet aspect des services de vérification est reflété dans le fait que la Loi traite les honoraires du vérificateur d'une façon distincte de celle des autres dépenses électorales. Les fonds publics affectés au paiement de ces honoraires sont versés directement au vérificateur plutôt que de passer par un mécanisme de remboursement. En plus, le paiement des honoraires ne dépend pas du succès du candidat aux élections, comme c'est le cas pour le remboursement des autres dépenses électorales des candidats (art. 466).

Les recommandations qui suivent portent sur des aspects du remboursement des honoraires du vérificateur qui ne reflètent pas fidèlement, à l'heure actuelle, le travail du vérificateur ou ne reconnaissent pas pleinement le rôle qu'il joue comme mécanisme d'application de la Loi. Une de ces recommandations tend à dissiper une incertitude au sujet de l'admissibilité des vérificateurs50.

3.2.1 Vérificateur auprès de plus d'un candidat

L'article 85.1 de la Loi électorale du Canada suscite une certaine confusion concernant le vérificateur d'un candidat. En effet, il stipule que, sous réserve des articles 84 et 85, une personne peut être nommée agent officiel ou vérificateur d'un candidat même si elle est membre d'une société qui a été nommée vérificateur soit d'un candidat dans une circonscription autre que celle du candidat pour lequel la nomination est faite, soit d'un parti enregistré.

Cette disposition est utile en ce qui concerne les agents officiels, car elle dissipe tout doute concernant l'interdiction, à l'article 84, de nommer agent officiel une personne qui a déjà été nommée en tant que vérificateur. Elle établit clairement que la nomination d'un associé comme vérificateur d'un candidat ou d'un parti enregistré n'empêche pas une personne d'être nommée agent officiel d'un candidat dans une circonscription différente.

Cependant, il est possible d'interpréter l'article 85.1 comme une interdiction implicite de nommer une personne comme vérificateur d'un candidat lorsque l'associé de cette personne a été nommé vérificateur d'un autre candidat de la même circonscription, ou d'un parti enregistré51.

L'article 85 n'interdit pas qu'une personne nommée vérificateur d'un candidat ou d'un parti enregistré devienne également vérificateur d'un autre candidat, et on ne trouve aucune interdiction à cet effet ailleurs dans la Loi électorale du Canada. Comme rien n'interdit d'être nommé vérificateur de plusieurs candidats, il ne devrait donc y avoir aucun doute au sujet de la capacité d'une personne d'être nommée vérificateur si son associé a également été nommé vérificateur d'un autre candidat ou d'un parti enregistré.

Le fait que l'article 85.1 soit expressément assujetti aux articles 84 et 85 indique que l'article 85.1 vise à éliminer toute confusion possible au sujet des sociétés plutôt qu'à interdire implicitement quoi que ce soit d'autre. Pour dissiper l'incertitude à l'avenir, il serait préférable de clarifier la formulation de la disposition au lieu de s'en remettre aux principes de l'interprétation des lois. On peut le faire en supprimant dans l'article 85.1 toute allusion inutile à la situation d'associés qui sont nommés vérificateurs.

Recommandation : Il faudrait modifier l'article 85.1 de manière à dissiper toute confusion au sujet de la possibilité pour un vérificateur d'être au service de plus d'un candidat dans quelque circonscription que ce soit. Il s'agirait de reformuler la disposition en faisant référence uniquement à la possibilité pour une personne d'être agent officiel là où son associé a été nommé vérificateur.

3.2.2 Abolition de l'exigence de rapport sans réserve pour le paiement des honoraires du vérificateur

La Loi prévoit actuellement le paiement d'une partie des honoraires que le vérificateur facture au candidat (art. 467), mais le paiement ne peut se faire que si le rapport du vérificateur ne comporte aucune réserve (al. 465(1)b)).

Cette exigence semble avoir été imposée pour que le candidat se conforme aux diverses obligations de la Loi. Lorsque le comportement du candidat a été tel que son vérificateur est contraint de produire un rapport avec réserve, le droit au paiement sur les fonds publics d'une partie des honoraires tombe, et le candidat est tenu personnellement responsable du paiement de l'intégralité de ces honoraires.

Indirectement, cette disposition fait courir au vérificateur un plus grand risque de non-paiement et elle peut être perçue comme décourageant la présentation d'un rapport tout à fait impartial. Le vérificateur qui produit un rapport avec réserve perd le droit de se faire payer directement une partie de ses honoraires par l'État, et doit se faire payer intégralement par le candidat – qui n'est pas toujours en mesure de tout payer promptement. Pourtant, le vérificateur, en présentant un rapport avec réserve, s'acquitte précisément du devoir que lui impose la Loi.

Le fait de payer directement sur les fonds publics une partie des honoraires au vérificateur plutôt qu'au candidat vient de ce que les services fournis par le vérificateur sont dans l'intérêt du public comme du candidat. Le vérificateur ne devrait pas être pénalisé dans le recouvrement de cette partie de ses honoraires parce qu'il a rempli précisément la fonction que la Loi lui assigne.

Recommandation : Le paiement sur les fonds publics d'une partie des honoraires d'un vérificateur ne devrait pas dépendre de la présentation d'un rapport sans réserve par le vérificateur.

3.2.3 Montant des honoraires du vérificateur du candidat payés sur les fonds publics

À l'heure actuelle, dans les honoraires du vérificateur d'un candidat, la portion payée sur les fonds publics est fixée à 3 % des dépenses électorales du candidat (entre un minimum de 250 $ et un maximum de 1 500 $). Cependant, pour établir son rapport, le vérificateur est tenu par la Loi d'examiner non seulement les dépenses électorales du candidat, mais aussi ses dépenses de campagne, ce qui englobe ses dépenses personnelles ainsi que les créances contestées et impayées (par. 451(2) et art. 453).

Comme nous l'avons signalé, le vérificateur examine ces dépenses en grande partie pour assurer l'application de la Loi. La part des honoraires payés sur les fonds publics devrait donc correspondre à un certain pourcentage de toutes les dépenses de campagne que le vérificateur a été tenu, par la Loi, d'examiner52.

En outre, si la Loi fixe un minimum de 250 $ et un maximum de 1 500 $ au montant des honoraires du vérificateur, elle ne prévoit pas de rajustement de ces montants pour tenir compte de l'inflation.

Recommandation : Le montant des honoraires du vérificateur payés sur les fonds publics devrait être basé sur l'ensemble des dépenses (al. 451(2)a) à e)) que le vérificateur doit examiner pour s'acquitter de son mandat aux termes de l'article 453.

Les paiements minimal et maximal devraient être indexés à l'inflation.

3.2.4 Paiement sur les fonds publics d'une portion des honoraires du vérificateur du parti

Comme les candidats, les partis enregistrés sont tenus de produire des rapports financiers correspondant à leur situation. Comme ils continuent d'exister entre les élections et de jouer un rôle politique pendant cette période, ils doivent produire deux types de rapports aux termes de la Loi : un rapport financier annuel (art. 424) et un compte de dépenses électorales après chaque élection générale (art. 429).

Le rapport financier annuel fait état des éléments suivants pour l'année écoulée : contributions reçues pendant l'année; actif et passif du parti et excédent ou déficit; recettes et dépenses; montants, par circonscription, versés par le parti à l'un de ses candidats ou à l'une de ses associations de circonscription ou à une fiducie constituée pour l'élection d'un de ses candidats; dépenses électorales pour chacune des élections partielles tenues au cours de l'exercice; prêts ou sûretés.

Le compte des dépenses électorales porte, quant à lui, sur les dépenses électorales du parti pendant l'élection générale à laquelle il se rapporte.

Comme dans le cas des candidats, les deux rapports des partis enregistrés doivent être vérifiés et accompagnés du rapport du vérificateur, mais la Loi ne prévoit aucun paiement public des honoraires du vérificateur pour ces documents, à l'inverse de ce qu'elle prévoit pour les rapports des candidats. Pourtant, la vérification de ces documents peut exiger un travail considérable et coûteux, et peut constituer un fardeau financier pour les petits partis.

Le rôle du vérificateur, dans l'examen des rapports financiers d'un parti, est identique à celui qu'il assume pour les rapports des candidats. Si l'on peut considérer qu'il rend un service au parti en s'assurant que ses comptes et états sont complets et adéquats, on doit reconnaître aussi qu'il joue un rôle important pour assurer le respect de la Loi.

La Loi devrait donc prévoir le paiement d'une partie des honoraires du vérificateur d'un parti enregistré. Comme la principale motivation législative de la vérification est d'aider à l'administration de la Loi, il ne serait pas déraisonnable que la part des honoraires assumée par l'État soit fixée à 75 %53.

Le paiement des honoraires du vérificateur d'un parti devrait être plafonné (comme dans le cas des candidats). Sur la base de résultats de sondage, le remboursement des frais de vérification pourrait être plafonné à environ 18 000 $ dans le cas de rapports annuels et à 15 000 $ dans le cas des comptes de dépenses électorales (qui exigent moins de travail). Ces plafonds seraient indexés à l'inflation.

Recommandation : La Loi devrait prévoir le paiement de 75 % des honoraires du vérificateur d'un parti enregistré pour les états financiers exigés par la Loi, sous réserve d'un certain plafond. Ce plafond pourrait être fixé à 18 000 $ pour le rapport financier, et à 15 000 $ pour le compte de dépenses électorales. Les plafonds devraient être indexés à l'inflation.