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Moderniser le processus électoral – Recommandations du directeur général des élections du Canada à la suite de la 37e élection générale


Partie 5 : La transparence dans le financement des élections

La Loi électorale du Canada prévoit un régime de déclaration qui oblige les partis enregistrés et les candidats à déclarer les contributions qu'ils reçoivent et les dépenses qu'ils engagent. La divulgation de ces renseignements permet un vote éclairé et vise à préserver la confiance de l'électeur envers le système.

Les recommandations de la présente partie sont destinées à raffermir la confiance des électeurs en améliorant et en élargissant les mesures de divulgation, en instaurant des contrôles pour les contributions politiques importantes et en assurant la clarification et la simplification des règles relatives à la présentation des rapports des candidats.

Chapitre 1 : Divulgation des renseignements financiers

5.1.1 Contributions destinées à dissimuler l'identité du donateur d'origine

Il importe de resserrer les exigences de la Loi relativement aux dons versés aux candidats par des intermédiaires. Des mesures s'imposent aussi pour prévenir le recours à d'autres moyens indirects visant à dissimuler la source d'origine des contributions.

Le paragraphe 405(1) stipule que personne ne peut faire don à un parti enregistré de fonds appartenant à quelqu'un d'autre. Cette disposition vise à empêcher les opérations qui dissimulent l'identité réelle du donateur, mais il est possible de la contourner en cédant la propriété de l'argent à un intermédiaire sous la condition que l'argent soit ensuite versé à un candidat, à un parti, à une fiducie ou à une association locale. En pareil cas, l'argent est considéré comme appartenant à l'intermédiaire qui verse la contribution. Pour accroître l'efficacité du paragraphe 405(1), il faudrait que la Loi interdise toute forme de contribution destinée à dissimuler l'identité du donateur réel.

Recommandation : La Loi devrait interdire toute forme de contribution faite de manière à dissimuler l'identité du donateur.

5.1.2 Déclaration des conditions de crédit

Beaucoup de campagnes électorales sont partiellement financées par des prêts assurant la transition entre les premières dépenses et la réception des contributions. Bon nombre de ces prêts sont consentis au candidat par des établissements de crédit, mais il n'est pas rare qu'une autre personne en soit cosignataire ou répondant.

Un prêt à un candidat est assimilé à une contribution, aux fins des rapports financiers. Or, il arrive que le cosignataire soit tenu de rembourser le prêt et devienne ainsi un donateur.

La Loi exige que le rapport du candidat comprenne un état des contributions, ce qui englobe les prêts. Cependant, pour assurer la pleine transparence du soutien financier, le rapport devrait révéler toutes les conditions de crédit, dont la durée, le taux d'intérêt et l'identité de tout cosignataire ou répondant.

Recommandation : La Loi devrait exiger que le rapport du candidat indique toutes les conditions de chaque prêt, dont la durée et le taux d'intérêt. Les nom et adresse de tout garant devraient être divulgués dans le cas des prêts dépassant le seuil de déclaration.

5.1.3 Déclaration des montants transférés par des entités politiques provinciales

La source originale d'une contribution à un parti ou un candidat n'est pas nécessairement divulguée lorsque cette contribution se fait par voie de transfert en provenance de partis provinciaux ou d'associations de circonscription. L'argent recueilli par une association ou un parti provincial peut être transféré à un parti ou à un candidat fédéral. Ce transfert est présenté dans le rapport fédéral comme une contribution d'une entité provinciale du parti, sans mention de ceux qui, à l'origine, avaient versé de l'argent à cette entité.

Il importe de colmater cette brèche, par souci de transparence.

Recommandation : Tous les transferts de fonds effectués d'une entité politique provinciale à un parti enregistré ou admissible, à une association de circonscription de parti enregistré ou admissible, ou à un candidat devraient être pleinement déclarés au directeur général des élections.

5.1.4 Déclaration de la source des contributions indirectes faites par l'entremise d'associations de circonscription et de fiducies

Les associations de circonscription et certains types de fiducies peuvent recueillir des contributions individuelles et les regrouper, puis les transférer à un parti ou à un candidat.

Les dispositions actuelles ne cernent pas complètement la question de l'origine des contributions regroupées au sein d'une fiducie ou une association locale. Lorsqu'une association (ou une fiducie) reçoit des contributions supérieures au seuil de déclaration (200 $ actuellement), il se peut que la source des contributions d'origine ne soit pas déclarée lorsque l'association verse à un parti ou à un candidat un montant inférieur à la somme globale des contributions. Par exemple, si l'association reçoit de A, B, C et D des contributions de 1 500 $ chacune (créant une masse commune de 6 000 $), mais n'en verse que 2 000 $ à un candidat, elle a la possibilité de déclarer seulement deux des quatre donateurs comme la source des contributions. La nature des contributions regroupées par l'association fait qu'il est impossible de dire si 500 $ de chacune des quatre contributions initiales ont été versées au candidat, si toute la contribution d'un des donateurs a été transférée, ou s'il s'agit de quelque autre combinaison. On pourrait combler cette lacune en exigeant la divulgation de l'identité de tous ceux qui ont donné une somme supérieure au seuil de déclaration à une fiducie ou à une association depuis la dernière élection ou depuis la dernière période de déclaration, selon le cas.

Recommandation : Un parti ou un candidat tenu de faire rapport et touchant des contributions indirectes d'une fiducie ou d'une association de circonscription devrait être obligé de divulguer le nom et l'adresse de tous ceux qui ont fait des contributions supérieures au seuil de déclaration à la fiducie ou à l'association depuis le dernier rapport (dans le cas des rapports financiers des partis) ou depuis la dernière élection (dans le cas des candidats).

5.1.5 Seuil de déclaration des contributions

Dans la déclaration des contributions, il faut assurer l'équilibre entre la transparence et le respect de la vie privée, car les deux principes ont leur importance.

Le but de la divulgation est de permettre à l'électorat de connaître l'origine des contributions versées aux partis, aux candidats et aux tiers afin de juger de l'influence que les donateurs pourraient exercer sur le bénéficiaire ou de l'engagement auquel le bénéficiaire pourrait être tenu. L'électeur ne peut pas voter de façon éclairée s'il n'est pas au courant d'un élément important de la vie politique.

L'importance du droit à la vie privée va de soi. C'est une question d'intégrité personnelle et un droit protégé par la Constitution. En outre, la confidentialité joue un rôle important dans le processus électoral. En plus de préserver l'intégrité du vote, elle permet à chacun de soutenir financièrement des options politiques sans craindre la persécution ni les pressions sociales. Elle peut ainsi valoriser le processus politique et encourager les citoyens à y participer. Ainsi, la confidentialité raffermit indirectement l'adhésion aux fondements démocratiques du pays.

La question qui se pose, et qui s'est toujours posée, est de savoir où se trouve le point d'équilibre entre la divulgation et la vie privée. À quel moment le préjudice d'une influence cachée l'emporte-t-il sur les avantages de la confidentialité concernant les contributions?

Au niveau fédéral, le point d'équilibre entre la transparence et le respect de la vie privée est actuellement fixé au montant relativement modeste de 200 $. Un parti, un candidat ou un tiers est tenu de déclarer le total des contributions reçues par catégorie de donateur, mais les nom et adresse de ceux-ci ne sont divulgués que pour les contributions supérieures à 200 $.

Le seuil fédéral de divulgation avait d'abord été établi à 100 $, en 1974. La Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis (Commission Lortie) a recommandé que cette limite soit portée à 250 $ en faisant valoir que cette mesure n'empêcherait pas le public d'être au courant des contributions assez importantes pour compter sur le plan politique. Par suite du rapport de la Commission, le seuil de divulgation a été fixé à 250 $ aux fins de la Loi référendaire (art. 19) et, en 2000, à 200 $ aux fins de la Loi électorale du Canada.

À la 37e élection générale, parmi l'ensemble des contributions versées aux candidats par des particuliers, des entreprises, des gouvernements, des syndicats, des entreprises et des groupes non constitués en société, seulement 3 % des dons dépassaient 1 075 $, mais représentaient néanmoins près de la moitié (45 %) du total. Les 55 % restants étaient constitués par 97 % des contributions.

Il ressort nettement de ces chiffres qu'une contribution inférieure à 1 075 $ ne se détache guère de la masse et n'est pas susceptible de valoir une grande influence au donateur. Par contre, une contribution supérieure à ce montant proviendrait des 3 % des donateurs les plus importants et attirerait probablement l'attention.

Quant à l'impact qu'il peut avoir sur un candidat, le seuil actuel des rapports détaillés, soit 200 $, représente moins de 1 % des dépenses électorales moyennes des candidats à la 37e élection générale. Une contribution de 1 075 $ équivaut à 5 % de cette moyenne. (Les dépenses électorales moyennes des candidats à cette élection étaient de 20 824 $, soit un total de 37 442 329 $ pour l'ensemble des candidats divisé par 1 798 candidats.)

Les chiffres apparaissent encore plus faibles lorsqu'on les compare aux dépenses et contributions des partis.

Dans la ventilation ci-dessus, le chiffre de 1 075 $ a été retenu parce qu'il correspond à l'avantage fiscal maximal disponible au donateur, selon le système actuel de crédits d'impôt.

Ainsi, le but visé par la divulgation détaillée des contributions électorales ne semble pas être très bien servi par l'obligation de déclarer les contributions inférieures à 1 075 $. Par conséquent, les déclarations détaillées sur ces contributions ne permettent pas au public de juger des liens du bénéficiaire plus que ne le fait la divulgation du total des contributions et la ventilation par catégories de donateurs. Il demeure important de tenir un registre détaillé de toutes les contributions qui peut être inspecté par le directeur général des élections; il s'agit notamment d'un outil indispensable à l'application des recommandations du présent rapport sur les plafonds de contributions. Cependant, aucun motif d'intérêt public ne semble justifier la divulgation de ces faibles montants ou la publication des nom et adresse des donateurs dont la contribution est inférieure à 1 075 $.

Le fait de permettre des petites contributions de cet ordre sans divulgation pourrait du reste avoir un effet bénéfique : certains pourraient être plus portés à soutenir le processus électoral en sachant que leurs opinions politiques ne seraient pas rendues publiques.

Recommandations : Pour assurer une plus large protection des renseignements personnels et encourager la participation à la vie politique, il faudrait porter à 1 075 $ le seuil de divulgation des nom et adresse pour les contributions, dans les cas où celles-ci doivent être déclarées au directeur général des élections.

Les entités qui produisent des rapports devraient toujours être obligées de tenir des dossiers détaillés des contributions indiquant les nom et adresse des donateurs ayant versé plus de 200 $.

Ces dossiers détaillés devraient être accessibles au directeur général des élections et au commissaire aux élections fédérales sur demande, et être disponibles aux fins de la Loi, notamment pour les mesures d'application prises par le commissaire aux élections fédérales. Ils n'auraient pas à être publiés ni mis à la disposition du public, sauf dans le cadre d'une poursuite par le commissaire.

Le refus de produire un dossier détaillé demandé par le directeur général des élections ou le commissaire aux élections fédérales devrait constituer une infraction.

Chapitre 2 : Rationalisation et clarification des exigences de divulgation des candidats

5.2.1 Non-utilité d'un compte bancaire lorsque la seule opération financière est le paiement du cautionnement

Au début d'une campagne électorale, chaque candidat doit nommer un agent officiel chargé des finances de la campagne. Cet agent doit ouvrir un compte bancaire. Pour les candidats qui ne reçoivent aucune contribution et n'engagent aucune dépense (en dehors du cautionnement), il semble inutile d'ouvrir un compte bancaire et de soumettre un état détaillé. Cette exigence peut constituer un obstacle pour les nouveaux candidats. Éliminer les formalités inutiles relève de la saine administration mais encourage aussi la participation de nouveaux candidats.

En outre, le cautionnement ne devrait pas être considéré comme un prêt, une contribution ni une dépense électorale. Dans l'intérêt de la transparence et aux fins du remboursement, la source du financement du cautionnement devrait être déclarée.

Recommandations : Seuls les candidats effectuant des opérations financières autres que le paiement du cautionnement devraient être tenus d'ouvrir un compte bancaire.

Le candidat et l'agent officiel devraient produire un rapport marqué « néant » lorsqu'il n'y a eu ni contributions ni dépenses électorales ou personnelles. Le cautionnement devrait être exclu de la définition de prêt, de contribution et de dépense électorale. La source du financement du cautionnement devrait être divulguée60.

5.2.2 Témoin des déclarations de l'agent officiel, de l'agent principal et du candidat concernant le rapport

L'article 451 de la Loi électorale du Canada exige que l'agent officiel et le candidat fassent tous deux une déclaration sous la forme prescrite au sujet du rapport. Ces déclarations attestent essentiellement l'exactitude de l'information. Elles doivent être faites devant un témoin, qui n'est pas tenu de savoir quoi que ce soit du rapport. La présence du témoin ne fait qu'attester l'exécution de la déclaration et n'ajoute rien à la validité de l'information. Par ailleurs, le paragraphe 463(1) interdit toute fausse déclaration dans le rapport de l'agent officiel ou du candidat et l'alinéa 497(3)v) fait des fausses déclarations une infraction. Cela rend la présence d'un témoin encore moins nécessaire.

Recommandation : L'agent principal, l'agent officiel et le candidat ne devraient pas être tenus de signer devant témoin les déclarations concernant les rapports.

5.2.3 Nature de l'état des dépenses personnelles du candidat

Le paragraphe 456(1) oblige le candidat à remettre l'état de ses dépenses personnelles à son agent officiel dans les trois mois suivant le jour du scrutin et l'alinéa 451(2)c) exige que l'agent joigne cet état au compte de campagne électorale.

Il y a eu confusion au sujet de la nature de cet état, ce qui a inutilement retardé la présentation de certains comptes. En soi, l'état n'est pas un rapport destiné au directeur général des élections mais plutôt une pièce à l'appui de l'information contenue dans le compte. Si l'état n'est pas joint au compte, l'ensemble devrait être traité comme une demande de paiement tardive et non comme un rapport invalide.

Recommandation : La Loi devrait établir clairement que l'état des dépenses personnelles du candidat constitue une demande de paiement et que, s'il n'est pas présenté dans les délais prescrits, il s'agit d'une demande de paiement tardive, qui n'entache aucunement la validité du compte de campagne électorale.

5.2.4 Responsabilités de l'agent officiel et du candidat à l'égard du dépôt du compte de campagne et sanctions

L'article 451 exige que l'agent officiel établisse et produise le compte de campagne électorale. L'essentiel de la responsabilité incombe à l'agent officiel, mais le compte doit être accompagné de deux documents préparés par le candidat :

  1. son état de dépenses personnelles, qui est essentiellement un relevé des dépenses personnelles payées par le candidat et qui est joint au compte selon l'alinéa 451(2)c);
  2. la déclaration du candidat concernant le compte, effectuée sur le formulaire prévu à l'alinéa 451(1)e), affirmant essentiellement qu'au mieux de ses connaissances, la teneur du compte est exacte.

Le candidat n'a pas la responsabilité directe de préparer le reste du compte de campagne. Cependant, il nomme l'agent et peut le démettre de ses fonctions et le remplacer. Il est responsable de l'exécution des tâches de l'agent et ne peut pas simplement se dissocier de l'exigence de production du compte. L'article 461 stipule qu'un juge peut dégager un candidat des conséquences de la non-production du compte, mais seulement si le candidat démontre que le manquement s'est fait sans sa connaissance ou son assentiment, et qu'il a pris toutes les mesures raisonnables pour l'empêcher.

Il semble exister une certaine confusion chez les candidats et les agents officiels au sujet de la responsabilité de la présentation du compte. La Loi devrait indiquer expressément que l'agent officiel est responsable d'établir le compte et le candidat, de le présenter. Cela n'empêcherait pas l'agent officiel de présenter le compte au nom du candidat : la Loi stipulerait simplement que la responsabilité ultime de la présentation appartient au candidat.

Recommandation : La Loi devrait préciser qu'il incombe au candidat de présenter un compte selon les règles et qu'il appartient à l'agent officiel de l'établir.

5.2.5 Pièces justificatives

Après une élection, l'agent officiel doit remettre au directeur général des élections un compte vérifié de campagne électorale, qui doit faire état des contributions et dépenses et comprendre les pièces justificatives des dépenses. Ces pièces sont des documents qui attestent les dépenses déclarées dans le compte (ex. états de comptes bancaires, bordereaux de dépôt, chèques annulés). Les pièces sont exigées aux termes du paragraphe 451(1). Le paragraphe 451(4) porte que tous les documents énumérés au paragraphe 451(1) doivent être remis au directeur général des élections au plus tard quatre mois après le jour du scrutin. Tout manquement à cette exigence peut avoir de sérieuses conséquences, car le compte s'en trouve invalidé.

Tous les documents énumérés au paragraphe 451(1) ne sont pas d'une importance capitale. Les documents cruciaux sont le rapport du vérificateur et les déclarations de l'agent et du candidat attestant l'exactitude du compte. Bien que les pièces justificatives soient nécessaires pour étayer le rapport financier, elles ne sont pas cruciales au point où il faudrait considérer le rapport comme invalide si elles sont présentées en retard. L'expérience a montré que beaucoup de retards ou de cas de non-respect des délais sont occasionnés par des lenteurs dans la réception des justificatifs.

Recommandations : L'exigence relative aux pièces justificatives devrait être retirée de la section 451 et figurer dans une nouvelle section 451.1; l'absence de certaines pièces justificatives ne devrait pas entacher la validité d'un rapport.

Cependant, si les pièces justificatives présentées sont insuffisantes, le directeur général des élections devrait être autorisé à ordonner la présentation de pièces justificatives supplémentaires à l'appui des dépenses déclarées dans le rapport. Le non-respect délibéré d'un tel ordre constituerait une infraction.

5.2.6 Acceptation et déclaration de contributions faites après le jour du scrutin

La divulgation complète et exacte de toutes les contributions et dépenses d'une campagne est essentielle à la transparence du financement électoral.

D'autre part, différentes dispositions de la Loi reposent sur le principe qu'on ne doit pas pouvoir tirer un avantage financier personnel en se portant candidat. Ce principe ressort nettement dans l'obligation de calculer les fonds de campagne excédentaires et de s'en dessaisir en consignant de façon complète et exacte toutes les contributions et dépenses. Pour assurer la divulgation correcte de toutes les opérations liées à l'élection et le calcul exact des fonds excédentaires, des délais doivent être établis tant pour la présentation et le paiement des demandes que pour l'acceptation des contributions.

La Loi est claire quant au traitement des dépenses de campagne et elle prévoit un contrôle strict des rapports et des délais. Ainsi, les demandes doivent être présentées dans les trois mois suivant le jour du scrutin et, si le délai n'est pas respecté, le demandeur ou l'agent officiel peut demander l'autorisation de faire une demande de paiement tardive. De plus, l'autorisation de payer une créance non acquittée doit être obtenue pour toute créance présentée qui reste impayée quatre mois après le jour du scrutin. Dans ces cas, l'agent officiel doit mettre à jour le compte du candidat en fonction des nouvelles opérations.

La Loi permet d'accepter des contributions après le jour du scrutin, mais les exigences de déclaration à cet égard ne sont pas très claires. Des restrictions s'appliquent aux conditions dans lesquelles ces contributions peuvent être faites. Ainsi, l'article 476 interdit le transfert de contributions à un candidat après le scrutin, sauf pour payer les créances en souffrance déclarées dans le compte du candidat. Cependant, cette restriction ne s'applique qu'aux transferts venant des partis et des associations de circonscription. Il faudrait préciser les dispositions sur l'acceptation et la consignation des contributions après le jour du scrutin.

Recommandations : Aucune contribution à la campagne d'un candidat ne devrait être autorisée plus de quatre mois après le jour du scrutin, sauf si elle est expressément permise par la Loi.

Toutes les contributions reçues après le jour du scrutin devraient être divulguées dans le rapport du candidat ou dans une mise à jour du rapport si la contribution a été versée après le dépôt du document.

Chapitre 3 : Délais de présentation des rapports

5.3.1 Justification des demandes adressées au directeur général des élections pour proroger les délais de présentation, de correction ou de mise à jour des documents

L'article 458 permet à un candidat ou à son agent officiel de demander par écrit au directeur général des élections une prorogation pour présenter un compte de campagne électorale ou une correction de ce compte, ou encore l'autorisation de corriger ou de mettre à jour l'information transmise. Le directeur général des élections ne peut acquiescer que s'il est convaincu que la demande a été rendue nécessaire par : a) la maladie du demandeur; b) l'absence, le décès, la maladie ou l'inconduite de l'agent officiel; c) l'absence, le décès, la maladie ou l'inconduite d'un mandataire, commis ou préposé de l'agent officiel; d) une inadvertance ou une erreur de bonne foi61.

La Loi ne précise toutefois pas quelle information il faut fournir avec la demande pour que le directeur général des élections prenne sa décision. En common law, il peut certes accepter des renseignements très divers s'ils permettent d'établir logiquement le fait nécessaire selon la prépondérance des probabilités. Cependant, la plupart des demandeurs se bornent à énoncer leur demande sans fournir la moindre information à l'appui. En définitive, le directeur général des élections serait mieux placé pour prendre la décision voulue si la nécessité d'étayer la demande était clairement signifiée au demandeur dans le texte législatif. Cela ne changerait en rien le déroulement du processus, mais celui-ci serait plus clair pour les demandeurs si la Loi mentionnait expressément la nécessité d'étayer les affirmations faites dans la demande. Comme cette dernière se fait par écrit, la Loi devrait stipuler qu'une demande doit s'appuyer sur une déclaration solennelle ou une autre preuve établissant son bien-fondé.

Recommandations : La Loi devrait exiger que toute demande adressée au directeur général des élections en vertu de l'article 458 s'appuie sur une déclaration solennelle ou une autre preuve établissant son bien-fondé.

Par souci de clarté et de cohérence, l'article 447 (demandes ou paiements irréguliers) devrait être modifié dans le même sens.

5.3.2 Délais de présentation de demandes à un juge

Aux termes de l'article 459, un candidat ou son agent officiel peut demander à un juge une ordonnance soustrayant le candidat ou l'agent officiel à divers délais relatifs à la présentation ou à la modification de documents. La requête est faite au juge si une demande a déjà été présentée au directeur général des élections en vertu de l'article 458, et si une autorisation supplémentaire semble nécessaire ou si la demande a été rejetée. L'article exige que la requête soit présentée au juge dans les deux semaines suivant l'expiration du délai pertinent62.

Ces deux semaines ne suffisent pas à Élections Canada pour vérifier le compte en cause et faire savoir au candidat ou à l'agent officiel si le compte est incorrect. Souvent, le candidat ou l'agent officiel ne sait donc pas avant l'expiration du délai s'il faut adresser une demande à un juge.

Par ailleurs, la Loi ne limite pas le délai supplémentaire que le juge peut accorder par suite de la demande.

Ces deux problèmes pourraient être réglés si le délai de deux semaines pour présenter une demande à un juge, aux termes de l'article 459, était porté à deux mois. La Loi pourrait aussi préciser que le juge ne peut autoriser un délai de présentation supérieur à deux mois après le fait qui a donné lieu à la demande.

Recommandation : Le délai actuel de deux semaines pour présenter une demande à un juge aux termes de l'article 459 devrait être porté à deux mois, période qui devrait également être le délai supplémentaire maximal que le juge peut accorder par suite de la demande.

5.3.3 Omission de produire un rapport

L'agent principal qui ne produit pas un rapport financier exigé aux termes des alinéas 497(1)m) et 497(1)q) commet une infraction. Par ailleurs, le directeur général des élections peut révoquer l'enregistrement de tout parti dont l'agent principal ne produit pas un rapport exigé à l'article 387. La non-production entraîne automatiquement la perte du droit au remboursement des dépenses électorales (art. 435).

La perte du statut de parti et de tous les droits afférents est une sanction sévère. Elle entraîne des conséquences qui ne sont pas toujours liées logiquement à la non-production ou à la productive tardive d'un rapport. Ainsi, le parti en cause perd le droit de figurer sur le bulletin de vote à toute élection partielle tenue avant l'élection générale suivante (ce qui risque de susciter de la confusion chez les électeurs) et le droit de recevoir les listes électorales. Cependant, le non-respect répété des règles devrait entraîner des sanctions sérieuses.

Recommandation : L'omission de produire un seul rapport financier exigé par la Loi ne devrait pas entraîner la révocation du statut de parti politique. Cependant, tout parti qui omet deux fois de suite de produire un rapport prescrit par la Loi devrait perdre d'office son statut de parti.

Chapitre 4 : Le problème de la non-réglementation des contributions

5.4.1 La réglementation des contributions, complément nécessaire à la divulgation

Le contrôle du montant des contributions ne sert pas le même objectif que le contrôle réglementaire fondé sur la divulgation. Comme l'indique la Commission Lortie, « les systèmes de réglementation axés sur le plafonnement des dons, au lieu de se préoccuper des sommes dépensées, visent […] à prévenir les abus d'influence en prohibant certaines contributions en fonction de leur montant ou de leur provenance » (Rapport final de la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, 1992, vol. 1, p. 451).

La Commission Lortie n'a pas recommandé le contrôle des contributions parce qu'elle entrevoyait des difficultés d'application, qu'elle manquait de preuves péremptoires concernant l'abus d'influence lié à des contributions importantes et qu'elle estimait que ses recommandations sur les plafonds de dépenses et la divulgation suffiraient à maintenir la confiance du public envers le système électoral.

La divulgation informe le public des sommes versées à diverses entités politiques, mais ne contribue guère à réduire la perception de l'influence éventuelle de ces contributions sur le bénéficiaire.

L'imposition de plafonds de dépenses n'élimine pas non plus tous les problèmes potentiels liés à la non-réglementation des contributions. En imposant des limites de dépenses, on ne contrôle pas tous les aspects des dépenses.

Pour préserver la confiance dans le système, le fait qu'un parti ou un candidat soit perçu comme libre de toute influence monnayée est aussi important que le fait qu'il soit réellement libre de cette influence. Dans une élection, les perceptions raisonnables peuvent s'avérer aussi importantes que la réalité. Il semble que la réglementation actuelle sur les dépenses et la divulgation n'inspire pas totalement cette confiance. Dans l'Étude électorale canadienne de 2000, lorsqu'on a demandé à des électeurs si les gens devraient être autorisés à donner autant d'argent qu'ils le veulent aux partis et aux candidats, 62,6 % d'entre eux se sont dits favorables à un plafond. À peine plus du tiers (34,6 %) des répondants estimaient qu'aucun plafond n'était nécessaire.

Le temps est venu d'examiner l'opportunité d'instituer un contrôle réglementaire des contributions pour s'assurer que les partis politiques, leurs associations de circonscription et les candidats ne soient pas liés par des obligations financières ou des allégeances découlant de contributions importantes reçues de groupes d'intérêt, d'organismes ou de particuliers – contributions dont l'électorat pourrait ignorer l'existence au moment du vote ou dont il ne pourrait pas prendre connaissance adéquatement. Une telle mesure ne serait pas inédite au Canada : sept provinces et territoires contrôlent déjà, à divers degrés, les contributions politiques : l'Ontario, le Québec, l'Alberta, le Manitoba, le Nouveau-Brunswick, les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut63.

Les annexes 3 et 4 présentent des données sur les contributions faites aux candidats et aux partis enregistrés en 2000.

Pour que le contrôle soit efficace, l'application de la Loi électorale du Canada devrait être élargie aux campagnes d'investiture, pour des raisons expliquées en détail dans la partie 8 du présent rapport, dans l'exposé sur l'élargissement des exigences en matière de rapports. L'efficacité d'un contrôle visant uniquement les contributions aux partis, aux associations locales et aux candidats peut être affaiblie si les contributions versées dans le cadre des campagnes d'investiture ne sont pas réglementées. Des contributions importantes versées aux candidats gagnants peuvent facilement être utilisées pour financer d'autres scrutins. En définitive, le lien entre les campagnes d'investiture et la campagne électorale elle-même est si étroit que les raisonnements applicables aux contributions électorales s'appliquent tout autant aux campagnes d'investiture.

De même, il pourrait s'avérer utile d'imposer des contrôles sur les contributions aux campagnes de direction, mais les données actuellement disponibles sont insuffisantes pour permettre de formuler une recommandation à cet égard.

Recommandations : Les contributions versées aux partis enregistrés et admissibles, aux associations de circonscription et aux candidats devraient être plafonnées.

Le fardeau de l'application des plafonds devrait incomber à l'entité qui verse la contribution, afin d'éviter une charge administrative excessive au bénéficiaire.

Pour chaque entité, les contributions versées à des bénéficiaires politiques devraient être assujetties aux plafonds suivants :

Contribution annuelle : 50 000 $ à chaque parti enregistré/admissible
7 500 $ au total à l'ensemble des associations de circonscription de chaque parti
Élection générale : (en plus du plafond annuel)
50 000 $ à chaque parti enregistré/admissible
7 500 $ au total à un ou plusieurs candidats de chaque parti
Élection partielle unique ou
partielles simultanées :
(en plus des plafonds annuels)
7 500 $ au total à un ou plusieurs candidats d'un même parti
Campagne d'investiture : (en plus des plafonds annuels)
7 500 $ au total à l'ensemble des aspirants d'un même parti

Tout donateur qui dérogerait sciemment à ces plafonds commettrait une infraction.