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Recommandations du directeur général des élections du Canada au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre concernant des questions relatives au financement politique

5. Exclusion de certains services considérés comme des contributions

Sommaire de la section

Dans cette section, on :

On y recommande :

Législation actuelle

Contribution non monétaire : fourniture de services sans frais

Une personne ou entité peut vendre des services, à leur valeur commerciale ou plus, à un parti enregistré, une association enregistrée, un candidat, un candidat à l'investiture ou un candidat à la direction. Dans ce cas, cette vente ne constitue pas une contribution. Cependant, la fourniture de ces services à un prix inférieur à leur valeur commerciale (ou gratuitement) constitue une contribution non monétaire (évaluée à la différence entre le montant demandé à l'entité politique par le fournisseur et la valeur commerciale du service); cette contribution sera soumise à toutes les règles de la Loi électorale du Canada relativement à l'admissibilité, aux plafonds et à la divulgation des contributionsnote 21.

Deux exceptions sont prévues à la règle ci-dessus : la première concerne le travail bénévole, et la seconde, les services de faible valeurnote 22.

Travail bénévole

La première exception vise donc les services fournis gratuitement par des bénévoles (à l'exclusion des services fournis par une personne travaillant à son compte et pour lesquels elle demande habituellement une rémunération). Le travail bénévole n'est pas considéré comme une contribution au sens de la Loinote 23, il échappe donc aux règles sur l'admissibiliténote 24 et la divulgation, et n'est pas compté pour l'application des plafonds des contributions.

Le bénévole doit fournir son service sans rémunération – il ne doit être payé ni par le bénéficiaire ni par un tiers. Par conséquent, l'employeur qui :

apporte ce faisant à l'entité politique une contribution non monétaire au sens de la Loi électorale du Canadanote 26.

Ne constitue toutefois pas du travail bénévole les services fournis par une personne travaillant à son compte et pour lesquels elle demande habituellement une rémunérationnote 27. Ces personnes peuvent fournir des services bénévoles, mais ceux-ci doivent être différents de ceux qu'elles offrent habituellement à titre professionnel.

Quant aux personnes – comptables, avocats ou autres – qui ne travaillent pas à leur compte, elles peuvent fournir sous forme de travail bénévole les services qu'elles offrent habituellement contre rémunération. Il va sans dire qu'aucune rémunération ne devra alors leur être versée pour leurs services – ni par le bénéficiaire, ni par leur employeur, ni par un tiers – pour que la définition de « travail bénévole » s'applique.

Services de faible valeur

La Loi énonce que la valeur commerciale d'un bien ou service est réputée nulle si la personne qui le fournit n'exploite pas une entreprise qui les fournit, et si le prix le plus bas exigé pour les mêmes biens ou services dans un marché libre est de 200 $ ou moinsnote 28. Cette disposition sert le plus souvent à exclure du concept de « contribution non monétaire » les cadeaux d'une valeur de 200 $ ou moins (p. ex. petits cadeaux ou rafraîchissements). Elle sert aussi à ce que les travailleurs qui ne sont pas strictement des bénévoles, puisqu'ils travaillent pour une petite quantité d'argent, ne soient pas réputés faire une contribution non monétaire égale à l'écart entre leur salaire et la valeur commerciale de leurs services (dans la mesure où celle-ci ne dépasse pas 200 $, et où le travailleur n'exploite pas une entreprise qui les fournit).

Recommandations

Il n'est pas recommandé d'exclure d'autres services des règles de la Loi électorale du Canada sur les contributions. En ce moment, le travail bénévole est traité par la Loi de façon équilibrée : on encourage les gens à participer aux élections, ce qui est sain sur le plan social, mais on garantit le respect de certaines valeurs grâce aux plafonds et aux exigences de divulgation. L'élargissement des exceptions à ces règles affecterait indûment cet équilibre.

Mis à part le vote, rien ne traduit un engagement plus direct et étroit envers le processus démocratique que le travail effectué à titre personnel pour une entité politique. Le citoyen qui s'y prête contribue à la vie de sa collectivité; il influe sur la composition et les décisions de son gouvernement, et acquiert une expérience concrète irremplaçable.

Cet engagement doit être encouragé, et non restreint par des obstacles déraisonnables.

Par contre, l'électorat a le droit de savoir d'où proviennent les ressources des entités politiques. C'est la raison d'être des exigences de divulgation de la Loi électorale du Canada. Les plafonds de contributions, quant à eux, empêchent les plus fortunés d'exercer une influence excessive sur les décisions et les politiques des partis. Ce serait affaiblir les contrôles en place, notamment ceux sur les contributions des personnes morales, que de permettre aux entreprises commerciales de faire don de leurs services sans limite ni reddition de comptes. Le danger serait d'autant plus grand si les exceptions créées visaient les services les plus coûteux, comme ceux des avocats.

L'exception actuelle visant le travail bénévole, comme on l'a vu, atteint un juste équilibre : elle encourage la participation électorale, mais est suffisamment restreinte (le service doit être fourni par une personne qui n'en fait pas le commerce habituellement) pour contrer les risques de trafic secret d'influence.

Par ailleurs, si on élargissait l'exclusion pour permettre aux avocats ou aux comptables à leur compte de fournir à titre bénévole leurs services spécialisés, on créerait pour ainsi dire un régime de contributions « à deux vitesses », et on leur permettrait de faire profiter les entités politiques de services dispendieux – sans limite ni obligation d'en rendre compte.


Note 21 On définit « contribution non monétaire » à l'article 2 de la Loi :

« contribution non monétaire » La valeur commerciale d'un service, sauf d'un travail bénévole, ou de biens ou de l'usage de biens ou d'argent, s'ils sont fournis sans frais ou à un prix inférieur à leur valeur commerciale.

En termes simples, la valeur commerciale d'un service est le prix que toute personne aurait à payer pour l'acquérir dans un marché ouvert, si les circonstances étaient les mêmes, et sans que des considérations politiques n'entrent en jeu. L'article 2 de la Loi en donne la définition plus précise ci-dessous :

« valeur commerciale » En ce qui concerne la fourniture de biens ou de services ou l'usage de biens ou d'argent, le prix le plus bas exigé pour une même quantité de biens ou de services de la même nature ou pour le même usage de biens ou d'argent, au moment de leur fourniture, par :

a) leur fournisseur, dans le cas où il exploite une entreprise qui les fournit;

b) une autre personne qui les fournit sur une échelle commerciale dans la région où ils ont été fournis, dans le cas où leur fournisseur n'exploite pas une telle entreprise.

Note 22 La Loi électorale du Canada prévoit en outre une exception connexe : l'employeur peut accorder à son employé un congé payé pour lui permettre, en période électorale, de se présenter comme candidat à l'investiture ou candidat à la députation. Ce congé ne sera pas considéré comme une contribution de l'employeur.

404.2(5) Ne constitue pas une contribution le congé payé accordé, pendant une période électorale, à un employé par son employeur, en vue de lui permettre de se présenter comme candidat à l'investiture ou comme candidat.

Note 23 Conformément aux deux définitions ci-dessous, énoncées à l'article 2 de la Loi :

« contribution non monétaire » La valeur commerciale d'un service, sauf d'un travail bénévole, ou de biens ou de l'usage de biens ou d'argent, s'ils sont fournis sans frais ou à un prix inférieur à leur valeur commerciale.

« travail bénévole » Services fournis sans rémunération par une personne en dehors de ses heures normales de travail, à l'exclusion de ceux qui sont fournis par une personne travaillant à son compte et pour lesquels elle demande habituellement une rémunération.

Note 24 Les personnes morales, les syndicats et les associations non constituées en personne morale ne peuvent exploiter l'exception accordée au travail bénévole, puisque celui-ci doit être fourni par un particulier, le bénévole. Ces catégories d'entités étant incorporelles, elles ne peuvent fournir par elles-mêmes du travail bénévole.

Note 25 Le travailleur qui utilise les congés qu'il a accumulés ou auxquels il a droit (p. ex. des vacances payées), n'apporte pas ce faisant de contribution, pas plus que son employeur, puisque ce dernier n'a pas accordé ces congés dans le but que des services soient fournis à une entité politique. Ces congés ont simplement été obtenus préalablement par l'employé, qui peut les utiliser comme il l'entend.

De plus, l'employeur qui accorde un congé sans solde n'apporte pas ce faisant de contribution, puisque l'employeur ne paiera pas de salaire à l'employé pendant son congé. Cependant, les versements que l'employeur pourrait continuer de faire pendant le congé sans solde de l'employé (régime de pension, etc.) seront considérés comme des contributions égales à leur valeur commerciale, sauf si celle-ci est de 200 $ ou moins (voir la paragraphe 2(2) de la Loi sur la valeur réputée des biens ou services d'une valeur commerciale de 200 $ ou moins).

Note 26 Ces paiements, s'ils ont pour but d'esquiver les règles de la Loi sur les contributions (admissibilité, plafonds et divulgation), pourraient aussi contrevenir aux dispositions anti-échappatoires de l'article 405.2.

Note 27 Voir la définition de « travail bénévole ». L'emploi de ce terme par le Parlement implique que le service doit être fourni volontairement par le bénévole. L'employeur qui, sans rémunérer son employé pour les services qu'il rend à un parti politique, lui ordonnerait de fournir ces services ou le menacerait de conséquences s'il ne le faisait pas sera réputé avoir apporté à l'entité politique une contribution égale à la valeur commerciale des services. L'employeur qui agirait ainsi pourrait aussi contrevenir aux dispositions anti-échappatoires prévues à l'article 405.2 de la Loi.

Note 28 Paragraphe 2(2) de la Loi :

2(2) Pour l'application de la présente loi, la valeur commerciale d'un bien ou service est réputée nulle si, à la fois :

a) la personne qui le fournit n'exploite pas une entreprise qui les fournit;

b) le prix exigé est de 200 $ ou moins.