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Moderniser le processus électoral – Recommandations du directeur général des élections du Canada à la suite de la 37e élection générale


Partie 4 : Une concurrence plus équitable – La radiodiffusion

La communication des idées est essentielle au processus électoral, et l'une de ses formes les plus puissantes et efficaces est la radiodiffusion. Mais la radiodiffusion est une ressource très coûteuse et restreinte. Comme la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis (Commission Lortie) l'affirmait en 1992 dans son rapport Pour une démocratie électorale renouvelée : « En toute équité, les concurrents devraient disposer d'un accès raisonnable aux médias qui permettent le mieux de diffuser leur message auprès des électeurs et électrices ». De même, le public a le droit d'être informé « de façon juste et objective »54.

Les recommandations de la présente partie visent à assurer l'instauration d'un régime de radiodiffusion qui reconnaît la radio et la télévision comme des moyens de communication importants pendant une élection; qui reconnaît que les ressources à cet égard ne sont ni illimitées ni gratuites; qui donne aux électeurs un accès adéquat aux idées des partis ayant démontré qu'ils reflètent les aspirations et les convictions du public, ainsi qu'aux idées nouvelles ou émergentes; qui reconnaît l'importance pour les partis de décider quand et comment ils veulent rejoindre les électeurs; et qui assure aux partis un accès adéquat et réel au temps d'antenne.

Radiodiffusion de messages politiques

La Loi électorale du Canada reconnaît l'importance de la radiodiffusion en prévoyant un mécanisme de réglementation administré par l'arbitre en matière de radiodiffusion. (Les communications sont également réglementées par le CRTC, en vertu de la Loi sur la radiodiffusion.) La Loi électorale du Canada vise à garantir un accès adéquat à la radiodiffusion d'opinions politiques en période électorale, et cela de deux façons. Premièrement, pour éviter que le temps d'antenne (ou temps d'émission) ne soit monopolisé durant les heures de grande écoute, elle stipule que ce temps doit être offert pour achat à tous les partis. Deuxièmement, pour que la communication des idées ne dépende pas entièrement des ressources financières, elle exige qu'une période de temps d'antenne précise soit libérée gratuitement à l'intention de tous les partis enregistrés (et, jusqu'à un certain point, à l'intention des partis admissibles).

La Loi électorale du Canada ne limite pas le temps qu'un parti enregistré ou admissible peut acheter en période de grande écoute, pourvu qu'il respecte le plafond général de dépenses électorales prévu par la Loi. Toutefois, puisque le temps d'antenne disponible pour achat en période de grande écoute est limité, la Loi prévoit un bloc minimal de ce temps (390 minutes) à libérer pour achat par les partis enregistrés. Ce temps est réparti entre les partis enregistrés d'après une formule précise et les partis sont libres d'acheter du temps additionnel, à condition que les radiodiffuseurs acceptent de le leur vendre.

Puisque les partis admissibles n'ont pas droit à une portion des 390 minutes de temps payant libéré, la Loi les autorise à acheter, à partir d'un réservoir total de 39 minutes, la moindre des tranches de temps suivantes : la plus petite portion de temps allouée à un parti enregistré ou 6 minutes. Ce temps n'est pas compris dans le bloc de 390 minutes.

La répartition obligatoire des 390 minutes de base à libérer pour achat en période de grande écoute s'appuie sur des facteurs qui accordent plein coefficient au pourcentage des sièges occupés à la Chambre des communes et au pourcentage des votes que chaque parti enregistré a recueilli à la dernière élection générale, ainsi que demi-coefficient au pourcentage de candidats soutenus par chacun des partis enregistrés à l'élection générale par rapport au nombre total de candidats soutenus. L'arbitre en matière de radiodiffusion peut modifier cette formule s'il estime qu'elle serait inéquitable pour l'un des partis enregistrés ou contraire à l'intérêt public.

La Loi stipule que les différends liés à l'achat de temps selon cette formule sont réglés par l'arbitre en matière de radiodiffusion.

La répartition du temps payant n'entraîne pas nécessairement l'utilisation des ressources disponibles. Par exemple, dans la décision qu'elle a rendue en 1995 dans l'affaire Parti Réformiste du Canada c. Canada (Procureur général) (1995), 123 D.L.R. (4th) 366 (C.A. Alb.), la Cour d'appel de l'Alberta signalait que, à cette époque, certains partis avaient utilisé tout le temps qui leur avait été alloué sur quelques stations de radio, mais qu'aucun parti n'avait acheté tout le temps auquel il avait droit sur une station de télévision. En réalité, comme l'a constaté l'arbitre en matière de radiodiffusion lors des élections des dernières années, les petits partis n'utilisent aucunement, en général, la portion du temps payant qui leur est allouée parce qu'ils n'en ont pas les moyens. Même les partis plus importants se prévalent rarement, sinon jamais, de tout le temps auquel ils ont droit sur chaque station, préférant acheter du temps auprès de quelques réseaux ou stations.

Afin que l'accès au temps d'antenne ne dépende pas entièrement des ressources financières, la Loi prévoit l'octroi aux partis, par certains réseaux, d'un bloc de temps gratuit correspondant au moins au temps gratuit libéré à l'élection générale précédente. Ce temps est réparti entre les partis de la façon suivante : on attribue d'abord deux minutes à chaque parti enregistré et admissible qui a choisi de ne pas participer à la répartition de temps payant. Ce temps est déduit du réservoir disponible. Le reliquat est ensuite réparti entre les autres partis enregistrés et admissibles dans la même proportion qui existe entre le temps payant qui leur a été attribué et l'ensemble du temps payant disponibles pour répartition (390 + 39 minutes).

La répartition du temps payant et gratuit aux partis admissibles vise uniquement à régler le cas où le parti admissible accède au statut de parti enregistré durant une élection générale. Un parti admissible qui n'obtient pas l'enregistrement perd son statut de parti admissible, avec la part de temps d'antenne qui l'accompagne.

Louable dans ses objectifs, le système actuel n'est toutefois pas entièrement efficace et efficient, et suscite certaines préoccupations. La répartition du temps payant prévue par la présente Loi restreint indûment la capacité des nouveaux partis d'acheter assez de temps pour présenter leurs idées adéquatement au public. Afin de compenser les répercussions discriminatoires négatives découlant de la formule actuelle, l'arbitre en matière de radiodiffusion se prévaut depuis 1992 du pouvoir discrétionnaire que lui confie la Loi pour modifier la formule de façon à répartir un tiers du temps de base également entre tous les partis55.

De plus, le lien de dépendance actuel du régime de temps gratuit par rapport au régime de temps payant rend le système largement artificiel, puisque les partis sont tenus de participer à la répartition du temps payant (qu'ils n'utiliseront peut-être pas) pour avoir droit au temps gratuit.

Par ailleurs, puisque seuls les « réseaux » sont tenus de libérer du temps gratuit, le régime dépend d'un arrangement organisationnel dont l'importance est en baisse au pays56.

Si beaucoup de stations de radio et la plupart des stations de télévision du Québec sont affiliées à un réseau, la plupart des stations de radio et de télévision du Canada anglais ne le sont pas. Seuls la Société Radio-Canada et CTV sont actuellement reconnus comme des réseaux.

Sous le régime actuel, les réseaux peuvent libérer le temps gratuit requis durant la période qu'ils jugent appropriée et offrir les créneaux qu'ils estiment opportuns. L'arbitre en matière de radiodiffusion a constaté que le temps gratuit est généralement accordé en blocs de cinq ou dix minutes, d'ordinaire accompagnés d'autres blocs de temps gratuit.

Enfin, bien que la Loi vise à garantir aux partis le taux applicable le plus bas lorsqu'ils achètent du temps payant, l'arbitre estime que cette disposition est mal formulée et qu'elle n'atteint pas son objectif. À son avis, la disposition n'assure pas aux candidats et aux partis l'accès aux mêmes taux que ceux réservés aux meilleurs clients commerciaux des stations et permet à celles-ci d'imposer des tarifs beaucoup plus élevés pour les messages politiques57.

L'idéal serait d'avoir un dispositif législatif efficient qui : reconnaîtrait l'importance de la radio et de la télévision comme moyens de communication en période électorale; reconnaîtrait que les ressources de radiodiffusion ne sont ni illimitées ni gratuites; assurerait à l'électorat un accès adéquat aux idées des partis ayant démontré qu'ils reflètent les aspirations et les croyances du public ainsi qu'aux idées nouvelles; reconnaîtrait l'importance pour les partis de déterminer quand et comment ils rejoindront l'électorat; et procurerait aux partis un accès réel et adéquat au temps d'antenne.

4.1.1 Dissociation des régimes de temps payant et de temps gratuit

Pour cela, il faudrait mettre fin à l'interdépendance du temps d'antenne payant et du temps d'antenne gratuit pour que les deux régimes fonctionnent de façon distincte. Ainsi, les partis enregistrés qui n'ont pas l'intention ou la capacité d'acheter du temps n'auraient plus à participer à la répartition du temps payant. Dans les recommandations qui suivent, toutes les périodes de temps proposées s'appuient sur des idées formulées par l'arbitre en matière de radiodiffusion58.

Recommandation : Le droit d'un parti à du temps d'antenne gratuit ne devrait pas dépendre de son droit à du temps d'antenne payant.

4.1.2 Limitation des droits de temps d'antenne gratuit aux partis enregistrés

Le temps d'antenne étant une ressource restreinte, la Loi devrait réserver aux partis enregistrés le droit d'obtenir du temps gratuit. Les partis admissibles devraient être traités comme des partis enregistrés jusqu'à la clôture des candidatures, date limite pour l'obtention du statut de parti enregistré. Les partis qui n'obtiendraient pas ce statut perdraient le droit au temps gratuit qui leur aurait déjà été accordé. Quoi qu'il advienne, les partis admissibles pourraient acheter du temps payant au taux unitaire le plus bas, à condition que la station accepte de le vendre à ce taux et qu'ils respectent leur plafond de dépenses électorales.

Recommandation : Seuls les partis enregistrés devraient avoir droit à du temps d'antenne gratuit.

4.1.3 Régime de temps gratuit

Pour compenser la baisse d'importance des réseaux au Canada, la Loi devrait étendre la règle du temps gratuit à toutes les stations de télévision (et pas seulement les réseaux) qui diffusent des émissions de nouvelles ou d'affaires publiques, toutes les stations de radio présentant des émissions parlées et des nouvelles ainsi que tous les services de télévision spécialisée axés sur les nouvelles ou les affaires publiques. Ce temps serait réparti également entre tous les partis enregistrés qui en font la demande. À cette fin, les partis admissibles seraient traités comme des partis enregistrés, à moins qu'ils n'obtiennent pas leur enregistrement à la date limite.

Certes, il serait simple d'obliger toutes les stations et tous les services à libérer du temps gratuit, mais l'arbitre en matière de radiodiffusion a indiqué qu'une approche trop large risquerait de soulever des difficultés pratiques. Si, par exemple, on imposait l'obligation à toutes les stations de radio, les partis pourraient avoir à présenter des demandes à des centaines de stations, dont certaines pourraient être incapables de traiter ces demandes, ou encore d'y donner suite parce qu'elles diffusent principalement de la musique.

Comme les messages politiques relèvent essentiellement des affaires publiques, il est logique d'imposer l'obligation de temps d'antenne gratuit aux stations et aux services dont une partie importante de la programmation est consacrée aux nouvelles ou aux affaires publiques. Ces stations et services seraient les suivants :

Stations de radio

CBC (Radio One)
Radio privée de langue anglaise (seulement les stations spécialisées en nouvelles/émissions parlées)
SRC (Première Chaîne)
Radio privée de langue française (seulement les stations spécialisées en nouvelles/émissions parlées)

Stations de télévision conventionnelles

CBC
CTV
CanWest Global
Autres (ex. CHUM, Craig)
SRC
TVA
TQS

Services de télévision spécialisée

CBC Newsworld
CPAC
CTV Newsnet
Pulse24
ROBTvss
RCI
RDI
Canal Nouvelles

En augmentant le nombre de stations et de services tenus de libérer du temps gratuit, on accroîtrait la portée du temps gratuit et on limiterait le temps à libérer par chaque station. Ainsi, chaque station visée n'aurait qu'à fournir 60 minutes de temps gratuit durant la campagne.

L'arbitre en matière de radiodiffusion a signalé que le fait d'étendre cette obligation à toutes les stations de télévision ne modifierait pas la situation dans le Canada français puisque toutes les stations y sont déjà visées, mais rendrait la situation beaucoup plus équitable dans le Canada anglais, car le nombre de minutes à libérer serait réduit (de 214 à 60) et la même exigence serait imposée à toutes les stations. Cette plus grande couverture accroîtrait la portée totale de la publicité gratuite.

La Loi ne devrait pas préciser la période pendant laquelle le temps gratuit doit être libéré ni la durée des messages diffusés.

La Loi devrait cependant préciser que l'utilisation du temps gratuit doit être répartie de façon raisonnablement égale durant les trois dernières semaines de la période électorale, c'est-à-dire après la clôture des candidatures.

Pour faciliter la participation des partis admissibles à ce processus, le temps gratuit ne devrait être permis qu'après la clôture des candidatures, de façon à permettre une nouvelle répartition au cas où un parti admissible n'obtiendrait pas le statut de parti enregistré ou qu'un parti enregistré ne conserverait pas son statut.

Recommandations : La Loi électorale du Canada devrait obliger toutes les stations de télévision (et non seulement les réseaux) qui diffusent des émissions de nouvelles ou d'affaires publiques, toutes les stations de radio présentant des émissions parlées et des nouvelles ainsi que tous les services de télévision spécialisée axés sur les nouvelles ou les affaires publiques à libérer sans frais une période de 60 minutes, divisée à parts égales entre tous les partis enregistrés qui le demandent.

La Loi ne devrait pas préciser la période pendant laquelle le temps gratuit doit être libéré ni la durée des messages diffusés.

La Loi devrait préciser que l'utilisation du temps gratuit doit être répartie de façon raisonnablement égale durant la période électorale pour éviter que des partis tentent d'utiliser tout leur temps gratuit durant la dernière semaine de l'élection.

Pour faciliter la participation des partis admissibles à ce processus, le temps gratuit ne devrait être permis qu'après la clôture des candidatures, de façon à permettre une nouvelle répartition au cas où un parti admissible n'obtiendrait pas le statut de parti enregistré ou qu'un parti enregistré ne conserverait pas son statut.

4.1.4 Régime de temps payant

Le régime de temps payant prévu par la Loi devrait être modifié de façon à permettre à chaque parti d'acheter 100 minutes de temps payant au taux unitaire le plus bas, pourvu qu'il respecte son plafond de dépenses électorales. Le parti devrait pouvoir choisir le moment de diffusion (comme c'est le cas actuellement), même si cela entraîne le déplacement de publicités commerciales régulières. (Cela est toutefois rarement nécessaire, comme l'indique l'arbitre en matière de radiodiffusion. Dans ses lignes directrices, le CRTC exclut la publicité politique de la limite normale de 12 minutes de publicité par heure imposée aux stations de télévision.)

Chaque station aurait un maximum de 300 minutes à libérer pour achat pour l'ensemble des partis. Si le nombre de partis désirant acheter du temps payant au taux unitaire le plus bas obligeait la station à libérer plus de 300 minutes, celle-ci devrait pouvoir réduire au pro rata le temps demandé par chaque parti. Les différends seraient réglés par l'arbitre en matière de radiodiffusion. Ce dernier devrait également être autorisé à arbitrer les différends relatifs à l'achat de créneaux précis59.

En ce qui concerne le taux de vente du temps payant, l'arbitre en matière de radiodiffusion suggère d'ajouter à la Loi une disposition semblable à celle prévue à l'alinéa 315b) de la Communications Act des États-Unis, qui parle de « taux unitaire le plus bas » (lowest unit charge). Ce changement permettrait d'éliminer l'incertitude découlant de l'expression « même temps » utilisée dans la Loi (qui, selon l'arbitre, complique la comparaison et l'évaluation des plaintes relatives aux taux). Nous recommandons donc d'interdire aux stations d'imposer un taux dépassant celui exigé à d'autres personnes pour diffuser une émission de type et de durée semblables, durant la même période et sur les mêmes installations.

Les partis seraient libres d'acheter plus de 100 minutes de temps payant à des taux préférentiels, pourvu qu'ils respectent leur plafond de dépenses électorales et que les stations y consentent. Ces dernières seraient tenues de traiter tous les partis équitablement. L'arbitre en matière de radiodiffusion résoudrait les litiges dans le cas peu probable où un parti tenterait de dominer injustement le marché.

Aux termes de l'article 344 actuel, chaque parti enregistré ou admissible doit donner, au plus tard dix jours après la délivrance des brefs d'une élection générale, un avis indiquant qu'il désire acheter du temps d'antenne. L'arbitre en matière de radiodiffusion continuerait de régler les différends à ce sujet selon les principes énoncés à l'article 344.

Recommandations : La Loi devrait permettre à chaque parti enregistré d'acheter un maximum de 100 minutes de temps payant au taux unitaire le plus bas à chaque station, pourvu qu'il respecte son plafond de dépenses.

Les partis enregistrés devraient pouvoir choisir le moment d'utilisation de leur temps d'antenne payant, même si cela entraîne le déplacement de publicités commerciales régulières (comme le veut le système actuel).

Les partis enregistrés seraient tenus d'aviser les stations de leurs intentions de diffusion dans les dix jours suivant la délivrance des brefs (comme le veut le système actuel).

Chaque station aurait un maximum de 300 minutes de temps payant à libérer pour l'ensemble des partis. Si le nombre de partis demandant à acheter du temps payant au taux unitaire le plus bas obligeait la station à libérer plus de 300 minutes, celle-ci devrait pouvoir réduire au pro rata le temps demandé par chaque parti. Les différends seraient réglés par l'arbitre en matière de radiodiffusion.

L'arbitre en matière de radiodiffusion devrait également être autorisé à régler les différends relatifs à l'achat de créneaux précis.

Le taux de vente du temps d'antenne prévu par la Loi devrait s'appuyer sur le concept du « taux unitaire le plus bas » pour éliminer l'incertitude découlant de l'expression « même temps » utilisée dans la Loi actuelle.

Les partis enregistrés qui souhaiteraient acheter plus de 100 minutes de temps payant et les partis admissibles qui voudraient acheter du temps payant seraient libres de le faire, au taux unitaire le plus bas, pourvu qu'ils respectent leur plafond de dépenses et que les stations consentent à vendre ce temps. L'arbitre en matière de radiodiffusion résoudrait les litiges dans le cas peu probable où un parti tenterait de dominer injustement le marché.

4.1.5 Sondages électoraux

Pour permettre aux électeurs d'évaluer la fiabilité des sondages électoraux, la Loi électorale du Canada prévoit un mécanisme de divulgation en deux volets concernant la diffusion des sondages. L'article 326 exige que la première personne qui diffuse un sondage électoral et toute personne qui le diffuse ensuite dans les 24 heures suivant la première diffusion donnent des renseignements de base sur le sondage : le nom du demandeur du sondage, le nom de la personne ou de l'organisation qui l'a mené, la date à laquelle le sondage s'est fait, la population de référence, le nombre de personnes contactées et, le cas échéant, la marge d'erreur applicable aux résultats.

Cette obligation s'applique autant aux médias imprimés qu'électroniques.

Toute personne qui souhaite en savoir davantage peut communiquer avec le demandeur du sondage pour obtenir un rapport détaillé sur la méthodologie et la conduite de l'enquête (par. 326(3)).

Pour que le public sache qu'il peut obtenir un rapport plus détaillé en vertu du paragraphe 326(3), les médias imprimés et tous les médias électroniques non régis par le CRTC (ex. Internet) doivent joindre aux renseignements de base le libellé des questions du sondage et la marche à suivre pour obtenir le rapport plus détaillé visé au paragraphe 326(3).

Cette obligation ne s'étend pas aux médias électroniques régis par le CRTC.

Il est peut-être plus difficile pour les médias parlés que pour les médias écrits de fournir l'information décrite au paragraphe 326(2), mais il ne semble y avoir aucune raison pour que les radiodiffuseurs soumis aux obligations de divulgation du paragraphe 326(1) ne soient pas au moins tenus d'avoir l'information à leur disposition et d'indiquer au public comment l'obtenir d'eux. Par exemple, comme la plupart des radiodiffuseurs ont un site Web, l'information prévue au paragraphe 326(2) pourrait être affichée sur le site du radiodiffuseur, et l'émission traitant du sondage pourrait y renvoyer l'auditeur.

Recommandation : Le paragraphe 326(2) devrait assujettir les médias électroniques régis par le CRTC aux mêmes exigences que les autres médias (ex. Internet) en ce qui concerne la divulgation du libellé des questions dans les sondages d'opinions politiques et la marche à suivre pour obtenir de plus amples détails sur ces sondages.