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Moderniser le processus électoral – Recommandations du directeur général des élections du Canada à la suite de la 37e élection générale


Partie 6 : L'application de la Loi

On ne peut administrer un système réglementaire efficacement si on ne peut le faire respecter efficacement. Bien que la Loi électorale du Canada soit dotée d'un système de contrôle bien outillé, on y relève un certain nombre de lacunes subtiles qu'il importe de corriger afin d'éviter que certaines violations échappent aux poursuites pour des motifs techniques. Les recommandations qui suivent visent toutes à combler des failles dans les dispositions destinées à assurer le respect de la Loi64.

6.1 Disposition générale pour tentative de perpétration

Il existe essentiellement deux modes d'application de la Loi électorale du Canada. En période électorale, le commissaire aux élections fédérales peut solliciter une injonction pour obliger une personne à se plier aux directives de la Loi. C'est là un recours civil. Il peut aussi intenter des poursuites au criminel relativement aux violations que la Loi définit expressément comme des infractions. (Le commissaire peut également choisir de conclure avec l'intéressé une « transaction » visant à faire respecter la Loi.) Toute violation de la Loi ne constitue pas nécessairement une infraction. Le système d'infraction générale de la Loi électorale du Canada est fondé sur l'interdiction d'enfreindre certaines dispositions législatives spécifiques. Une violation, dans ces cas, constitue une infraction. Par ailleurs, quelques dispositions isolées décrivent directement certaines infractions plutôt que de faire référence à une interdiction antérieure (art. 480 à 482).

Dans la plupart des cas, le préjudice causé au processus électoral ne dépend pas de l'accomplissement effectif de l'acte interdit. Le simple fait de tenter de commettre un tel acte porte atteinte au processus. Par exemple, le fait d'intervenir auprès d'un électeur lorsqu'il marque son bulletin de vote nuit au processus de vote même si l'intervention échoue. La Loi tient compte de cette réalité dans plusieurs cas en établissant que tenter de commettre tel ou tel acte constitue une infraction au même titre que de le commettre effectivement. Cette interdiction est parfois explicite. Par exemple, l'article 5 interdit de voter ou de tenter de voter en sachant qu'on n'a pas qualité d'électeur ou qu'on est inhabile à voter. Elle est parfois établie indirectement par une formulation tellement générale qu'elle englobe à la fois l'acte accompli et la tentative qui échoue. Ainsi, le paragraphe 481(1) stipule qu'offrir un pot-de-vin, directement ou indirectement, en vue d'inciter un électeur à voter ou à s'abstenir de voter pour un candidat constitue une infraction.

Procéder au cas par cas n'est cependant pas la solution idéale. Si l'on traite la question des tentatives en s'appuyant sur une série d'interdictions spécifiques plutôt que sur une disposition générale (comme l'art. 24 du Code criminel), il peut arriver qu'on puisse intenter certaines poursuites seulement si l'infraction visée a été commise avec succès. Par exemple, l'article 482(2) se lit comme suit : « Commet une infraction quiconque incite une autre personne à voter ou à s'abstenir de voter ou à voter ou à s'abstenir de voter pour un candidat donné par quelque prétexte ou ruse, notamment en tentant de lui faire croire que le scrutin à une élection n'est pas secret. » Selon cette formulation, il y a infraction seulement si l'on réussit à inciter l'électeur à voter ou à s'abstenir. Pourtant, utiliser un prétexte ou une ruse porte atteinte au processus tout autant que de réussir à influencer l'électeur.

Lorsqu'une tentative de commettre une infraction n'est pas spécifiquement couverte par la Loi électorale du Canada, il est possible d'intenter une poursuite en vertu de l'article 24 du Code criminel. Cependant, une telle poursuite relèverait du procureur général. Cette situation est contraire à la volonté exprimée dans le projet de loi C-2 de traiter les infractions à la Loi électorale du Canada dans le cadre de celle-ci.

Recommandation : La Loi devrait comporter une disposition générale établissant que la tentative de commettre une infraction constitue une infraction en soi.

6.2 Collusion

La « collusion » est une entente visant une fin illégale ou une fin légitime atteinte par des moyens illégaux. Pour qu'il y ait collusion, il n'est pas nécessaire que chacune des parties intéressées ait l'intention de commettre personnellement l'acte interdit. Il suffit que les parties partagent le même but et participent à une entreprise commune.

L'article 351 ainsi que les paragraphes 423(2) et 443(2) de la Loi électorale du Canada interdisent toute collusion visant à esquiver les divers plafonds de dépenses électorales. L'article 351 concerne la publicité électorale faite par des tiers tandis que les paragraphes 423(2) et 443(2) concernent respectivement les dépenses des partis et des candidats. Il semble cependant que la formulation de ces dispositions présente de graves erreurs de logique.

L'article 351 interdit de façon générale à un tiers d'esquiver ou de tenter d'esquiver les plafonds qui lui sont imposés. Cependant, si le tiers agit de concert avec un parti enregistré ou un candidat, ces derniers ne commettent pas d'infraction aux termes de la Loi, puisque l'article 351 ne vise que les tiers.

Le paragraphe 423(2) interdit à un parti enregistré et à un tiers d'agir de concert pour que le parti enregistré esquive le plafond de dépenses électorales. Mais ce paragraphe n'interdit pas à un candidat de le faire. Ainsi, le candidat qui participe à une entreprise commune avec un parti enregistré pour que ce dernier esquive le plafond fixé ne contrevient pas au paragraphe 423(2). Plus encore, si le parti enregistré agit de concert seulement avec un candidat, le parti non plus ne contreviendra pas au paragraphe 423(2), qui interdit seulement la collusion entre un parti enregistré et un tiers.

De même, le paragraphe 443(2) interdit au candidat, à son agent officiel ou au mandataire visé à l'alinéa 446c) et à un tiers d'agir de concert pour que le candidat esquive le plafond de dépenses électorales qui lui est imposé, mais n'interdit pas une collusion dans ce but entre l'une ou l'autre de ces personnes et un parti enregistré. De même, s'il y a collusion entre deux de ces personnes et un parti enregistré, ce dernier ne contrevient pas au paragraphe 443(2), qui ne mentionne pas les partis enregistrés.

Il est injuste que la culpabilité ne puisse pas être attribuée à toutes les parties d'une même collusion. Les dispositions mentionnées ci-dessus ont le défaut de définir trop spécifiquement les actes de collusion et risquent ainsi de ne pas englober tous les participants potentiels d'une collusion ou d'une tentative de collusion.

Recommandation : L'article 351 et les paragraphes 423(2) et 443(2) devraient être remplacés par une disposition générale interdisant à toute personne d'esquiver ou de tenter d'esquiver les divers plafonds de dépenses.

6.3 Statut d'organisme d'enquête pour le commissaire aux élections fédérales

Au palier fédéral, il existe essentiellement deux dispositions légales qui ont un effet sur la capacité du commissaire aux élections fédérales d'obtenir des renseignements personnels détenus par un organisme fédéral. La première est l'article 8 de la Charte canadienne des droits et libertés qui garantit le droit constitutionnel de chacun à la protection contre les fouilles, les perquisitions ou les saisies abusives, par tout corps d'État, de renseignements dont la personne concernée peut raisonnablement s'attendre à ce qu'ils demeurent privés et qui révèlent ses habitudes de vie ou ses décisions personnelles. La seconde est le paragraphe 8(1) de la Loi sur la protection des renseignements personnels qui interdit la communication, sans le consentement de l'individu concerné, de renseignements personnels relevant d'une institution fédérale (définie dans cette loi comme « tout ministère ou département d'État relevant du gouvernement du Canada, ou tout organisme, figurant à l'annexe »). Aux fins de la Loi sur la protection des renseignements personnels, les « renseignements personnels » englobent en fait tous les renseignements concernant un individu identifiable. Cette définition est beaucoup plus large que celle visée à l'article 8 de la Charte, qui ne s'applique que s'il y a une attente raisonnable en matière de vie privée. Les deux dispositions offrent des protections distinctes. Il peut arriver que l'article 8 de la Charte, en l'absence d'une attente raisonnable en matière de vie privée, permette la communication de renseignements dont la Loi sur la protection des renseignements personnels interdirait la divulgation. La recommandation qui suit vise uniquement l'accès aux renseignements sous le régime de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Nonobstant l'interdiction établie au paragraphe 8(1) de la Loi sur la protection des renseignements personnels, l'alinéa 8(2)e) de cette loi autorise la communication de renseignements personnels à un organisme d'enquête déterminé par règlement et qui en fait la demande par écrit, en vue de faire respecter des lois fédérales ou provinciales ou pour la tenue d'enquêtes licites, pourvu que la demande précise le but de la démarche et la nature des renseignements demandés. L'alinéa 77(1)d) établit que le gouverneur en conseil peut, par règlement, déterminer quels sont les organismes d'enquête prévus à l'alinéa 8(2)e).

Les « organismes d'enquête » désignés aux fins de l'alinéa 8(2)e) de la Loi sur la protection des renseignements personnels sont les suivants : la Direction de la vérification du ministère du Revenu national (Imposition), la Division de la vérification du ministère du Revenu national (Douanes et Accise), la Gendarmerie royale du Canada (GRC), le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité, les gardiens de parc du Service canadien des parcs et la Direction générale du contrôle (Assurance) de la Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada.

Le commissaire aux élections fédérales a pour mission de veiller à l'observation et à l'exécution de la Loi électorale du Canada. Son bureau est chargé de faire les enquêtes relatives à toute infraction présumée et, s'il y a lieu, d'engager ou de faire engager des poursuites. Or, le commissaire n'a pas le statut d'organisme d'enquête aux fins de l'alinéa 8(2)e) de la Loi sur la protection des renseignements personnels. En vertu de cette loi, les institutions gouvernementales ne peuvent donc pas lui communiquer des renseignements personnels qui relèvent d'elles. Pour obtenir les renseignements dont il a besoin, le commissaire doit se procurer un mandat de perquisition, même si l'article 8 de la Charte (fouilles, perquisitions ou saisies) en permettrait la divulgation.

L'anomalie de cette situation devient évidente dans le cas des actes qui enfreignent à la fois la Loi électorale du Canada et le Code criminel. La communication à la GRC de renseignements personnels relevant d'un organisme gouvernemental est alors autorisée, sur demande, aux fins d'une enquête sur les aspects relatifs au Code criminel. Par contre, le commissaire aux élections fédérales, qui fait enquête dans le cadre de la Loi électorale du Canada, est obligé d'obtenir un mandat de perquisition pour avoir accès aux mêmes renseignements.

Pour obtenir un mandat de perquisition, le commissaire doit établir qu'il a un soupçon raisonnable concernant la perpétration d'une infraction. Il doit donc recueillir ailleurs suffisamment d'information pour étayer ce soupçon avant de pouvoir obtenir le mandat. Il a ainsi un obstacle de plus à surmonter pour appliquer efficacement la Loi, car des renseignements personnels relevant d'organismes gouvernementaux sont parfois indispensables pour établir qu'une infraction a été commise65.

Si le Bureau du commissaire aux élections fédérales avait le statut d'organisme d'enquête aux fins de l'alinéa 8(2)e) de la Loi sur la protection des renseignements personnels, ses enquêtes – comme celles des autres organismes de même statut – seraient toujours soumises à l'article 8 de la Charte en matière de perquisition et de saisie.

Le commissaire aux élections fédérales a seul l'autorité de faire respecter les dispositions de la Loi électorale du Canada. Pour ce faire, il a besoin de la même autorité d'enquête en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels que celle dont disposent la GRC, le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité et les autres organismes d'enquête désignés.

Recommandation : En vue de l'application de la Loi électorale du Canada, le commissaire aux élections fédérales devrait être désigné organisme d'enquête aux termes de l'alinéa 8(2)e) de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

6.4 Droits d'appel du commissaire aux élections fédérales

Lorsque l'on contrevient à la Loi électorale du Canada, le commissaire aux élections fédérales engage des poursuites sous le régime du Code criminel pour les infractions punissables par voie de déclaration sommaire de culpabilité et pour les actes criminels. Bien qu'il soit clair, en vertu de l'article 813 du Code criminel, que le commissaire peut faire appel d'une décision d'un tribunal de première instance dans une procédure sommaire (puisqu'il est le « dénonciateur »), il n'est pas clair qu'à titre de poursuivant il ait le droit d'interjeter appel dans une procédure par voie de mise en accusation. Il n'est pas clair non plus que le défendeur dans une procédure par voie de mise en accusation sous le régime du Code criminel puisse en appeler d'une décision (voir l'art. 675, par exemple). Les dispositions du Code criminel en matière de droits d'appel sont plus restrictives dans les cas d'actes criminels que dans ceux d'infractions punissables par voie de déclaration sommaire de culpabilité. En effet, l'article 676 du Code n'accorde expressément le droit d'appel qu'au procureur général.

C'est le commissaire aux élections fédérales, et non le procureur général, qui agit à titre de poursuivant dans les procédures par voie de mise en accusation relatives à la Loi électorale du Canada. Il serait clairement logique que le commissaire, de même que le défendeur, aient le droit d'interjeter appel dans une telle procédure. Les poursuites étant des questions sérieuses, en particulier les poursuites par voie de mise en accusation, l'autorité du commissaire en la matière devrait être clarifiée.

Recommandation : Pour les poursuites relatives à la Loi électorale du Canada, le commissaire aux élections fédérales devrait disposer de droits d'appel équivalant à ceux dont dispose le procureur général pour les poursuites en vertu du Code criminel.

6.5 Entrave à une enquête

La Loi électorale du Canada n'interdit pas d'entraver ou de détourner le cours d'une enquête du commissaire aux élections fédérales. Toutefois, quiconque tente volontairement d'entraver ou de détourner le cours de la justice contrevient au paragraphe 139(2) du Code criminel. Selon l'esprit de la Loi électorale du Canada, les infractions relatives aux élections devraient être traitées en vertu de la Loi plutôt que du Code criminel. On trouve une jurisprudence à ce propos à l'article 163.2 de la Loi électorale du Manitoba, selon lequel une personne commet une infraction si elle entrave l'action du directeur général des élections (la loi manitobaine ne prévoit pas de commissaire), ou d'une personne qu'il nomme, ou lui fait une déclaration fausse ou trompeuse à l'occasion d'une enquête.

Recommandation : La Loi électorale du Canada devrait prohiber toute entrave à l'action du commissaire aux élections fédérales ou d'une personne qu'il nomme ainsi que toute déclaration fausse ou trompeuse à son intention durant une enquête découlant de la Loi.

6.6 Non-retour d'un bulletin de vote

L'article 167 de la Loi électorale du Canada établit diverses interdictions relatives aux bulletins de vote (destruction, détérioration, altération, transport hors d'un bureau de scrutin), mais le simple fait de ne pas retourner un bulletin ne constitue pas une infraction. Cela crée un problème de preuve dans les cas où le commissaire peut prouver qu'une personne n'a pas retourné son bulletin mais il est incapable de prouver hors de tout doute raisonnable ce qu'elle en a fait. Comme les interdictions relatives aux bulletins de vote visent essentiellement à éviter leur retrait du processus électoral, il y aurait lieu d'ajouter une disposition générale exigeant le retour des bulletins au scrutateur après leur remise aux électeurs.

Recommandation : La Loi devrait interdire à tout électeur d'omettre de retourner le bulletin de vote que le scrutateur lui a remis.