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Moderniser le processus électoral – Recommandations du directeur général des élections du Canada à la suite de la 37e élection générale


Partie 7 : La gestion du processus électoral

Tout processus efficace a besoin de mécanismes efficaces. Les recommandations de la présente partie portent sur des améliorations législatives utiles au Bureau du directeur général des élections et à l'administration des scrutins.

7.1 Nomination des directeurs du scrutin

Les directeurs du scrutin sont nommés par le gouverneur en conseil conformément au paragraphe 24(1) de la Loi. Ils ne peuvent être révoqués que pour un motif valable. Selon le paragraphe 24(4), leur nomination cesse par ailleurs s'ils décèdent, démissionnent ou déménagent hors de leur circonscription, ou s'il y a redécoupage de la circonscription en vertu de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales.

Ce régime de nomination suscite plusieurs difficultés.

Les personnes nommées ne reçoivent pas assez d'information à l'avance sur la nature du travail que l'on attend d'eux.

Le régime actuel ne permet pas de traiter efficacement les cas d'inexécution ou de mauvais rendement chez les directeurs du scrutin. Si le directeur général des élections a le pouvoir de donner aux directeurs du scrutin des instructions exécutoires (al. 16c)), il ne peut imposer des mesures disciplinaires à l'un d'eux ou le révoquer pour inexécution de ces instructions. Seul le gouverneur en conseil peut révoquer un directeur du scrutin et le remplacer. Or, on ne peut guère s'attendre à ce que le gouverneur en conseil puisse exercer ce pouvoir équitablement et efficacement dans le court laps de temps d'une période électorale.

Les directeurs du scrutin conduisent les élections dans leur circonscription. En raison de l'importance de ce rôle, des candidats ont signalé par le passé que le contrôle des nominations par le parti au pouvoir donnait lieu à des impressions de partialité.

Dans six provinces et territoires, les directeurs du scrutin sont maintenant nommés par le directeur général des élections (Québec, Colombie-Britannique, Manitoba, Terre-Neuve, Territoires du Nord-Ouest et Nunavut). Dans le Territoire du Yukon, toutes les personnes dont le directeur général des élections a recommandé la nomination comme directeur du scrutin ont en suite été nommées par le gouvernement. Cela montre que les préoccupations soulevées dans le présent rapport et antérieurement sont prises au sérieux, et qu'il y a une tendance à confier au directeur général des élections la nomination des directeurs du scrutin66.

Il ne s'agit pas de préoccupations mineures. Le directeur du scrutin joue un rôle primordial. Il est le plus important fonctionnaire électoral de la circonscription. L'efficience et l'efficacité de l'appareil électoral dans la circonscription dépendent des connaissances, des compétences opérationnelles et de l'impartialité du titulaire. C'est pourquoi, dans l'Annexe du rapport du directeur général des élections du Canada sur la 35e élection générale – Consolider les assises (1996), et dans le Rapport du directeur général des élections du Canada sur la 36e élection générale (1997), il a été recommandé que le directeur général des élections nomme les directeurs du scrutin au mérite. Cette recommandation est reprise ici dans l'espoir sincère que des mesures correctives seront adoptées sous peu.

Recommandation : Les directeurs du scrutin devraient être nommés au mérite par le directeur général des élections. Les nouveaux directeurs du scrutin auraient un mandat de 10 ans renouvelable et le directeur général des élections pourrait les démettre de leurs fonctions en cas d'incompétence ou de rendement insatisfaisant.

7.2 Le poste de directeur général adjoint des élections

Le poste de directeur général adjoint des élections, tel qu'il est prévu par la Loi électorale du Canada, constitue un anachronisme historique et ne reflète pas le véritable rôle de son titulaire. Non seulement l'impartialité du poste en est-elle compromise, mais son titulaire est sérieusement lésé dans ses droits démocratiques.

Les dispositions actuelles relatives à ce poste soulèvent plusieurs questions importantes.

Premièrement, dans la mesure où le directeur général adjoint des élections n'a aucun mandat particulier et ne joue aucun rôle opérationnel autre que ceux assignés par le directeur général des élections, il ne semble pas y avoir de raison importante à lui interdire de voter. Tous les autres membres du personnel du directeur général des élections peuvent voter et pourraient se voir attribuer les mêmes tâches ou responsabilités que le directeur général adjoint des élections. Pour ce dernier, cela constitue une importante violation de ses droits démocratiques garantis par la Charte, et cette violation semble difficilement justifiable.

Deuxièmement, il ne semble pas y avoir de raisons impératives pour diviser les membres du personnel du directeur général des élections en deux catégories – le directeur général adjoint des élections, et tous les autres. Plusieurs cadres exécutent des tâches aussi importantes pour le bon déroulement du processus électoral. Le poste de directeur général adjoint des élections semble être un anachronisme dont l'origine remonte au temps où le directeur général des élections n'avait que trois employés, y compris le directeur général adjoint des élections qui occupait alors le seul poste de cadre.

Depuis sa création en 1920, les exigences opérationnelles et le mandat du Bureau du directeur général des élections se sont élargis bien au-delà du simple bureau de trois personnes. Le directeur général des élections dirige maintenant un organisme moderne et complexe chargé de remplir en permanence des obligations nationales et internationales et de répondre à une importante demande d'expertise dans plusieurs domaines – finances, droit, géographie, technologie et administration publique. Toutefois, cette évolution n'a pas été accompagnée d'une évolution du concept législatif qui aurait permis d'adapter le poste de directeur général adjoint des élections aux réalités modernes.

Enfin, dans la mesure où le directeur général adjoint des élections n'a pas de mandat législatif particulier, il ne semble pas y avoir de raison législative justifiant sa nomination par le gouverneur en conseil. Ce processus de nomination, qui ne sert aucunement l'objet apparent de la Loi, mine l'impartialité perçue des activités d'Élections Canada. L'influence du parti au pouvoir dans cette nomination est incompatible avec l'autonomie et l'impartialité exigées d'Élections Canada. Comme il a été souligné ci-dessus, le pouvoir de nomination du gouverneur en conseil semble reposer sur des considérations purement historiques plutôt qu'intentionnelles67. Ce dernier point reflète une recommandation semblable formulée dans l'Annexe du rapport du directeur général des élections du Canada sur la 35e élection générale – Consolider les assises.

Recommandation : Le poste de directeur général adjoint des élections devrait être retiré de la Loi.

7.3 Nomination des agents réviseurs

Pour aider le directeur du scrutin dans la révision des listes en période électorale, l'article 32 prévoit qu'il nomme les agents réviseurs qu'il estime nécessaires (sous réserve de l'approbation du directeur général des élections quant au nombre). En vertu de l'article 33, le directeur du scrutin demande aux partis enregistrés dont les candidats se sont classés premier et deuxième à la dernière élection dans la circonscription de lui fournir des noms de personnes aptes à exercer ces fonctions. Si les partis ne lui fournissent pas assez de noms dans les trois jours suivant la demande, le directeur du scrutin peut en obtenir d'autres sources. En nommant les agents réviseurs, le directeur du scrutin est tenu de les répartir également entre les personnes recommandées par le parti enregistré dont le candidat s'est classé premier à la dernière élection générale dans la circonscription et celles recommandées par le parti enregistré dont le candidat s'est classé deuxième. Compte tenu du caractère politique de ces nominations, les agents doivent travailler en équipes de deux (art. 99) et leurs décisions doivent être approuvées par le directeur du scrutin ou son adjoint.

Les partis enregistrés ne sont malheureusement pas toujours en mesure de fournir suffisamment de noms dans le délai prescrit. En outre, l'obligation de consulter les partis retarde la sélection et la formation des agents réviseurs. Si le directeur du scrutin pouvait nommer des agents réviseurs sans d'abord obtenir des recommandations des partis enregistrés, il pourrait les recruter et les former dès le déclenchement d'une élection et commencer à réviser les listes électorales dès le 33e jour avant le jour du scrutin.

Recommandation : L'article 33 ne devrait plus obliger le directeur du scrutin à demander aux partis enregistrés des noms de personnes aptes à exercer les fonctions d'agent réviseur.

7.4 Nomination des scrutateurs et des greffiers du scrutin

En vertu des articles 34 et 35, les scrutateurs et les greffiers du scrutin sont nommés à partir de listes fournies à cette fin par les candidats des partis enregistrés qui se sont classés premier (scrutateur) et deuxième (greffier du scrutin) dans la circonscription à la dernière élection. Si, le 17e jour avant le jour du scrutin, les candidats n'ont fourni aucun nom, ou pas assez, le directeur du scrutin procède aux nominations nécessaires à partir d'autres sources (art. 36). Une disposition semblable s'applique aux agents d'inscription (par. 39(3)).

Cette disposition pose un problème de temps. En pratique, il est impossible de demander une liste d'agents éventuels aux candidats avant le 17e jour avant le jour du scrutin, car la date limite de confirmation des derniers candidats ayant présenté leur candidature est le 19e jour avant le jour du scrutin. Il reste donc seulement quatre jours avant la date limite de soumission des listes et les candidats ne sont souvent pas en mesure de fournir les listes dans ce délai68.

Si les directeurs du scrutin n'étaient pas tenus de demander des noms aux candidats pour les postes de scrutateur, greffier du scrutin et agent d'inscription, ils pourraient commencer leur recrutement plus tôt et auraient plus de temps pour former adéquatement le personnel.

Recommandation : Le directeur du scrutin ne devrait plus être tenu de demander aux partis enregistrés de lui fournir les noms de personnes aptes à exercer les fonctions de scrutateur, de greffier du scrutin ou d'agent d'inscription69.

7.5 Congé pour exercer la fonction de scrutateur ou de greffier du scrutin

Les scrutateurs et les greffiers du scrutin remplissent une fonction essentielle aux élections. Dans le passé, il s'agissait principalement de personnes qui n'étaient pas autrement occupées à temps plein. Toutefois, comme la tendance au Canada est aux foyers à deux revenus et que la population vieillit, le bassin de personnes disponibles diminue. Le Comité consultatif des partis politiques a informé Élections Canada qu'il devient de plus en plus difficile de recruter des scrutateurs et des greffiers pour le jour du scrutin, ce que les directeurs du scrutin ont d'ailleurs confirmé à la dernière élection. En règle générale, outre une brève formation de deux heures (sans compter le temps de déplacement), une personne ne travaille qu'une journée à titre de scrutateur ou de greffier le jour du scrutin. Les scrutateurs et les greffiers aux bureaux de vote par anticipation travaillent trois jours, plus le soir suivant la fermeture des bureaux pour dépouiller les bulletins. Il reste que les employeurs ne sont pas tous disposés à accorder un congé à leurs employés désireux d'exercer ces fonctions70.

Recommandation : L'employeur devrait être tenu d'accorder à l'employé un congé pour exercer la fonction de scrutateur ou de greffier du scrutin. Il faudrait prévoir un mécanisme semblable à celui de la Loi électorale du Manitoba, en vertu duquel l'employeur pourrait obtenir une exemption dans le cas de personnes dont l'absence compromettrait gravement les activités de son entreprise71.

7.6 Affichage des nom et adresse des scrutateurs et des greffiers du scrutin

L'article 112 exige qu'au moins trois jours avant le jour du scrutin, le directeur du scrutin affiche dans son bureau la liste des nom et adresse de tous les scrutateurs et greffiers du scrutin nommés pour la circonscription, avec le numéro du bureau de scrutin attribué à chacun. Toute personne a le droit de consulter cette liste à une heure convenable. Le directeur du scrutin doit aussi fournir cette liste à chaque candidat ou à son représentant. Cette disposition vise essentiellement à permettre aux candidats de savoir qui sera scrutateur ou greffier et à quel bureau. Cependant, l'accès public à la liste permet à quiconque non seulement de savoir qui travaille où, mais aussi de connaître l'adresse domiciliaire du fonctionnaire électoral concerné.

L'accès public à l'adresse domiciliaire des fonctionnaires électoraux permet au public de vérifier si le paragraphe 22(4) est respecté (les fonctionnaires électoraux doivent résider dans la circonscription pour laquelle ils sont nommés). Cette pratique porte gravement atteinte, en revanche, à la vie privée des personnes qui exercent ces fonctions et pourrait compromettre leur sécurité.

Elle est aussi contraire à la pratique prévue par la Loi dans le cas des listes des agents réviseurs (par. 33(5)), qui n'ont pas à mentionner l'adresse domiciliaire des titulaires.

Recommandation : L'adresse domiciliaire ne devrait plus figurer sur la liste des scrutateurs et des greffiers du scrutin accessible au public.

7.7 Emplacement du bureau du directeur du scrutin

Le paragraphe 60(1) stipule que le bureau du directeur du scrutin doit être situé « en un lieu approprié de la circonscription », sans plus de précision. Sous réserve de cette restriction, le directeur du scrutin peut ouvrir son bureau à tout endroit qui lui semble convenable (habituellement dans la municipalité où il réside). Rien n'exige que ce soit dans un secteur de la circonscription qui permettrait d'offrir le meilleur service ou l'accès le plus facile à l'électorat. Par exemple, dans une circonscription comme le Nunavut, qui compte plus de 3 000 000 de kilomètres carrés de superficie, il serait plus logique que le bureau soit établi à Iqaluit, municipalité où résident la majorité des électeurs, qu'à Igloolik, localité beaucoup plus petite située plus au nord.

Recommandation : Le paragraphe 60(1) devrait autoriser le directeur général des élections à ordonner l'établissement d'un bureau du directeur du scrutin en un lieu de la circonscription qui, selon lui, permettrait d'offrir le meilleur service ou serait le plus facile d'accès pour les électeurs.

7.8 Fonctionnaires électoraux aux bureaux de vote par anticipation

Selon l'article 171, le vote par anticipation doit être tenu de la même manière que le vote le jour du scrutin, sauf disposition contraire. Compte tenu du nombre d'électeurs qui se prévalent désormais du vote par anticipation, il faudrait rajuster la Loi. Par exemple, le paragraphe 39(1) permet au directeur du scrutin d'établir des bureaux d'inscription dans les bureaux de vote le jour du scrutin pour desservir les électeurs non inscrits. L'inscription est ainsi plus rapide et entraîne moins de retards pour les électeurs déjà dûment inscrits que si elle devait se faire auprès d'un scrutateur au bureau de vote. Des bureaux d'inscription ne peuvent toutefois pas être établis pour le vote par anticipation, car l'article 169 stipule que la révision au bureau de vote par anticipation doit être effectuée par le scrutateur et le greffier du scrutin. À la 37e élection générale, le directeur général des élections a dû exercer ses pouvoirs en vertu du paragraphe 17(1) afin de permettre l'engagement d'agents d'inscription aux bureaux de vote par anticipation pour faire face au flux d'électeurs aux centres de scrutin72.

De même, le directeur du scrutin n'a pas le pouvoir de regrouper des bureaux de vote par anticipation dans un centre de scrutin, comme il peut le faire le jour du scrutin conformément à l'article 123. Il peut certes fusionner deux districts de vote par anticipation, mais il n'en résulterait qu'un seul bureau de vote par anticipation pour les deux districts fusionnés, plutôt qu'un centre de scrutin comptant deux bureaux.

Ces restrictions ont perdu toute utilité. Elles datent d'une époque où les bureaux de vote par anticipation étaient moins achalandés qu'aujourd'hui.

Recommandation : L'article 169 devrait être supprimé. L'inscription des électeurs pourrait ainsi se faire au bureau de vote par anticipation de la même manière que le jour du scrutin, en vertu de l'article 171. De même, il faudrait conférer au directeur du scrutin le pouvoir, comme dans l'article 123, de regrouper dans un centre de scrutin des bureaux de vote par anticipation. Ce pouvoir serait assujetti à l'approbation du directeur général des élections pour éviter le regroupement d'un nombre excessif de bureaux représentant un secteur trop vaste. La définition de « centre de scrutin » à l'article 124 devrait inclure les regroupements de bureaux de vote par anticipation.

7.9 Critères de nomination des superviseurs de centre de scrutin

Selon le paragraphe 124(2), si le directeur du scrutin établit un centre de scrutin comprenant au moins quatre bureaux de scrutin, il peut y nommer un superviseur de centre de scrutin chargé de surveiller le vote et de l'informer de tout ce qui pourrait entraver sa bonne marche.

Cette disposition devrait prévoir plus de latitude. Trois bureaux de scrutin peuvent desservir jusqu'à 1 000 électeurs, ce qui, compte tenu du nombre de fonctionnaires électoraux à ces bureaux, justifierait la présence d'un superviseur de centre de scrutin. Cependant, la nomination d'un superviseur devrait être liée à la nécessité d'une telle mesure, et non simplement au nombre de bureaux regroupés. Il pourrait arriver que la présence d'un superviseur soit utile dans certains bureaux individuels (par exemple, ceux où une forte participation est prévue).

Recommandation : Le paragraphe 124(2) devrait permettre au directeur du scrutin de nommer un superviseur de centre de scrutin dans tous les cas où il le juge nécessaire.

7.10 Pouvoir du juge d'assigner des témoins pour un dépouillement judiciaire

Le juge chargé d'un dépouillement judiciaire a le pouvoir d'assigner seulement les personnes précisées dans la Loi, et ce pouvoir varie selon la question à trancher. Ainsi, il peut assigner tout témoin pour établir les faits lorsqu'il manque une urne ou un relevé du scrutin (par. 304(4)). Son pouvoir est beaucoup plus restreint pour la conduite du dépouillement judiciaire lui-même. Dans ce cas, il ne peut assigner comme témoin que le scrutateur ou le greffier du scrutin (par. 304(5)). Ce dernier pouvoir est trop restreint, car d'autres fonctionnaires peuvent avoir manipulé les bulletins ou les enveloppes contenant les bulletins. Le témoignage de ces autres fonctionnaires peut aussi être pertinent. À la dernière élection générale, le témoignage d'un coordonnateur des bulletins spéciaux (poste administratif prévu dans chaque bureau de scrutin) s'est avéré nécessaire pour un dépouillement judiciaire. Des juges ont déploré le caractère restreint de leur pouvoir d'assignation. Il n'est pas inusité de conférer à un agent de la justice le pouvoir d'assigner les témoins qu'il juge nécessaires à l'exercice de ses fonctions. Le pouvoir du juge d'assigner des témoins au paragraphe 304(5) devrait être élargi de manière à inclure tout témoin utile à la conduite du dépouillement judiciaire.

Recommandation : Le paragraphe 304(5) devrait conférer au juge le pouvoir d'assigner tout témoin aux fins d'un dépouillement judiciaire.

7.11 Aide du personnel d'Élections Canada lors de dépouillements judiciaires

Lors d'un dépouillement judiciaire, les paragraphes 300(4) et 301(6) prévoient la présence du directeur du scrutin concerné. Celui-ci s'occupe de la logistique (fourniture des ressources, livraison des urnes et des relevés du scrutin), selon les instructions du juge. Élections Canada appuie les directeurs du scrutin dans l'interprétation de la Loi et donne des renseignements et des conseils au juge qui, dans la plupart des cas, connaît mal ce processus plutôt rare et peut avoir besoin d'assistance. La Loi, toutefois, ne prévoit pas expressément la présence d'un membre du personnel du directeur général des élections, sur demande, pour aider le directeur du scrutin et le juge.

Recommandation : Pour accroître l'efficacité administrative des dépouillements judiciaires, l'article 303 devrait préciser qu'à la demande du juge, un membre du personnel du directeur général des élections peut être présent au dépouillement afin d'assister le juge.

7.12 Assouplissement du tarif des honoraires

Le paragraphe 542(1) stipule que, sur l'avis du directeur général des élections, le gouverneur en conseil peut établir un tarif qui fixe les honoraires, frais et indemnités à verser aux directeurs du scrutin et autres personnes employées pour les élections en vertu de la Loi, ou qui prévoit le mode de calcul de ces honoraires, frais et indemnités.

Le caractère restrictif du pouvoir du gouverneur en conseil d'établir ce tarif a posé un problème dans le passé. Le Comité mixte permanent du Sénat et de la Chambre des communes sur l'examen de la réglementation a avancé que le tarif en question doit soit fixer les honoraires particuliers, frais, indemnités, etc., soit établir un moyen de les calculer. Dans le premier cas, il s'agirait de « fixer » les honoraires et dans le second, de « prévoir leur mode de calcul »73.

Un pouvoir restrictif de ce genre ne tiendrait peut-être pas compte des honoraires établis à des taux par renvoi aux tarifs fixés dans d'autres instruments (par exemple, des directives particulières du Conseil du Trésor) et leurs modifications successives. Une telle pratique pourrait équivaloir à une délégation de pouvoirs par le gouverneur en conseil à l'organisme dont les instruments sont intégrés au tarif.

Une plus grande latitude à l'égard du tarif serait souhaitable. Le tarif des honoraires porte notamment sur la rémunération des directeurs du scrutin pour la conduite d'un scrutin, la présence à un dépouillement judiciaire, les frais de voyage et l'entreposage de matériel; le tarif horaire des agents d'inscription; et la rémunération des scrutateurs et des greffiers du scrutin. Certains de ces postes sont propres aux tâches électorales, alors que d'autres, comme les frais de voyage, sont aussi engagés par des fonctionnaires fédéraux. Dans ces cas, on vise à ce que le tarif corresponde aux indemnités prévues par la directive du Conseil du Trésor. Toutefois, l'obligation pour le gouverneur en conseil de fixer expressément les honoraires ou de prévoir leur mode de calcul l'empêche d'inclure dans le tarif, par renvoi, une directive du Conseil du Trésor et ses modifications successives. La directive peut seulement y être intégrée telle qu'elle existe à une date précise. Cela impose une rigueur indue au tarif, qui nécessite ainsi de fréquentes modifications. Une plus grande latitude permettrait de mieux adapter le tarif aux circonstances, notamment par l'intégration d'autres instruments par renvoi.

Recommandation : L'article 542 devrait autoriser le gouverneur en conseil à intégrer au tarif, par renvoi, des instruments d'autres organismes et leurs modifications successives. Le gouverneur en conseil aurait ainsi plus de latitude dans l'établissement des honoraires. Pour éviter toute confusion si des instruments intégrés sont modifiés au cours d'un scrutin, la Loi devrait aussi autoriser le directeur général des élections à reporter l'entrée en vigueur de l'instrument modifié jusqu'après le scrutin.

7.13 Droits politiques du personnel d'Élections Canada

L'idée de confier la conduite des élections à un organisme impartial constitue un principe fondamental des élections fédérales depuis la création du Bureau du directeur général des élections, en 1920. L'impartialité est essentielle pour plusieurs raisons. Elle garantit que l'exécution des tâches électorales n'est pas affectée, consciemment ou non, par l'engagement d'un fonctionnaire électoral à l'égard d'un parti, d'un candidat ou d'un enjeu. Les candidats et les autres participants du processus électoral ont confiance que leurs rapports avec les employés d'Élections Canada et les services et conseils reçus d'eux sont dénués de parti pris. En outre, le public a confiance que le processus se déroule de manière équitable et impartiale.

Non seulement l'élection du gouvernement doit-elle être équitable et impartiale dans son déroulement, mais il est crucial pour la capacité des élus de gouverner qu'elle soit perçue comme telle. Un candidat ou un parti ne doit pas avoir de motifs raisonnables de croire que le Bureau du directeur général des élections favorise un parti plutôt qu'un autre. Des doutes de ce genre pourraient rendre les conseils ou les directives du Bureau plus difficiles à accepter, rendre la campagne plus acrimonieuse et compromettre la capacité d'Élections Canada d'agir en arbitre impartial du scrutin. En outre, les gouvernements doivent être perçus par les citoyens comme ayant été équitablement élus.

L'intégrité du processus électoral serait compromise si le public et les participants du processus sentaient que les membres du personnel d'Élections Canada favorisaient activement un candidat ou un parti à une élection. Si un membre du personnel d'Élections Canada appuyait publiquement un candidat ou un parti ou qui faisait activement campagne pour ou contre l'élection d'un candidat ou d'un parti, son impartialité pourrait en être minée.

Cela ne veut pas dire que les employés qui font activement campagne pour ou contre un parti, un candidat ou un enjeu hors du cadre de leur emploi ne pourraient pas mettre en veilleuse leurs opinions personnelles et exercer leurs fonctions électorales avec efficacité et impartialité, comme l'exige la Loi. Cependant, plus l'engagement à l'égard d'un parti « après les heures » est actif, plus l'employé aura du mal à faire abstraction de cet engagement au travail. En outre, les comportements peuvent en être inconsciemment affectés. Enfin, il serait humainement normal qu'un candidat ou un parti se méfie des services rendus par un employé qui favorise publiquement l'élection d'un adversaire.

Le principe d'impartialité dans la conduite des élections est si profondément enchâssé dans la Loi électorale du Canada que le plus haut responsable de ce processus, le directeur général des élections, est privé de ses droits constitutionnels d'électeur. On cherche ainsi à éviter qu'il soit consciemment ou inconsciemment affecté dans l'exécution de son mandat par des considérations et des engagements qu'il pourrait prendre dans l'exercice de ses droits constitutionnels. En outre, l'article 23 exige expressément que tous les fonctionnaires électoraux prêtent par écrit le serment de remplir impartialement leurs fonctions. Il leur interdit aussi de communiquer des renseignements obtenus dans le cadre des fonctions qu'ils exercent en vertu de la Loi à une fin autre que celle liée à l'exercice de ces fonctions. Ces dispositions contribuent pour beaucoup à garantir l'impartialité requise des fonctionnaires électoraux, mais la plupart des employés d'Élections Canada ne sont pas des fonctionnaires électoraux au sens de la Loi, car cette expression ne s'entend que des directeurs du scrutin, directeurs adjoints du scrutin, agents réviseurs, scrutateurs, greffiers du scrutin, agents d'inscription et autres fonctionnaires similaires.

Il est humain qu'une personne puisse être influencée de façon inconsciente par ses opinions et convictions personnelles dans l'exercice de ses fonctions. Aucune loi ne saurait l'interdire de manière efficace. Toutefois, plus une personne, durant ses heures de loisir, fait activement campagne en faveur d'un candidat, d'un parti ou d'un enjeu, plus il lui sera difficile d'assurer que cela ne déteindra pas, consciemment ou non, sur l'exercice de ses fonctions.

De plus, indépendamment de la capacité d'une personne de séparer ses actes personnels de ses fonctions professionnelles, la perception publique d'impartialité ne peut qu'être compromise si les fonctionnaires chargés d'assurer un moyen impartial et équitable de choisir entre des intérêts opposés donnent leur appui publiquement à certains intérêts.

Bien qu'il soit tentant de dire que seuls les actes vraiment publics peuvent compromettre la perception publique, les actes privés peuvent avoir le même effet s'ils sont découverts ou même soupçonnés. La perception est une question de croyance raisonnable, pas simplement de faits démontrables. Si un candidat, un parti ou le public a des motifs raisonnables de croire que les fonctionnaires d'Élections Canada appuient activement une position, l'intégrité du processus peut être compromise.

La Loi référendaire reconnaît ces principes d'impartialité : elle constitue essentiellement un mécanisme par lequel le public peut prendre connaissance de positions opposées et se prononcer sur elles. Reconnaissant expressément l'importance de l'impartialité dans le processus, elle stipule indirectement au paragraphe 2(1) et à l'article 32, par renvoi à l'article 33 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, qu'il est interdit à tout membre du personnel du directeur général des élections de participer à des activités référendaires.

Avant le jugement de la Cour suprême du Canada dans Osborne c. Canada (Conseil du Trésor) (1991), 82 D.L.R. (4e) 321 (S.C.C.), l'impartialité politique du personnel d'Élections Canada (et des autres membres de la fonction publique) était garantie par le paragraphe 33(1) de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, qui interdit à tout administrateur général et, sauf autorisation par cet article, à tout fonctionnaire de travailler pour ou contre un candidat et de travailler pour ou contre un parti et qui interdit à tout fonctionnaire d'être candidat. Dans le jugement Osborne c. Canada, toutefois, la Cour a déclaré que l'article 33 était nul et sans effet, sauf pour les administrateurs généraux, du fait qu'il empiétait indûment sur les droits à la liberté d'expression et d'association de la Charte. La Cour estimait que, dans son application générale à tous les fonctionnaires, indépendamment de leur rôle et de leur visibilité, l'article 33 était de portée plus générale que nécessaire pour protéger l'important principe de l'impartialité de la fonction publique. Cette préoccupation n'est pas applicable au personnel du Bureau du directeur général des élections, un groupe beaucoup plus restreint que l'ensemble de la fonction publique, et dont les membres exercent tous des fonctions liées directement ou indirectement à des scrutins.

Depuis Osborne c. Canada l'impartialité du personnel d'Élections Canada est garantie par une exigence administrative : tous les employés s'engagent, pendant leur emploi à Élections Canada, à ne pas travailler pour ou contre un parti politique fédéral ou provincial, un candidat à une élection fédérale ou provinciale ou une personne, un organisme, une agence ou un établissement à buts ou objectifs politiques partisans, ni pour un comité référendaire fédéral ou provincial. Ils s'engagent, pendant leur emploi, à ne pas soutenir ou contrecarrer activement ou publiquement l'élection d'un parti fédéral ou provincial ou d'un candidat à une élection fédérale ou provinciale, ni une option à un référendum fédéral ou provincial. Enfin, ils déclarent qu'ils ne se livrent pas actuellement à des activités politiques partisanes au palier fédéral ou provincial.

Or, si cette exigence était déclarée contraire aux droits à la liberté d'expression et d'association de la Charte, elle ne pourrait être légitimée par l'article premier de la Charte, car il s'agit d'une politique administrative et non d'une loi. Seules les lois peuvent être légitimées par cet article.

Par conséquent, pour préserver l'impartialité réelle et perçue d'Élections Canada, la Loi électorale du Canada devrait adopter une position semblable à celle de la Loi référendaire à l'égard de l'impartialité du personnel du directeur général des élections.

Recommandation : La Loi devrait interdire à tout membre du personnel du directeur général des élections, sauf s'il est en congé d'Élections Canada : de se porter candidat à une élection fédérale ou provinciale; de travailler pour ou contre un candidat, un parti ou un enjeu à une élection fédérale ou provinciale; d'appuyer un candidat ou un parti, ou une organisation à but politique partisan, aux paliers fédéral ou provincial; et de favoriser ou de contrecarrer une option à un référendum fédéral ou provincial.

La Loi devrait également obliger le directeur général des élections à accorder un congé à un employé quand il estime que ce dernier ne compromettrait pas son utilité en participant au processus électoral.

7.14 Droit de grève des employés d'Élections Canada

Les employés d'Élections Canada ont le droit de grève en vertu de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, sauf ceux dont les postes sont exclus de la négociation collective et ceux qui occupent des « postes désignés » en vertu de cette loi. L'Annexe du rapport du directeur général des élections du Canada sur la 35e élection générale – Consolider les assises (1996), recommandait que cette loi soit modifiée de manière à retirer le droit de grève aux employés d'Élections Canada. Nous réitérons ici cette recommandation.

L'importance du droit de grève et les avantages collectifs qui ont été obtenus en partie grâce à ce droit sont reconnus depuis longtemps au Canada. L'Annexe du rapport du directeur général des élections du Canada sur la 35e élection générale soulignait cependant que des grèves légales pourraient avoir des répercussions sérieuses sur le processus électoral.

Il existe deux cas où la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique prévoit la suspension du droit de grève pour des fonctionnaires.

D'une part, si le gouverneur en conseil estime qu'une grève entamée après la dissolution du Parlement et le déclenchement d'une élection générale est, ou serait, préjudiciable à l'intérêt national, il peut suspendre le droit de grève des employés concernés jusqu'au 21e jour suivant la date fixée pour le retour des brefs.

D'autre part, il est interdit aux personnes qui occupent des « postes désignés » de faire la grève. Ces postes sont désignés par la Commission des relations de travail dans la fonction publique en vertu de l'article 78.1 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et se rapportent à la sécurité du public. En général, le syndicat et l'employeur déterminent par négociation quels sont les postes qui répondent aux critères, mais cette loi prévoit aussi un processus permettant de déterminer les postes en l'absence d'une entente. Actuellement tous les postes à Élections Canada sont des postes désignés en période d'élection générale ou de référendum, mais seuls certains postes le sont en période d'élection partielle.

Habituellement, le Parlement peut ordonner l'arrêt d'une grève par voie législative, mais cela est exclu après la dissolution du Parlement pour une élection générale.

Aucun de ces mécanismes ne devrait être considéré comme adéquat relativement au mandat démocratique du Bureau du directeur général des élections parce qu'ils sont soit indûment réactifs et lents dans le contexte de scrutins (en particulier dans le cas d'une suspension par le gouverneur en conseil), soit inapplicables (loi dans le contexte d'une élection générale), soit insuffisants (postes désignés).

L'approche actuelle, qui élimine la menace de grève légale seulement durant une campagne électorale, ne reflète pas la réalité des activités électorales.

Le succès de la conduite d'un scrutin ne dépend pas uniquement de ce qui se fait en période électorale; il faut aussi d'importants préparatifs : acquisition du matériel, mise à jour des systèmes, dotation et formation du personnel, formation des directeurs du scrutin et de leurs adjoints, établissement de plans de communications et mobilisation d'effectifs importants en vue de desservir une population multiculturelle et géographiquement dispersée. Ces préparatifs pourraient être perturbés par une grève légale.

En outre, des élections générales, des référendums et bon nombre d'élections partielles peuvent être déclenchés en tout temps et sans préavis. Le Bureau du directeur général des élections doit donc être prêt en permanence, mais cet état de préparation aux scrutins ne peut être maintenu entre les scrutins si une grève est en cours.

L'exemption actuelle applicable en période électorale est insuffisante en soi. Si un scrutin était déclenché pendant une grève légale, suspendant la grève pour les postes désignés, il serait difficile, sinon impossible d'assurer que les opérations reprennent leurs cours normal à l'intérieur des délais serrés d'un scrutin. En outre, il ne serait pas souhaitable de conduire une élection dans le climat survolté d'un conflit de travail.

Le seul moyen efficace de garantir qu'une grève ne viendra pas ébranler le fondement sociodémocratique des relations de travail modernes consiste à retirer le droit de grève, par voie législative, aux employés du Bureau du directeur général des élections.

Une telle mesure ne porterait pas préjudice au droit des employés de récolter le fruit des moyens de pression utilisés par leur syndicat. Elle leur interdirait de participer physiquement à une grève, mais ne les empêcherait aucunement d'appuyer leurs collègues syndiqués par d'autres moyens, notamment financiers. Cette interdiction aurait fondamentalement pour effet d'empêcher que le processus démocratique ne devienne un outil de négociation. Comme le signalait l'annexe de 1996, le personnel des organismes électoraux du Québec, de l'Ontario, du Manitoba et de la Colombie-Britannique n'ont pas le droit de grève.

Recommandation : La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique devrait interdire la grève aux employés du Bureau du directeur général des élections du Canada.